II. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, ARCHITECTES DE LA TRANSITION DES TERRITOIRES RURAUX
A. FAIRE ÉMERGER UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE DE LA TRANSITION
1. S'inspirer du modèle de gouvernance des Territoires d'industrie
Les auditions ont mis en avant la nécessité de construire davantage d'horizontalité dans les politiques publiques d'aménagement et de développement des territoires ruraux :
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L'État central et déconcentré à une posture encore assez verticale et descendante. Les acteurs des territoires ruraux sont en attente d'une relation plus collaborative, constructive, dans laquelle il pourrait aussi y avoir une logique ascendante. Cela ne doit pas être qu'une application locale des politiques nationales, mais aussi la rencontre d'une vision nationale et d'une vision locale, pour construire une vision partagée, donc une approche plus partenariale : expression des besoins locaux, innovations, expérimentations. Il y a cette intention dans certaines démarches développées par l'ANCT, mais il y a encore du chemin à parcourir. Il faut reconstruire de la confiance. Source : extraits d'audition |
À cet égard, le programme Territoires d'industrie piloté par l'ANCT peut servir de modèle par la gouvernance mise en place pour structurer les politiques d'aménagement du territoire en milieu rural : co-construction de projets par les acteurs du territoire (exemple du binôme élu local-industriel), gouvernance multi-niveaux (État, régions, départements, SCOT, EPCI, communes, etc.), prospective, planification, ingénierie renforcée, ciblage des financements, pragmatisme, opérationnalité, évaluation, adaptation.
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Focus : Territoires d'industrie Lancée fin 2018 et co-portée par l'ANCT et la Direction générale des Entreprises, l'initiative « Territoires d'industrie » s'inscrit dans une stratégie de reconquête industrielle ancrée dans les dynamiques locales. Son principe fondateur repose sur un binôme élu-industriel chargé de coconstruire un plan d'action au plus près des réalités de chaque territoire, en lien avec la Région et l'État. Une deuxième génération (2023-2027), annoncée par le président de la République en mai 2023, amplifie cette dynamique autour de quatre axes prioritaires : innovation, compétences et attractivité, foncier, et transition écologique et énergétique. Elle s'appuie notamment sur une enveloppe annuelle de 100 millions d'euros dédiée aux projets industriels structurants, sur le cofinancement de chefs de projet locaux, et sur une actualisation de la carte des territoires labellisés. Le bilan à mi-parcours (mars 2025) témoigne d'une montée en charge significative : 183 territoires labellisés regroupant 630 intercommunalités dans 18 régions, près de 3 400 actions identifiées, 163 projets d'investissement à forte ambition environnementale, 55 sites industriels « clés en main » labellisés et 39,7 millions d'euros mobilisés pour 15 territoires en transformation profonde.21(*) La Banque des Territoires joue un rôle d'opérateur central, en intervenant sur quatre leviers complémentaires : aménagement et immobilier industriel, transition énergétique, formation aux métiers industriels, et accompagnement des stratégies territoriales. |
2. Vers une hybridation publique-privée de l'accompagnement des territoires ruraux
Le rapport du Sénat relatif à la nouvelle donne de l'ingénierie des collectivités territoriales en matière de développement économique22(*) relevait que : « la coopération entre acteurs publics et privés joue un rôle central pour assurer une gouvernance économique et territoriale efficace, qui repose sur la capacité des entreprises, des collectivités, des associations et des organisations professionnelles à établir des espaces de dialogue et de concertation. Ce travail collaboratif permet d'anticiper les mutations économiques, d'identifier les besoins et de construire des solutions adaptées, qu'il s'agisse de financement, de foncier, de formation ou d'accompagnement administratif. Le programme Territoires d'industrie, qui repose sur une coopération entre élus et industriels, illustre bien cette dynamique vertueuse ».
Le rapport prenait l'exemple de la Cosmetic Valley, dans le département d'Eure-et-Loir pour illustrer l'hybridation publique-privée de la gouvernance des projets de développement du territoire :
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Bonne pratique : le modèle de gouvernance publique-privée de la Cosmetic Valley La Cosmetic Valley est une association loi 1901 créée en 1994 sous l'impulsion d'entrepreneurs, notamment Jean-Paul Guerlain, avec le soutien du département d'Eure-et-Loir. Labellisée pôle de compétitivité en 2005, elle est le coordinateur national de la filière parfumerie-cosmétique française : 6 300 établissements dont 85 % de TPE/PME/ETI1, 226 000 emplois, 71 milliards de chiffre d'affaires, 2e contributeur à la balance commerciale française après le secteur aérospatial. Elle accompagne le développement économique du secteur en mettant en place des stratégies nationales consolidées à l'échelle nationale sur l'innovation, l'emploi, l'industrie et l'export. Elle assure une coordination à l'échelle européenne depuis 2021 au niveau international au sein du Global Cosmetics Cluster, le métacluster mondial de la cosmétique qu'elle a créé. Elle fédère les différents acteurs, les entreprises, les universités et établissements de recherches, les collectivités territoriales (régions, départements, intercommunalités), ce que reflète sa gouvernance hybride publique privée. Le conseil d'administration est composé de deux collèges, un collège « entreprises » et un collège « recherche, enseignement supérieur et formation ». Il consulte en amont un comité technique constitué des partenaires publics (État, régions, départements, agglomérations), ce qui permet de prendre en compte la vision des territoires dans la stratégie déployée. Par exemple, Cosmetic Valley a pu prendre le relais de l'agence de développement et d'innovation de Nouvelle-Aquitaine, qui avait détecté le potentiel de la filière cosmétique sur son territoire. |
À cet égard, les chambres consulaires - chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et d'artisanat, chambres d'agriculture - ont un rôle à jouer pour faire évoluer les filières économiques dans le sens des transitions.
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Focus : les chambres consulaires Les chambres consulaires sont des établissements publics d'État pilotés par des chefs d'entreprises élus. Elles rassemblent les Chambres de Commerce et d'Industrie (CCI), les Chambres des Métiers et de l'Artisanat (CMA) et les Chambres d'Agriculture. En vertu de l'article L. 710-1 du code du commerce, elles ont « une fonction de représentation des intérêts de l'industrie, du commerce et des services auprès des pouvoirs publics ou des autorités étrangères ». Elles contribuent au développement économique et au conseil des entreprises. Elles assurent une représentation institutionnelle obligatoire des entreprises agricoles, artisanales, commerciales et industrielles. Elles peuvent aussi gérer des infrastructures (ports, aérodromes) ou encore des formations comme des écoles de commerce dites « consulaires ». Des réformes successives ont conduit à un mouvement de rationalisation des réseaux consulaires en imposant en particulier des mutualisations à l'échelon régional et une baisse des ressources affectées (la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010, loi « PACTE » n° 2019--486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises). |
Les auditions ont toutefois souligné le manque d'engagement des chambres consulaires sur ces sujets en raison des difficultés qu'elles subissent (réorganisation, manque de moyens, etc.). Plutôt que de prendre leur place dans la gouvernance des projets portés par les territoires, elles se sont plutôt posées comme des prestataires de services : formation, soutien technique aux territoires sur des sujets précis, etc.
Par exemple, le Centre de formation du développement durable et de l'environnement de CCI France joue un rôle dans l'appui à l'État et aux collectivités en matière d'économie circulaire, de dépollution, de gestion des risques industriels, etc. Mais pour se développer, un territoire a besoin de s'appuyer sur ses forces économiques. L'affaiblissement des chambres consulaires a conduit les territoires à s'orienter vers d'autres représentants du monde économique.
Les rapporteurs préconisent de réorienter l'action des chambres consulaires vers l'accompagnement des porteurs de projets dans les territoires ruraux, en particulier en matière de décarbonation des filières, de transition énergétique, de transition agroalimentaire, de développement de filières industrielles locales, etc.
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Recommandation : faire des chambres consulaires des acteurs de la transition en lien avec les territoires ruraux • Réorienter l'action des chambres consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres d'agriculture, chambres des métiers) vers l'accompagnement des porteurs de projets dans les territoires ruraux, en particulier en matière de décarbonation, de transition énergétique, de développement de filières industrielles, de portage immobilier, etc. |
* 21 Concernant les données chiffrées, voir le site de la direction générale des entreprises du Gouvernement https://www.entreprises.gouv.fr/priorites-et-actions/proximite-et-territoires/reindustrialiser-nos-territoires/territoires et le site de l'ANCT https://anct.gouv.fr/programmes-dispositifs/territoires-d-industrie .
* 22 Rapport d'information n°660 (2024-2025), déposé le 27 mai 2025, par Daniel Guéret, Sonia de La Provôté, Jean-Jacques Lozach et Céline Brulin : r24-6601.pdf