Pour une approche inclusive du développement durable des territoires ruraux à l'ère des transitions

B. STRUCTURER UNE INGÉNIERIE TERRITORIALE ADAPTÉE AUX TRANSITIONS

Les auditions ont mis en avant la question du déficit d'ingénierie dans les territoires ruraux.

Si l'État propose une offre d'ingénierie au service des territoires ruraux via l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT)^23(*), cette offre apparaît insuffisante pour couvrir l'ensemble des besoins.

1. L'ingénierie de l'État au service des territoires ruraux est nécessaire, mais insuffisante

L'État a déployé via l'ANCT une série de dispositifs de soutien aux territoires ruraux. Ces dispositifs proposent des financements, des mises à disposition d'ingénierie, de l'accompagnement à la conduite de projet :

- le programme Petites villes de demain, qui concerne 1 600 communes, dont 70 % en ruralité ;

- le programme France Services, qui comprend 2 600 maisons qui maillent le territoire ;

- le programme Villages d'avenir, qui s'adresse aux communes de moins de 3 500 habitants. Des chefs de projet sont déployés sur le territoire national, dans les services de l'État. 25 départements accueillent des binômes. Lancé au 1^er janvier 2024, le programme concerne 2 976 communes, avec 5 000 projets suivis et déjà 900 projets achevés en matière d'aménagement, de transition écologique, de commerce, de logement, de culture.

Pour autant, il ressort des auditions que cette offre d'ingénierie est insuffisante :

Il y a un besoin d'ingénierie qui est aujourd'hui déficient sur les territoires, sauf certains territoires qui ont réussi à se doter d'une ingénierie mieux structurée ».

Source : extraits d'audition

En effet, l'ANCT contribue peu à renforcer et à animer l'ingénierie publique locale. Le rapport de la délégation aux collectivité territoriales (DCT) du Sénat sur l'ANCT^24(*) pointait que : « Le précédent rapport du Sénat mettait en avant plusieurs exemples qui démontraient qu'un soutien à la structuration de l'ingénierie locale était moins coûteux, plus pérenne et plus apprécié que le recours à des consultants privés, disposant d'une expertise, mais souvent déconnectés des problématiques locales ». (...) [De plus,] il convient de rappeler que l'intervention de l'Agence vise aussi à animer l'ingénierie locale. À ce titre, elle est supposée recenser les acteurs de l'ingénierie territoriale, animer les comités locaux de cohésion territoriale (CLCT), mettre en place un guichet unique d'aiguillage des demandes, organiser des forums locaux de l'ingénierie, etc. ».

2. Mobiliser efficacement l'offre d'ingénierie au service des territoires ruraux

Dans un rapport de juin 2026, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, partant du constat d'une « archipelisation » de l'offre d'ingénierie, appelle à une véritable « structuration de l'offre de proximité en matière d'ingénierie publique territoriale »^25(*) et à faire « du recours à l'ingénierie publique locale existante un « réflexe » en lieu et place de la mobilisation automatique par l'ANCT de cabinets de conseil privés ».

Souvent les ressources d'ingénierie existent, mais sont peu connues et sous-mobilisées par l'État ou les collectivités territoriales. En effet, l'État et ses opérateurs, mais aussi les collectivités territoriales et leurs groupements, disposent de ressources d'ingénierie qu'il conviendrait de mobiliser plus efficacement au service des territoires ruraux.

Dans son rapport de suivi du rapport du Sénat de 2023, les rapporteurs relevaient que « le recensement des acteurs de l'ingénierie locale n'a toujours pas été achevé, cette tâche constituant pourtant la mission première de l'ANCT ».

Les auditions ont permis d'identifier des ressources d'ingénierie, souvent disponibles en open data, mais dont l'État et les collectivités territoriales tardent à s'emparer alors qu'elles seraient utiles à la réalisation de travaux de prospective et de planification et à l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques publiques d'aménagement durable. C'est notamment le cas du « Mobiliscope », un outil développé par le CNRS, à partir des données des « enquêtes mobilités » du Cerema.

Bonne pratique : le « Mobiliscope », un outil de mesure de l'attractivité des territoires Julie Vallée, géographe et directrice de recherche du CNRS au sein du Laboratoire Interdisciplinaire Solidarités, Sociétés, Territoires (LISST) de Toulouse, mène des travaux de recherche sur les inégalités spatiales et sociales en matière de mobilité. Elle est à l'origine du « Mobiliscope », un outil de géovisualisation des variations de population d'un territoire au cours d'une journée type. L'outil, en accès libre^26(*), permet notamment d'explorer heure par heure la mixité sociale et l'attractivité d'un territoire en fonction des activités et des modes de transport utilisés par sa population. Le Mobiliscope constitue ainsi « une aide pour les acteurs publics et territoriaux qui souhaitent connaître l'évolution socio-spatiale de leur région (ou d'un secteur spécifique) au cours de la journée et affiner ainsi leurs diagnostics territoriaux, au-delà de seuls diagnostics basés sur la population résidente ». L'outil couvre aujourd'hui, en France 10 000 communes, soit près de 60 % de la population. Pour les collectivités territoriales, il permet notamment de visualiser les zonages institutionnels des programmes Actions Coeur de Ville, Petites Villes de Demain ou encore les quartiers prioritaires en politique de la ville.

Enfin, l'ingénierie territoriale doit aussi être repensée pour permettre aux élus de mieux faire face aux incertitudes. La Caisse des dépôts^27(*) appelle à dépasser une ingénierie classique qui apporte des solutions techniques souvent mal calibrées, au profit d'une approche « ambidextre », qui croise systématiquement les données scientifiques et les savoirs du terrain et laisse le temps à l'expérimentation et à l'émergence de nouveaux critères de décision, sans exclure la possibilité de renoncer ou rediriger les politiques publiques, à l'instar de la station de Métabief (Jura), confrontée au manque d'enneigement et qui a choisi de renoncer au « tout-ski » pour diversifier ses activités.

3. Développer les outils de planification dans les territoires ruraux : l'exemple de la prospective territoriale

Les territoires ruraux sont confrontés à des enjeux stratégiques complexes, des injonctions contradictoires, des contraintes financières, des besoins d'ingénierie, etc. Leur développement est conditionné à leur capacité de se positionner comme des acteurs de l'écosystème territorial, à faire des choix, et de disposer de marges de manoeuvre, pour ne pas seulement constater et subir les changements.

Pour répondre à ces enjeux, la prospective apparaît comme une solution pour « voir loin, voir large, analyser en profondeur, prendre des risques, penser à l'homme »^28(*).

Les auditions ont en effet montré que :

Faire de la prospective aujourd'hui pour les territoires ruraux, c'est prendre la mesure des changements majeurs auxquels ils seront confrontés dans les prochaines années : changement climatique, équilibres démographiques, vieillissement de la population, incertitudes sur l'accès aux ressources, etc. Les territoires ruraux doivent s'adapter à ce changement de conditions, mais disposent aussi de ressources et de capacités pour construire l'avenir. Les démarches de prospective peuvent leur permettre d'étayer ces choix.

Source : auditions

- selon Futuribles, par prospective, il faut entendre « une démarche de réflexion sur l'avenir et d'exploration des futurs possibles (les « futuribles »), qui vise à éclairer les décisions et les actions collectives en intégrant les enjeux du temps long. Par extension, la prospective qualifie les pratiques professionnelles qui se sont développées autour de ces démarches (méthodes, outils, acteurs...). »^29(*) ;

- dans une étude de septembre 2025, l'ANCT a dressé un état at des lieux des initiatives et pratiques en matière de prospective territoriale sur les quinze dernières années (2010-2025)^30(*). L'étude fait le constat qu'avec la décentralisation accrue, « depuis les années 1980, les collectivités territoriales ont gagné en autonomie décisionnelle, les incitant à anticiper les mutations économiques, sociales et environnementales ». Si les acteurs régionaux se sont d'abord emparés des démarches de prospectives, les autres acteurs locaux se les sont ensuite progressivement appropriées.

	Focus : les étapes d'une démarche de prospective territoriale Le schéma ci-dessous synthétise les principales étapes d'une démarche de prospective territoriale :
Réalisé à l'aide de l'IA

Toutefois, les territoires ruraux restent encore trop en marge des démarches de prospective. Ils sont peu associés par les régions, qui sont chargées d'élaborer les schémas stratégiques comme les SRADDET :

Il y a aussi une question de posture des régions avec les territoires ruraux. Associer les différents acteurs des territoires ruraux dans les grandes régions est compliqué. L'échelon départemental permet cette meilleure connaissance du local.

Source : auditions

Or, si les acteurs des territoires ruraux restent passifs ou en attente de décisions prises à d'autres échelles, ils risquent de se retrouver dans des configurations où ils pourraient de plus en plus subir ces choix et voir leurs conditions de vie se dégrader.

Par ailleurs, les initiatives qui existent localement pour changer de modèle (circuits courts, économie circulaire, biens communs, nouvelles solidarités, tiers-lieux, nouvelles formes d'économie, etc.), sont aujourd'hui assez dispersées et ne font pas système :

S'ils ne sont pas accompagnés, structurés, mis en réseau, ils resteront des signaux faibles et des modèles très fragiles qui souffrent de la baisse de subvention ou d'un déficit d'accompagnement [...]. C'est le point critique pour les territoires ruraux : disposer d'une ingénierie technique et d'animation suffisante pour porter de manière systématique toutes ces transitions, qui ne sont pas une série d'enjeux en silo, mais des transitions qui font système (alimentation, énergie, mobilités, ressources naturelles, etc.). Il y a derrière cela un besoin d'ingénierie qui est aujourd'hui déficient sur les territoires, sauf certains territoires qui ont réussi à se doter d'une ingénierie mieux structurée. Cela doit faire réfléchir à ce qui peut être mutualisé à l'échelle départementale, régionale ou nationale.

Source : auditions

On constate en effet peu d'exemples de territoires qui ont réussi à engager une transformation systémique en ayant recours à une démarche de prospective territoriale : Loos-en-Gohelle (Pas-de-Calais), Le Mené (Côtes-d'Armor), Malaunay (Seine-Maritime), Biovallée (Drôme).

La diffusion et la mise en réseau des démarches de prospective doivent être renforcées sur le modèle proposé par La Fabrique des transitions.

Bonne pratique : la « mise en cohorte » d'un groupe de territoires par la Fabrique des transitions La Fabrique des transitions est une alliance transpartisane de territoires et d'acteurs, créée en 2020 à l'initiative de Jean-François Caron, ancien maire de Loos-en-Gohelle, qui vise à fédérer les différentes ingénieries autour de la transition écologique des territoires. Son ambition est de former une communauté d'échange et d'accompagnement, pour favoriser le développement de dynamiques territoriales de transition. Elle met à disposition des territoires de nombreuses ressources et met en commun les initiatives portées par ses membres. Par exemple, la Fabrique des territoires a mis en place un accompagnement spécifique des transitions en Occitanie. Huit territoires pilotes ont été « mis en cohorte » pour éviter les initiatives isolées et favoriser les changements d'échelle des transitions. La méthode vise à créer des « communautés apprenantes », à renforcer les coopérations à l'échelle régionale, sans oublier l'importance de « mettre en récit » les transitions. Source : https://fabriquedestransitions.net/

En effet, « les territoires ruraux souffrent de ne pas disposer de méthode simple pour la prospective. On peut faire de la prospective simple avec des méthodes simples, sans faire des démarches longues ou académiques. Mais ces méthodes ne sont pas suffisamment connues et appropriées par les acteurs ».

Il convient donc de développer le recours à la prospective et aux outils de planification stratégique par les territoires ruraux. Parmi les leviers identifiés dans le cadre des auditions pour engager une démarche de prospective territoriale, ont été mis en avant :

- la mise en réseau des ressources et des initiatives ;

- la mobilisation des opérateurs compétents ;

- la mutualisation des moyens d'ingénierie technique et d'animation ;

- l'importance du leadership, pour porter la démarche politiquement au-delà des schémas stratégiques et des plans d'action ;

- l'animation et la responsabilisation d'un collectif d'acteurs engagés sur la durée, pour permettre une transformation systémique.

Recommandation : développer les outils de planification territoriale dans les territoires ruraux (prospective, évaluation, etc.) • Mobiliser l'ingénierie des opérateurs de l'État (Cerema, ANCT, Agence de la transition écologique, Inrae, etc.) autour du préfet pour accompagner les territoires ruraux en matière de planification territoriale et leur permettre d'anticiper les changements à venir (climat, énergie, démographie, etc.) afin d'être en mesure de définir des stratégies d'adaptation en fonction des ressources disponibles.

4. Diffuser les exemples inspirants et les bonnes pratiques

Les auditions ont démontré l'importance de la diffusion des bonnes pratiques et des exemples inspirants de développement des territoires ruraux.

Parmi les exemples vertueux peuvent être citées les « pépites de la ruralité », qui ont été identifiées dans le cadre du Grand atelier de la transition écologique piloté en 2025 par l'association des maires ruraux du Gard, en particulier le projet de construction durable du groupe scolaire Rosa Bonheur de Castillon-du-Gard :

Bonne pratique : le groupe scolaire Rosa Bonheur de Castillon-du-Gard, une construction durable Le projet de construction du groupe scolaire Rosa Bonheur de Castillon-du-Gard « combine performance énergétique et valorisation du patrimoine local. Conçue selon une approche bioclimatique, l'école repose sur un chauffage géothermique, des panneaux photovoltaïques et une gestion des eaux pluviales. L'école Rosa Bonheur a été construite à partir de matériaux locaux à faible impact environnemental ». Source : Rapport final du Grand atelier de la transition écologique - AMRF du Gard ^31(*)

En matière de transition agroalimentaire, peuvent également être cités les bonnes pratiques et le « catalogue de solutions » proposées par le rapport de juin 2024 du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, relatif à la Prospective pour l'industrie agroalimentaire française à l'horizon 2040^32(*).

Le catalogue de solutions répertorie de nombreuses données sur les transformations, transitions et mutations engagées par des industries agroalimentaires pour face aux défis à venir. Les solutions portent notamment sur le choix de nouvelles filières de production et de transformation pour faire face au changement climatique (ex. : production d'agrumes dans le Gard, de noisettes dans l'Allier, diversification de la vigne à la pistache dans le sud-est, gestion des productions par le recours à l'IA, décarbonation de la production de farine, etc.).

Les rapporteurs souhaitent recommander de créer un répertoire national des bonnes pratiques de développement durable dans les territoires, accessible à toutes les collectivités territoriales.

Recommandation : développer et diffuser les bonnes pratiques pour accompagner les territoires ruraux dans l'adaptation aux transitions - Créer un répertoire national des bonnes pratiques de développement durable des territoires ; - Diffuser les exemples inspirants, sur le modèle des « pépites de la ruralité » identifiées dans le cadre du Grand atelier des maires ruraux du Gard pour la transition écologique.

5. Sécuriser le financement de l'ingénierie dans les territoires ruraux

Comme le constataient déjà les rapports du Sénat relatifs à l'ANCT^33(*) et à l'ingénierie du développement économique^34(*) : d'une part, des contraintes budgétaires et financières continuent de peser sur les collectivités territoriales, notamment celles qui sont moins dotées comme les territoires ruraux, et en particulier les territoires hyper-ruraux ; d'autre part, les enjeux de développement territorial se complexifient, soulignant le besoin croissant d'ingénierie des collectivités.

Il apparaît donc nécessaire de sécuriser et de renforcer le financement de l'ingénierie du développement économique territorial.

Les rapporteurs préconisent la mise en place du fonds « 1% ingénierie », alimenté en prélevant 1 % des enveloppes de financement dédié aux politiques d'investissement (ex. : DETR). Le 1 % ingénierie permettrait de financer durablement des postes d'ingénierie territoriale (environ 400) pour couvrir les besoins dans les territoires ruraux.

Ils sont également favorables à l'idée d' élargir le champ d'application de la DETR au-delà du seul financement des investissements : études d'ingénierie, de prospective, de planification, élaboration des projets de territoire, etc. Il reviendrait au préfet de déroger au cas par cas en fonction de l'intérêt territorial des projets.

Recommandation : renforcer le financement de l'ingénierie publique territoriale - Renforcer le financement de l'ingénierie publique territoriale du développement local et des transitions par la mise en place du fonds « 1% ingénierie », qui serait alimenté en prélevant 1 % des enveloppes de financement dédié aux politiques d'investissement (ex. : DETR) ; - Le « 1% ingénierie » permettrait de financer durablement des postes d'ingénierie territoriale (environ 400) pour couvrir les besoins dans les territoires ruraux.

Recommandation : rendre éligibles à la DETR les études d'ingénierie, de prospective, de planification, ainsi que l'élaboration des projets de territoire - Réfléchir à l'élargissement du champ d'application de la DETR aux études d'ingénierie, de prospective, de planification, ainsi qu'à élaboration des projets de territoires, au-delà du seul financement des investissements ; - Le cas échéant, permettre au préfet de déroger au cas par cas en fonction de l'intérêt territorial des projets.

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* ²³ Voir le rapport d'information n° 126 (2024-2025), déposé le 7 novembre 2024 par Sonia de La Provôté et Céline Brulin : https://www.senat.fr/rap/r24-126/r24-1261.pdf

* ²⁴ Ibidem

* ²⁵ Rapport d'information n°724 (2025-2026), déposé le 10 juin 2026, par Nicole Bonnefoy et Louis-Jean de Nicolaÿ : https://www.senat.fr/rap/r25-724/r25-7241.pdf

* ²⁶ https://mobiliscope.cnrs.fr/fr

* ²⁷ Décider dans l'incertitude : repenser l'ingénierie territoriale | Groupe Caisse des Dépôts (22 juin 2026)

* ²⁸« Phénoménologie du temps et prospective », Gaston Berger, 1964.

* ²⁹ https://www.futuribles.com/la-prospective/quest-ce-que-la-prospective/

* ³⁰ https://www.observatoire-des-territoires.gouv.fr/sites/default/files/2025-09/anct_etude_d%C3%A9marches%20de%20prospective%20territoriale_vdef.pdf

* ³¹ Rapport final GAT Gard 2025

* ³² https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/cge/Strategie_industrie_agroalimentaire_2040-2.pdf

* ³³ Rapport d'information n° 126 (2024-2025) « 18 mois après le rapport du Sénat : poursuite d'un dialogue exigeant avec l'ANCT », déposé le 7 novembre 2024, Sonia de La Provôté et Céline Brulin : r24-1261.pdf

* ³⁴ Rapport d'information n° 660 (2024-2025) déposé le 27 mai 2025, par Daniel Guéret, Sonia de La Provôté, M. Jean-Jacques Lozach et Mme Céline Brulin : r24-6601.pdf