C. LES LIMITES DES POLITIQUES ACTUELLES ET LA NÉCESSITÉ D'UN NOUVEAU MODÈLE D'AMÉNAGEMENT DURABLE DU TERRITOIRE
1. Dépasser la logique exclusivement métropolitaine de l'aménagement du territoire et du développement économique
Les stratégies d'aménagement du territoire et de développement économique en France ont traditionnellement reposé sur le modèle dit CAME pour Compétitivité, Attractivité, Métropolisation, Excellence. Comme le précisait en 2025 un rapport du Sénat sur la nouvelle donne de l'ingénierie du développement économique6(*) : « Selon ce modèle, la réussite économique d'un territoire dépend de sa capacité à s'insérer dans la mondialisation et à répondre aux exigences de compétitivité, d'innovation et d'excellence. Seules les métropoles seraient en mesure de relever ce défi, au détriment des territoires moins bien dotés ».
La logique exclusivement métropolitaine d'aménagement du territoire et de développement économique, qui permet une concentration des ressources et des moyens dans les pôles urbains, ne répond pas aux exigences d'assurer la résilience des territoires à l'ère du changement climatique.
Il convient de reconnaître et valoriser l'apport stratégique réel et potentiel des ruralités.
2. Renouer avec une vision nationale d'aménagement du territoire articulée aux initiatives locales
Avec l'approfondissement de la décentralisation et la montée en compétences des collectivités territoriales en matière d'aménagement, d'urbanisme et de développement économique, l'État s'est progressivement désengagé en matière de stratégie d'aménagement du territoire national, aux dépens des territoires ruraux les plus éloignés des zones d'influence métropolitaines. Par exemple, l'État a engagé un mouvement de repli de son ingénierie à partir des années 2000 : d'abord avec la reconfiguration de la Datar en 20057(*), puis avec la suppression de l'Atesat (assistance technique fournie par les services de l'État pour des raisons de solidarités et d'aménagement du territoire) en 2015.
L'État s'est ainsi repositionné en financeur et en facilitateur de projets. En privilégiant une logique d'appels à projets et de contractualisation, il a progressivement abandonné ses prérogatives de planification stratégique du développement des territoires.
Il ressort des auditions la nécessité de renouer avec une vision nationale d'aménagement du territoire articulée aux initiatives locales :
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On est loin des grandes heures de l'aménagement du territoire à la française, avec des réseaux de villes, des équilibres entre les territoires, ou la création des pays à la fin des années 1990. On a des politiques sectorielles qui aménagent le territoire, même si ce n'est pas leur finalité, mais ce n'est pas une politique d'aménagement du territoire. Il n'y a plus d'imaginaire de l'aménagement du territoire à horizon 50 ans. Source : extraits d'audition |
Pour accompagner les transitions dans les espaces ruraux, il apparaît nécessaire de définir au niveau national une politique d'aménagement durable tenant compte de tous les territoires, dans le cadre d'une gouvernance multi-niveaux qui associerait l'État et les collectivités territoriales, et qui reposerait sur l'articulation entre des dynamiques ascendantes - les initiatives locales - et descendantes - les priorités nationales.
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Recommandation : définir au plan national une politique d'aménagement durable concernant tous les territoires • Définir une politique d'aménagement durable du territoire national dans le cadre d'une gouvernance multi-niveaux État-collectivités territoriales reposant sur des dynamiques ascendantes (bottom-up) et descendantes (top-down) ; • Clarifier les responsabilités des acteurs pour éviter les doublons et chevauchements de compétences et identifier des mutualisations ; • Évaluer la performance des opérateurs qui interviennent en matière de développement économique pour permettre une meilleure coordination de leurs actions et concentrer les efforts sur les dispositifs les plus efficaces ; • Sur la méthode, il serait judicieux de s'inspirer du modèle de gouvernance du programme Territoires d'industrie pour structurer les politiques d'aménagement du territoire en milieu rural : co-construction de projets par les acteurs du territoire (exemple du binôme élu local-industriel), gouvernance multi-niveaux (État, régions, départements, SCOT, EPCI, communes, etc.), prospective, planification, ingénierie renforcée, ciblage des financements, pragmatisme, opérationnalité, évaluation, adaptation ; • Cette nouvelle politique d'aménagement durable du territoire servirait de cadre d'élaboration des SRADDET pour les régions. |
3. Les limites des outils de planification et de contractualisation de l'aménagement du territoire
Les stratégies d'aménagement du territoire reposent aujourd'hui sur les outils de planification (schémas, plans) des collectivités territoriales et une logique de contractualisation entre l'État et les territoires, mais qui ont leurs limites.
a) Les limites des outils de planification : l'exemple du SRADDET
Par exemple, les régions se sont vues confier l'élaboration d'un schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et d'un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internalisation (SRDEII) (voir encadrés ci-dessous). Elles sont aussi chargées des démarches de type conférence des parties (COP).
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Focus : les Sraddet Dans sa version issue de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi Notre, le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) renforce le rôle stratégique des régions dans la planification territoriale. Il fixe à l'échelle régionale les objectifs d'équilibre entre les territoires, d'implantation des infrastructures, de désenclavement des territoires ruraux, d'habitat, de gestion de l'espace, d'intermodalité et de transports, d'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de gestion des déchets. Ces objectifs s'imposent aux documents locaux d'urbanismes (SCoT, PLU, cartes communales, plans de déplacements urbains, PCAET, etc.), qui doivent être compatibles avec les règles générales du SRADDET. Le SRADDET est voté par délibération du conseil régional, puis fait l'objet de procédures d'évaluation environnementale et d'enquête publique avant d'être arrêté par le préfet de région. Il résulte d'une concertation avec l'État, les principales collectivités, leurs groupements et les chambres consulaires. |
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Focus : les Srdeii Le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) est un document qui fixe les grandes orientations stratégiques des régions en matière économique. Il est fixé en concertation avec les collectivités territoriales, y compris les métropoles8(*) et les EPCI, ainsi que leurs groupements et les chambres consulaires, conformément à la loi Notre du 7 août 2025. Le SRDEII fixe les orientations régionales en ce qui concerne : - les aides aux entreprises, le soutien à l'internationalisation et les aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises ; - l'attractivité du territoire régional ; - le développement de l'économie sociale et solidaire ; - le développement de l'économie circulaire, notamment en matière d'écologie industrielle et territoriale. Il s'impose à toutes les collectivités territoriales et les métropoles, sauf exception. Il peut intégrer un volet transfrontalier élaboré avec les États limitrophes ainsi que les collectivités concernées, mais également un volet sur les orientations en matière d'aides au développement des activités agricoles, artisanales, industrielles, pastorales et forestières. |
Les régions jouent donc désormais un rôle de prescription en matière d'aménagement du territoire, comme le législateur l'a souhaité. Pour autant, il ressort des auditions que les SRADDET et les SRDEII sont des documents méconnus voir inconnus des élus ruraux. Par exemple, les élus qui ont pu citer les SRADDET perçoivent l'intérêt de la démarche, mais n'en voient pas l'utilité concrète pour leur territoire :
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Sur les Sraddet, on a assisté aux réunions. C'est intéressant, mais c'est une vision très urbaine. Certes, il y a des coefficients pour les communes rurales, mais c'est ceux qui ont beaucoup consommé qui sont privilégiés. Il y a un lobby fort des villes sur les Sraddet. Source : extraits d'audition |
Les auditions ont aussi mis en avant le caractère très formel des schémas comme le Sraddet ou le Srdeii (schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internalisation), qui ne jouent pas le rôle d'outils opérationnels d'aménagement, alors que c'était le sens et l'utilité que le législateur leur avait donnés, ils sont vidés ainsi de leur portée :
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Ce qui manque, c'est que les Sraddet soient de véritables documents prospectifs et stratégiques. Les Sraddet de première génération ont été construits dans l'urgence, notamment pour les nouvelles régions, par l'assemblage des documents stratégiques déjà existants, avec des feuilles de route lourdes à construire. Mais il n'y a pas vraiment eu de travail de prospective pour construire les Sraddet. Source : extraits d'audition |
Les rapporteurs recommandent de renforcer l'efficacité des schémas stratégiques de planification (Sraddet, Srdeii, SCOT, etc.) pour les territoires ruraux.
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Recommandation : renforcer l'efficacité des schémas stratégiques de planification (Sraddet, Srdeii, SCOT, etc.) pour les territoires ruraux - Évaluer l'efficacité réelle des schémas stratégiques de planification tels que les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), les schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internalisation (Srdeii), des schémas de cohérence territoriale (SCOT), etc. ; - Consolider la place des territoires ruraux dans ces schémas stratégiques pour en faire de véritables leviers des transitions économiques, industrielles, sociales et culturelles ; - Renforcer l'articulation des schémas stratégiques régionaux entre le niveau national (stratégies et priorités définies par l'État) et le niveau local (développement des initiatives locales). |
b) Les limites des outils de contractualisation : l'exemple des contrats de réciprocité
Les politiques d'aménagement du territoire sont aujourd'hui davantage contractualisées entre l'État et les collectivités territoriales, mais aussi entre collectivités territoriales.
On distingue différentes strates de contrats visant les territoires ruraux, par exemple : les contrats de réciprocité (2015), les contrats de ruralité (2016), progressivement remplacés par les contrats de relance et de transition écologique (2020) rebaptisés contrats pour la réussite de la transition écologique (CRTE) en 2023, ou encore les contrats de territoire. Si ces contrats ont été créés à partir des années 2010, ils répondent à des logiques différentes (horizontale ou verticale), ne mobilisent pas les mêmes acteurs (État, régions, départements, intercommunalités, pôles d'équilibre territorial et rural, etc.), ne bénéficient pas des mêmes financements (DSIL, DETR, FNADT, CPER, etc.) et n'ont pas la même portée (expérimentation, à la carte, généralisation, etc.) comme le précise le tableau suivant :
Tableau 1 - Contrats visant les territoires ruraux
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Contrats de réciprocité |
Contrats de ruralité |
Contrats de territoire |
CRTE |
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Origine |
CIR9(*) mars 2015 |
CIR juin 2016. Inspiré des contrats de ville |
Circulaire de 2023 |
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Parties |
Métropoles - Territoires ruraux |
État/Régions - PETR ou collectivités |
État - collectivités territoriales |
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Logique |
Horizontale |
Verticale, soutien à l'investissement rural |
Verticale, soutien aux projets de développement local |
Verticale, appels à projets, planification écologique |
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Financement dédié |
Non |
CPER16(*), fonds européens... |
Fonds vert, DSIL, DETR |
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Portée |
Expérimentale, souple, pas de cadre juridique strict |
Générale (environ 450 contrats signés) |
Variable selon les territoires concernés |
Priorisation des projets |
Source : délégation aux collectivités territoriales du Sénat
Les contrats de réciprocité constituent un bon exemple d'incitation de l'État à la signature d'accords de coopération stratégique entre des espaces urbains et ruraux d'une même région.
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Focus : les contrats de réciprocité Les contrats de réciprocité entre métropoles et territoires ruraux ont été introduits par le Comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015. Institués dans le cadre du Pacte État-métropoles signé en juillet 2016, cet outil contractuel entendait affirmer l'interdépendance de l'urbain et du rural. En effet, le développement de métropoles et agglomérations de grandes tailles a soulevé la nécessité de resserrer les rangs entre les territoires et de ne plus penser leurs liens dans une perspective hiérarchique, mais plutôt réciproque. Ainsi, ces contrats visent à construire des accords horizontaux stratégiques entre espaces urbains et ruraux permettant l'équilibre et la cohésion entre territoires et rendant plus efficaces les politiques publiques. Les thématiques les plus fréquemment abordées portent sur la mobilité, le développement économique et touristique, les services à la population -- notamment en matière de santé -- et la transition écologique. Parmi les exemples pionniers, Brest Métropole et le Pays Centre-Ouest Bretagne ont signé leur contrat dès 2016, Toulouse Métropole et le Pays Portes de Gascogne en 2017. La grande réussite de ces contrats est la mise en relation des acteurs et l'interconnaissance entre territoires.17(*) Le contrat de réciprocité Toulouse Métropole et Pays Portes de Gascogne formalisé en 2017 a notamment permis la signature d'un projet alimentaire territorial (PAT) visant à approvisionner en produits locaux de qualité la restauration collective toulousaine -- plus de 80 000 repas servis dans les écoles chaque jour. Un accent particulier est mis sur les producteurs bio gersois (légumineuses et céréales), tout en préservant l'agriculture urbaine maraîchère de la métropole. Dès lors, la métropole bénéficie d'un approvisionnement alimentaire local de qualité, tandis que le territoire rural accède à des débouchés économiques structurants et à une meilleure visibilité institutionnelle. Sur certains territoires, on constate une moindre dynamique de ces contrats de réciprocité. Cet état de fait peut s'expliquer par l'asymétrie des besoins métropole-ruralités. |
Toutefois, les collectivités territoriales se sont peu saisies de cet outil de coopération. L'association nationale des pôles territoriaux et des pays (ANPP - Territoires de projets) recense 9 contrats de réciprocités sur les 22 métropoles françaises.
De plus, leur utilisation se limite à des politiques sectorielles (transport, alimentation, etc.), sans réelle vision de l'aménagement global du territoire.
Dans sa version déposée au Sénat le 20 mai 202618(*), le projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics, prévoit en son article 2 d'insérer un article L. 1111-8-1-1 au code général des collectivités territoriales ainsi rédigé :
« Art. L. 1111-8-1-1. - Afin de renforcer leur coopération et de mutualiser leurs ressources, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut conclure avec une commune située hors de son périmètre, ou avec un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre situé dans le même département, un contrat de réciprocité définissant les conditions d'une entraide mutuelle dans l'exercice de leurs compétences. Les communes et groupements contractants peuvent, dans ce cadre, exercer des missions hors des limites administratives de leur territoire. »
Cette initiative va dans le sens des recommandations des rapporteurs, qui souhaitent relancer les contrats de réciprocité pour inciter les territoires urbains et ruraux à se doter d'un cadre stratégique afin d'identifier des coopérations, faire émerger des synergies et créer des solidarités entre les centralités urbaines et les ruralités.
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Recommandation : relancer les contrats de réciprocité - Relancer les contrats de réciprocité pour inciter les territoires urbains et ruraux à se doter d'un cadre stratégique afin d'identifier des coopérations, favoriser des synergies et créer des solidarités effectives et durables entre les centralités urbaines et les ruralités. |
4. Simplifier et adapter les normes en matière d'aménagement et de développement économique du territoire
Les personnes auditionnées ont mis en exergue la nécessité de simplifier et adapter les normes applicables en matière d'aménagement, qui peuvent constituer un frein au développement économique des territoires ruraux :
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Il faudrait donner plus de latitude aux préfets. On a une complexité des projets que tout le monde dénonce. Il faut jouer la carte de la dérogation. Des textes de loi pourraient être requalifiés en textes règlementaires, le Conseil constitutionnel l'autorise. Les préfets pourraient y déroger en fonction d'un principe d'intérêt régional ou local, d'autant que la relation d'un préfet avec son département est souvent de qualité (connaissances des acteurs, etc.). Source : extraits d'audition |
C'est par exemple le cas en matière de commande publique, où la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a démontré dans un rapport de 2025 que la complexité des normes et des règles engendre des surcoûts de construction19(*), avec des conséquences sur la réalisation des projets.
Les rapporteurs recommandent en la matière de renforcer le pouvoir de dérogation préfectoral pour faciliter les projets économiques et industriels.
De plus, adapter les normes aux réalités locales permet aussi de renforcer l'acceptabilité des projets en améliorant le dialogue entre les acteurs locaux. Il est préconisé, en s'appuyant sur la proposition de loi portée par les sénateurs Rémy Pointereau et Guylène Pantel20(*), d'élargir les missions de la commission départementale de conciliation des documents d'urbanisme afin d'en faire une conférence de dialogue dotée d'un périmètre plus vaste pour mieux associer les acteurs locaux (élus, industriels, syndicats, associations, etc.), qui pourront être saisis pour avis par le préfet sur tout projet d'adaptation des normes au niveau local, afin de renforcer l'acceptabilité des projets économiques et industriels.
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Recommandation : renforcer le pouvoir de dérogation préfectoral en matière économique et industrielle - Encourager les préfets à davantage utiliser leur pouvoir de dérogation pour faciliter les projets économiques et industriels. |
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Recommandation : adapter les normes aux réalités territoriales pour renforcer l'acceptabilité des projets - Élargir les missions de la commission départementale de conciliation des documents d'urbanisme afin d'en faire une conférence de dialogue dotée d'un périmètre plus vaste* pour mieux associer les acteurs locaux (élus, industriels, syndicats, associations, etc.), qui pourront être saisis pour avis par le préfet sur tout projet d'adaptation des normes au niveau local, afin de renforcer l'acceptabilité des projets économiques et industriels. * Proposition de loi n°493 (2024-2025) de M. Pointereau et Mme Pantel |
Pour dépasser les limites actuelles des politiques publiques d'accompagnement des territoires ruraux aux transitions, la contribution des collectivités territoriales est indispensable.
Toutefois, pour faire des collectivités territoriales les architectes des transitions et réussir le développement durable des territoires ruraux, il est nécessaire de réunir certaines conditions de réussite : consolider la gouvernance territoriale des projets, structurer une ingénierie territoriale adaptée et mobiliser les bonnes compétences.
* 6 Rapport d'information n° 660 (2024-2025), déposé le 27 mai 2025, par Daniel Guéret, Sonia de la Provôté, Jean-Jacques Lozach, Céline Brulin : r24-6601.pdf
* 7 La délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (Datar), créée en 1963, devenue la délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (Diact) en 2005, puis la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar) en 2009, remplacée par le commissariat à l'égalité des territoires (CGET) en 2014, fondu dans l'ANCT en 2020. Historiquement centrées sur la prospective, la planification stratégique et l'aménagement du territoire, les missions de la DATAR ont été progressivement élargies (attractivité, compétitivité, cohésion entre les territoires, etc.), mais la logique de rationalisation des services et de mutualisation des moyens ne lui a plus permis d'assurer « un développement équilibré du territoire » ( rapport d'information du Sénat n°565 (2016-2017) fait par Hervé MAUREY et Jean-Louis de NICOLAY).
* 8 L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales.
* 9 Comité interministériel aux ruralités
* 10 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
* 11 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles
* 12 Pôle d'équilibre territorial et rural
* 13 Établissement public de coopération intercommunale.
* 14 Dotation de soutien à l'investissement local.
* 15 Fonds national d'aménagement et de développement du territoire.
* 16 Contrats de plan État-Région.
* 17 Voir le rapport d'information n° 251 (2019-2020), déposé le 16 janvier 2020 de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, disponible : https://www.senat.fr/rap/r19-251/r19-2518.html .
* 18 https://www.senat.fr/leg/pjl25-651.html
* 19 Voir le rapport n°120 (2025-2026), enregistré le 12 novembre 2025, par Fabien Genet, Anne-Catherine Loisier, Cédric Chevalier et Patricia Schillinger : https://www.senat.fr/rap/r25-120/r25-1201.pdf
* 20 Proposition de loi n°493 (2024-2025) de Rémy Pointereau et Guylène Pantel, visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires : https://www.senat.fr/leg/ppl24-493.html