III. POUR UNE APPROCHE INCLUSIVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DES RURALITÉS : CONCILIER ATTRACTIVITÉ, TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET COHÉSION TERRITORIALE
A. REPENSER LES MODÈLES ÉCONOMIQUES ET INDUSTRIELS TERRITORIAUX À L'AUNE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
1. La contribution des espaces ruraux à l'économie productive et à l'environnement : prendre en compte les différentes trajectoires
L'étude de l'ANCT sur la diversité des ruralités, intitulée « Typologies et trajectoires des territoires » (2023)38(*), pilotée par l'économiste Magali Talandier, propose une nouvelle cartographie des espaces ruraux en fonction de leur contribution à l'économie productive et à la transition écologique.
L'étude démontre que les espaces ruraux sont des acteurs clés des transitions, avec des capacités contributives différenciées d'un territoire à l'autre, qui révèlent des tensions selon les ressources et les trajectoires.
C'est par exemple le cas des espaces en transition agro-industrielle, qui bénéficient de perspectives de rebond industriel, mais qui connaissent des tensions sur les ressources humaines, mais aussi sur les ressources naturelles (sol, eau, énergie).
La cartographie identifie quatre principaux systèmes de transitions en cours :
· les transitions agro-écologiques : des espaces agricoles qui s'engagent dans des transformations écologiques ;
· les transitions agro-industrielles : des espaces agricoles et industriels qui sont au coeur de la transformation du système productif ;
· les transitions agro-métropolitaines : des systèmes agricoles et résidentiels, qui contribuent au développement et à la transformation des espaces métropolitains ;
· les transitions agro-techniques : des espaces agricoles et industriels qui ont entamé une diversification vers la production de biens communs environnementaux (énergie, eau, gestion des déchets, par exemple).
Source : observatoire des territoires
L'étude fait le constat que : « ces espaces se trouvent au coeur d'un ensemble de tensions typiques, entre des cultures à forte valeur ajoutée, qui peuvent être spéculatives - comme la viticulture ou la production de fruits - et pour lesquelles la conversion écologique n'est pas toujours évidente ou facile, même si elle est en cours dans nombre de territoires, une attractivité' résidentialo-touristique croissante qui tend à faire du tourisme marchand ou non marchand un des moteurs importants du développement de ces espaces, et enfin des espaces naturels et des milieux très riches, mais extrêmement fragiles, protégés, mais vulnérables face à la pression des activités humaines et aux effets du changement climatique ».
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Ces tensions spécifiques entre milieu(x), agriculture(s), résidentialisation et changement climatique pourraient être systématiquement intégrées dans les stratégies territoriales, tant il est évident que l'adaptation des productions, des modes de culture et de vie est une dimension décisive pour le futur de ces systèmes territoriaux. Source : étude de l'ANCT sur la diversité des ruralités, « Typologies et trajectoires des territoires », 2023 |
Les acteurs publics - État, collectivités territoriales - ont la responsabilité de définir une stratégie d'aménagement durable du territoire qui tient compte de ces différences de capacités contributives des espaces ruraux à l'économie et à l'environnement afin d'adapter les politiques publiques en fonction des enjeux de transition propres à chaque territoire.
2. Confirmer le rebond industriel des territoires ruraux
En France, les territoires ruraux sont des territoires industriels, ce qui est une spécificité. L'Observatoire des territoires de l'ANCT estime que les territoires abritent un tiers de l'emploi industriel en France, soit plus d'un million de personnes.
Dans leur étude sur l'industrie rurale face à la raréfaction des ressources (2025)39(*), les économistes Magali Talandier et Manon Loisel observent depuis 2016 un retour de la croissance industrielle non seulement dans les grandes aires métropolitaines, mais aussi dans les ruralités, alors que l'on constatait jusque-là une dynamique de décrochage - même s'il y a eu depuis la crise du covid et la guerre en Ukraine.
Ce rebond industriel s'explique par plusieurs facteurs :
· le dynamisme de certains secteurs (industrie agroalimentaire, industrie pharmaceutique),
· des effets de niche avec des filières qui se restructurent (ex. : la filière lin),
· et l'effet de proximité avec les métropoles : les communes rurales des aires d'attraction métropolitaine ont profité de cette dynamique de réindustrialisation avec un retour de la croissance de l'emploi industriel.
La tendance au rebond industriel se confirme d'après les données économiques disponibles. Selon une note d'analyse de Bpifrance de 2026 sur la création d'entreprises en 202540(*), la dynamique de création d'entreprises touche presque tous les départements (87 sur 101) : « Les évolutions sont particulièrement fortes en outre-mer, et restent supérieures à + 10 % à Paris, sur le Territoire de Belfort et en Haute-Saône. Seuls la Seine-Saint-Denis, la Sarthe et le Bas-Rhin affichent un recul des créations d'entreprises en 2025 ».
De plus, la note d'analyse souligne que « les politiques publiques territorialisées jouent un rôle déterminant dans le rééquilibrage entrepreneurial : dans les zones aidées, la hausse des créations dépasse la moyenne nationale (entre + 4 % et + 6 %), et la densité entrepreneuriale y progresse, atteignant 151 créations pour 10 000 habitants contre 143 en 2024 ».
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9 sur 10 Part des entrepreneurs ruraux qui affirment que l'ancrage rural de leur entreprise n'est pas une faiblesse Source : Bpifrance Le Lab |
Par ailleurs, dans son étude de 2025 sur « Les chefs d'entreprises rurales, coeur battant des territoires oubliés »41(*), Bpifrance Le Lab démontre l'implication accrue des entrepreneurs ruraux dans le développement de leur territoire : 90% affirment que l'ancrage rural de leur entreprise n'est pas une faiblesse, même s'ils sont confrontés à des difficultés de recrutement dans 65 % des cas ; 67 % des dirigeants d'entreprises rurales se sentent investis d'une responsabilité territoriale, au-delà de la seule gestion de leur société.
Si les territoires ruraux apparaissent comme des territoires stratégiques pour la réindustrialisation, ils sont toutefois fortement soumis aux tensions sur les ressources : eau, énergie, foncier, ressources humaines. En effet, les activités industrielles dans les ruralités se juxtaposent avec d'autres activités consommatrices en ressources, générant des concurrences de vocations : agriculture, tourisme, économie résidentielle.
Face à ces tensions, l'étude relève quatre types de stratégie d'adaptation des territoires ruraux industriels.
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Focus : les quatre stratégies d'adaptation des territoires ruraux industriels face à la raréfaction des ressources 1/ L'adaptation par la mise en oeuvre de renoncements : que ce soit sous forme de système D ou de recours à des méthodes managériales, le premier paquet de solutions consiste à appuyer sur pause. Arrêts ponctuels de lignes de production quand l'énergie coûte trop cher, mise en attente de certains investissements faute de visibilité sur le cours des ressources, recours réguliers au chômage partiel en période de sécheresse quand les arrêtés sécheresse se multiplient, diminution du nombre de contrats à longue durée pour favoriser l'intérim... Des débats émergent même par endroits sur la concurrence entre les vocations économiques et le renoncement à certains projets jugés trop consommateurs de ressources. 2/ L'adaptation par l'innovation, à travers les procédés de production : émergence d'industries sèches, augmentation des productions peu consommatrices d'énergie, captation du carbone émis, boucles locales énergétiques... Ces projets nécessitent de grosses capacités d'investissement et posent la question de la capacité de tous les acteurs, quelle que soit leur taille, à enclencher leur transformation. 3/ L'adaptation par la réactivation du paternalisme industriel : sur la base de l'élargissement du périmètre de la responsabilité des acteurs privés, pour compléter l'offre publique quand elle est jugée insuffisante. Nombreuses sont les entreprises en tension sur la main-d'oeuvre qui se mettent à proposer des solutions de logement, de mobilité, de formation, de garde d'enfants ou d'accès aux loisirs pour tenter de pallier leurs difficultés de recrutement, renouvelant ainsi le modèle de l'industrie du XIXe siècle. 4/ L'adaptation par l'activation de nouveaux gisements de ressources : valorisation de la biomasse, développement du photovoltaïque ou d'énergie hydraulique par la réactivation des turbines, dans l'activation des friches ou des bâtiments sous-occupés, dans la récupération des eaux usées.... Mais les contraintes règlementaires constituent un frein, alors même que les potentiels de production sont souvent importants (foncier XXL, toitures XXL, présence de ressources hydrauliques et de turbines non utilisées...). Source : L'industrie rurale face à la raréfaction des ressources, Magali Talandier et Manon Loisel, La Caravane des ruralités, 2025. |
Dans la perspective de consolider le rebond industriel des territoires ruraux, les rapporteurs préconisent le développement d'une véritable politique industrielle des territoires, intégrée aux politiques d'aménagement du territoire national, dans le cadre d'un dialogue coopératif entre l'État et les collectivités territoriales.
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Recommandation : développer une véritable politique industrielle des territoires • Dans le cadre d'un dialogue entre l'État et les collectivités territoriales, définir une politique industrielle des territoires, au coeur des politiques d'aménagement du territoire national. |
3. Accompagner spécifiquement les territoires « hyper-ruraux »
Dans un rapport remis le 30 juillet 201442(*) à la ministre du logement et de l'égalité des territoires, Alain Bertrand, parlementaire en mission, introduisait la notion de « territoires hyper-ruraux » : « Regroupant environ 5% de la population française et 14 % des communes sur près de 26 % du territoire national, l'hyper-ruralité incarne la « ruralité de l'éloignement » sous toutes ses formes :
- éloignement des individus entre eux (faible densité de population) ;
- éloignements des individus vis-à-vis des services du quotidien et éloignement entre les pôles qui assurent modestement, parfois avec difficulté, le rôle de centralité pour ces territoires (faible densité en pôles de services de tous types) ;
- éloignement de ces territoires vis-à-vis des métropoles, agglomérations, pôles urbains, bassins d'emploi, centres universitaires ou de décision, tant du fait des distances à parcourir que des conditions d'enclavement géographique. »
Le territoire français comptait alors 250 bassins de vie hyper-ruraux :
Du point de vue économique, ces territoires n'ont pas de passé industriel ou ont subi la désindustrialisation, sans rebond possible. Ils n'ont pas ou ont perdu toute capacité d'attractivité, alors que l'hyper-ruralité « s'avère en réalité indispensable au développement métropolitain : en termes d'aménités, de loisirs et de ressourcement, mais aussi de patrimoine, de capital naturel, de production agricole... Elle est porteuse en son sein de ressources et de potentiels de développement économique, social et écologique pouvant être mis au service de tous ».
Des dispositifs de péréquation existent, par exemple la dotation de solidarité rurale, d'un montant de 1,93 milliard d'euros en 2023, a bénéficié en 2023 à 30 087 communes de faible densité et de très faible densité (à hauteur de 1 517,3 millions d'euros) et à 30 75 communes plus densément peuplées considérées comme urbaines (à hauteur de 421,9 millions d'euros)43(*).
Si les efforts de péréquation de l'État via la DSR se concentrent bien sur les communes, « ils semblent cependant relativement limités pour des communes éloignées des aires d'influence des villes et présentant certaines fragilités en termes de population et d'emplois ou de niveau de revenus des habitants ». C'est par exemple le cas des ruralités productives, qui « reçoivent une part relativement faible de DSR, en raison principalement de leur faible nombre d'habitants ».
Il ressort des auditions qu'au sein même des ruralités, il existe des disparités entre certains territoires qui bénéficient de financements, réussissent à se doter d'ingénierie, sont en mesure de répondre à des appels à projets (Petites villes de demain, Villages d'avenir, etc.), deviennent attractifs ; et d'autres territoires qui décrochent et se retrouvent dans « des trappes de développement économique et social ». C'est ce que démontre Magali Talandier et Manon Loisel dans leur étude sur « L'industrie rurale face à la raréfaction des ressources » (2025)44(*), qui compare les trajectoires de trois intercommunalités rurales : la communauté de communes Porte de DrômArdèche, la communauté de communes des Ballons des Hautes-Vosges et la communauté d'agglomération du Bocage bressuirais.
L'étude souligne la difficulté de la communauté de communes des Ballons des Hautes-Vosges à enrayer son déclin économique et industriel, sans perspective de rebond, ce qui peut s'expliquer par plusieurs facteurs : industrie traditionnelle peu diversifiée (métallurgie, automobile, textile, bois) qui ne se transforme pas, baisse continue des emplois industriels, territoire enclavé, difficultés de dessertes, manque de moyens financiers, déficit d'ingénierie, etc.
L'accompagnement au développement des territoires hyper-ruraux doit devenir une priorité de l'action publique. Il doit être pensé dans le cadre d'une stratégie nationale d'aménagement du territoire, en coopération avec les acteurs locaux.
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Recommandation : accompagner spécifiquement le développement des territoires hyper-ruraux • Dans le cadre d'une stratégie nationale, réfléchir à la création et à la diversification de filières industrielles dans les territoires hyper-ruraux (exemple : filières biosourcées) ; • Réfléchir à une bonification de la dotation de solidarité rurale (DSR) en faveur des territoires hyper-ruraux ; • Renforcer les réciprocités et les solidarités entre territoires métropolitains et territoires hyper-ruraux, par exemple en relançant les contrats de réciprocités. |
4. Améliorer la connaissance et la gestion du foncier industriel pour mieux concilier développement économique et sobriété foncière
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81% Part des intercommunalités qui refusent des projets par manque de foncier disponible Source : Baromètre 2026 du foncier économique |
Selon le Baromètre 2026 du foncier économique45(*) publié par Intercommunalités de France en partenariat avec le Cerema et la Banque de France, le constat d'une raréfaction du foncier économique disponible se renforce depuis 2022 : « en 2026, 81% des intercommunalités doivent refuser des projets par manque de foncier disponible (contre 67% en 2022) ».
Parmi les raisons invoquées par les collectivités interrogées : l'inadéquation entre les sites disponibles et les besoins, la complexité des procédures d'urbanisme et environnementales, l'acceptabilité environnementale des projets industriels et logistiques. Dans le même temps, l'étude constate une baisse des opérations de densification des zones d'activités économiques et une stagnation des opérations de recyclage du foncier.
Dans le contexte des débats sur le « zéro artificialisation nette », le foncier économique concentre les tensions entre, d'une part, l'objectif de lutter contre le réchauffement climatique en réduisant l'urbanisation des sols au détriment des terres agricoles ; et d'autre part, la nécessité de développement les territoires en créant de l'activité économique, de l'emploi, du logement et des services publics.
C'est particulièrement le cas dans les territoires ruraux, où « les industries rurales sont plus dépendantes des ressources environnantes que les autres. Elles sont plus aquavores, plus consommatrices de foncier, plus énergivores, plus dépendantes de bassins de main-d'oeuvre restreints... Or, cette dépendance se place dans le contexte d'un changement de paradigme structurel, celui de la raréfaction des ressources ».
Dans le cadre des auditions, plusieurs pistes ont été évoquées pour réduire la pression sur le foncier économique.
Une première piste consiste à renforcer l'obligation créée par la loi climat et résilience du 22 août 2021 de réaliser des inventaires locaux des zones d'activités économiques (identification des propriétaires et occupants, identification du foncier disponible, etc.).
Une attention toute particulière doit être portée au petit foncier - moins de 2 hectares - qui représente 70% du foncier, mais qui est sous-exploité, comme le souligne la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) dans son livre blanc pour redynamiser l'industrie (2025)46(*). En effet, alors que les zones d'activité économique arrivent à saturation, 69 % des industriels ayant un projet d'implantation ont besoin de moins de 2 hectares de terrain. Au contraire, « dans le cadre du plan France 2030, 55 sites « clés en mains » ont été identifiés et certains projets retenus ont bénéficié de terrains pré-aménagés avec des procédures déjà anticipées, mais cette démarche a été majoritairement conçue pour accueillir des projets de grande envergure ».
Dans le contexte du ZAN et de la raréfaction du foncier économique, il importe que les collectivités territoriales retrouvent la maîtrise de leur foncier, et en particulier de leur foncier économique, par des outils juridiques adaptés (préemption, bail emphytéotique, bail à construction, foncières publiques, sociétés publiques locales, etc.), pour inverser la tendance de la vente du foncier public au secteur privé.
Le recyclage du foncier doit ensuite être amélioré. En effet, les friches représentent en France un stock de 170 000 hectares alors que 20 000 hectares d'espaces naturels, agricoles ou forestiers sont consommés chaque année. Parmi les outils existants, on peut noter : l'occupation temporaire des friches dans l'attente de leur aménagement, la mobilisation des fonds de recyclage de friches (fonds friches et fonds vert), des outils de cartographie des friches (ex : l'outil Cartofriches du Céréma), etc.
Enfin, l'échelon régional apparaît comme un échelon pertinent pour atteindre l'équilibre entre l'artificialisation des sols et la sobriété foncière, en permettant d'ajuster les ressources et les besoins en foncier par des mécanismes de compensation inter-régions.
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Recommandation : améliorer l'identification et la gestion du foncier économique et industriel • Renforcer et consolider la connaissance du foncier économique et industriel au niveau local (loi climat et résilience), régional (observatoires) et national (dispositif France Foncier +) ; • Retrouver la maîtrise publique du foncier en ayant recours aux outils juridiques adaptés (préemption, bail emphytéotique, bail à construire, portage par un établissement public foncier, etc.) ; • Renforcer le recyclage des friches ; • Expérimenter les mécanismes de compensation foncière inter-régions pour ajuster les ressources et les besoins entre bassins de vie. |
5. Accélérer la transition écologique des activités économiques et industrielles : l'exemple des filières biosourcées et de l'agrivoltaïsme
La réduction de l'empreinte écologique des industries nécessite de décarboner l'économie (activités, filières, méthodes, processus, etc.). Les ruralités disposent d'atouts pour contribuer à la décarbonation de l'économie et à la résilience des territoires. C'est notamment le cas des filières biosourcées, avec l'exemple du lin et du chanvre :
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Focus : les filières lin et chanvre en France La filière lin La France est le premier producteur mondial du lin textile, avec 1 million de tonnes produites en 2024. La même année, elle concentrait 85 % des 180 000 hectares de culture de l'Union européenne, dont les 2/3 en Normandie. La Normandie et les Hauts-de-France représentent en effet à elles seules 95 % de la surface française. La filière souffre cependant d'une dépendance à l'étranger pour l'activité industrielle de transformation des fibres : la France exporte la quasi-totalité de sa production primaire pour importer massivement des produits finis. Des initiatives de réindustrialisation, notamment la réouverture de filatures à partir de 2023, ambitionnent de reconstruire une chaîne de valeur nationale. La filière chanvre La filière chanvre, plus récente dans son essor, connaît une trajectoire de croissance rapide. Premier producteur mondial, la France devance la Chine avec 23 600 hectares de culture et 1 550 producteurs en 2024. En dix ans, ces superficies nationales ont été multipliées par trois et sont susceptibles de doubler d'ici 2030 afin de répondre aux besoins des secteurs du textile et de la construction. À cet effet, le chanvre permet la réalisation d'isolants thermiques propres : outre sa capacité à réguler naturellement l'humidité, le matériau est dépourvu d'émissions de particules cancérigènes. Par ailleurs, un hectare de culture peut absorber 8 à 22 tonnes de CO2 par an, soit deux fois plus que les forêts. 98 % des surfaces françaises sont cultivées sans irrigation. |
C'est également le cas de l'agrivoltaïsme :
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Focus : l'agrivoltaïsme en France L'installation de systèmes photovoltaïques au-dessus des zones agricoles permet, grâce au captage de la lumière solaire, de produire de l'électricité propre tout en optimisant l'espace rural. Il convient de distinguer les projets photovoltaïques (compatibles avec une activité agricole, pastorale ou forestière) des projets agrivoltaïques (apportant un service direct à l'activité agricole). L'agrivoltaïsme constitue ainsi un mode de production d'énergie renouvelable et une voie de décarbonation de l'agriculture. Il convient toutefois de concilier production d'énergie solaire et production agricole. L'article 54 de la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables des énergies renouvelables a modifié le code de l'énergie pour « encourager la production d'électricité issue d'installations agrivoltaïques [...] en conciliant cette production avec l'activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s'assurant de l'absence d'effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ». Le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme a précisé les conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers. Il limite à 40 % la couverture des surfaces agricoles par des panneaux photovoltaïques, sauf dérogation. D'après la Fédération française des producteurs agrivoltaïques (FFPA), un millier de projets sont en cours en 2024 et 135 000 hectares seront à terme concernés, soit 0,5 % de la surface agricole. Le secteur est investi concurrentiellement : TotalEnergies a acquis Ombrea fin 2023, Eiffage le groupe Sun'R, EDF Renouvelables est entré au capital de Green Lighthouse Development. La production nationale pourra atteindre 75 GW en 2035 contre 15 GW aujourd'hui. |
* 38 Microsoft Word - Rapport final étude ANCT Ruralités - Acadie - Magali Talandier - 16 février 2023.docx
* 39 L'industrie rurale face à la raréfaction des ressources, Magali Talandier et Manon Loisel, La Caravane des ruralités, 2025 : Rapport_01_industrie-rurale_BD.pdf
* 40 https://bpifrance-creation.fr/system/files/OCE_NAA_2025_202606.pdf
* 41 https://presse.bpifrance.fr/bpifrance-le-lab-devoile-son-etude-sur-la-ruralite-productive-seul-un-dirigeant-sur-dix-voit-son-implantation-rurale-comme-une-faiblesse/?lang=fra
* 42 https://side.developpement-durable.gouv.fr/Default/digital-viewer/c-789163
* 43 ot_perequation_etat_dsr_et_communes_rurales.pdf
* 44 Rapport_01_industrie-rurale_BD.pdf
* 45 https://www.cerema.fr/fr/system/files?file=documents/2026/05/files_0.pdf
* 46 https://www.cpme.fr/sites/default/files/2025-11/CPME_LivreBlanc-Redynamiser%20l%27industrie_VF.pdf