B. LA CONTRIBUTION DES PADHUE À L'OFFRE DE SOINS : UNE RÉPONSE À LA FIÈVRE SANITAIRE, SANS VÉRITABLE THERMOMÈTRE
1. Un recours croissant aux Padhue depuis 15 ans, mais sans suivi exhaustif tant au niveau national que régional
a) Un pilotage sans chiffrage : le suivi à l'aveugle des Padhue par les administrations
Les administrations (ARS, CNG, DGOS, DGEF) ne disposent pas de données consolidées sur le nombre de Padhue en France. Si ces administrations contestent que l'absence de données conduise à une absence de pilotage, il convient de noter qu'avec un pilotage sans chiffrage, les administrations naviguent à vue faute de boussole.
Pour cause, l'une des spécificités de la fonction publique hospitalière est l'autonomie dont dispose chaque établissement dans son recrutement. Les établissements de santé concluent des contrats de gré à gré avec les Padhue. Si la commission est convaincue de l'intérêt d'une procédure décentralisée de recrutement, une telle logique ne peut justifier une absence de centralisation des données qui, par ailleurs, n'entraverait pas la liberté des établissements.
Autre difficulté évoquée par les établissements et les administrations dans le suivi des Padhue : la multiplicité et l'évolution régulière des statuts de recrutement, complexifiant la fiabilisation des données dont disposent les établissements.
Recommandation n° 1 : améliorer le suivi administratif des Padhue en enregistrant l'ensemble des praticiens en formation ou en exercice en France au répertoire partagé des professionnels intervenant dans le système de santé (RPPS) et sur le logiciel Logimedh, avec une distinction selon leur statut, et en préinscrivant à l'ordre des médecins les lauréats des épreuves de vérification des connaissances afin d'anticiper l'instruction de leurs dossiers, sans faire de cette préinscription un préalable à l'entrée dans le parcours de consolidation des compétences.
b) Une hausse continue du nombre de postes ouverts aux épreuves de validation des connaissances
Parmi les données disponibles, le nombre de postes ouverts aux EVC et de candidats est un indicateur du besoin en Padhue du système de santé français, mais aussi du nombre de Padhue exerçant en France. Entre 2015 et 2025, le nombre de places ouvertes aux EVC est passé de 400 à 4 400, tandis que le nombre de candidats présents est passé de 2 820 à 5 975 sur la même période.
Source : Commission des affaires sociales, d'après le Conseil national de gestion (2026)
Selon la Fédération hospitalière de France (FHF), au 31 décembre 2025, 4 119 faisant fonctions d'interne (FFI) et 4 057 stagiaires associés étaient dénombrés dans les établissements publics de santé19(*). Par ailleurs, en 2025, 37 demandes d'autorisation temporaire d'exercice, dans le cadre d'un fellowship ou d'une inscription en troisième cycle de médecine, ont été examinées, donnant lieu à la délivrance de 32 avis favorables par l'ordre des médecins20(*).
c) Les inscriptions à l'Ordre : principal indicateur de l'intégration des anciens Padhue dans le système de santé
En l'absence de données consolidées détenues par les administrations, les inscriptions au tableau de l'ordre des médecins constituent le principal indicateur permettant d'apprécier la contribution des anciens Padhue à l'offre de soins. Leur analyse met en évidence un constat sans ambiguïté : les médecins ayant suivi un parcours de Padhue occupent désormais une place essentielle dans le système de santé français.
Au 1er janvier 2026, parmi les 205 214 médecins actifs réguliers, 17 451 étaient diplômés hors Union européenne. Ainsi, les anciens Padhue représentent 8,5 % de l'effectif médical ayant une activité régulière du pays. Depuis 2010, leur effectif a augmenté de 141 %, c'est-à-dire qu'il a été multiplié par 2,421(*), alors même que le nombre de médecins en activité n'augmentait que de 14 % sur la même période22(*).
En comparant au niveau international, la France se situe toutefois sous la moyenne de l'OCDE en matière de recrutement de médecins formés à l'étranger, qu'il s'agisse de ceux formés dans ou hors de l'UE. En 2023, 11 % des médecins exerçaient en France avec un diplôme étranger contre 20 % en moyenne dans l'OCDE23(*).
Source : Commission des affaires sociales, d'après l'OCDE, « Panorama de la santé 2025 » (2025)
La contribution des médecins formés à l'étranger à la croissance des effectifs de médecins entre 2010 et 2023 a également été plus faible en France que dans le reste de l'OCDE, ceux-ci représentant 26 % de la croissance des effectifs contre 33 % dans l'OCDE24(*).
Source : Commission des affaires sociales, d'après l'OCDE, « Panorama de la santé 2025 » (2025)
d) L'installation définitive en France des médecins ayant eu un parcours de Padhue
Si de nombreux Padhue envisagent initialement un séjour temporaire en France avant un retour dans leur pays d'origine, ce projet se concrétise rarement. Selon les sociologues Francesca Sirna et Victoire Cottereau, cette installation durable s'explique par plusieurs facteurs : l'intégration progressive de ces praticiens en France (constitution d'une famille, mariage, insertion dans des réseaux amicaux et professionnels), les évolutions géopolitiques de leur pays d'origine, des perspectives de rémunération plus favorables en France, mais également la crainte de ne plus parvenir à se réadapter à leur pays de départ après plusieurs années d'exercice.
La qualité du système de santé français constitue également un puissant facteur d'ancrage. De nombreux praticiens redoutent qu'un retour dans leur pays d'origine ne s'accompagne d'une dégradation de leurs conditions d'exercice, qu'il s'agisse de l'accès aux examens complémentaires, de la prise en charge financière des patients, de la disponibilité des équipements médicaux ou encore de l'accès à des plateaux techniques performants.
2. Une contribution significative à l'offre de soins, malgré une hétérogénéité des profils, des compétences et des missions
a) La contribution quantitative des Padhue et ex-Padhue à l'offre de soins : une dépendance de certains territoires et spécialités à ces professionnels
La contribution nationale des Padhue à l'offre de soins25(*) connaît de fortes disparités territoriales. En effet, le taux d'ex-Padhue parmi les médecins actifs réguliers varie entre 0,5 % (Wallis-et-Futuna) et 35,3 % (Val d'Oise).
Dans six départements, les médecins ayant suivi un parcours de Padhue représentent désormais plus de 30 % des effectifs médicaux réguliers actifs (Aisne, Eure-et-Loir, Orne, Seine-et-Marne, Essonne, Val-d'Oise). Pour dix départements, ce taux se situe entre 20 % et 30 % (Cher, Eure, Indre, Haute-Marne, Loiret, Nièvre, Oise, Saint-Pierre-et-Miquelon, Seine-Saint-Denis, Yonne).
Part de médecins ex-Padhue dans
les effectifs médicaux actifs réguliers
par
département au 1er janvier 2026
Source : Commission des affaires sociales, d'après le Cnom (2026)
En comparant au niveau départemental le taux d'ex-Padhue avec l'indicateur d'accessibilité potentielle localisée, mesurant le nombre de consultations de médecine générale disponibles par an par habitant, il est constaté une corrélation négative forte entre ces deux séries statistiques. Ce résultat démontre que les ex-Padhue se concentrent dans les territoires les plus sous-dotés. Les médecins ayant suivi un parcours de Padhue ne constituent donc pas seulement un appoint au système de santé ; ils sont devenus, dans de nombreux territoires, une condition de l'accès aux soins.
Source : Commission des affaires sociales, d'après la Drees (2025) et le Cnom (2026)
Cette concentration des médecins ayant suivi un parcours de Padhue dans les zones sous-denses est explicable par les besoins des établissements de santé qui les recrutent. En effet, si les centres hospitaliers universitaires, installés dans les métropoles où l'offre de soins est déjà abondante, sont attractifs et attirent des internes et des professionnels de santé, les centres hospitaliers périphériques font face à des difficultés de recrutement26(*). Dès lors, les Padhue constituent un vivier pour ces établissements. À l'issue de leur PCC, ces médecins peuvent ainsi être recrutés dans l'établissement où ils étaient affectés.
Comme le relève la FHF, « le recours aux Padhue, très hétérogène selon les établissements, constitue un levier complémentaire à la mobilisation de ressources internes et externes (notamment le recours au temps de travail additionnel, à la solidarité territoriale et à l'intérim) pour maintenir l'accès aux soins et la permanence des soins dans les territoires. Ces besoins sont particulièrement marqués dans les zones à faible densité médicale et dans les spécialités en tension, notamment celles à garde, au sein desquelles la permanence des soins est très majoritairement assurée par le secteur public »27(*).
Si aucune donnée ne permet d'objectiver précisément la place occupée par les Padhue et les ex-Padhue dans les effectifs des centres hospitaliers périphériques, les données ordinales confirment leur forte présence au sein de l'hôpital et dans les départements sous-dotés (cf. supra). Ainsi, 53 % des médecins ex-Padhue exerçant une activité régulière ont une activité salariée hospitalière, contre 49,8 % des médecins au niveau national, ce dernier chiffre incluant par ailleurs l'ensemble des formes de salariat, y compris non hospitalier. Ces données témoignent d'une surreprésentation des médecins diplômés hors Union européenne dans l'exercice hospitalier.
Source : Commission des affaires sociales, d'après le Cnom (2026)
Cette spécificité tend toutefois à s'atténuer au fil du temps. D'une part, la part des ex-Padhue exerçant une activité salariée hospitalière est passée de 65,6 % en 2010 à 53 % en 2026. D'autre part, la proportion de médecins salariés parmi l'ensemble des médecins exerçant une activité régulière est passée, sur la même période, de 41,9 % à 49,8 %. L'écart entre les ex-Padhue et l'ensemble de la population médicale s'est ainsi progressivement réduit, sans pour autant disparaître.
Enfin, les données ordinales montrent que la contribution des ex-Padhue à l'offre de soins varie fortement selon les spécialités. Si 20 % des médecins anciens Padhue exerçant une activité régulière sont médecins généralistes, ils ne représentent que 4 % de l'ensemble des effectifs de cette spécialité. À l'inverse, leur poids est particulièrement élevé dans plusieurs disciplines. Les anciens Padhue représentent ainsi environ un tiers des gériatres en activité régulière et près de 15 % des néphrologues, pneumologues, gynécologues-obstétriciens, radiologues, pédiatres et cardiologues.
Lecture : 20 % des médecins ex-Padhue ayant une activité régulière exercent la médecine générale.
Source : Commission des affaires sociales, d'après le Cnom (2026)
Source : Commission des affaires sociales, d'après le Cnom (2026)
Ces données témoignent de la dépendance croissante de certaines spécialités à l'égard des médecins ayant suivi un parcours de Padhue. Dans plusieurs disciplines déjà confrontées à des tensions démographiques, ces praticiens constituent désormais un rouage essentiel de l'offre de soins.
b) La contribution qualitative des Padhue à l'offre de soins : des niveaux et parcours très hétérogènes et difficilement contrôlables en amont
(1) Une absence de référentiel international de compétences pour les professions de santé
Si l'Union européenne a défini un socle minimal de connaissances, afin d'harmoniser les formations en santé et organiser une reconnaissance automatique des diplômes des professions de santé28(*), il apparaît qu'aucun référentiel n'existe au niveau international. Dès lors, le niveau des Padhue varie grandement selon le pays et l'université d'origine, complexifiant l'appréhension de la contribution qualitative des Padhue à l'offre de soins en France. Cette hétérogénéité se retrouve de manière différenciée selon les professions de santé.
Les trois quarts des Padhue en activité sont issus de cinq grands pays du pourtour méditerranéen : Algérie (38,5 %), Tunisie (16,5 %), Syrie (7,8 %), Maroc (7,0 %) et Liban (4,4 %). Ces pays ont, pour des raisons historiques, des systèmes de formation des professionnels de santé proches du système français, avec des liens parfois étroits entre les universités concernées et les universités françaises. Cependant, un nombre croissant de praticiens est issu de pays d'Afrique francophone, avec des systèmes de formation plus hétérogènes et plus éloignés du modèle français.
Pays de formation des médecins
ex-Padhue
ayant une activité régulière en
France au 1er janvier 2026
Source : Commission des affaires sociales, d'après le Cnom (2026)
(a) Les sages-femmes
Cette réalité est exacerbée pour les sages-femmes, dont la formation est longue et les compétences en France particulièrement étendues. Comme l'indique le Conseil national de l'ordre des sages-femmes, « le positionnement médical de la profession en France est unique dans le monde [...] : les sages-femmes sont autonomes dans leur exercice et gèrent, par exemple, seules dans l'attente du médecin, les situations d'urgences néonatales ou obstétricales comme la réanimation néonatale ou les hémorragies du post-partum. Dans très peu de pays, les sages-femmes sont compétentes en gynécologie ou pour réaliser des interruptions volontaires de grossesse »29(*). D'où une quasi-absence des Padhue parmi les sages-femmes, ces derniers représentant 119 sages-femmes30(*) sur 25 800 sages-femmes en activité31(*), soit 0,46 % de la profession. Le dispositif Padhue est, pour cette profession, utilisé comme un outil d'intégration et non un palliatif au manque d'offre de soins.
(b) Les chirurgiens-dentistes
En matière d'odontologie, il ressort des auditions des rapporteurs des difficultés autour de la faiblesse du niveau de formation dans les principaux pays de formations des Padhue. Ce constat fait l'objet d'un consensus entre le CNG et le Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes. Selon ce dernier, « le niveau [des EVC et des Padhue] étant très bas, il est regrettable de laisser travailler des praticiens en bouche (geste chirurgical) alors qu'ils n'ont même pas la compétence théorique nécessaire »32(*). L'ordre recommande en conséquence la suppression du dispositif d'autorisation temporaire pour les Padhue chirurgiens-dentistes et le relèvement du niveau des EVC.
(c) Les pharmaciens
Une situation comparable est observée en pharmacie. Le Conseil national de l'ordre des pharmaciens, tout comme la Conférence des doyens de pharmacie, soulignent la grande hétérogénéité des profils des Padhue en pharmacie. Cette variabilité tient à la fois au pays et à l'établissement de formation, mais également à l'expérience professionnelle acquise avant leur arrivée en France.
De manière générale, les Padhue en pharmacie ne bénéficient pas, dans leur pays d'origine, d'une spécialisation hospitalière comparable à celle existant en France. Cette situation se traduit par « des lacunes de formation importantes »33(*). L'accès limité à certains équipements ou activités spécialisés, tels que la spectrométrie de masse en bactériologie, la pharmacotechnie ou encore la stérilisation en pharmacie hospitalière, peut conduire certains praticiens à ne pas maîtriser l'ensemble des compétences requises pour exercer dans les conditions attendues au sein des établissements de santé français.
(d) Les médecins
Ce constat se retrouve également, pour partie, en médecine.
• Les formations médicales étrangères diffèrent parfois sensiblement de celles dispensées en France, tant dans leur contenu que dans l'organisation des spécialités. La gériatrie, par exemple, ne constitue pas toujours une spécialité autonome et peut être intégrée à la formation générale des médecins ou faire l'objet d'un simple module d'enseignement. À l'inverse, elle est reconnue en France comme une spécialité à part entière.
Cette différence de structuration plaçait certains praticiens dans une situation paradoxale : bien qu'autorisés à exercer la gériatrie dans leur pays d'origine, ils ne pouvaient pas s'inscrire aux EVC de gériatrie faute de détenir un diplôme correspondant à la spécialité française. Ils ne pouvaient alors se présenter qu'aux EVC de médecine générale.
Afin de tenir compte de ces écarts entre systèmes de formation, plusieurs dérogations ont été introduites à partir de 202134(*) pour permettre à des praticiens ne disposant pas d'un diplôme spécifique de médecine générale, de gériatrie ou de médecine d'urgence de s'inscrire aux EVC correspondants, dès lors que leur diplôme leur permet un exercice plein et entier dans leur pays d'obtention.
Toutefois, cette adaptation ne concernait pas certaines spécialités confrontées à des difficultés similaires, notamment la médecine interne polyvalente et immunologie clinique ainsi que la psychiatrie. Afin de remédier à cette situation, un arrêté du 12 juin 202635(*) a étendu ce régime dérogatoire à ces deux spécialités. Les praticiens concernés peuvent désormais s'inscrire aux EVC correspondants même en l'absence d'un diplôme portant exactement l'intitulé de la spécialité française, sous réserve d'être habilités à l'exercer dans leur pays d'origine.
La commission des affaires sociales se félicite de cette évolution, qui permet de mieux prendre en compte la diversité des systèmes de formation médicale étrangers. Cette mesure apporte une réponse pragmatique à une difficulté administrative identifiée de longue date, tout en préservant l'exigence de vérification des compétences par les EVC et le PCC.
• À cette hétérogénéité des formations s'ajoute une inadéquation fréquente entre la formation initiale des Padhue et les fonctions qui leur sont confiées. Ainsi, des médecins titulaires d'un diplôme de médecine générale peuvent être affectés en soins de suite et de réadaptation ou en gériatrie, sans avoir nécessairement été formés à ces prises en charge spécifiques ni maîtriser pleinement les particularités du système hospitalier français.
• Enfin, l'hétérogénéité des profils s'explique également par le parcours professionnel des Padhue. Si aucune donnée consolidée ne permet d'objectiver précisément cet élément, les auditions convergent vers le constat d'une augmentation du nombre de candidats récemment diplômés, parfois sans expérience professionnelle significative, notamment parmi les lauréats des EVC. La voie externe attire ainsi une part croissante de médecins qui, bien que diplômés, disposent d'une connaissance limitée du système de santé français et ne bénéficient pas toujours de l'expérience clinique permettant de compenser certaines lacunes de formation initiale.
Tous ces facteurs conduisent la Conférence des présidents de commission médicale d'établissement (CME) de centres hospitaliers universitaire à considérer que « le niveau des Padhue est trop hétérogène, souvent faible, ne correspondant parfois pas aux attendus d'un interne en début de formation »36(*). Dès lors la Conférence des présidents de CME des centres hospitaliers indique en conséquence que « le caractère aléatoire du niveau attendu rend frileux certains services à l'adhésion au projet en raison de la disponibilité insuffisante de temps d'encadrement »37(*).
Recommandation n° 2 : développer les reconnaissances unilatérales et, dans l'idéal, bilatérales des diplômes avec les pays dont les systèmes de formation présentent des garanties élevées de qualité, sous réserve de l'avis conforme du Conseil national de l'ordre concerné, rendu préalablement à tout accord de reconnaissance et renouvelé tous les deux à trois ans pour une liste spécifique de spécialités.
Si la commission estime que le passage des épreuves de vérification des connaissances (EVC) préalablement à tout exercice en France pourrait constituer un moyen de garantir un socle minimal de connaissances communes aux Padhue, il apparaît que cette orientation se heurte à des contraintes opérationnelles importantes. Elle devrait en effet être conciliée avec le nombre déjà élevé de Padhue exerçant sur le territoire sous différents statuts (FFI, stagiaires associés, Pact notamment), ainsi qu'avec les besoins de continuité de l'offre de soins. Une telle réforme, si elle apparaît souhaitable sur le plan théorique, comporterait par ailleurs le risque de reconstituer un « stock » implicite de Padhue exerçant en France sous des statuts transitoires ou dérogatoires, potentiellement moins lisibles et plus difficiles à encadrer.
(2) L'impossibilité de contrôler l'authenticité des diplômes ou l'honorabilité des candidats
Les ordres des professions de santé ont soulevé une difficulté majeure à laquelle ils font face : l'absence de contrôle des diplômes des Padhue par les administrations. Il semblerait qu'un contrôle des diplômes soit impossible pour plusieurs raisons : pays de formation administrativement défaillant ou peu enclin à la coopération pour des raisons politiques ou géopolitiques, explosion du nombre de lauréats aux EVC, absence de plateforme entre la France, voire l'Union européenne, et les pays tiers pour attester des diplômes. Enfin, le développement de l'intelligence artificielle fait craindre une augmentation de la falsification documentaire et complexifie davantage les procédures de contrôle.
Dès lors, les épreuves de vérification de connaissances apparaissent comme le seul moyen, bien qu'imparfait, d'assurer un contrôle a priori du niveau des Padhue souhaitant exercer en France. Comme le souligne le Conseil national de l'ordre des médecins, « dans un contexte où la fiabilité de l'authentification des diplômes peut s'avérer aléatoire dans certains pays, les EVC jouent un rôle essentiel de filtre. Elles permettent d'écarter des candidats qui, bien que titulaires de documents déclaratifs, ne disposent pas réellement des qualifications médicales requises »38(*).
La question de l'honorabilité des candidats apparaît tout aussi complexe. S'il peut sembler légitime de s'assurer qu'aucune condamnation incompatible avec l'exercice d'une profession de santé n'a été prononcée à leur encontre, les limites d'un tel contrôle doivent être soulignées. De nombreux Padhue proviennent de pays en guerre ou de régimes autoritaires dans lesquels les poursuites pénales peuvent résulter d'engagements politiques, de convictions personnelles ou encore de l'orientation sexuelle des intéressés. Dans ces conditions, la production d'une attestation d'honorabilité délivrée par les autorités du pays d'origine ne constitue pas nécessairement une garantie pertinente ou fiable.
Recommandation n° 3 : engager au plus vite des discussions bilatérales et multilatérales, visant à la création d'une plateforme de certification des diplômes entre la France et l'Union européenne, d'une part, et les pays tiers, d'autre part, sur le modèle du système d'information du marché intérieur européen.
3. L'estimation des besoins en Padhue : une procédure louable de remontée du terrain, mais dépourvue de capacité prévisionnelle
a) La procédure de recensement des besoins des établissements
En application de l'article R. 4111-1-1 du code de la santé publique, un arrêté du ministre de la santé détermine « les professions et, le cas échéant, les spécialités pour lesquelles les épreuves sont organisées, ainsi que le nombre de places ouvertes ». Une procédure a donc été mise en place afin de recenser les besoins et capacités d'accueil dans chaque territoire39(*).
La responsabilité du recensement revient aux agences régionales de santé qui, en amont de l'ouverture des épreuves de vérification des connaissances, proposent au ministère un nombre de postes à ouvrir selon les besoins de santé du territoire, notamment dans les zones sous-denses, ainsi que selon les possibilités d'accueil au sein des établissements.
Pour cela, les établissements peuvent faire acte de candidature auprès des ARS à deux conditions :
• disposer d'au moins un praticien de plein exercice qualifié dans la spécialité et exerçant à temps plein dans le service ;
• fournir une attestation du président de la commission médicale d'établissement certifiant que l'activité de ce service est compatible, en nature et en volume, avec la réalisation du parcours de consolidation des compétences d'un lauréat des épreuves de vérification des connaissances dans la spécialité concernée.
Les ARS établissent ensuite un tableau des besoins et capacités d'accueil recensées avec un ordre de priorité allant de 1 à 3 pour chaque spécialité. La priorisation étant définie selon le territoire et l'établissement, les zones sous-denses et les établissements sous-dotés bénéficient d'une priorité.
Ces propositions de postes sont ensuite validées par le directeur de l'établissement de santé, s'engageant à accueillir et rémunérer le lauréat des EVC, avant transmission de cette liste au ministère de la santé.
Pour les médecins du travail, les ARS entrent en contact avec la direction générale du travail et les chefs de pôle Travail des administrations déconcentrées pour les interroger sur le nombre de postes à ouvrir.
Les propositions régionales sont ensuite transmises à la DGOS, qui procède à un arbitrage national. Celui-ci tient compte non seulement des besoins exprimés par les territoires, mais également des difficultés rencontrées lors des campagnes précédentes pour pourvoir certains postes ainsi que, pour la voie interne, du nombre d'autorisations d'exercice provisoire délivrées par spécialité.
Cette procédure est largement critiquée par les fédérations, mais aussi les syndicats de Padhue, dénonçant « un manque de transparence et de visibilité »40(*). La priorisation réalisée par les ARS et les croisements des données opérés par la DGOS conduisent à une inadéquation entre les besoins effectivement recensés et le nombre de postes in fine ouverts. À ce titre, Unicancer fait « état de la différence entre le nombre de postes demandés et le nombre de postes finalement ouverts »41(*), ce dernier étant inférieur au premier.
b) Une estimation des besoins confrontée à des aléas de court terme
Si la logique de recensement des besoins au plus près du terrain apparaît est louable, sa mise en oeuvre reste largement perfectible en raison notamment d'une anticipation complexe des besoins.
À court terme, entre le recensement et l'ouverture des épreuves de vérification de connaissances, un certain nombre d'événements peuvent se produire, remettant en cause les prévisions initiales. Tout d'abord, un professionnel de santé peut être amené à quitter son territoire, modifiant les conditions locales d'encadrement et les besoins de cette zone. Ensuite, un professionnel de santé peut réduire son activité sans que l'ARS soit informé, faisant évoluer l'offre de soins locale.
Il convient toutefois de noter que la loi dite « Valletoux » a grandement amélioré l'information des ARS en cas de départ à la retraite d'un professionnel de santé, celui-ci devant informer son ARS au moins six mois avant son arrêt définitif d'activité42(*).
Parmi les autres facteurs pouvant remettre en cause, à court terme, le recensement initial des besoins en Padhue : la fermeture d'un service ou l'arrêt d'une activité dans un établissement de santé, mais aussi le changement du projet médical de l'établissement. Dès lors, même à court terme, il est difficile pour les établissements, comme pour les ARS, d'estimer leurs besoins en Padhue.
c) Numerus apertus, retour de médecins français formés à l'étranger, vieillissement, organisation des soins : l'impossible prévision des besoins à long terme en Padhue
Si l'anticipation à court terme des besoins en Padhue n'est pas évidente, celle à long terme paraît impossible tant les facteurs sont nombreux. Dès lors, l'inscription d'une stratégie pluriannuelle chiffrée d'accueil et d'intégration des Padhue paraît illusoire.
(1) Le vieillissement de la population : un facteur mal estimé de besoins supplémentaires en soins
(a) Le vieillissement de la population et la perte d'autonomie des séniors, deux dynamiques enclenchées
Selon le Haut conseil du financement de la protection sociale, le vieillissement de la population française « a, et aura, des conséquences non négligeables, mais longtemps sous-estimées, sur la branche maladie, la consommation moyenne de soins progressant avec l'âge »43(*).
Selon les projections de l'Insee44(*), prenant en compte la récente chute de la natalité française, le nombre de personnes âgées de 65 ans et plus devrait passer de 15,3 millions à 18,5 millions entre 2026 et 2040, soit une hausse de 21,1 %.
Source : Commission des affaires sociales, d'après l'Insee (2026)
Cette évolution est portée par les classes d'âge les plus élevées. Tandis que la population des 65-79 ans n'augmenterait que modérément, de 11 à 11,9 millions de personnes (+ 8 %), celle des 80 ans et plus progresserait de 4,3 à 6,7 millions de personnes (+ 55 %). En conséquence, la part des personnes âgées de 65 ans et plus dans la population totale passerait de 22,2 % à 26,6 %, soit une augmentation de 4,4 points de pourcentage (ou de 19,8 % en valeur relative). Dans le même temps, la proportion des personnes âgées d'au moins 80 ans augmenterait de 6,3 % à 9,6 % de la population française, soit une hausse de 3,3 points de pourcentage et de près de 55 % en valeur relative.
Source : Commission des affaires sociales, d'après l'Insee (2026)
La perte d'autonomie sera un facteur aggravant du vieillissement de la population. Selon la Drees, en 2021, 2 millions de personnes âgées de plus de 60 ans connaissaient une perte d'autonomie, dont 670 000 une perte sévère, soit respectivement 11,2 % et 3,7 % des plus de 60 ans45(*). En réalité, la perte d'autonomie se concentrent chez les personnes de 85 ans et plus, dont 41,8 % d'entre eux en connaissent une et 18,2 % d'entre eux en connaissent une sévère.
D'ici 2050, à tendance démographique constante et état de santé s'améliorant, le nombre de plus de 60 ans en perte d'autonomie devrait passer de 2,76 millions de personnes, dont 966 000 en perte d'autonomie sévère. Les 85 ans et plus représenteront 69,6 % de ces populations en sévère perte d'autonomie46(*).
Source : Commission des affaires sociales, d'après la Drees (2025)
Source : Commission des affaires sociales, d'après la Drees (2025)
Source : Commission des affaires sociales, d'après la Drees (2025)
La répartition territoriale des seniors en perte d'autonomie met en évidence une surreprésentation de ce phénomène dans les territoires ruraux. Deux facteurs principaux permettent d'expliquer cette situation. D'une part, ces départements concentrent des populations âgées plus avancées en âge, ce qui accroît mécaniquement le risque de perte d'autonomie. D'autre part, ils présentent souvent des niveaux de pauvreté plus élevés et des structures socio-économiques moins favorables, susceptibles de renforcer la fragilité des personnes âgées.
Part de personnes de 60 ans et plus en perte
d'autonomie
par département en France en 2021 (en %)
Source : Commission des affaires sociales, d'après la Drees (2025)
Ainsi, les Alpes-Maritimes comptent 11,5 % de seniors en perte d'autonomie, alors que 41 % de leur population âgée a 75 ans ou plus. À l'inverse, la Lozère présente un taux plus élevé de seniors en perte d'autonomie (14,3 %), bien que la part des personnes âgées de 75 ans ou plus y soit plus faible (36,5 %). Ces écarts illustrent l'importance des facteurs socio-économiques et territoriaux dans la survenue de la dépendance, au-delà du seul effet d'âge.
Année où l'effectif maximal de
personnes de plus de 60 ans ou plus
en perte d'autonomie est atteint par
département
Source : Commission des affaires sociales, d'après la Drees (2025)
À plus long terme, les migrations internes devraient modifier cette géographie de la dépendance. Les départements littoraux, aujourd'hui relativement jeunes, devraient connaître une forte progression du nombre de seniors du fait du vieillissement de la population locale, qui serait cumulée avec une arrivée de seniors issus des autres départements. Cette évolution conduirait à un décalage dans le temps du pic d'effectifs de personnes dépendantes, notamment en Îlle-et-Vilaine, en Gironde et en Loire-Atlantique, où ce maximum n'interviendrait qu'à l'horizon 2070.
Part de personnes de 75 ans et plus par département en France en 2021 (en %)
Source : Commission des affaires sociales, d'après la Drees (2025)
(b) Des estimations lacunaires des besoins en santé liés au vieillissement de la population et à la perte d'autonomie
Si le vieillissement démographique devrait mécaniquement accroître les besoins de santé, son impact exact demeure difficile à apprécier. La Cour des comptes souligne ainsi que les conséquences du vieillissement sur les dépenses et les besoins de soins font encore l'objet d'une « appréhension lacunaire »47(*). Si France Stratégie estime que les personnes âgées de plus de 60 ans représentaient déjà près de la moitié des dépenses de santé en 201948(*), il n'est pour autant pas possible de déduire de cette donnée les conséquences précises du vieillissement sur les besoins futurs en professionnels de santé.
Cette incertitude tient d'abord à un effet générationnel. À âge et état de santé comparables, les générations les plus récentes peuvent avoir des comportements de recours aux soins différents de ceux de leurs aînés. Les besoins futurs dépendront également des progrès médicaux et organisationnels. Les innovations thérapeutiques peuvent conduire à une augmentation de la consommation de soins pour la même maladie.
S'ajoute enfin une inconnue majeure : l'évolution de l'état de santé moyen de la population à âge donné. Plusieurs indicateurs suggèrent une progression des pathologies chroniques. Selon les projections de l'Assurance maladie, le nombre de personnes atteintes d'une affection de longue durée (ALD) pourrait passer de 14,1 millions en 2023 à 18 millions en 203549(*). Sur une période d'environ trente ans, le nombre de personnes concernées aura ainsi plus que doublé50(*). Les maladies chroniques constituent désormais le principal moteur de la croissance des dépenses de santé : selon l'Assurance maladie, elles expliquent 71 % de l'augmentation des dépenses entre 2015 et 202351(*). De même, entre 2019 et 2023, la hausse de leur prévalence résulte à la fois du vieillissement de la population (55 %) et d'une augmentation des pathologies chroniques à âge donné (45 %)52(*). À l'inverse, les progrès de la prévention et de la médecine prédictive pourraient favoriser un vieillissement en meilleure santé et limiter certains besoins de prise en charge.
Dès lors, si le vieillissement constitue une tendance démographique certaine, ses conséquences précises sur les besoins futurs de soins demeurent particulièrement difficiles à anticiper. L'évolution des comportements de recours aux soins, de l'état de santé de la population et des innovations médicales peut conduire à des trajectoires très différentes. Dans ces conditions, les projections démographiques ne permettent pas, à elles seules, de déterminer le volume futur d'actes médicaux, de prescriptions ou encore le nombre de praticiens à former ou à recruter.
S'il devrait augmenter les besoins en soins, le facteur du vieillissement comporte donc trop d'inconnues pour permettre une estimation à long terme du besoin en Padhue qui y est lié, y compris dans des spécialités déjà confrontées à des difficultés de recrutement comme la gériatrie où les Padhue représentent plus de 30 % des effectifs.
(2) Le nombre de professionnels de santé formés en France : un indicateur imparfait de prévision des besoins en Padhue
Le nombre de médecins formés en France est un facteur à prendre en considération pour toute estimation du besoin en Padhue à long terme.
Créé en 197153(*), le numerus clausus a permis de déterminer, par arrêté des ministres chargés de la santé et de l'éducation nationale, annuellement le nombre d'étudiants reçus en filière de maïeutique, de médecine, d'odontologie et de pharmacie (MMOP). Le numerus clausus, initialement pensé pour prendre en compte les capacités de formation des hôpitaux, a été progressivement utilisé par le Gouvernement comme un outil de régulation des dépenses de santé, mais aussi de maintien des revenus des professionnels de santé54(*). D'où une baisse progressive du nombre d'étudiants reçus.
Source : Commission des affaires sociales, d'après la Drees (2021)
Entre sa création et les années 2000, le numerus clausus n'est pas piloté faute de projections chiffrées de la démographie médicale55(*). Dès 2002, le numerus clausus repart à la hausse face aux tensions dans l'accès aux soins, mais trop tardivement pour éviter l'accroissement des tensions dans l'accès aux soins.
Contesté par les étudiants et accusé d'avoir fabriqué une pénurie de professionnels de santé, la loi « Buzyn » de 2019 remplace le numerus clausus par un numerus apertus56(*). Réformé par les lois « Valletoux »57(*) et « Neuder »58(*), ce dernier se distingue notamment du premier par les modalités de places ouvertes dans les filières MMOP. Les universités sont dorénavant chargées de déterminer leurs capacités d'accueil pour l'année à venir et la prospective pour les cinq années suivantes, en prenant en compte les objectifs pluriannuels d'admission en première année du deuxième cycle, objectifs fixés par les universités après avis conforme de l'ARS et du conseil territorial de santé (CTS), mais aussi après consultation de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie. Ces objectifs prennent en compte les capacités de formation et les besoins en santé du territoire, le second critère étant prioritaire depuis 2023. Si la capacité d'accueil ouverte par l'université ne respecte pas ces objectifs, alors l'ARS ou le CTS peut inviter l'université à corriger cet écart.
Ce pilotage territorial s'inscrit lui-même dans un cadre national. L'État fixe tous les cinq ans des objectifs nationaux pluriannuels (ONP) relatifs au nombre de professionnels de santé à former afin de répondre aux besoins du système de santé, de réduire les inégalités d'accès aux soins et de favoriser l'insertion professionnelle des étudiants. Ces objectifs sont élaborés à partir des travaux de l'Observatoire national de la démographie des professions de santé (ONDPS), qui coordonne une large concertation régionale et nationale associant ARS, collectivités, établissements de formation, professionnels de santé et représentants des étudiants. Les propositions issues de ces travaux alimentent ensuite une conférence nationale chargée de formuler les ONP aux ministres de la santé et de l'enseignement supérieur. Depuis un arrêté du 14 mai 2026, les objectifs nationaux pluriannuels constituent des seuils minimaux de formation d'étudiants59(*).
Pour la période 2021-2025, les objectifs nationaux pluriannuels de professionnels de santé à former60(*) prévoient une augmentation du nombre d'admis de 18 à 24 % en médecine, de 14 à 20 % en odontologie, de 7 à 9 % en pharmacie, et de 2 % à 5 % en maïeutique. Il ressort des travaux de la Cour des comptes, qu'en moyenne, pour l'ensemble des filières MMOP, il y a une augmentation de 11 % du nombre d'admis depuis 2019.
Source : Commission des affaires sociales, d'après la Cour des comptes (2024)
Cette politique devrait porter ses fruits avec une augmentation progressive du nombre de professionnels de santé. Entre 2026 et 2040, le nombre de médecins ayant une activité devrait croître de 45,91 %, soit d'environ 112 000 médecins61(*).
Source : Commission des affaires sociales, d'après le Cnom (2026)
Dès lors, en prenant en compte cette augmentation, du nombre de professionnels de santé formés en France, les besoins en Padhue devraient en théorie se réduire. Pourtant, la mutation des profils de ces professionnels (heures travaillées, équilibre entre vie professionnelle et vie personnelle, refus des consultations à domicile, etc.), cumulée au vieillissement de la population, rend impossible d'utiliser ce facteur pour chiffrer le nombre de Padhue dont la France a besoin.
(3) Le retour des professionnels de santé français formés dans l'Union européenne
Autre enjeu : le retour difficilement appréhendable des professionnels de santé formés dans l'Union européenne. Selon un sondage commandé par la Cour des comptes, environ 10 % des étudiants échouant à accéder aux filières MMOP continuent leurs études à l'étranger afin de bénéficier de la reconnaissance européenne des diplômes. Sur les 1 600 étudiants concernés tous les ans, 59 % font des études de médecine, 14 % des études d'odontologie, 11 % des études de pharmacie et 8 % des études de maïeutique, le reste ayant fait le choix d'une autre filière62(*). Les principaux pays d'accueil sont l'Espagne (20 % des étudiants partis à l'étranger), la Roumanie (18 %), la Belgique (18 %) et le Portugal (8 %)63(*). S'il est probable que ces étudiants aient un souhait de revenir en France une fois leur diplôme obtenu, il n'existe aucune estimation du nombre d'étudiants français actuellement formés au sein de l'Union européenne et, a fortiori, de la part d'entre eux qui souhaiteraient revenir en France. Le seul indicateur à disposition, bien qu'imparfait, est celui du nombre de médecins ayant une activité régulière inscrits à l'ordre avec un diplôme étranger mais obtenu au sein de l'Union européenne qui est passé d'environ 7 000 à 14 000 entre 2010 et 202664(*).
Si la cohorte de professionnels de santé français formés dans l'Union européenne revenait, les besoins en Padhue seraient immédiatement réduits, mais ce facteur n'est pas prévisible.
(4) L'évolution des pratiques des professions de santé et l'organisation du système de santé : un facteur de productivité à prendre en considération
Dernier facteur ayant une influence sur les besoins en Padhue à moyen terme : l'évolution des pratiques des professions de santé et l'organisation du système de santé.
D'une part, l'évolution des pratiques professionnelles des médecins constitue un facteur d'incertitude supplémentaire dans l'évaluation des besoins futurs en Padhue. À effectif constant, une variation du temps médical effectivement disponible peut en effet accroître ou réduire les tensions sur l'offre de soins. Or, les données disponibles ne permettent pas de déterminer avec précision si les nouvelles générations de médecins travaillent davantage ou moins que leurs aînés, ni dans quelle mesure leurs modalités d'exercice ont évolué. En 2025, le Conseil national de l'Ordre des médecins et le Collège de la médecine générale ont publié les résultats d'une enquête consacrée à l'activité réelle des médecins généralistes. Les praticiens interrogés déclaraient travailler en moyenne 8,2 demi-journées par semaine65(*). Ce chiffre s'élevait à 8,1 demi-journées pour les médecins de moins de 40 ans et à 8,9 demi-journées pour ceux de plus de 60 ans. Toutefois, ces données demeurent insuffisantes pour apprécier l'évolution réelle du temps médical disponible. L'enquête ne renseigne ni l'amplitude horaire des demi-journées déclarées, ni le nombre de patients pris en charge ou de consultations réalisées par heure de travail.
Conscient de ces lacunes, le Premier ministre a annoncé une mission conjointe de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'Inspection générale des finances (IGF) chargée d'objectiver le temps médical réellement disponible. Tant que ces éléments ne seront pas connus avec davantage de précision, il restera délicat d'évaluer les besoins futurs en médecins.
D'autre part, l'extension des compétences de certaines professions de santé ou paramédicales pourrait réduire les besoins en Padhue à effectifs constants.
L'ophtalmologie est un parfait exemple d'une amélioration de l'accès aux soins à effectif médical quasi-constant, grâce à une montée en compétence des orthoptistes et des opticiens. 85 % des ophtalmologistes sont ainsi aidés dans leur travail66(*). Le résultat est sans appel : entre 2017 et 2025, à effectifs quasi-constants, les délais de consultation ont été divisés par deux, passant de 43 à 21 jours en moyenne67(*). La réorganisation de la filière a permis de libérer du temps médical disponible et une concentration de ce temps médical sur les actes complexes pour lesquels l'ophtalmologiste a une forte valeur ajoutée.
L'accès aux soins dépend autant des modes d'organisation que des effectifs. Des gains de temps médical par les modes d'organisation sont encore largement atteignables. Comme le rappelle la Cour des comptes, au Danemark, les renouvellements simples d'ordonnances peuvent intervenir par le biais de consultations de messageries, libérant des consultations68(*).
Dès lors, la commission des affaires sociales estime que toute estimation pluriannuelle ou à long terme des besoins en Padhue, même si elle est souhaitable, n'est pas réaliste et ne pourrait être mise en oeuvre sans objectivation des facteurs structurels et de long terme de l'accès aux soins.
* 19 Réponses de la Fédération hospitalière de France au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 20 Réponses du Cnom au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 21 Réponses du Cnom au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 22 Cnom, Atlas de la démographie médicale en France. Situation au 1er janvier 2026, 2026.
* 23 OCDE, « Panorama de la santé 2025 », 2025.
* 24 OCDE, « Panorama de la santé 2025 », 2025.
* 25 Les Padhue représentent 8,5 % des médecins actifs réguliers en France au 1er janvier 2026.
* 26 Réponse de la Conférence des présidents de CME de centres hospitaliers au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 27 Réponse de la Fédération hospitalière de France au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 28 Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.
* 29 Réponse du Conseil national de l'ordre des sages-femmes au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 30 Réponse du Conseil national de l'ordre des sages-femmes au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 31 Drees, Début 2025, les effectifs de pharmaciens, chirurgiens-dentistes, sages-femmes et pédicures-podologues continuent d'augmenter, 2025.
* 32 Réponse du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 33 Réponse de la Conférence des doyens de pharmacie au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 34 Art. 3 de l'arrêté du 9 juillet 2021 portant modalités d'organisation des épreuves de vérification des connaissances mentionnées aux articles L. 4111-2-I et L. 4221-12 du code de la santé publique.
* 35 Arrêté du 12 juin 2026 modifiant l'arrêté du 9 juillet 2021 portant modalités d'organisation des épreuves de vérification des connaissances mentionnées aux articles L. 4111-2-I et L. 4221-12 du code de la santé publique.
* 36 Réponse de la Conférence des présidents de commission médicale d'établissement de centres hospitaliers universitaires au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 37 Réponse de la Conférence des présidents de commission médicale d'établissement de centres hospitaliers au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 38 Réponse du Conseil national de l'ordre des médecins au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 39 Arrêté du 13 avril 2021 fixant les modalités de recensement et les conditions de validation des structures d'accueil par les agences régionales de santé pour la réalisation des parcours de consolidation des compétences prévus aux articles L. 4111-2-I et L. 4221-12 du code de la santé publique.
* 40 Réponse de la Fédération hospitalière de France au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 41 Réponse d'Unicancer au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 42 Art. 7 de la loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels.
* 43 Haut conseil du financement de la protection sociale, Pour des finances soutenables, adaptées aux nouveaux défis, 2022.
* 44 Insee, Projections de population à l'horizon 2070 : une population plus âgée qu'en 2026, et probablement moins nombreuse, 2026.
* 45 Drees, 7 000 000 seniors en perte d'autonomie supplémentaires d'ici 2050, 2025.
* 46 Drees, 7 000 000 seniors en perte d'autonomie supplémentaires d'ici 2050, 2025.
* 47 Cour des comptes, Démographie et finances publiques, 2025.
* 48 France Stratégie, Protection sociale : le choc du vieillissement est-il (in)soutenable ?, 2022.
* 49 Caisse nationale d'assurance maladie, Rapport charges et produits pour 2026 - Améliorer la qualité du système de santé et maîtriser les dépenses, 2025.
* 50 Caisse nationale d'assurance maladie, Rapport charges et produits pour 2026 - Améliorer la qualité du système de santé et maîtriser les dépenses, 2025.
* 51 Caisse nationale d'assurance maladie, Rapport charges et produits pour 2026 - Améliorer la qualité du système de santé et maîtriser les dépenses, 2025.
* 52 Caisse nationale d'assurance maladie, Rapport charges et produits pour 2026 - Améliorer la qualité du système de santé et maîtriser les dépenses, 2025.
* 53 Article 14 de la loi n° 71-557 du 12 juillet 1971 aménageant certaines dispositions de la loi n° 68-978 du 12 novembre 1968 d'orientation de l'enseignement supérieur.
* 54 Cour des comptes, L'accès aux études de santé, 2024.
* 55 Cour des comptes, L'accès aux études de santé, 2024.
* 56 Art. 1er de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé.
* 57 Art. 22 de la loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels.
* 58 Article 1er de la loi n° 2025-580 du 27 juin 2025 visant à améliorer l'accès aux soins par la territorialisation et la formation.
* 59 Arrêté du 7 mai 2026 portant modification des modalités de détermination des objectifs de professionnels de santé et des objectifs nationaux pluriannuels de professionnels de santé à former.
* 60 Arrêté du 7 mai 2026 portant modification des modalités de détermination des objectifs de professionnels de santé et des objectifs nationaux pluriannuels de professionnels de santé à former.
* 61 Conseil national de l'ordre des médecins, La progression du nombre de médecins est au rendez-vous, 2026.
* 62 Cour des comptes, L'accès aux études de santé, 2024.
* 63 Cour des comptes, L'accès aux études de santé, 2024.
* 64 Conseil national de l'ordre des médecins, Atlas de la démographie médicale en France - Situation au 1er janvier 2026, 2026, et réponse au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 65 « Les jeunes travaillent moins que leurs aînés... mais pas tant que ça », Le Quotidien du médecin, 2025.
* 66 Fondation Jean Jaurès, Cartes de France 2026 de l'accès aux soins, 2026.
* 67 Syndicat National des Ophtalmologistes de France, Quels délais pour obtenir un RDV chez un ophtalmologiste en France ?, 2025.
* 68 Cour des comptes, Les téléconsultations. Une place limitée dans le système de santé, une stratégie à clarifier pour améliorer l'accès aux soins, 2025.