LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Recommandation n° 1 : hiérarchiser et regrouper les recommandations contenues dans les rapports de contrôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté par ordre d'importance, c'est-à-dire selon la gravité des atteintes aux droits fondamentaux auxquelles elles se rapportent. Un tel classement fournirait un outil d'aide à la décision aux établissements, leur permettant davantage d'arbitrer les priorités en fonction des moyens disponibles (Contrôleur général des lieux de privation de liberté - GLPL).
Recommandation n° 2 : améliorer le niveau d'information sur le suivi des recommandations adressées aux établissements de santé par la mise en place d'un format d'échange avec les agences régionales de santé. Des échanges plus réguliers et formalisés pourraient améliorer le suivi des recommandations (CGLPL).
Recommandation n° 3 : proposer une méthodologie commune d'évaluation du taux de mise en oeuvre des recommandations du CGLPL aux ministères responsables des lieux de privation de liberté, par exemple sous la forme d'une cotation évaluant si la recommandation est « effectivement mise en oeuvre », « en cours de mise en oeuvre », « non mise en oeuvre » ou « sans objet ». L'objectif est d'harmoniser les pratiques entre ministères et d'obtenir une vision d'ensemble plus claire du taux de mise en oeuvre des recommandations de l'autorité (CGLPL).
Recommandation n° 4 : afin de mieux piloter les frais de missions, distinguer quelle part de ces frais relève de choix d'organisation interne (nombre de visites, nombre de contrôleurs, durée des missions) et de contraintes externes (coût du marché interministériel de gestion des frais de déplacement, hausse des prix, évolution des barèmes de remboursement aux agents) (CGLPL).
Recommandation n° 5 : clarifier les engagements de la société co-contractante dans le cadre du marché public interministériel d'organisation et de gestion des déplacements professionnels. Actuellement, ce marché public rigidifie les dépenses de frais de mission de l'autorité, rendant ses frais de fonctionnement insuffisamment pilotables (direction des services administratifs et financiers).
I. UNE ACTION QUI REPOSE SUR DES VISITES D'ÉTABLISSEMENTS, CONFORMÉMENT AUX ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE LA FRANCE
A. DES MISSIONS DE CONTRÔLE QUI DÉCOULENT DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE LA FRANCE
1. Une institution dont la création procède du droit international
a) Une réflexion était déjà engagée à l'échelle nationale s'agissant du contrôle des prisons
Dans les années 1990, le système pénitentiaire français traversait une crise. Les conditions de détention s'étaient profondément dégradées, une situation notamment documentée et dénoncée par une commission d'enquête sénatoriale, dont le rapport était intitulé : « Prisons : une humiliation pour la République »1(*). Dans ce contexte, et face à l'opacité du milieu carcéral, les pouvoirs publics ont engagé une réflexion visant à instaurer un contrôle du fonctionnement des prisons.
En 1999, une commission présidée par Guy Canivet, alors Premier président de la Cour de cassation, a posé le constat de l'émergence progressive d'un droit pénitentiaire dont l'application demeurait lacunaire par rapport à d'autres pays européens. La commission Canivet a notamment proposé de mettre en place un contrôle extérieur des prisons, notamment sous la forme d'un contrôleur général des prisons.
Ces travaux ont inspiré des réflexions qui ont trouvé une traduction concrète avec la création du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL).
b) Des engagements internationaux qui prévoient de créer des mécanismes nationaux de prévention
Le CGLPL a été créé en application du protocole facultatif contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (OPCAT) signé par la France en 2005.
La convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants a été adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 10 décembre 1984 et elle est entrée en vigueur en juin 1987. Son objectif est de prévenir et d'interdire toutes les formes de torture. Les articles 17 à 24 de cette convention créent des mécanismes de surveillance. L'organe chargé de surveiller la mise en oeuvre de cette convention est le Comité contre la torture. Il peut notamment enquêter en cas de violations graves au sein des États.
L'OPCAT est un protocole optionnel qui renforce la prévention de la torture et des mauvais traitements en instaurant un mécanisme de contrôle régulier des lieux de détention. L'OPCAT a été adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies le 18 décembre 2002 et il est entré en vigueur le 22 juin 2006. La France a ratifié l'OPCAT en 2008, par le biais de la loi du 28 juillet 20082(*). À ce jour, l'OPCAT a été ratifié par 96 États membres des Nations Unies et signé par 11 autres, dont tous les pays membres de l'Union européenne.
L'OPCAT prévoit la création d'un double mécanisme de prévention, à l'échelle internationale et nationale, à savoir :
- le sous-comité des Nations Unies pour la prévention de la torture (SPT) chargé de visiter des lieux de détention et de formuler des recommandations. Ses rapports restent confidentiels, sauf si l'État concerné accepte leur publication ;
- des mécanismes nationaux de prévention (MNP), que chaque État doit désigner afin de contrôler les lieux de privation de liberté et de formuler des recommandations. Le protocole précise que les MNP doivent être des organes indépendants.
L'OPCAT propose une définition extensive des lieux de privation de liberté, entendus comme : « tout lieu placé sous sa juridiction ou sous son contrôle où se trouvent ou pourraient se trouver des personnes privées de liberté sur l'ordre d'une autorité publique ou à son instigation, ou avec son consentement exprès ou tacite ». Ainsi, les États parties s'engagent à permettre un accès sans aucune restriction aux prisons, centres de rétention, commissariats ou encore aux hôpitaux psychiatriques.
c) Le CGLPL remplit la fonction de mécanisme national de prévention
Institué par la loi du 30 octobre 20073(*), le CGLPL agit en tant que MNP dans le cadre du protocole onusien OPCAT. Le protocole prévoit un certain nombre de critères et d'exigences en matière de fonctionnement des MNP, auxquels le CGLPL répond.
En premier lieu, l'OPCAT impose que les MNP soient indépendants des gouvernements et autonomes en gestion. Le fonctionnement du CGLPL répond à cette exigence à plusieurs titres :
- le CGLPL est une autorité administrative indépendante (AAI)4(*). Ainsi, il s'agit d'une administration qui n'est soumise à aucun lien hiérarchique avec le Gouvernement ;
- le Contrôleur général est nommé pour un mandat de six ans, non renouvelable et irrévocable. Il bénéficie également d'une immunité dans le cadre de l'exercice de ses fonctions, ne pouvant pas être poursuivi, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des propos tenus ou actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions ;
- le CGLPL dispose des ressources nécessaires à son autonomie. Ses crédits sont votés par le Parlement et rattachés à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » au sein du programme 308 « Protection des droits et libertés ». Le Contrôleur général recrute directement son personnel et est ordonnateur de ses dépenses et de ses recettes.
En deuxième lieu, l'OPCAT prévoit que les MNP puissent avoir accès aux lieux de détention. Conformément à cette exigence, le CGLPL peut visiter, sans l'annoncer, toutes les instances de privation de liberté. En outre, conformément au protocole, le CGLPL peut rencontrer les personnes privées de liberté hors surveillance d'un agent de l'établissement contrôlé, les échanges sont confidentiels, et les personnes qui le saisissent se voient accorder protection et anonymat.
En troisième lieu, l'OPCAT impose que le CGLPL puisse émettre des recommandations aux établissements et administrations pour améliorer le respect des droits des personnes privées de liberté. Ainsi, le CGLPL publie des recommandations, des avis et demande des réponses aux administrations concernées. Ses rapports sont publics. Le site internet du CGLPL et ses publications au Journal officiel garantissent la transparence de son action et de son fonctionnement.
Le rapporteur spécial note que le fonctionnement du CGLPL est conforme aux stipulations de l'OPCAT. Toutefois, il estime que la difficulté à évaluer le taux de mise en oeuvre des recommandations du CGLPL est un obstacle à son efficacité, ce qu'il développera par la suite.
Par ailleurs, dans la continuité de ses précédents travaux de contrôle, le rapporteur spécial tient à rappeler l'importance du devoir de réserve pour l'ensemble des dirigeants d'autorités administratives indépendantes (AAI). S'il constate que les rapports du CGLPL sont équilibrés et précis, il recommande que les dirigeants d'AAI s'abstiennent, le temps de leur mandat, de prises de position politiques ou électorales afin de ne pas entacher de doute leur indépendance.
Par ailleurs, dans la continuité de ses précédents travaux de contrôle, le rapporteur spécial souhaite rappeler que l'indépendance des autorités administratives indépendantes (AAI) doit s'accompagner d'une exigence de réserve et de neutralité dans l'expression publique de leurs dirigeants.
Sans remettre en cause la qualité des travaux du CGLPL, dont les rapports apparaissent à la fois rigoureux et équilibrés, il estime que la présence médiatique de la Contrôleure générale a pu être une source d'incompréhensions, qui apparaît difficilement compatible avec l'objectivité nécessaire à ses travaux. En raison même de la nature de leurs missions d'évaluation et de contrôle, les dirigeants d'autorités administratives indépendantes doivent veiller à s'abstenir de prises de position politiques ou électorales durant l'exercice de leur mandat, afin de préserver pleinement l'apparence d'impartialité de leur institution et d'éviter toute suspicion de parti pris.
2. Le choix d'un mécanisme national de prévention séparé d'autres institutions compétentes en matière de droits fondamentaux
Le CGLPL entretient des liens avec d'autres institutions indépendantes qui oeuvrent dans le champ des droits fondamentaux. Le rapporteur spécial s'est notamment intéressé aux liens entre le CGLPL, le Défenseur des droits et la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH).
a) Le CGLPL et le Défenseur des droits : une coordination organisée par le biais d'une convention
Les champs de compétences du Défenseur des droits, qui veille au respect des droits et libertés par les administrations publiques, et du CGLPL sont proches. Le domaine d'intervention du Défenseur des droits concerne également les personnes privées de liberté. Selon les éléments transmis par le Défenseur des droits, en 2023, ses délégués ont renseigné 7 878 dossiers émanant de personnes détenues tandis que ses services centraux en ont renseigné 1 026. Ces dossiers concernent essentiellement la déontologie de la sécurité, les délais de traitement des demandes de transfert pour maintien des liens familiaux, ou encore l'accès aux soins en détention.
Les relations entre le CGLPL et le Défenseur des droits sont encadrées par une convention du 8 novembre 2011 qui organise une ligne de partage fonctionnelle :
- le CGLPL intervient lorsqu'une saisine met en cause l'état, l'organisation ou le fonctionnement d'un lieu de privation de liberté, les conditions de prise en charge ou de transfèrement d'une personne privée de liberté, ou plus largement le respect de ses droits fondamentaux dans ce cadre ;
- le Défenseur des droits traite pour sa part les situations individuelles relatives à un dysfonctionnement administratif, à une atteinte aux droits de l'enfant, à une discrimination ou à un manquement à la déontologie de la sécurité.
Ainsi, le CGLPL et le Défenseur des droits se transmettent les saisines lorsque ces dernières relèvent de la compétence de l'un, plutôt que de la compétence de l'autre. Selon les éléments transmis par le Défenseur des droits au rapporteur spécial, cela concerne une soixantaine de dossiers par an.
Au-delà de la convention signée entre le Défenseur des droits et le CGLPL, des échanges réguliers ont lieu entre les deux institutions sur des sujets d'intérêt comme les droits de l'enfant, la situation des mineurs hospitalisés en psychiatrie, ou encore des établissements pénitentiaires spécifiques. Par exemple, une réunion de travail a été organisée en octobre 2025 à la demande du CGLPL qui souhaitait connaître les suites réservées à une instruction menée par le Défenseur des droits en amont de la visite de l'établissement pénitentiaire de Bois-d'Arcy.
L'opportunité d'une fusion entre les deux autorités est régulièrement discutée. Selon la Cour des comptes5(*), d'un point de vue purement budgétaire une telle fusion ne permettrait pas de générer d'économies réelles, puisque le Défenseur des droits devrait spécialiser des équipes dans le contrôle des lieux de privation de liberté.
b) Le CGLPL et la CNCDH : une coopération étroite à l'échelle nationale et internationale
La coopération entre le CGLPL et la CNCDH s'inscrit dans un cadre conventionnel formalisé en 2018 qui prévoit une action commune, notamment à l'échelle internationale.
Créée par un décret du président du Conseil le 17 mars 1947, la CNCDH est l'institution de promotion et de protection des droits de l'homme. Accréditée du statut A auprès des Nations Unies conformément aux Principes de Paris de 1993, elle exerce un rôle de contrôle, de conseil et de suivi auprès du Gouvernement et du Parlement.
À l'échelle internationale, les deux institutions agissent conjointement devant les juridictions européennes et institutions internationales. Le CGLPL et la CNCDH s'associent pour déposer de tierces interventions communes devant la Cour européenne des droits de l'homme. Dans le cadre de l'affaire J.M.B c. France6(*) qui regroupait 32 requêtes de détenus incarcérés dans plusieurs établissements pénitentiaires français comme Fresnes, Ducos en Martinique ou encore à Nîmes, la Cour européenne des droits de l'Homme a condamné la France sur le fondement des articles 3, qui interdit les traitements inhumains ou dégradants, et 13 qui impose un droit au recours effectif. Dans ce contexte, le CGLPL et la CNCDH avaient déposé une tierce intervention commune et des observations conjointes sur l'état d'avancée de l'exécution de l'arrêt par la France.
Par ailleurs, le CGLPL et la CNCDH sont auditionnés conjointement pour présenter des constats harmonisés lors des cycles d'examen de la France par les comités spécialisés de l'ONU, comme le Comité contre la torture.
c) Des modèles de MNP qui varient selon les pays
Plusieurs modèles de MNP peuvent être identifiés selon les pays.
Certains pays ont fait le choix, comme la France, de spécialiser une institution indépendante dans le contrôle des lieux de privation de liberté. En Italie, le Garant national des droits des personnes détenues ou privées de liberté a été créé en 2014. Comme en France, il s'agit d'une institution indépendante qui a pour unique objet le contrôle des lieux de privation de liberté (prisons, hôpitaux psychiatriques, centres pour mineurs, etc.).
À l'inverse, d'autres pays ont choisi de confier la fonction de MNP à l'institution de protection des droits fondamentaux préexistante, à l'image de l'Espagne ou encore de l'Autriche. En Espagne, le Défenseur du peuple, placé auprès du Parlement, joue le rôle de contrôleur des prisons depuis la ratification de l'OPCAT.
Par ailleurs, d'autres pays ont mis en place des MNP à plusieurs échelles ou en réseau. En Allemagne, un système dual existe avec l'Agence fédérale pour la prévention de la torture et la Commission conjointe des Länder pour la prévention de la torture. Cependant, en 2020, le budget alloué à l'agence fédérale s'élevait à 640 000 euros, ce qui est faible en comparaison aux autres MNP. Sur ce point, le CGLPL précise toutefois que l'Allemagne ne connaît pas une surpopulation carcérale de la même ampleur que la France. Au Royaume-Uni, le MNP est organisé selon un réseau de 21 organismes, spécialisés par lieux de privation de liberté. L'Inspecteur des prisons de Sa Majesté est placé à la tête de ce réseau. La Cour des comptes7(*) relève que le morcellement du réseau du MNP britannique peut nuire au suivi des recommandations.
D'après les éléments transmis par la CNCDH :« Le modèle français de mécanisme national de prévention est considéré au niveau onusien comme un des meilleurs, voire le meilleur, tant au niveau de son fonctionnement que de son efficacité. Ses travaux sont régulièrement salués par les comités conventionnels de l'ONU, comme par le Comité de prévention de la torture du Conseil de l'Europe. Lors de l'examen de la France en mai 2025, le Comité contre la torture a encore salué, dans ses observations, le travail accompli par le CGLPL ».
* 1 Rapport de commission d'enquête n° 449 (1999-2000) de MM. Jean-Jacques HYEST et Guy-Pierre CABANEL, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 29 juin 2000
* 2 Loi n° 2008-739 du 28 juillet 2008 autorisant l'approbation du protocole facultatif se rapportant à la convention contre la torture et autres peines ou traitements inhumains ou dégradants.
* 3 Loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
* 4 Loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
* 5 Cour des comptes, Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, 2025.
* 6 Cour européenne des droits de l'Homme, 30 janvier 2020, J.M.B. et autres c. France.
* 7 Cour des comptes, Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, 2025.