B. UN MODE D'ACTION QUI REPOSE ESSENTIELLEMENT SUR LES VISITES D'ÉTABLISSEMENTS
Le CGLPL est habilité par la loi à visiter à tout moment tous les lieux où des personnes sont privées de liberté du fait d'une décision d'une autorité publique. Ainsi, les visites d'établissements constituent le principal mode de contrôle du CGLPL.
1. Des procédures de contrôle bien organisées
a) Une programmation des visites qui prend en compte le type d'établissement et les signalements reçus
La programmation des visites est arrêtée chaque trimestre et ajustée sur une base mensuelle. Cette programmation prend en compte :
- les signalements reçus de la part des personnes privées de liberté, de leurs proches, ou encore d'associations. La gravité des signalements reçus est également prise en compte ;
- l'antériorité des visites précédentes, afin d'assurer un contrôle régulier des établissements ;
- les ressources humaines disponibles pour effectuer les visites ;
- la localisation des établissements, afin de couvrir de façon homogène le territoire national. Par exemple, une visite par an est programmée en Outre-mer.
Au cours d'une année, composée de onze mois de contrôle, le CGLPL réalise en principe cinq visites par mois. Chaque mois, le CGLPL programme plusieurs types de visites : une visite d'établissement de grande taille, en général une prison ou un hôpital psychiatrique ; une visite d'un établissement de taille moyenne, notamment un centre éducatif fermé ou un centre de rétention administrative ; et une série de petites visites dans des locaux de garde à vue ou des chambres sécurisées.
Le CGLPL pondère la comptabilisation de ses visites selon la taille des établissements depuis 2022, certains établissements requérant des contrôles pendant plusieurs jours (grands établissements pénitentiaires) tandis que d'autres ne nécessitent que quelques heures (locaux de garde à vue). Ainsi, depuis 2017, outre l'année 2020 marquée par la crise sanitaire, le nombre de visites a fluctué entre 110 et 146.
Nombre de visites par catégorie d'établissements entre 2017 et 2025
(en valeur absolue)
|
Catégories d'établissements |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
|
Locaux de garde à vue |
48 |
53 |
60 |
34 |
32 |
42 |
30 |
49 |
42 |
|
Rétention douanière |
3 |
4 |
1 |
4 |
0 |
1 |
0 |
0 |
3 |
|
Dépôts/geôles tribunaux |
11 |
7 |
8 |
7 |
9 |
5 |
6 |
8 |
11 |
|
Établissements pénitentiaires |
21 |
22 |
22 |
10 |
29 |
28 |
31 |
23 |
23 |
|
Rétention administrative |
11 |
8 |
5 |
3 |
9 |
5 |
5 |
3 |
5 |
|
Mesure d'éloignement |
5 |
4 |
0 |
0 |
0 |
1 |
2 |
0 |
1 |
|
Établissements de santé |
44 |
38 |
47 |
20 |
38 |
30 |
32 |
45 |
42 |
|
Centres éducatifs fermés |
5 |
9 |
7 |
2 |
7 |
3 |
4 |
8 |
11 |
|
Total |
148 |
145 |
150 |
80 |
124 |
115 |
110 |
136 |
146 |
Source : commission des finances du Sénat d'après le CGLPL
La durée des visites varie selon le type d'établissement et la gravité des atteintes aux droits fondamentaux. Par exemple, les grands établissements comme les prisons de Fresnes ou de Fleury-Mérogis ont donné lieu à des visites d'environ quinze jours. Aussi, selon la situation constatée sur place par les contrôleurs, la durée de la visite peut être allongée.
Par ailleurs, le rapporteur spécial note que les centres de rétention administrative (CRA) ont fait l'objet de cinq visites en 2025. Le CGLPL a régulièrement dénoncé le maintien des enfants mineurs dans les CRA, ce qui a trouvé une traduction législative avec l'interdiction du placement en rétention des mineurs sur la majeure partie du territoire national.
En outre, le pacte sur la migration et l'asile prévoit la mise en place, dans chaque État membre de l'Union européenne, d'un mécanisme indépendant chargé de contrôler le respect des droits fondamentaux dans le cadre des procédures de filtrage aux frontières extérieures de l'Union européenne. Ainsi, le CGLPL conduira des contrôles dans ce cadre, dans la continuité de ses attributions actuelles. Selon les éléments transmis au rapporteur spécial par le CGLPL : « Le développement des procédures d'asile et de retour à la frontière pourrait également entraîner une augmentation du nombre de personnes retenues dans les centres et locaux de rétention administrative. Dans ce contexte, le CGLPL serait conduit à porter une attention particulière aux conséquences de ces évolutions sur les conditions d'accueil, l'accès aux soins, le respect de la dignité des personnes retenues ainsi que l'exercice effectif de leurs droits, notamment l'accès à un avocat, à un interprète et à un recours effectif ».
b) Les visites inopinées, une garantie d'impartialité
Les visites du CGLPL sont en principe inopinées, c'est-à-dire que l'établissement n'est pas prévenu de la visite du contrôleur.
Seules sont annoncées, quatre à cinq jours à l'avance, les visites de grands hôpitaux psychiatriques. Selon le CGLPL : « l'arrivée inopinée des contrôleurs dans ce type d'établissement est souvent suivie d'une longue période de désorganisation ou d'attente ».
Depuis 2008, plus de 80 % des établissements ont été visités de façon inopinée et 20 % de façon annoncée. En 2025, toutes les visites ont été inopinées, sauf 9 visites d'hôpitaux psychiatriques sur un total de 42.
Proportion de visites inopinées et annoncées par année depuis 2021
(en pourcents)
|
Année |
Visites inopinées |
Visites annoncées |
|
2025 |
94 % |
6 % |
|
2024 |
85 % |
15 % |
|
2023 |
85,5 % |
14,5 % |
|
2022 |
87 % |
13 % |
|
2021 |
82 % |
18 % |
Source : CGLPL
D'après la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, le caractère inopiné des visites est surtout un marqueur d'indépendance et d'impartialité, qui constitue une garantie pour les personnes privées de liberté.
De même, l'Union nationale de familles et amis de personnes malades et/ou handicapées psychiques (UNAFAM), auditionnée par le rapporteur spécial, indique : « La force du CGLPL, ce sont ses visites inopinées et très complètes qui durent plusieurs jours et qu'il mène en s'appuyant sur un référentiel qui n'est pas communiqué, contrairement aux visites de certification des experts-visiteurs de la HAS qui annoncent leur visite au plus tard deux mois auparavant et s'appuient sur un manuel de certification en accès libre et connu de tous. »
c) De la visite à la publication du rapport de contrôle
Toutes les personnes qui travaillent au CGLPL partent en mission de contrôle. Le rapporteur spécial note que cette méthodologie est vertueuse car cela permet d'impliquer tous les personnels dans les missions du contrôleur.
Chaque mission est confiée à une équipe de contrôleurs menée par un chef de mission, désigné parmi les contrôleurs permanents. Les contrôleurs ne peuvent pas visiter un établissement dans lequel ils ont exercé des responsabilités lors des dix dernières années.
À l'arrivée de l'équipe de contrôle dans l'établissement, celle-ci se signale auprès du chef d'établissement avec lequel se tient une réunion de présentation. Les contrôleurs se répartissent les tâches selon le guide de contrôle prévu pour chaque catégorie d'établissement. Les contrôleurs prennent contact de façon autonome avec une série d'interlocuteurs. Toute personne qui le souhaite est entendue. Pour les établissements pénitentiaires, les contrôleurs se rendent dans les cellules et dialoguent avec les détenus en l'absence d'agent pénitentiaire.
Une fois la visite de contrôle terminée, l'équipe du CGLPL restitue ses principales observations et recommandations au chef d'établissement.
Chaque visite donne lieu à l'élaboration d'un rapport, contenant des recommandations, qui est envoyé dans un délai de trois mois après la visite au chef d'établissement. Le rapport est élaboré par l'équipe ayant réalisé le contrôle, soumis au contrôle d'une cellule qualité puis validé par la Contrôleure générale. Le responsable d'établissement dispose d'un délai de six semaines pour répondre par des observations. Le rapport est envoyé aux ministres concernés dans un délai de six mois. En moyenne les rapports du CGLPL sont rendus publics environ neuf à dix mois après la visite.
Les associations auditionnées par le rapporteur spécial ont, pour certaines, constaté le caractère tardif de la publication des rapports. L'Association nationale des visiteurs de personnes sous main de justice (ANVP) indique : « Les enquêtes sont excellentes mais leur délai de publication est long. Trop de temps entre le constat et le rapport induit une moins forte mobilisation des acteurs concernés qui peuvent, de surcroît, avoir changé ».
Si la publication du rapport est tardive, le rapporteur spécial note que les principaux interlocuteurs sont en réalité informés de l'essentiel des éléments avant sa publication. En outre, il ne serait pas souhaitable de publier le rapport avant réception de la réponse des établissements contrôlés car cela ne respecterait pas le principe du contradictoire.
Des marges d'efficacité semblent plutôt à rechercher en matière de suivi des recommandations par l'administration (v. infra).
2. Des signalements dont le motif varie selon le type d'établissement
a) Une diminution du nombre de signalements à relativiser
L'article 6 de la loi du 30 octobre 2007 prévoit que toute personne physique ou morale peut faire un signalement au CGLPL. Les signalements ont lieu par email, courrier ou téléphone.
Évolution des signalements depuis 2017 (lettres reçues)
(en valeur absolue)
Source : commission des finances du Sénat d'après le CGLPL
Les signalements sont consignés dans un tableau de suivi utilisé pour la programmation des visites du CGLPL. Le nombre de signalements reçus diminue sur la période récente, passant de 3 622 en 2017 à 2 942 en 2025, soit une diminution d'environ 19 %.
Le rapporteur spécial considère que la diminution du nombre de signalements ne peut s'interpréter comme une évolution structurelle. En effet, le CGLPL invite à relativiser cette diminution du nombre de signalements pour diverses raisons :
- plusieurs lettres de signalement peuvent concerner la même personne. Par exemple, 2 503 lettres concernaient 1 286 personnes en 2023 ;
- la diminution du nombre de signalements n'est pas continue puisque ces derniers sont repartis à la hausse en 2025, à hauteur de plus de 17 % par rapport à l'année précédente ;
- la population carcérale continue d'augmenter et depuis la loi du 14 décembre 20208(*), les mesures d'isolement et de contention sont soumises au juge des libertés et de la détention. Cette évolution a augmenté le nombre de saisines par des professionnels.
b) Une répartition des signalements selon les catégories d'établissements et les motifs qui a peu varié ces dernières années
Depuis 2021, en moyenne, 75 % des signalements concernent des établissements pénitentiaires, 15 % concernent des établissements de santé mentale où des personnes sont hospitalisées sans leur consentement, 10 % concernent le reste des lieux contrôlés à savoir les centres de rétention administrative, les locaux de garde à vue, ou encore les centres éducatifs fermés.
Les motifs des signalements varient selon le type d'établissement considéré. Pour l'année 2025 :
- s'agissant des établissements pénitentiaires, 17 % des signalements concernent les conditions matérielles de détention (hygiène, hébergement, restauration), 12 % concernent les relations entre les détenus et le personnel (conflits, violences, discrimination), 11 % concernent les relations avec l'extérieur (visites, correspondance, téléphone) et 11 % concernent également l'accès aux soins ;
- s'agissant des hôpitaux psychiatriques, le premier motif de signalement est la procédure d'hospitalisation, concentrant 19 % des signalements. Le deuxième motif invoqué est la préparation à la sortie (13 % des signalements), c'est-à-dire la levée de l'hospitalisation ou encore la procédure devant le JLD. Le troisième motif de signalement est l'accès aux soins qui représente 11 % des signalements.
c) Les signalements proviennent en majorité des premiers intéressés
Enfin, la répartition des signalements selon les catégories de personnes susceptibles de saisir le CGLPL est stable depuis 2021.
La majorité des signalements proviennent directement des personnes privées de liberté.
Répartition des signalements depuis 2021 selon les catégories de personnes
(en pourcents)
|
Catégories de personnes saisissant le contrôle |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
|
Personne concernée |
58 % |
58 % |
57 % |
52 % |
55 % |
|
Famille, proches |
18 % |
19 % |
18 % |
21 % |
25 % |
|
Association |
9 % |
8 % |
6 % |
10 % |
5 % |
|
Avocat |
7 % |
7 % |
9 % |
9 % |
7 % |
|
Médecins, personnel médical |
2 % |
2 % |
3 % |
2 % |
2 % |
|
Autorité administrative indépendante |
1 % |
1 % |
1 % |
1 % |
1 % |
|
Autres (codétenu, intervenant, particulier...) |
5 % |
6 % |
5 % |
7 % |
5 % |
Source : CGLPL
3. Une place encore plus importante à accorder aux conditions de travail des agents pénitentiaires dans les rapports du CGLPL
Si les personnels pénitentiaires saisissent très peu le CGLPL, la CGT Pénitentiaire indique pour autant que des agents sollicitent le contrôleur lors de ses visites de contrôle, lorsqu'ils considèrent que des difficultés persistantes ne trouvent pas de réponse dans le cadre des dispositifs institutionnels internes à l'administration.
La compétence du CGLPL sur les conditions de travail des personnels pénitentiaires avait été expressément exclue lors de sa création. D'une part, une telle compétence n'a pas de base en droit international. D'autre part, le CGLPL est une autorité administrative indépendante qui n'a pas vocation à se substituer à l'inspection générale de la justice.
Pour autant, le CGLPL souligne que les conditions de travail des agents sont évoquées dès lors que ces dernières ont une incidence importante sur les droits fondamentaux des personnes privées de liberté.
Aussi, la CGT Pénitentiaire signale au rapporteur que : « La reconnaissance des droits des personnes détenues et celle des conditions d'exercice des personnels doivent être appréhendées comme les deux composantes d'une même exigence de dignité, d'efficacité et de qualité du service public pénitentiaire ».
Le rapporteur spécial souscrit à ce constat : la garantie des droits fondamentaux des personnes détenues a pour corollaire indispensable la préservation des conditions de travail des personnels. Sans étendre les compétences du CGLPL, la recherche d'un équilibre entre ces deux exigences doit se poursuivre.
* 8 Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021