C. UN SUIVI DES RECOMMANDATIONS DU CGLPL À AMÉLIORER
Les rapports des visites de contrôle du CGLPL donnent lieu à de nombreuses recommandations qui peuvent être adressées directement aux établissements contrôlés ou aux ministres compétents. Le CGLPL peut également décider de les publier au Journal officiel.
Ces recommandations restent insuffisamment mises en oeuvre du fait de divergences d'appréciation de leur importance et d'une insuffisante coordination entre le CGLPL et les administrations.
1. Des recommandations nombreuses et insuffisamment hiérarchisées
Le nombre de recommandations formulées par le CGLPL dépasse 2 000 par année.
Nombre de recommandations contenues dans les rapports du CGLPL par année et par type de lieu de privation de liberté
(en valeur absolue)
|
Année |
Établissements pénitentiaires |
Établissements de santé mentale |
Centres et locaux de rétention administrative, zones d'attente |
Centres éducatifs fermés |
Locaux de garde à vue et tribunal |
Établissements de santé accueillant des personnes détenues |
Total |
|
2023 |
969 |
1027 |
143 |
52 |
135 |
26 |
2352 |
|
2024 |
812 |
1016 |
72 |
124 |
104 |
72 |
2200 |
|
2025 |
721 |
658 |
62 |
107 |
168 |
34 |
1750* |
* Le nombre de recommandations indiqué pour l'année 2025 n'est pas définitif, certains rapports de visite étant toujours en cours de rédaction.
Source : CGLPL
Il est intéressant de noter que les établissements de santé mentale représentent près de 50 % des recommandations alors que les établissements pénitentiaires concentrent l'essentiel des contrôles.
Dans son rapport, la Cour des comptes relève que les recommandations du CGLPL ne sont pas toujours hiérarchisées selon la gravité des atteintes aux droits fondamentaux.
Interrogée par le rapporteur spécial à ce sujet, la DGAP indique que le CGLPL et l'administration ne partagent pas toujours une vision commune des priorités, ce qui rendrait un tel classement difficile. Pour autant, la DGAP considère qu'un classement des recommandations par ordre d'importance pourrait constituer un outil d'aide à la décision afin d'arbitrer les priorités en fonction des moyens disponibles.
Sur ce point, le CGLPL indique que la pratique historique du contrôle conduit à restituer les constats de façon exhaustive et qu'un classement par priorité risquerait de « minorer des dysfonctionnements qui pris isolément, pourraient paraître ponctuels mais qui, cumulés, contribuent à une atteinte globale à la dignité des personnes privées de liberté ». Aussi, certaines recommandations ont été préventives puisque l'objectif du MNP est également d'intervenir en amont des atteintes graves aux droits fondamentaux.
Pour autant, le rapporteur spécial considère que le nombre très important de recommandations combiné à la diversité des administrations concernées nuit à l'efficacité du contrôle. Hiérarchiser les recommandations n'implique pas nécessairement de minorer les recommandations préventives. En outre, l'administration et ses agents opèrent dans un environnement doublement contraint par des restrictions budgétaires et une surpopulation carcérale.
Par conséquent, le rapporteur spécial recommande au CGLPL de hiérarchiser ses recommandations par ordre d'importance, c'est-à-dire en indiquant en premier celles qui concernent les atteintes les plus graves aux droits fondamentaux. Cette hiérarchisation serait particulièrement utile pour les établissements de santé mentale qui font l'objet d'un nombre très important de recommandations.
Recommandation : hiérarchiser et regrouper les recommandations contenues dans les rapports de contrôle du CGLPL par ordre d'importance, c'est-à-dire selon la gravité des atteintes aux droits fondamentaux auxquelles elles se rapportent. Un tel classement fournirait un outil d'aide à la décision aux établissements, leur permettant davantage d'arbitrer les priorités en fonction des moyens disponibles (CGLPL).
2. Instaurer des échanges plus réguliers et formalisés avec les administrations responsables des lieux de privation de liberté
a) Une méthodologie de suivi des recommandations qui a récemment évolué
Le CGLPL assure un suivi de ses recommandations selon deux modalités :
- via un suivi épistolaire selon lequel chaque ministère reçoit un document à remplir trois ans après une visite de contrôle d'un établissement. Il s'agit d'une trame qui recense les recommandations particulières, ainsi que les recommandations générales émises dans les avis du CGLPL pour chaque établissement contrôlé. Le ministère doit répondre avant le 31 octobre de l'année afin de nourrir le rapport annuel du CGLPL ainsi qu'un document de suivi mis en ligne ;
- par des visites sur place pour s'assurer du suivi des recommandations lorsque des situations graves ont été constatées. Compte tenu des difficultés à obtenir des réponses de la part des administrations et de la faiblesse du taux de mise en oeuvre, le CGLPL a mis en place ce système à compter de 2023. Un rapport est à nouveau dressé à l'issue de ces visites qui ont lieu généralement trois ans après le précédent contrôle.
b) Une évaluation hétérogène entre ministères du taux de mise en oeuvre des recommandations
Chaque administration suit différemment la mise en oeuvre des recommandations du CGLPL.
(1) Un suivi centralisé assuré par la DGAP
La DGAP assure un suivi centralisé des recommandations entrant dans son périmètre. Ce suivi mesure le degré de mise en oeuvre de chaque recommandation selon quatre cotations : « suite positive donnée à la recommandation », « pas d'évolution », « suivie en partie », « sans objet ou ne relevant pas de l'administration pénitentiaire ». Sur 674 recommandations particulières en 2020, la DGAP considère que 60 % ont été mises en oeuvre tandis que le CGLPL estime ce taux de mise en oeuvre à 40 %.
Le CGLPL a indiqué au rapporteur spécial que cette appréciation divergente de la mise en oeuvre des recommandations tient à des différences de méthode d'évaluation et de définition même de la notion de mise en oeuvre. Le CGLPL apprécie la mise en oeuvre d'une recommandation à l'aune de sa réalisation effective : « Lorsque le CGLPL recommande une dératisation, l'administration considère que la recommandation a été suivie d'effet si elle a fait intervenir une entreprise pour cela, alors que le CGLPL ne le considère que si les rats ont disparu. »
La DGAP considère que le CGLPL formule parfois des recommandations qui contredisent le cadre législatif et règlementaire en vigueur et ne peuvent pas être mises en oeuvre. Le tableau ci-dessous présente un exemple fourni par la DGAP.
Exemple de recommandation du CGLPL contredisant le cadre juridique en vigueur
|
Recommandation du CGLPL |
Réponse de la DGAP |
|
« L'autorité décisionnaire des poursuites devant la commission de discipline et celle décisionnaire de la sanction doivent être distinguées. » |
La circulaire du 8 avril 2019 relative à la discipline n'impose pas que l'autorité engageant les poursuites disciplinaires soit distincte de l'autorité décisionnaire de la sanction. La recommandation entre en contradiction avec la règlementation applicable (R. 234-2, R. 234-3 et R. 234-14 du code pénitentiaire), qui résulte d'un décret pris en Conseil d'État, prévoyant expressément que l'engagement des poursuites disciplinaires et la décision disciplinaire relèvent d'une seule et même autorité, le chef de l'établissement, sans que ce cumul de prérogatives ne soit jugé contraire aux principes du respect des droits de la défense ou d'impartialité. |
Source : DGAP
Ainsi, il arrive que le CGLPL formule des recommandations qui entrent en contradiction avec la règlementation applicable, invitant ainsi à modifier la loi. Ce mode d'action peut parfois laisser penser aux administrations que le CGLPL considère insuffisamment les contraintes juridiques qui s'imposent à elles.
Par ailleurs, les représentants syndicaux auditionnés par le rapporteur spécial ont indiqué que certaines recommandations du CGLPL prennent insuffisamment en compte leurs contraintes de sécurité.
La CGT Pénitentiaire précise que les visites du CGLPL « peuvent susciter certaines interrogations lorsque les agents ont le sentiment que les contraintes auxquelles ils sont quotidiennement confrontés -- manque d'effectifs, surcharge de travail, dégradation des infrastructures, surpopulation carcérale ou tensions croissantes en détention -- ne bénéficient pas toujours d'une prise en compte ou d'une visibilité équivalente dans les constats et analyses formulés. »
(2) Une absence d'évaluation du taux de mise en oeuvre des recommandations par l'inspection générale de la police nationale
S'agissant du ministère de l'Intérieur, l'inspection générale de la police nationale (IGPN) est le référent du CGLPL. Elle prépare les réponses aux rapports de visite mais ne calcule pas de taux de mise en oeuvre des recommandations, considérant que ces dernières sont parfois trop complexes ou trop générales.
Le CGLPL constate des délais de réponses avec un important retard rendant difficile leur exploitation dans son rapport annuel.
(3) Une absence de vision d'ensemble des recommandations du CGLPL par le ministère de la Santé
S'agissant des établissements de santé, en application de la loi du 30 octobre 2007, le CGLPL adresse ses recommandations au ministre de la Santé. Pour autant, le suivi est assuré par le secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS), responsable des agences régionales de santé (ARS).
En effet, le ministère de la Santé ne dispose pas d'une vision d'ensemble des situations de ses établissements du fait de son organisation déconcentrée, reposant sur les ARS. Ces dernières n'organisent pas de suivi clair et formalisé des recommandations. Le CGLPL indique que les éléments transmis dans le cadre du suivi de ses recommandations ne permettent pas toujours d'apprécier l'effectivité concrète des mesures annoncées.
Ainsi, le rapporteur spécial considère que l'absence de vision d'ensemble de la mise en oeuvre des recommandations adressées aux hôpitaux psychiatriques est une difficulté. Une réflexion pourrait être engagée sur l'utilité de formaliser un cadre propice aux échanges d'information et à un suivi davantage territorialisé des recommandations du CGLPL, par exemple sur la base de conventions.
Recommandation : améliorer le niveau d'information sur le suivi des recommandations adressées aux établissements de santé par la mise en place d'un format d'échange avec les agences régionales de santé. Des échanges plus réguliers et formalisés pourraient améliorer le suivi des recommandations (CGLPL).
c) Une méthodologie d'évaluation du taux de mise en oeuvre des recommandations à harmoniser
Le rapporteur spécial considère que le suivi hétérogène des recommandations entre les différents ministères est problématique.
La différence de cotation utilisée, ou son absence dans certains cas, ne permet pas de disposer d'une vision d'ensemble du taux de mise en oeuvre des recommandations. Si le CGLPL effectue des visites de contrôle ainsi qu'un suivi épistolaire, cette évaluation devrait pouvoir être confrontée à celle constatée par les administrations.
Le rapporteur spécial reconnaît que l'organisation des administrations diffère entre ministères, ce qui rend difficile une méthodologie d'évaluation parfaitement homogène du taux de mise en oeuvre des recommandations. Cependant, une méthode de cotation pourrait a minima être utilisée de façon homogène, s'inspirant de celle utilisée par la DGAP.
Ainsi, le rapporteur spécial recommande au CGLPL de proposer aux administrations une cotation permettant d'évaluer le taux de mise en oeuvre de ses recommandations.
Recommandation : proposer une méthodologie commune d'évaluation du taux de mise en oeuvre des recommandations du CGLPL aux ministères responsables des lieux de privation de liberté, par exemple sous la forme d'une cotation évaluant si la recommandation est « effectivement mise en oeuvre », « en cours de mise en oeuvre », « non mise en oeuvre » ou « sans objet ». L'objectif est d'harmoniser les pratiques entre ministères et d'obtenir une vision d'ensemble plus claire du taux de mise en oeuvre des recommandations de l'autorité (CGLPL).
Le rapporteur spécial considère que le taux de mise en oeuvre des recommandations du CGLPL ne progressera pas tant que de trop grandes incompréhensions subsisteront entre ce dernier et les administrations.
La Cour des comptes9(*) relève que le périmètre d'intervention du CGLPL est parfois un sujet de désaccord. Par exemple, des contrôleurs ont embarqué sur un navire chargé de procéder à des interpellations en mer à Mayotte, le CGLPL considérant que la loi l'y autorisait. À l'inverse, la DGPN avait considéré que la loi n'habilitait pas le contrôleur à intervenir en amont du placement dans un lieu de privation de liberté. Ainsi, le rapporteur spécial encourage le CGLPL à engager un dialogue plus suivi avec les administrations.
* 9 Cour des comptes, Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, 2025.