EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 1er juillet 2026 sous la présidence de M. Bruno Belin, vice-président, la commission a entendu une communication de M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial, sur le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
M. Bruno Belin, président. - Nous en terminons par la communication de notre collègue Christopher Szczurek sur le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL).
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Le CGLPL est une autorité administrative indépendante (AAI) créée en 2007. Sa création procède d'une double évolution. Une réflexion avait été engagée en France dans les années 1990 alors que le système pénitentiaire traversait une crise. Une commission d'enquête sénatoriale avait documenté cette situation en 2000 dans un rapport intitulé Prisons : une humiliation pour la République. En parallèle, la commission Canivet a proposé de créer un contrôleur général des prisons. Finalement, le CGLPL a été créé par une évolution du droit international. L'Assemblée générale des Nations unies a adopté en 2002 le Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, qui prévoyait la création de mécanismes nationaux de prévention. Il s'agit d'autorités indépendantes chargées de contrôler le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté dans les pays signataires. Ayant ratifié le protocole, la France a créé le CGLPL.
Ainsi, les missions du CGLPL vont bien au-delà des seules prisons. Il est habilité à visiter tous les lieux où des personnes sont privées de liberté sur décision d'une autorité publique, c'est-à-dire les centres de rétention administrative (CRA), les locaux de garde à vue, les centres éducatifs fermés, les prisons ou encore les hôpitaux psychiatriques. Concrètement, il envoie des équipes de contrôleurs visiter les lieux de privation de liberté. À l'issue de leur visite, ils dressent un rapport qui contient des recommandations pour améliorer le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.
Les visites sont programmées sur la base des quelque 3 000 signalements reçus chaque année, en tenant compte des visites déjà effectuées et avec le souci de couvrir l'ensemble du territoire national, y compris les territoires ultra-marins. Le CGLPL établit chaque trimestre un calendrier de contrôle qui prend en compte ces facteurs. Les signalements reçus sont variés. Ils concernent aussi bien les conditions matérielles de détention que la procédure d'hospitalisation sous contrainte ou encore les relations avec les personnels des établissements. En 2025, le CGLPL a visité 146 lieux de privation de liberté, dont 42 établissements de santé, 23 prisons et 11 centres éducatifs fermés. Les visites sont presque toutes inopinées, sans que les établissements visités soient prévenus à l'avance, sauf pour certains grands établissements de santé.
Le taux de mise en oeuvre des recommandations formulées est difficile à estimer. Le CGLPL assure lui-même un suivi de ses recommandations au travers de correspondances avec les administrations concernées et de visites de suivi. En parallèle, chaque administration suit différemment l'application des recommandations. Par exemple, la direction générale de l'administration pénitentiaire (DGAP) assure un suivi centralisé au travers d'un système de cotation sur la mise en oeuvre des recommandations. En ce qui concerne le ministère de la santé, son organisation déconcentrée, fondée sur les agences régionales de santé (ARS), limite la possibilité de disposer d'une vision d'ensemble.
À mon sens, l'absence de vision agrégée de la mise en oeuvre des recommandations du CGLPL est une limite importante à son action. Ainsi, je préconise de formaliser un espace de dialogue suivi avec les ARS, par exemple par le biais de conventions. Aucune instance de dialogue formalisé n'existe à l'heure actuelle, alors que le contrôle des établissements psychiatriques prend une importance croissante. En parallèle, je recommande au CGLPL de proposer aux administrations un format de cotation de la mise en oeuvre de ses recommandations, qui pourrait par exemple ressembler à celui de la DGAP. Il serait utile que tous les ministères disposent d'une grille d'analyse commune. En outre, les recommandations du CGLPL sont particulièrement nombreuses : on en compte plus de 2 000 par an. Leur lisibilité est parfois difficile pour les administrations. Même si j'entends l'argument d'exhaustivité du contrôle, je pense qu'il serait utile de regrouper les recommandations par ordre d'importance, c'est-à-dire selon la gravité des atteintes aux droits fondamentaux. Cela pourrait fournir un outil d'aide à la décision pour les établissements lorsqu'ils doivent arbitrer les priorités selon les moyens disponibles.
La gestion budgétaire du CGLPL paraît maîtrisée. La Cour des comptes avait déjà fait ce constat dans son rapport paru en 2025. Le budget pour 2025 était de 5,8 millions d'euros. Les dépenses ont augmenté de 2 % par an depuis 2017. Ce budget est essentiellement composé de dépenses de personnel, qui représentent environ 80 % du total. En 2025, le CGLPL employait 37 équivalents temps plein travaillé (ETPT) sous plafond, pour un plafond d'emploi fixé à 38 en loi de finances initiale. La structure de l'emploi du CGLPL a deux particularités : le contrôleur recourt majoritairement à des hauts fonctionnaires en détachement ; ceux-ci étaient au nombre de quatorze en 2025. Il s'agit notamment de magistrats judiciaires, qui exercent des fonctions de contrôleurs. Le CGLPL a aussi recours à des professionnels extérieurs, qui interviennent en qualité de collaborateurs occasionnels du service public. Au nombre de 30 en 2025, ils exercent des fonctions de contrôleur à raison d'une mission par mois. Le coût de revient d'un contrôleur extérieur est environ 40 % inférieur à celui d'un contrôleur permanent, ce qui permet au CGLPL de maîtriser ses dépenses de personnel.
Les dépenses de fonctionnement, hors dépenses de personnel, sont principalement constituées de dépenses immobilières et de frais de mission. Les dépenses immobilières ont diminué grâce au déménagement des bureaux en 2024. Anciennement localisés à Paris, ceux-ci sont désormais installés à Montreuil, ce qui a réduit les loyers de 150 000 euros par an à compter de 2025. Je trouve cette évolution vertueuse. Elle prouve qu'une rationalisation des dépenses immobilières peut être menée sans toucher à la qualité du travail d'une AAI, ni à son efficacité.
Les frais de mission sont devenus le premier poste de dépenses de fonctionnement depuis la diminution des dépenses de loyer. Cette évolution apparaît vertueuse, dans la mesure où les visites d'établissement constituent le coeur de l'action du CGLPL. Pour autant, ces frais de missions ont beaucoup augmenté, passant de 290 000 euros en 2017 à 410 000 euros en 2025. Le coût moyen d'une journée de mission, hors frais de personnel, était de 143 euros en 2025, ce qui n'apparaît pas somptuaire puisque cette somme couvre le déplacement, la location d'un éventuel véhicule et le logement.
La hausse des frais de mission depuis 2017 s'explique par celle du nombre de contrôles et par l'augmentation de leur durée, mais aussi par des facteurs que le CGLPL ne maîtrise pas totalement. En particulier, le marché public interministériel de gestion des frais de déplacement conclu par les services du Premier ministre ne semble pas efficace. À l'instar d'autres administrations, le CGLPL est obligé d'y recourir pour un certain nombre de dépenses comme l'hébergement et les billets d'avion. Or les tarifs sont systématiquement supérieurs à ceux qui sont proposés aux particuliers. Je trouve paradoxal qu'une mutualisation de fonctions support, censée diminuer les dépenses de fonctionnement, rigidifie à la hausse les frais du CGLPL. Je recommande donc de réexaminer les conditions de ce marché public ainsi que les obligations de la société contractante. Par ailleurs, afin que le CGLPL maîtrise mieux ses frais de mission, je recommande de distinguer dans son budget la part de ses frais qui relève de contraintes externes et celle qui dépend de choix d'organisation.
Pour conclure, je dirais que le CGLPL est une administration bien gérée. Cette AAI remplit son rôle, qui consiste à visiter des lieux de privation de liberté et à évaluer le respect des droits fondamentaux. Soucieux d'une vision tant objective que différenciée, j'ai veillé à entendre divers interlocuteurs : des associations de détenus ou de personnes hospitalisées sous contrainte, des administrations comme la DGAP, ou encore les syndicats d'agents pénitentiaires. Je me suis également rendu dans les bureaux du CGLPL, où j'ai rencontré la Contrôleure générale, en fin de mandat, et ses équipes.
Ces auditions et ces points de vue différents, comme la consultation des rapports du CGLPL, m'ont permis de constater que celui-ci produit des travaux de qualité, factuels et relativement objectifs. Le CGLPL constitue une AAI au modèle équilibré et reconnu à l'international. Il s'agit d'une autorité disposant de larges pouvoirs de visite, dans des établissements très différents, mais sans un pouvoir d'injonction, qui nuirait, je le crois, à son efficacité et à l'équilibre institutionnel déjà trouvé.
Cependant, dans la continuité de mes travaux précédents sur le Commissariat au Plan et sur l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), je souhaite rappeler l'importance du principe de neutralité du service public, particulièrement pour les dirigeants des AAI. Sans remettre en cause l'indépendance statutaire de la Contrôleure générale, ses prises de position récurrentes et les médias dans lesquelles elle les a données entraînent une suspicion de politisation, voire même d'hostilité à certaines politiques de rigueur pénale et carcérale.
Certes, on ne trouve pas trace de cette hostilité dans ses rapports ni dans les relations et les rapports institutionnels que le CGLPL entretient avec les établissements qu'il visite. J'estime qu'en général, les dirigeants des AAI devraient s'abstenir de prendre des positions médiatiques, politiques ou électorales durant la durée de leur mandat, car cela risque de nuire à leurs missions et de créer une incompréhension dommageable de la part du public, des administrations et de la représentation nationale.
Ainsi, loin de mes interrogations initiales, le CGLPL apparaît comme une institution bien gérée et utile à une politique publique. Son travail ne s'oppose jamais à l'intérêt des agents pénitentiaires, quoi qu'on puisse entendre sur ce point.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Merci pour ce rapport de qualité. Merci, aussi, pour son objectivité. Nous sommes parvenus à un point de contrôle assez abouti et assez pointu lorsque nous évoquons le coût moyen des frais de déplacement. Celui-ci n'est pas élevé, d'ailleurs. Votre quatrième recommandation vise à redonner de la liberté - sous contrôle, bien sûr - à cette AAI pour lui permettre de mieux gérer ses dépenses en étant, si je comprends bien, moins prisonnière d'un marché présentant beaucoup de rigidité.
Au cours des auditions, quel a été le retour fait par les établissements qui reçoivent des visites ? Comment apprécient-ils les observations, voire les recommandations qui leur sont adressées ? Quel type de difficultés peuvent-ils rencontrer ?
M. Michel Canévet. - Je remercie également le rapporteur spécial pour son éclairage sur cette AAI. Existe-t-il un tableau de bord pour le suivi des recommandations de la Contrôleure générale ? J'ai lu dans le rapport qu'il y en a plus de 2 000 par an.
Ma deuxième question a trait à l'organisation. La Contrôleure générale intervient par le biais de ses contrôleurs sur l'ensemble du territoire national. Sont-ils tous basés à Paris ? Existe-t-il une organisation territoriale qui permettrait d'être au plus près du terrain, afin d'assurer au moins un suivi dans chaque région ?
Enfin, ma troisième question concerne le nombre d'AAI. Je suis de ceux qui considèrent qu'elles sont trop nombreuses dans notre pays. Comment rationaliser le paysage ? Il pourrait être intéressant de rattacher le CGLPL au Défenseur des droits, puisqu'ils mènent des missions de même nature. Le Défenseur des droits est lui-même issu du regroupement d'un certain nombre d'entités qui exerçaient antérieurement des missions relatives aux droits et libertés des personnes. Un tel regroupement ne présenterait-il pas un intérêt, ne serait-ce que pour la mutualisation des frais de fonctionnement et pour une meilleure lisibilité ? L'hétérogénéité actuelle conduit en effet à une moindre visibilité de l'action menée par les uns et les autres.
M. Laurent Somon. - Quels sont les rapports entre le Défenseur des droits et le CGLPL ? Votre deuxième recommandation mentionne des relations avec les ARS, sur le plan médical. Pourquoi ne pas en prévoir, sur le plan légal, avec le Défenseur des droits, qui est tout de même celui qui doit concentrer les demandes des usagers ? En tant que parlementaires, nous avons aussi la possibilité de visiter les lieux de rétention. Des saisines sont-elles faites directement, soit au Défenseur des droits, soit au CGLPL ?
Mme Christine Lavarde. - Merci au rapporteur spécial pour ce rapport. Dans la continuité de mon intervention sur le précédent contrôle examiné ce matin, je voudrais rappeler qu'au moment de la création du Défenseur des droits, cinq AAI ont été, de mémoire, regroupées. Des réflexions sont-elles menées pour interroger le statut assez particulier de cette AAI et, peut-être, la regrouper avec le Défenseur des droits ? Ce sont des thématiques proches, relatives au respect de la personne humaine et aux garanties - en l'occurrence, de conditions de détention décentes.
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Nous avons tous, en qualité de parlementaires, effectué des visites. Nous sommes souvent sollicités soit par des détenus, soit par le personnel pénitentiaire, par l'intermédiaire des syndicats.
Ces visites sont en général assez peu appréciées des directions, qui les subissent comme elles le peuvent et surtout dans la mesure où elles ne peuvent pas nous les refuser. Les agents, eux, y sont généralement assez favorables. Contrairement à ce que l'on pourrait croire, il n'y a pas d'opposition directe, dans l'esprit des agents, entre leurs conditions de travail et celles des détenus. Autrement dit, ils considèrent que si leurs conditions de travail ne sont pas bonnes, les conditions de détention ne peuvent pas l'être non plus. Inversement, si les conditions de détention ne sont pas bonnes, leurs propres conditions de travail ne peuvent pas être bonnes, car cela renforce aussi les inimitiés qui peuvent exister avec les détenus de manière générale. Les directions nous accueillent de manière un peu froide, car elles ont le sentiment d'une suspicion particulière, tandis que les agents voient bien que c'est aussi une manière de faire constater leurs conditions de travail. C'est ce que nous avons pu observer dans tous les cas de figure. C'est également ainsi que le CGLPL est reçu.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Excusez-moi, ce n'était pas tout à fait ma question. Lorsqu'il y a des recommandations de la CGLPL, comment les établissements les perçoivent-ils et parviennent-ils à travailler sur ces recommandations ? Certaines sont peut-être plus aisées à mettre en oeuvre que d'autres.
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Les moyens des établissements sont limités, ce qui renvoie à une problématique générale de moyens. Ils voudraient souvent agir, en constatant par eux-mêmes que les conditions de détention ne sont pas dignes, mais ils n'ont absolument aucune marge de manoeuvre, car ce ne sont pas eux qui décident des budgets qui leur sont octroyés. C'est également la raison pour laquelle le taux de mise en oeuvre des recommandations est relativement faible. Par ailleurs, le CGLPL ne réclame pas prioritairement plus de moyens pour son AAI. Il estime généralement que, pour améliorer la situation et avoir moins de travail, il faut d'abord que la population carcérale diminue, ce qui passe évidemment par des questions budgétaires.
M. Canévet évoque un tableau de bord. Le CGLPL en possède un, qui lui permet de planifier les visites et d'en faire le suivi. Toutefois, il n'y a pas de centralisation du côté de chaque administration- cela fait d'ailleurs partie des recommandations. Entre le CGLPL et les différentes administrations, il pourrait y avoir un tableau de suivi unique pour savoir où en est la mise en oeuvre des recommandations. Nous savons que le CGLPL n'a pas de pouvoir d'injonction ou d'obligation, mais il manque effectivement un outil centralisé.
Les agents sont tous basés à Paris. Effectivement, cela pose une problématique s'agissant des départements et territoires d'outre-mer. Comme pour beaucoup de politiques publiques, ces territoires sont, de ce fait, beaucoup plus difficiles à contrôler. Cela peut aussi faire partie des pistes d'amélioration. Aussi, je précise que l'ensemble des agents du CGLPL participent à des missions de contrôleur, y compris la Contrôleure générale et les agents responsables de fonctions supports. Tous ont un pouvoir de contrôle et peuvent être amenés à faire des visites.
En ce qui concerne la fusion du CGLPL et du Défenseur des droits, il me semble que c'est l'objet d'un amendement que vous déposez régulièrement sur les projets de loi de finances. Je comprends l'idée, et je ne peux pas dire que je ne la partage pas. Nous l'avons soumise aux contrôleurs ; ils défendent un principe de spécialisation. Ils considèrent qu'il ne faut pas mêler les missions pour ne pas diluer le coeur de cible et tomber dans une sorte d'entre-deux où, soudainement, ils ne seraient plus uniquement là pour apprécier les conditions de privation de liberté. Aussi, la nécessité de spécialiser une équipe de contrôleurs réduirait l'intérêt budgétaire d'une fusion entre les deux AAI. Par ailleurs, je me suis posé la question de la prise en compte des conditions de travail du personnel des établissements contrôlés dans les rapports du CGLPL. La compétence avait été exclu lors de l'élaboration, par les Nations unies du Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. De même, sur cette question, le CGLPL souhaite rester spécialisé, même si les conditions de travail font l'objet d'une prise en compte dès lors qu'elles ont un impact sur les droits fondamentaux des personnes privées de liberté. En définitive, je peux comprendre cette demande, comme je comprends la vôtre. Ce n'est pas une réponse de Normand, mais il n'y a pas de réponse complètement évidente.
M. Somon m'interroge sur les rapports avec le Défenseur des droits. Ils sont encadrés par une convention de 2011 qui définit un partage des compétences. Ils se transmettent les saisines, lorsqu'elles relèvent de la compétence de l'un plutôt que de la compétence de l'autre, ce qui représente une soixantaine de dossiers par an. Nous n'avons pas réussi à rencontrer la Défenseure des droits, du fait du manque de temps lié à la fin de son mandat. Nous avons reçu une contribution écrite. S'agissant à nouveau des saisines, elles sont effectuées à environ 55 % par les personnes concernées - c'est-à-dire les détenus ou encore les personnes soignées dans les établissements de santé -, soit par leurs proches, des associations, leur avocat ou parfois par les personnels.
M. Laurent Somon. - Ou par des parlementaires...
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - En effet.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.