EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 8 juillet 2026 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial, sur les coûts de l'asile en France.
M. Claude Raynal, président. - Nous allons maintenant entendre une communication de Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », sur les coûts de l'asile en France.
Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial. - Le droit d'asile est un acquis précieux. Inscrit dans le préambule de la Constitution de 1946, puis consacré par la convention de Genève, il devait protéger celles et ceux qui fuient les persécutions.
Or ce droit est devenu au fil des années une filière d'immigration à part entière. Ce dévoiement nous oblige à en questionner les coûts, mais aussi à en redessiner les contours. C'est à cette condition, et à cette condition seulement, que nous sauverons un droit auquel les Français demeurent profondément attachés.
Tel est le sens des travaux que je vous présente ce matin.
Avant toute chose, permettez-moi de vous présenter quelques données chiffrées sur les volumes de flux migratoires dont il est question.
Depuis 2015, le volume des demandes d'asile a presque été multiplié par deux en l'espace de dix ans. Ainsi, 150 000 demandes sont désormais enregistrées chaque année sur notre territoire. Hors période de crise sanitaire, le niveau des demandes annuelles n'est jamais descendu en deçà de 120 000 demandes depuis 2018.
Outre ces forts volumes, qui placent la France dans le trio de tête des pays d'accueil de l'Union européenne, notre pays est également très protecteur. En 2025, plus d'un demandeur d'asile sur deux a obtenu une protection à l'issue de l'ensemble de la procédure devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), et, éventuellement, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), qu'il s'agisse du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire.
À l'aune de ces chiffres, nous pouvons aisément déconstruire le mythe selon lequel la France serait un pays hostile aux demandeurs d'asile et peu généreux en la matière.
Ensuite, au regard des comparaisons européennes que j'ai pu mener au cours des derniers mois, notamment grâce à une étude de la division de la législation comparée du Sénat portant sur l'Allemagne et l'Italie, il apparaît clairement nécessaire de redéfinir nos protections.
Je propose notamment de compléter la protection pour les ressortissants ukrainiens qui bénéficient de la protection temporaire activée en 2022 à l'échelle de l'Union européenne. Les Ukrainiens qui vivent en France sous ce statut ne bénéficient pas des mêmes droits sociaux que les réfugiés, et doivent renouveler leur autorisation provisoire de séjour tous les six mois en préfecture, ce qui n'est pas le cas, par exemple, en Allemagne.
Dans ce contexte, les ressortissants ukrainiens s'orientent vers l'asile. Ils constituent désormais 10 % de la demande d'asile totale, alors qu'ils peuvent déjà bénéficier de la protection temporaire.
Nous avons largement adopté au Sénat en mai dernier une proposition de loi de notre collègue Nadia Sollogoub visant à améliorer le dispositif de protection temporaire en France et j'espère que le processus législatif se poursuivra.
Par ailleurs, je propose un alignement de la durée de validité des titres de séjour associés au statut de réfugié et de protégé temporaire sur les pratiques observées chez nos partenaires européens. Le statut de réfugié ne saurait être accordé ad vitam aeternam, ce qui est quasiment le cas en France, puisque les réfugiés bénéficient d'entrée de jeu d'une carte de résident valable dix ans.
La situation géopolitique évolue constamment et les personnes concernées peuvent constituer une menace pour l'ordre public : il faut en tenir compte et réexaminer plus régulièrement le bien-fondé de la protection accordée.
Tel est le sens de mes recommandations nos 1, 7 et 8.
J'en viens aux coûts de l'asile, dont l'estimation n'est pas une mince affaire, parce que les données sont souvent lacunaires faute de suivi statistique par le ministère de l'intérieur ; parce que l'asile pèse sur plusieurs budgets ; et parce que certaines dépenses sont difficilement individualisables.
Tout d'abord, le volume des dépenses d'asile est directement lié aux délais d'instruction, puisque les demandeurs d'asile se voient verser une allocation et peuvent être hébergés pendant toute la durée de la procédure. Or ces délais sont encore trop longs en France.
En effet, la durée de la procédure administrative devant l'Ofpra n'a jamais été inférieure à 4,2 mois. Ce délai moyen est porté à six mois en cas de convocation individuelle du demandeur d'asile au siège de Fontenay-sous-Bois. À cela s'ajoute, dans plus de 80 % des cas, le traitement du recours devant la CNDA, qui prend lui aussi six mois.
À l'heure actuelle, il faut donc un an en moyenne pour instruire une demande d'asile en France. J'ai pu auditionner la semaine passée le ministre-conseiller de l'ambassade de Suisse en France qui m'a informée qu'en cas d'application de la procédure accélérée, la durée de la procédure est de cent jours, en incluant un éventuel recours devant les juridictions administratives.
Je regrette que l'Ofpra et la CNDA ne se soient pas pleinement saisis des possibilités offertes par la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration pour réduire les délais d'instruction. Je pense notamment à la généralisation du juge unique devant la CNDA ou au déploiement de pôles territoriaux de l'Ofpra. Cette loi prévoyait en effet le lancement de trois sites pilotes, dénommés espaces France Asile et regroupant les services préfectoraux, ceux de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) et ceux de l'Ofpra en un site unique.
Dans le seul site qui a ouvert à Cergy, le délai moyen d'instruction constaté est de l'ordre de trois mois. Compte tenu de ce délai très prometteur, je dois vous avouer ne pas bien comprendre l'absence de volonté politique d'ouvrir davantage d'espaces France Asile. Il nous a été avancé un manque d'effectifs, au prétexte qu'il faudrait placer 4 ETP de l'Ofpra dans ces sites. Or, depuis 2019, l'Ofpra a bénéficié de créations massives de postes : elle a gagné près de 250 ETP, ce qui est considérable en cette période de disette budgétaire.
Le montant mensuel de la prise en charge des demandeurs d'asile avoisine les 94 millions d'euros. Aussi, en réduisant, par exemple, les délais d'instruction des demandes d'un an à neuf mois, nous réaliserions une économie de près de 300 millions d'euros sur le budget de la mission « Immigration, asile et intégration ».
Il est impératif de réduire les délais d'instruction pour maîtriser au mieux les dépenses : c'est l'objet de ma recommandation n° 2.
Comme je l'ai mentionné précédemment, cette mission n'est pas la seule à supporter les coûts de l'asile. Ces derniers affectent plusieurs budgets, car il faut prendre en compte les coûts pour les préfectures, la CNDA et les places d'hébergement d'urgence occupées par les réfugiés. Nous avons pu estimer ces dépenses à près de 2 milliards d'euros.
Pour autant, ce chiffre est toujours insuffisant pour traduire la vérité des coûts de l'asile, puisque nous ne disposons pas des moyens nécessaires pour évaluer d'autres dépenses. Je pense aux dépenses de santé ; à la scolarisation éventuelle des enfants des demandeurs ; aux frais de police pour exécuter les obligations de quitter le territoire français (OQTF) à destination des déboutés de l'asile ; ou encore aux aides sociales. Au surplus, il convient de souligner que les dépenses d'asile ont augmenté de près de 20 % entre 2019 et 2025, soit beaucoup plus rapidement que le volume des demandes d'asile.
L'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés représente la moitié de ces coûts. Cette dépense est très dynamique : alors que le nombre de places d'hébergement dans le dispositif national d'accueil a augmenté de 13 % sur la période 2019-2025, les crédits exécutés ont quant à eux été revalorisés de moitié. En 2024, ce coût a même atteint 1,1 milliard d'euros.
La hausse de ces dépenses s'explique par la revalorisation des coûts de la nuitée versés aux associations gestionnaires des structures d'hébergement afin de tenir compte des effets de l'inflation, mais aussi par le coût des revalorisations salariales accordées dans le cadre du Ségur.
De plus, il apparaît que l'hébergement de type collectif a été réduit comme peau de chagrin. Plus de 80 % des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (Cada) sont des hébergements dits « diffus », c'est-à-dire situés dans des appartements du parc locatif privé ou dans des hôtels réquisitionnés. La direction générale des étrangers en France (DGEF) ne nous a pas fourni d'informations supplémentaires. Elle s'est bornée à nous transmettre le prix des nuitées, qui sont plus élevées en Île-de-France en raison du coût du foncier.
Outre le coût de l'hébergement dans les structures dédiées, un phénomène de déversement des demandeurs d'asile et des réfugiés est structurellement constaté, sans qu'un véritable suivi soit mis en place par les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) avant 2025. Selon les données transmises par la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal), en 2025, 14 300 réfugiés et 7 800 demandeurs d'asile seraient présents dans des hébergements d'urgence généralistes, pour un coût évalué par la commission des finances, sur la base du coût journalier moyen, à 242 millions d'euros.
Ma recommandation n° 3 est ainsi d'identifier plus précisément les demandeurs d'asile et les réfugiés présents dans les structures d'hébergement d'urgence relevant du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires », afin de clarifier les financements avec les structures concernées.
Par ailleurs, les coûts de l'asile vont nécessairement être revalorisés sous l'effet de la mise en oeuvre du pacte européen sur la migration et l'asile, qui est entré en vigueur le 12 juin dernier. Ce pacte prévoit une nouvelle procédure d'asile à la frontière nécessitant la présence d'agents de l'Ofpra, un versement plus précoce de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), ou encore la traduction de tous les documents pertinents pour la procédure de demande d'asile.
L'évaluation de l'ensemble de ces coûts par le ministère de l'intérieur est très fluctuante : selon les dernières informations qui nous ont été transmises, la mise en oeuvre du pacte devrait entraîner un surcoût de 90 millions d'euros en 2026.
Certains financements européens permettant de minorer les crédits budgétaires consacrés, je propose dans ma recommandation n° 4 d'utiliser ces fonds au maximum de leur capacité.
L'après-demande d'asile, c'est-à-dire une fois que le statut a été accordé ou rejeté, est un grand angle mort de cette politique d'asile. Les déboutés de l'asile ne font pas véritablement l'objet de suivi. La DGEN et son département statistique m'ont fourni des données incohérentes, voire contradictoires. Si l'on s'en tient aux données fournies par le département statistique, il en ressort que les déboutés de l'asile ne sont quasiment jamais éloignés du territoire français : en moyenne, seulement 5 % des OQTF seraient exécutées.
Une telle situation ne saurait perdurer. C'est pourquoi ma recommandation n° 5 est d'instaurer un suivi.
Par ailleurs, des études économiques sur des données assez anciennes montrent qu'un quart des demandeurs d'asile obtiennent in fine un titre de séjour sur un autre fondement. Aussi, tous les ans, près de 70 000 personnes arrivées par la voie de l'asile alimentent l'immigration illégale, certaines d'entre elles se voyant par la suite délivrer un titre de séjour pour un motif familial ou économique au bout de plusieurs années. Il ne s'agit, selon moi, de rien de moins qu'un dévoiement du droit constitutionnel d'asile, qui en sape les fondements.
Si le statut de réfugié est accordé, il existe peu de dispositifs publics d'intégration. Je peux citer le contrat d'intégration républicaine (CIR), qui, à l'origine, n'était pas destiné aux réfugiés, et le programme d'accompagnement global et individualisé des réfugiés (Agir), qui a été déployé à partir de 2022. Faute de moyens budgétaires, ce dernier concerne seulement les réfugiés les plus vulnérables, sans emploi et sans logement.
Le coût de ces deux dispositifs représente 85 millions d'euros en 2023, soit à peine 5 % des coûts identifiés cette année-là. En Allemagne, 3,2 milliards d'euros ont été consacrés aux services de l'intégration en 2024. Le programme Agir doit impérativement faire l'objet d'une évaluation. Il convient d'identifier ses forces et ses faiblesses et de déterminer pourquoi les femmes demeurent largement exclues de ce programme, comme de l'ensemble des dispositifs d'intégration en France. C'est ma recommandation n° 6.
En clair, nous dépensons beaucoup pour accueillir les demandeurs d'asile, mais il ne reste plus grand-chose pour intégrer les réfugiés. En définitive, cette générosité d'accueil, qui se mesure au nombre de personnes protégées et à l'argent dépensé, est un échec : faute de moyens consacrés à l'intégration, elle laisse un public fragile seul face à de vrais dangers, certains demandeurs d'asile tombant parfois même aux mains de filières de délinquance.
Ce constat sans appel nous amène à redéfinir le droit d'asile et à employer plus efficacement les budgets qui lui sont consacrés, en nous inspirant des modèles de nos voisins européens, pour dégager des marges de manoeuvre et des économies.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Vous pointez notamment très justement les insuffisances en matière d'intégration. Nous avons besoin de faits objectifs pour mener un débat le plus apaisé possible. L'État ou les opérateurs ont-ils évalué les besoins en matière d'intégration ?
Par ailleurs, il est pour le moins étonnant qu'un quart des déboutés de l'asile finissent par être régularisés. Cela montre les limites des dispositifs et de la réglementation existants. Quelles pistes d'amélioration sont-elles envisageables ?
M. Rémi Féraud. - Votre ton apaisé ne suffit pas à effacer le clivage politique net qui nous oppose en ce qui concerne certaines - pas toutes - de vos propositions. Nous sommes d'accord avec certaines propositions de rationalisation budgétaire ou l'idée de mieux recourir à des fonds européens insuffisamment exploités par la France.
Vous pointez la question de l'après-demande d'asile. Je suis élu parisien. Des centaines de migrants dorment sous des tentes à Paris, dont nombre d'entre eux ont reçu l'asile. Malgré ce statut, ils vivent dans des conditions de précarité extrême, parfois parce qu'ils cherchent malgré tout à se rendre en Grande-Bretagne. Nous manquons cruellement de pragmatisme pour faire face à cette situation.
Je vois bien l'enjeu politique autour des OQTF, mais quel est l'intérêt de mettre en oeuvre un suivi spécifique des déboutés du droit d'asile ?
Ne pensez-vous pas que les recommandations nos 7 et 8 vont encore aggraver la situation de personnes qui sont déjà dans une situation de grande précarité, sous prétexte de rationaliser les coûts et de réduire les délais ? Les politiques publiques ont, selon nous, le rôle inverse.
Aussi, nous ne pouvons pas voter votre rapport, malgré la qualité de votre travail.
Mme Christine Lavarde. - Vous appelez à ouvrir davantage d'espaces France Asile pour traiter plus rapidement les demandes d'asile. Avez-vous pu chiffrer ce que cela pourrait rapporter ? Les crédits dégagés pourraient être réaffectés pour mettre en oeuvre vos recommandations.
M. Claude Raynal, président. - Je partage la même position que Rémi Féraud.
Je lis votre recommandation n° 7 : « Réduire la durée de validité des titres de séjour délivrés, à quatre ans pour les réfugiés et deux ans pour les protégés subsidiaires, afin de réexaminer le bien-fondé de la protection plus régulièrement. » Pour ma part, j'essaye toujours de me mettre à la place des demandeurs d'asile. Je m'imagine donc arriver dans un pays et obtenir le statut de réfugié, à l'issue d'une procédure très lourde, puis voir sa durée réduite à quatre ou deux ans, au lieu de dix ans. Cette durée proposée me semble bien courte compte tenu de la longueur de la procédure pour se voir octroyer un titre de séjour. Ce serait source d'instabilité pour les personnes concernées.
Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial. -Ce qui nous a conduits à proposer ces délais, de quatre ans pour les réfugiés et deux ans pour les protégés subsidiaires, est la comparaison avec ce que font nos partenaires européens. L'Union européenne fixe d'ailleurs des durées planchers plus basses, de trois ans pour la validité des titres de séjour des réfugiés, et d'un an pour les protégés subsidiaires.
Nous ne constatons pas une plus grande précarité des demandeurs d'asile dans les autres pays européens. Cette recommandation vise seulement à réexaminer des conditions avant de renouveler un titre de séjour, et ne constitue en aucun cas une usine à gaz.
Au bout d'un parcours de dix ans, on s'attend à ce qu'un réfugié soit intégré à la communauté nationale. Je trouve qu'il n'est ni opportun ni nécessaire d'instaurer un délai aussi long. Par exemple, nous avons accueilli des Syriens à qui nous avons accordé le statut de réfugié, alors que leur souhait était de rentrer dans leur pays dès que possible.
Le réexamen du bien-fondé de l'octroi d'une protection s'impose en cas de changement de circonstances. Les services de l'Ofpra ont même créé une cellule dite de « suivi du statut », qui est encore balbutiante, au sein de laquelle ils réexaminent les protections, en cas de menace pour l'ordre public, sur la base de signalements préfectoraux.
L'état d'esprit qui a guidé l'élaboration de ce rapport est de dire que si l'on continue de considérer le droit d'asile comme une filière d'immigration comme une autre, nous risquons en fin de compte d'en payer le prix fort, c'est-à-dire la remise en cause de ce droit. Or personne ici ne souhaite que le droit d'asile soit remis en cause.
Un regard particulier s'impose pour l'exécution des OQTF à l'encontre des déboutés du droit d'asile car seules 3 % d'entre elles sont réellement exécutées certaines années. C'est 7 points de moins que la moyenne des OQTF pour tous motifs confondus. Cela soulève des interrogations.
La moitié des demandeurs d'asile, qui sont déboutés chaque année, alimente l'immigration illégale en France, avec un quart qui finira par obtenir un titre de séjour sur un autre fondement dans les deux à cinq ans suivant la décision de refus du statut de réfugié. Le système ne fonctionne pas. Des filières d'immigration économique sont ainsi contournées par la demande d'asile, alors même que d'autres personnes suivent ce parcours parce qu'elles veulent travailler en France.
En nombre de titres de séjour, le statut de réfugié ou de protégé subsidiaire arrive avant l'immigration économique et après l'immigration d'ordre familial et estudiantin.
Ce n'est donc pas une obsession de vouloir faire un sort particulier au droit d'asile. L'idée est de dire que ce dernier perd complètement son sens et que nous n'avons pas de politique migratoire si nous ne nous posons pas cette question.
Je reviens par ailleurs à la question essentielle de mon rapport : celle des moyens déployés pour l'asile en France. Ni à la CNDA ni à l'Ofpra, l'idée selon laquelle l'augmentation massive de ces moyens devait conduire à une réduction des délais de traitement dans les mêmes termes n'a paru prévaloir. Ces derniers apparaissent pourtant plus longs par rapport à ceux qui sont pratiqués dans les pays voisins. Et il n'est pas besoin de mener des enquêtes particulières pour s'en apercevoir !
L'impératif d'accélération des délais de traitement est passé par la voie législative, avec la généralisation du juge unique devant la CNDA et la création de sites pilotes d'espaces France asile instaurées par la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration de 2024. Pourtant, ces dispositions législatives ne sont que peu appliquées.
Un demandeur d'asile présent sur notre territoire a quatre-vingt-dix jours pour déposer sa demande d'asile. Il doit se rendre dans un guichet unique rassemblant les services préfectoraux ainsi que ceux de l'Ofii. Or l'Ofpra n'est pas présent sur le même site à ce stade.
L'application de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration permettrait de remédier à cette situation par la constitution de guichets uniques rassemblant les trois autorités administratives chargées d'instruire la demande d'asile. Cette solution a été expérimentée dans un site à Cergy - sur les trois initialement prévus - qui a mobilisé quatre agents dédiés de l'Ofpra. Cette expérience l'a montré : nous gagnerions ainsi plus d'un mois de délai de traitement des dossiers, soit 94 millions d'euros !
Pourquoi, pour les deux autres sites de Toulouse et Metz, n'est-il pas prévu d'agir dans ce sens ? Il m'a été rétorqué un problème d'effectifs. Alors que l'Ofpra a obtenu près de 250 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires en l'espace de quelques années, et que seulement 8 agents dédiés seraient nécessaires pour ces deux sites pilotes, cela semble assez étonnant.
De même, alors que le juge unique devrait être généralisé à la CNDA, celui-ci demeure l'exception. En réalité, en laissant à la CNDA la liberté de statuer ou de ne pas statuer de cette façon, on a laissé penser que le juge unique devait rester l'exception et la collégialité la règle. Les délais restent donc très longs, y compris pour des affaires peu difficiles à trancher, sachant que 80 % des décisions de l'Ofpra sont attaquées et que 10 % sont réformées. Je veux bien entendre que la collégialité soit importante, mais pas au point que la part des audiences à juge unique ne soit passée que de 23 % à 27 % depuis l'entrée en vigueur de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration de 2024. En réalité, la loi n'est pas appliquée, délibérément.
Raccourcir les délais d'instruction produirait pourtant près de 94 millions d'euros d'économies, soit 85 % du budget de l'Ofpra et presque la totalité de celui de la CNDA.
En outre, en trois mois, ces économies s'élèveraient à 300 millions d'euros, ce qui permettrait de ne pas porter atteinte au volet de l'intégration, réduit à une telle peau de chagrin que cela en devient scandaleux. Nous ne pouvons pas nous satisfaire de cette situation. Il ne s'agit donc pas de faire des économies pour faire des économies.
Enfin, la situation des femmes réfugiées me paraît inquiétante. Elles disparaissent largement des dispositifs d'intégration après l'octroi d'une protection. Ce simple constat doit être dépassé. Des solutions sont envisageables, à travers des formations, par exemple, ou des emplois qui leur seraient proposés, de façon potentiellement contraignante comme cela se fait dans certains pays étrangers.
Je vous remercie donc de la façon dont vous avez accueilli ce rapport, qui traite d'abord, au fond, de la détresse du monde.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.