N° 887
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 juillet 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1)
sur la
régulation du compte
personnel de
formation,
Par M. Emmanuel CAPUS,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
L'ESSENTIEL
La loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel de 2018 a profondément réformé le compte personnel de formation (CPF), avec l'ambition d'en faire l'instrument d'un droit individuel à la formation professionnelle. Cette réforme a été un indéniable succès quantitatif, le nombre de formations suivies ayant considérablement augmenté, de même que le coût du dispositif, qui s'établit à environ 2 milliards d'euros par an.
Toutefois, cette réforme a également conduit à un développement de la fraude dans un secteur nouvellement dérégulé et désormais largement subventionné. Si de nombreux progrès ont été fait en la matière, en renforçant l'arsenal dont peuvent se servir les pouvoirs publics pour lutter contre la fraude, ce phénomène demeure. Surtout, l'efficacité du CPF comme outil d'amélioration des compétences est discutée. S'il a indéniablement trouvé son public, son impact sur les trajectoires professionnelles est incertain. En outre, les formations les plus suivies sont trop souvent non-qualifiantes - or ce sont celles dont le coût est le plus élevé pour les finances publiques.
Si les mesures de régulation introduites depuis 2024 pour maîtriser les dépenses du CPF - « ticket modérateur », restriction d'éligibilité, plafonnement, etc. - ont atteint leur objectif budgétaire, il est nécessaire d'en proposer une évaluation.
Le rapporteur spécial de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », Emmanuel Capus, a présenté les conclusions de son contrôle sur la régulation du CPF devant la commission des finances le jeudi 9 juillet 2026. Il formule six recommandations, en particulier afin de mettre en oeuvre, en s'appuyant sur les mesures de régulation existantes, une véritable politique d'abondements du CPF dans le cadre de la prochaine mandature, pour orienter les travailleurs vers les formations utiles à la Nation, aux territoires et aux secteurs professionnels.
I. LE COMPTE PERSONNEL DE FORMATION (CPF) : UN ESSOR QUANTITATIF CONSIDÉRABLE DEPUIS 2018
Avant la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel de 2018, le CPF était comptabilisé en heures, les formations éligibles devaient être inscrites sur des listes d'éligibilité et sa gestion était intermédiée. Ce système présentait, de l'avis général, des limites structurelles importantes. Pour y remédier, la réforme de 2018 a poursuivi deux ambitions majeures, étroitement liées : simplifier radicalement le dispositif pour en favoriser l'appropriation par les actifs, et faire du CPF un instrument au service de l'individu, indépendamment de sa situation professionnelle.
Elle s'est traduite par trois évolutions décisives. D'abord, la monétarisation du CPF a remplacé la comptabilisation en heures, rendant le droit à la formation immédiatement compréhensible. Ensuite, la désintermédiation, par l'application « Mon Compte Formation » (MCF), gérée par la Caisse des dépôts et consignations, a permis à tout actif d'accéder directement à ses droits et d'acheter une formation en ligne.
Enfin, les listes d'éligibilité ont été supprimées : sont éligibles l'ensemble des formations préparant à une certification inscrite dans deux répertoires gérés par France compétences - le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP - formations académiques et universitaires) et le répertoire spécifique (RS - certifications certifiantes mais non-diplômantes telles que langues étrangères, bureautique, etc.) ou figurant dans une liste prévue par la loi (permis de conduire, bilans de compétences, validation des acquis de l'expérience, etc.)
1,815 Md€
Le montant des dépenses engagées par France compétences au titre du CPF en 2025.
Source : France compétences
Le choix du législateur de réformer en profondeur le compte personnel de formation a permis un développement inédit de son utilisation par les actifs. L'offre de formation sur ce véritable « marché libre » s'est ainsi considérablement étoffée atteignant 185 517 formations distinctes, menant à 3 674 certifications répertoriées en 2025. Conséquence de cet essor quantitatif considérable, le coût du CPF pour les finances publiques a lui aussi connu une très forte augmentation : il atteint environ 2 milliards d'euros par an depuis 2023.
Évolution des montants engagés par France compétences et du nombre de bénéficiaires du CPF entre 2020 et 2025
(en millions d'euros et en nombre de bénéficiaires)
Source : commission des finances, d'après les données de France compétences
II. UNE EFFICACITÉ AMOINDRIE PAR LA FRAUDE ET UN ÉLOIGNEMENT DE L'OBJECTIF INITIAL DU CPF
A. LA FRAUDE AU CPF : UN PHÉNOMÈNE MASSIF DE MIEUX EN MIEUX APPRÉHENDÉ
La fraude au CPF s'est fortement développée après la réforme de 2018, au point que la Cour des comptes déplorait en 2023 que « l'objectif quantitatif a été obtenu au prix d'un développement de la fraude (...) et d'un éloignement de l'objectif initial de ce dispositif visant à accroître les compétences et l'employabilité »1(*).
Les trois principaux schémas de fraude au CPF
1) La collusion illicite entre le titulaire du compte et l'organisme de formation. Le titulaire mobilise ses droits CPF en échange d'une rétrocommission, sous forme d'argent, de chèques cadeaux ou d'avantages en nature, pour des formations fictives ou inéligibles.
2) L'usurpation d'identité. Elles peuvent viser le titulaire du compte, via l'ingénierie sociale - c'est-à-dire le ciblage de populations particulièrement susceptibles à la fraude - le « phishing » ou l'achat massif d'identifiants issus de fuites de données. Elles peuvent également viser des organismes de formation légitimes, dont l'identité est utilisée à leur insu pour percevoir indûment des fonds publics voire usurper l'identité d'acteurs publics, comme Mon Compte Formation, afin de renforcer la crédibilité de leurs démarches frauduleuses.
3) La délivrance de formations réelles mais non éligibles à un financement public. Il s'agit notamment de formations proposées sans habilitation à former ou à certifier, de formations à distance, en langues ou en bureautique, vendues à des prix très supérieurs à leur coût réel, ou encore des formations de complaisance.
Le préjudice financier dû à la fraude au CPF est difficile à estimer. Selon Tracfin, les fraudes au CPF ont beaucoup augmenté à partir de 2021 et sont estimées, sur la base de l'analyse des seuls signalements, à 43,2 millions d'euros en 2021, soit une multiplication par un facteur supérieur à 5 par rapport à 2020 ! La DGEFP et la Caisse des dépôts et consignations ont par exemple indiqué qu'en 2025, près de 104 millions d'euros avaient été préservés au travers des actions de contrôle et de lutte contre la fraude menées par la Caisse. Une estimation sur la base de l'impact des mesures de régulation entrées en vigueur fin 2022 permet une estimation haute à environ 250 millions d'euros.
Entre 43 et 250 M€/an
Estimations basse et haute des montants ayant fait l'objet de fraude au CPF entre 2021 et 2025.
Source : France compétences
De nombreuses mesures ont été prises pour lutter contre la fraude. L'accès à Mon Compte Formation a été sécurisé par l'identification via FranceConnect+. Le référentiel de qualité Qualiopi est désormais obligatoire pour un organisme de formation qui souhaite bénéficier de fonds publics. Enfin, l'arsenal législatif contre la fraude a été renforcé dès 2022, puis en 2025 et en 20262(*).
Parallèlement, la Caisse des dépôts a vu ses pouvoirs de sanctions renforcés, notamment en matière de déréférencement des offres non-conformes de Mon Compte Formation. Elle peut désormais prendre des mesures conservatoires - telle que la suspension du versement des fonds en cas de doute sérieux - avant de procéder, le cas échéant, à des sanctions. Ainsi, le nombre d'organismes de formation référencés, qui était de plus de 20 000 début 2022, est désormais d'un peu plus de 14 000. De même, France compétences a « purgé » ses répertoires de certaines certifications : le nombre de certifications répertoriées a ainsi diminué de 35 % depuis 2021.
La fraude au CPF est ainsi de mieux en mieux appréhendée, si bien que de nombreux acteurs frauduleux s'orientent désormais vers l'apprentissage. La lutte contre cette fraude pourrait toutefois être mieux coordonnée. Le rapporteur spécial émet une recommandation (n° 1) en ce sens.
B. AU REGARD DU COÛT DU DISPOSITIF, UNE EFFICACITÉ PERFECTIBLE
1. Le CPF a trouvé son public, mais les formations suivies sont insuffisamment qualifiantes
Le CPF a plutôt atteint son objectif de démocratisation de l'accès à la formation.
Répartition des bénéficiaires du CPF par niveau de diplôme
Source : commission des finances du Sénat
Cet instrument fait en effet l'objet d'un usage quasiment paritaire : les femmes représentent depuis 2020 environ 50 % des bénéficiaires. Si les actifs en première partie de carrière sont majoritaires, on constate une présence satisfaisante des 56 ans et plus (environ 10 %), et des jeunes entre 16 et 25 ans (15 %), tranches d'âge traditionnellement peu actives dans les dispositifs de formation.
Surtout, la majorité des utilisateurs du CPF (79 %) ne sont pas cadres, et plus de la moitié de ces utilisateurs (58 %) sont de niveau bac ou infra-bac, soit près de deux tiers. Seuls 29 % des bénéficiaires sont de niveau supérieur ou égal à bac + 3. Les titulaires d'un master ou d'un doctorat ne représentent que 16 % du public mobilisant son CPF.
Toutefois, si le CPF concerne bien les publics considérés comme prioritaires, il manque sa cible s'agissant des formations suivies, qui ne sont que trop rarement qualifiantes.
Évolution du nombre d'utilisateurs par catégorie d'action éligible
(en nombre de dossiers et en pourcentages)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Caisse des dépôts et consignations
Quelle que soit l'année depuis 2020, la proportion de dossiers de formation visant une certification inscrite au RNCP est relativement stable et systématiquement minoritaire : le RNCP ne représente ainsi que 17,4 % des formations suivies en 2025. Les formations inscrites au répertoire spécifique sont les plus sollicitées, avec - selon les années, de 40 à 47 % du total. Enfin, les actions non certifiantes représentent à elles seules 38,1 % des formations suivies 2025, dont 5 % au titre des bilans de compétences et entre 17 et 30 % au titre du seul permis de conduire.
2. Au regard de son coût budgétaire, l'impact du CPF sur les trajectoires professionnelles est insuffisant
L'impact du CPF sur les trajectoires professionnelles est incertain.
Certains, s'appuyant sur une étude de la direction de l'animation de la recherche sur l'emploi et les solidarités (Dares) de février 20233(*), ont mis en avant le fait qu'un quart (26 %) des salariés à l'inscription en formation sont toujours salariés et ont connu une évolution professionnelle (dans ou en dehors de leur entreprise d'origine) au cours des 8 à 9 mois après la fin de la formation, ou encore que plus d'un tiers (35 %) des personnes en recherche d'emploi au moment de la formation sont en emploi 8 à 9 mois plus tard.
Les pessimistes quant à l'impact du CPF insistent également sur la faible part des inscrits (57 % seulement) qui valident effectivement leur formation, ce qui s'explique, selon la direction du budget, non par un fort taux d'échec (7 %), mais par de nombreux abandons (35 %). Surtout, ceux qui doutent de l'impact du CPF sur les trajectoires professionnelles convoquent l'étude précitée de la Dares pour insister sur le fait que 20 % des utilisateurs du CPF n'ont aucun objectif professionnel. Le permis de conduire est particulièrement concerné : le CPF est majoritairement mobilisé à cette fin dans les zones urbaines et une part significative des personnes concernées invoque des motifs personnels.
Coûts d'une action CPF en 2023 selon la catégorie d'éligibilité
(en euros et en euros par hasard)
Source : France compétences (2024)
Si l'impact du CPF sur les trajectoires professionnelles est discuté, son coût pour la société, en revanche, est certain.
Si les formations non certifiantes (permis de conduire, bilan de compétence, VAE) sont moins chères que les autres, c'est donc que leur durée est plus faible ; toutefois, leur coût horaire est plus élevé. À l'inverse, rapportées à leur durée afin de déterminer un coût horaire, les formations préparant à une certification inscrite au RNCP apparaissent comme les moins coûteuses parmi les formations souscrites.
Une heure de formation en bilan de compétences coûte dix fois plus cher qu'une heure de formation préparant à une certification inscrite au RNCP.
Enfin, le coût unitaire de certains types de formation paraît extrêmement élevé : le coût moyen des formations en langues étrangères par exemple est de 176,5 euros par heure, ce qui est 16 fois plus élevé que le coût horaire moyen des formations inscrites au RNCP.
III. AU-DELÀ DE LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE : METTRE LE CPF AU SERVICE DE LA NATION
A. LES MESURES DE RÉGULATION INSTITUÉES DEPUIS 2024 ONT ATTEINT LEUR OBJECTIF MAIS PRÉSENTENT QUELQUES EFFETS DE BORD
Pour maîtriser les dépenses liées au CPF et juguler la fraude, diverses mesures de régulation budgétaires ont été adoptées entre 2024 et 2026. Ces mesures ont globalement atteint leurs objectifs, en particulier en matière d'économies budgétaires, puisque leur impact cumulé s'établit autour d'1 milliard d'euros.
Les mesures de régulation du CPF depuis 2024
1) L'instauration d'un « ticket modérateur » pour le titulaire. Ce « reste à charge » obligatoire est de 100 €. Les demandeurs d'emploi et les titulaires bénéficiant d'un co-financement de leur formation en sont exemptés.
2) Diverses restrictions d'éligibilité. En 2025, les formations destinées aux créateurs et repreneurs d'entreprises (ACRE) ont cessé d'être éligibles de droit au CPF ; en 2026, l'éligibilité des permis de conduire du groupe léger au CPF a été restreint aux seuls demandeurs d'emploi ou titulaires bénéficiant d'un co-financement.
3) Le plafonnement des droits mobilisables. En 2026, la mobilisation des droits au CPF a été plafonné pour le suivi de formations inscrites au répertoire spécifique (1 500 €), pour les bilans de compétences (1 600 €) et pour les permis de conduire du groupe léger (900 €).
Impact budgétaire des mesures de régulation instituées depuis 2024
(en millions d'euros)
|
Mesure de régulation |
Impact budgétaire |
|
|
Première année |
Année pleine |
|
|
Participation forfaitaire obligatoire (RAC) |
191 |
177 |
|
Plafonnement des droits mobilisables |
342 |
410 |
|
dont répertoire spécifique |
292 |
350 |
|
dont bilans de compétences |
50 |
60 |
|
Inéligibilité ACRE |
60 |
60 |
|
Restriction d'éligibilité et plafonnement permis de conduire |
252 |
302 |
|
TOTAL |
949 |
|
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Si la remise en cause frontale de ces mesures n'apparait pas souhaitable compte-tenu de la situation actuelle des finances publiques (recommandation n° 3), elles présentent toutefois quelques effets plus regrettables : par exemple, le « ticket modérateur » introduit en 2024 a réussi à réduire les recours « de confort » au CPF, il semble également avoir légèrement fait diminuer le recours des non-cadres au CPF, ce qui est regrettable. En outre, le rapporteur a été alerté sur le risque que le plafonnement des droits mobilisables, appliqué uniformément à toutes les formations inscrites au répertoire spécifique, ne favorise les formations « low cost » dont la qualité serait moindre.
Enfin, le « reste à charge » et le plafonnement, applicables à chaque action de formation, pourraient être contournés par des opérations de consolidation ou au contraire de « saucissonnage » d'actions de formation, à mesure que l'offre s'adaptera à ces mesures de régulation.
Les recommandations n° 2 et 4 du rapporteur spécial visent à privilégier la régulation par l'offre et à ajuster les mécanismes de régulation existants sous réserve de leur évaluation.
B. METTRE EN PLACE, LORS DE LA PROCHAINE MANDATURE, UNE VÉRITABLE POLITIQUE D'ABONDEMENTS DU CPF POUR MIEUX ORIENTER LES TRAVAILLEURS VERS LES COMPÉTENCES D'AVENIR
Un point a réuni l'ensemble des personnes auditionnées par le rapporteur spécial : la nécessité de développer les participations et co-financements (appelés « abondements volontaires ») d'acteurs publics ou privés, en complément du CPF, au financement des formations répondant à des besoins en compétences identifiés. Cela permet en effet de développer l'effet de levier du CPF, préservant les finances de France compétences. Cela permet également de s'assurer que les formations suivies le soient bien dans une optique professionnelle et qu'elles sont pertinentes au regard des besoins des branches professionnelles (dans les secteurs en tension), des régions (en fonction des territoires et des bassins d'emploi) et des entreprises.
Répartition des sources de financements du CPF
(en pourcentages)
Source : commission des finances du Sénat
Aussi, le rapporteur spécial propose, pour la prochaine mandature, une réforme du CPF qui soit à la fois plus désirable et plus respectueuse des deniers publics : une véritable « politique d'abondement » pour mettre le CPF au service de la Nation (recommandation n° 5).
Il s'agit toutefois d'un défi de taille, car ces abondements sont aujourd'hui très peu développés : France compétences a financé 91,5 % du coût du CPF depuis le lancement de Mon Compte Formation, les titulaires 4,5 %, et les co-financeurs 4,1 %.
Afin d'y inciter, le rapporteur propose de s'appuyer sur les mesures de régulation existantes, en prévoyant qu'elles puissent être adoucies, voire levées, en présence de co-financements substantiels. Le « ticket modérateur » pourrait ainsi disparaître si un co-financeur est prêt à investir, par exemple, 100 € dans une formation ; de même, le plafonnement pourrait être levé si le titulaire obtient un abondement couvrant, par exemple, la moitié du reste à charge après plafonnement. Il formule également plusieurs propositions techniques afin d'encourager le versement d'abondements. Le rapporteur propose enfin que, lorsque le déficit de France compétences sera résorbé, une partie de ses recettes fiscales soit fléchée vers le financement de tels abondements afin d'orienter les travailleurs vers les compétences stratégiques (recommandation n° 6).
* 1 Cour des comptes, La formation professionnelle des salariés. Après la réforme de 2018, une stratégie nationale à définir et un financement à stabiliser, juin 2023.
* 2 Loi n° 2022-1587 du 19 décembre 2022 visant à lutter contre la fraude au compte personnel de formation et à interdire le démarchage de ses titulaires ; Loi n° 2025-594 du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques ; Loi n° 2026-534 du 25 juin 2026 relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales.
* 3 Dares, « Quels sont les usages du compte personnel de formation ? », février 2023.