LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Recommandation n° 1 : Réorganiser la lutte contre la fraude à la formation professionnelle, et particulièrement au CPF, en améliorant la coordination de l'ensemble des parties prenantes.
Recommandation n° 2 : À l'avenir, réguler en priorité l'offre de formation afin d'en améliorer la qualité.
Recommandation n° 3 : À ce stade et compte tenu de leur impact budgétaire conséquent, maintenir les mesures de régulation du CPF dans leur forme actuelle.
Recommandation n° 4 : Lorsque les effets combinés du « reste à charge » et du plafonnement seront évalués avec davantage de recul, envisager une meilleure articulation entre ces deux mesures, par exemple en créant un reste à charge unique proportionnel au coût de la formation, dont demeureraient exemptés les demandeurs d'emploi et les bénéficiaires d'un co-financement.
Recommandation n° 5 : Pour assurer la qualité des formations suivies et améliorer l'effet de levier du CPF, développer les co-financements (« abondements volontaires ») des formations en mobilisant des fonds privés et publics :
- à court-terme, faciliter le versement d'abondements volontaires du CPF en modifiant l'ordre d'appel des fonds et en sécurisant la faculté pour les fonds d'assurance formation (FAF) de verser de tels abondements ;
- à moyen terme, inciter au versement d'abondements volontaires en prévoyant un montant minimal d'abondement pour bénéficier d'une exonération du « reste à charge » et en réduisant les mesures de régulation pour les bénéficiaires de co-financements substantiels ;
- dans le cadre de la prochaine mandature, mettre en place une véritable politique d'abondements du CPF associant salariés, entreprises, branches professionnelles, régions et État pour orienter les salariés vers les formations utiles à la Nation, aux territoires et aux secteurs professionnels.
Recommandation n° 6 : Lorsque le déficit de France compétences sera entièrement résorbé, flécher une partie de ses recettes fiscales vers le financement d'abondements volontaires du CPF.
PREMIÈRE
PARTIE
LE COMPTE PERSONNEL DE FORMATION : UN ESSOR QUANTITATIF
CONSIDÉRABLE DEPUIS 2018
I. LA RÉFORME DU CPF DE 2018 : UNE VÉRITABLE RÉVOLUTION DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
A. DE SA CRÉATION À 2018, LE COMPTE PERSONNEL DE FORMATION ÉTAIT UN DISPOSITIF RELATIVEMENT MARGINAL
Le compte personnel de formation (CPF) a été créé en 20144(*) en remplacement du droit individuel à la formation. Entre sa création et la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel5(*), le compte personnel de formation était toutefois bien différent de ce qu'il est aujourd'hui.
Parmi les personnes entendues par le rapporteur spécial, un large consensus s'est fait jour pour juger que l'ancien système présentait d'importantes limites structurelles, qui expliquent la volonté du législateur de le réformer en profondeur en 2018.
Avant 2018, le CPF était alimenté en heures (et non en euros). Ce mode de comptabilisation manquait de lisibilité et ne permettait pas une appréciation claire du pouvoir d'achat des titulaires en matière de formation.
Les formations éligibles étaient inscrites sur trois listes : une liste nationale, des listes régionales et des listes établies par les branches professionnelles. La multiplicité des listes rendait le dispositif opaque et difficile d'accès, notamment pour les formations jugées éligibles dans certaines régions, mais pas dans d'autres. Les reconversions professionnelles étaient difficiles, un salarié d'une branche n'ayant pas accès aux formations éligibles dans d'autres branches.
Enfin, le CPF d'avant 2018 fonctionnait selon une logique essentiellement intermédiée, le salarié ne pouvait accéder à sa formation qu'en passant par son employeur ou par le biais d'un organisme paritaire collecteur agréé (OPCA). Le financement du CPF reposait en effet largement sur la mutualisation opérée par les OPCA. La dépendance à l'employeur et à l'OPCA contredisait l'ambition d'un droit véritablement individuel et portable. En conséquence, le dispositif était lourd et faiblement approprié par les usagers.
Les organismes paritaires collecteurs
agréés (OPCA)
et les opérateurs de compétence
(Opco)
Les 20 organismes paritaires collecteurs agréés (Opca) étaient chargés de collecter les fonds de la formation professionnelle et de financer les différents dispositifs de formation professionnelle des salariés pour le compte de leurs branches professionnelles adhérentes.
Avant la réforme de 2018, les OPCA collectaient les contributions légales et conventionnelles des entreprises au titre de la formation professionnelle continue. Une partie de ces fonds était affectée au financement des formations suivies au titre du CPF, notamment pour les salariés, et, dans certains cas, les demandeurs d'emploi. Lorsque le crédit d'heures CPF du salarié était insuffisant, l'OPCA pouvait décider d'un abondement en heures, dans le respect de ses règles de gestion et des priorités de branche.
Les OPCA assuraient un rôle de guichet pour le CPF : instruction des demandes de prise en charge, vérification de l'éligibilité des formations, etc. Ils assuraient également le paiement des organismes de formation et le suivi administratif et financier des actions CPF mises en oeuvre.
Au-delà du financement, les OPCA exerçaient enfin une mission d'accompagnement des salariés sur leur parcours de formation et les dispositifs qui les concernaient, ainsi que des entreprises, par exemple sur l'articulation entre CPF, plan de formation, orientation vers des formations prioritaires définies par les branches professionnelles.
Ils ont été transformés en 2019 en 11 opérateurs de compétences (Opco). Ils se sont vus retirer la mission de financer le compte personnel de formation - transférée à France compétences et à la Caisse des dépôts et consignations - et la mission de recouvrer la contribution unique au financement de la formation professionnelle et de l'alternance (Cufpa) - transférée aux Urssaf et à la Mutualité sociale agricole. En parallèle, ils sont désormais compétents pour assurer le financement à titre principal des centres de formation des apprentis.
Source : DGEFP et réponses des Opco au questionnaire du rapporteur spécial
* 4 Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.
* 5 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.