B. LA PHILOSOPHIE DU CPF DE 2018 : LIBÉRER L'INDIVIDU DANS SON PARCOURS PROFESSIONNEL GRÂCE À LA FORMATION
La France souffre aujourd'hui d'un mal dont chacun peut faire quotidiennement le constat : c'est celui, pour reprendre les termes d'Antoine Foucher, d'un « travail qui ne paie plus »6(*). Si l'on en croit cet auteur, il faut rechercher la cause de cet état de fait dans le ralentissement des gains de productivité, dont les causes sont multiples : désindustrialisation, tertiarisation, mais surtout faiblesse relative des qualifications.
En 2022, la France se classait ainsi 26 sur 81 pays de l'OCDE étudiés dans le classement « PISA » des élèves de 15 ans en mathématique, compréhension de l'écrit ou sciences7(*). Mais ce déclassement peut également être constaté pour les adultes : une enquête de la CEDEFOP de 20128(*) réalisée dans quatre pays européens montrait qu'un quart des travailleurs considérait leur niveau actuel de compétences comme inférieur au niveau exigé lors de leur entrée dans la profession.
Ce décrochage est particulièrement pénalisant car il pèse sur notre productivité et donc sur l'évolution de notre pouvoir d'achat. Il se double d'une inadéquation croissante entre les formations choisies et les compétences attendues par les entreprises, ce qui se traduit « à la fois par une sous-qualification et une surqualification par rapport aux emplois existants, source de frustration pour les travailleurs et de perte de productivité pour les entreprises »9(*).
Dans ce contexte, la réforme du compte personnel de formation adoptée en 2018 visait à en faire un dispositif structurant en matière d'évolution des compétences, au service de l'individu.
Mais si l'objectif premier de la loi « pour la liberté de choisir son avenir professionnel » était de libérer l'individu dans le travail, par le biais de la formation professionnelle, de telle sorte que les travailleurs puissent accéder à un emploi plus stable et plus épanouissant, les impacts de cette réforme devaient également permettre de répondre aux besoins du monde économique, pour qu'il dispose aujourd'hui et demain des compétences nécessaires, et de la Nation, pour qu'elle cultive des compétences stratégiques, notamment sur des secteurs d'avenir ou en tension (défense, santé, industrie, numérique et intelligence artificielle, etc.).
C. LE FONCTIONNEMENT DU « NOUVEAU » CPF : UN DISPOSITIF GÉNÉRALISTE D'ACCÈS À LA FORMATION PROFESSIONNELLE
Pour atteindre cet objectif, la réforme de 2018 a poursuivi deux ambitions majeures, étroitement liées : simplifier radicalement le dispositif pour en favoriser l'appropriation par les actifs, et faire du CPF un instrument au service de l'individu, indépendamment de sa situation professionnelle.
Elle s'est traduite par trois évolutions décisives. D'abord, la monétarisation du CPF a remplacé la comptabilisation en heures, rendant le droit immédiatement compréhensible. Ensuite, l'éligibilité a été étendue à potentiellement l'ensemble des certifications, supprimant les listes d'éligibilité. Enfin, la désintermédiation, par l'application « Mon Compte Formation » (MCF), a permis à tout actif d'accéder directement à ses droits et d'acheter une formation en ligne.
1. La monétisation du CPF constitue le coeur de la réforme
Depuis la réforme de 2018, le compte personnel de formation (CPF) est une composante du Compte personnel d'activité (CPA), qui est également constitué du Compte personnel de prévention (C2P) et du compte d'engagement citoyen (CEC)10(*). Selon l'article L. 5151-1 du code du travail, il vise à « renforcer l'autonomie et la liberté d'action de son titulaire et de sécuriser son parcours professionnel en supprimant les obstacles à la mobilité. Il contribue au droit à la qualification professionnelle ».
Il est ouvert pour toute personne âgée d'au moins 16 ans qui occupe un emploi, une activité bénévole ou volontaire, qui travaille en ESAT, qui est en recherche d'emploi ou qui a fait valoir ses droits à la retraite11(*).
Contrairement à son prédécesseur, le « nouveau » CPF est comptabilisé en euros. Selon la Caisse des dépôts et consignations, cette monétisation a constitué « un premier tournant majeur et une étape clé dans la logique de simplification : les droits devenaient plus compréhensibles pour les usagers, mais aussi plus transparents pour les organismes de formation, notamment en termes de coûts réels d'une formation. »
Contrairement à une idée reçue, le CPF n'est pas un droit ouvert en contrepartie d'une cotisation des titulaires. Il est alimenté quel que soit le niveau de salaire du travailleur, en fonction de la situation professionnelle et personnelle du titulaire :
- un salarié ou un travailleur indépendant voit son CPF alimenté à hauteur de 500 euros par an, dans la limite de 5 000 euros ;
- une personne en situation de handicap ou une personne peu qualifiée12(*) voit son CPF alimenté à hauteur de 800 euros par an, dans la limite de de 8 000 euros.
Ces montants d'alimentation annuelle sont conditionnés à une activité supérieure à un mi-temps. Dès lors que l'activité est inférieure à un mi-temps, l'alimentation est effectuée au prorata du temps d'activité. Il existe toutefois une exception au principe de monétisation du CPF : la fonction publique. Un agent public (stagiaire ou titulaire) perçoit en effet une alimentation de 25 heures par an, dans la limite de 150 heures.
2. Un dispositif de formation continue pensé pour les salariés, mais également adapté à d'autres publics
a) Un dispositif pensé avant tout pour les salariés, mais également accessible aux travailleurs indépendants et aux fonctionnaires
Le CPF a initialement été pensé pour des salariés en activité. Ceux-ci peuvent le mobiliser dans les conditions de droit commun.
Mais le CPF est également ouvert aux travailleurs indépendants : parmi les personnes qui mobilisent leur CPF, ils représentent une part limitée, mais en augmentation : ils représentaient 6,1 % en 2019, mais jusqu'à 15,8 % en 2024. La réforme de 2018, en monétisant le CPF et en simplifiant son accès, a permis cette hausse, d'autant que les actions éligibles « de droit » au CPF concernent particulièrement ce public (création ou développement d'entreprise, VAE, bilan de compétences, etc.13(*)). À ce titre, les fonds d'assurance formation (FAF), auxquels les travailleurs indépendants contribuent, se saisissent de plus en plus de ce dispositif.
Les fonctionnaires peuvent également bénéficier du CPF, mais dans des conditions dérogatoires et moins favorables que les salariés. Ainsi qu'il a été dit, les agents publics accumulent, non des euros, mais des heures sur leur CPF. Ils peuvent les utiliser, à leur initiative mais sous réserve de l'accord de leur administration14(*). L'employeur prend en charge les frais pédagogiques qui se rattachent à la formation suivie au titre du compte personnel de formation. Il peut prendre en charge les frais occasionnés par leurs déplacements. La prise en charge des frais peut faire l'objet de plafonds.
b) Certains publics fragiles pour lesquels la formation est importante ont également accès au CPF
Les demandeurs d'emploi, bien que non-salariés, peuvent utiliser leur CPF pour se former durant leur recherche d'emploi, afin d'augmenter leur chance de retrouver un emploi de qualité. Ils représentent la majorité (43 %) des bénéficiaires du CPF, et leur part parmi les titulaires qui mobilisent leur CPF ne cesse d'augmenter. Il convient toutefois de préciser que les demandeurs d'emploi qui utilisent leur CPF ne sont, par définition, pas les plus éloignés de l'emploi, car cela implique qu'ils aient alimenté leur CPF durant une période antérieure d'activité.
Parmi les publics fragiles pour lesquels la formation peut avoir une plus-value importante, il faut également mentionner les travailleurs handicapés accueillis dans des établissements et services d'aide par le travail (ESAT). Ainsi qu'il a été dit, ils bénéficient de droits CPF renforcés (alimentation majorée à 800 euros et plafond plus élevé, fixé à 8 000 euros). Toutefois, peu de travailleurs accueillis en ESAT mobilisent leur CPF (seulement 0,22 % du total des titulaires).
c) Le CPF peut également être utilisé pour encourager l'engagement civique ou politique
Les bénévoles et volontaires en service civique peuvent acquérir des droits au titre du compte d'engagement citoyen (CEC), un dispositif annexe au CPF qui constitue, avec lui et le compte personnel de prévention (C2P), le compte personnel d'activité (CPA). Ces droits peuvent être mobilisés dans le cadre de formations éligibles au CPF, le CEC jouant ainsi un rôle d'abondement (sur ce mécanisme, cf. infra) au titre d'activités citoyennes. En 2025, les abondements CEC représentaient moins de 1 % des financements du CPF, en hausse par rapport à 2024 (2,1M€)
Enfin, le CPF constitue un instrument au service du droit à la formation des élus locaux. Les élus locaux disposent en effet de droits à la formation, également mobilisables via le CPF pour souscrire :
- soit des formations liées à l'exercice de leur mandat, regroupées au sein d'un catalogue avec un référencement spécifique ; dans ce cas, seuls leurs droits en tant qu'élus sont mobilisables ;
- des formations pour préparer leur réinsertion professionnelle, jusqu'à 6 mois après leur mandat. Dans ce cas ce sont toutes les formations éligibles au CPF.
En 2025, les abondements du Compte élus reconversion représentaient moins de 1 % des financements du CPF, un chiffre en baisse de près de 8 % comparativement à 2024. La majorité des formations (près des trois quarts) étaient en lien avec l'exercice du mandat.
3. Une « libéralisation » de l'offre de formation, aisément accessible
a) La suppression des listes d'éligibilité au profit d'un système de répertoires de certifications et de compétences
Si la loi de 2018 a supprimé les listes de formation éligibles au CPF au profit d'un système plus « libéralisé », elle n'a pas pour autant supprimé tout critère d'éligibilité.
La loi de 2018 a au contraire confirmé l'existence de deux répertoires.
D'abord, le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), où sont recensées et classées environ 5 100 certifications avec un niveau correspondant à la nomenclature fixée par le cadre national. Les formations inscrites au RNCP sont souvent longues et rigoureuses, de l'ordre de 6 mois à 5 ans, telles des formations universitaires ou académiques.
Ensuite, le répertoire spécifique (RS), qui enregistre environ 1 150 « certifications et habilitations correspondant à des compétences professionnelles complémentaires aux certifications professionnelles »15(*).
Le répertoire spécifique couvre deux catégories de compétences : d'une part, les compétences transversales (langue vivante, numérique, techniques managériales) et d'autre part les certifications répondant à des obligations légales et réglementaires nécessaires à l'exercice d'un métier ou d'une activité, telles que le certificat d'aptitude à la conduite en sécurité (CACES) ou les habilitations électriques. Ces cursus sont plus courts que ceux du RNCP, de quelques jours à une dizaine de semaines.
Créé en 2019 en application de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, France compétences a pour mission d'assurer la tenue et l'actualisation de ces deux répertoires.
Les commissions de certification
Les certifications sont discutées par des commissions indépendantes.
Il existe d'abord la Commission de la certification professionnelle (CCP) qui fonctionne au sein de France compétences. Son indépendance est garantie : ses membres sont nommés par arrêté ministériel, et non par décision du directeur général de France compétences, contrairement aux autres commissions de cet organisme. Il y a ensuite les Commissions professionnelles consultatives (CPC). Leur caractère interministériel garantit une meilleure homogénéité entre les certifications des différents ministères pour un même secteur professionnel.
Les avis de ces commissions sont des avis conformes, ce qui signifie que les ministres et le directeur général de France compétences doivent les suivre ou s'abstenir de prendre la décision (ce qui peut être contesté par voie contentieuse). Cette procédure est une garantie d'autonomie des commissions.
Le comité de suivi des licences, masters et doctorat (CSLMD) examine les diplômes nationaux des universités de grade universitaire (licence, master et doctorat) ainsi que les diplômes de l'enseignement technologique supérieur hors diplômes d'ingénieur. Pour chaque diplôme, un binôme composé d'un enseignant-chercheur ou d'un enseignant et d'une personnalité du domaine socio-économique correspondant présente la certification au sein de cette instance. Les titres d'ingénieur diplômé sont examinés par la CTI. Les diplômes universitaires de technologie sont examinés par des commissions spécialisées. Les diplômes de gestion revêtus d'un visa de l'État sont examinés par la Commission d'évaluation des formations et diplômes de gestion.
Pour l'inscription au RNCP des diplômes de l'enseignement supérieur, l'articulation entre les différentes commissions chargées de la régulation des diplômes et de l'assurance qualité dans l'enseignement supérieur et les services de France compétences est un facteur important, qui évite la juxtaposition de sous-systèmes à l'intérieur du dispositif et améliore sa qualité.
Source : France compétences
La certification professionnelle constitue un enjeu central pour les organismes de formation, qui adaptent le contenu de leurs formations aux standards des certifications selon les compétences visées. Elle permet également de rendre l'offre de formation plus lisible et de s'assurer qu'elle correspond aux besoins des acheteurs et des financeurs. Enfin, ces certifications sont obligatoires pour qu'une formation soit éligible à certains financements publics, en particulier ceux de l'apprentissage ou du CPF.
En plus des formations certifiantes, diplômantes et qualifiantes inscrites aux RNCP ou au répertoire spécifique, l'article L. 6323-6 du code du travail prévoit que certaines actions sont également éligibles, de droit, au financement du CPF. En 2024, y étaient ainsi éligibles, alors même qu'elles ne débouchaient sur aucune certification :
- les actions permettant de valider les acquis de l'expérience (VAE) ;
- les bilans de compétences ;
- la préparation aux épreuves théoriques et pratiques de toutes les catégories de permis de conduire d'un véhicule terrestre à moteur ;
- les actions de formation, d'accompagnement et de conseil dispensés aux créateurs et repreneurs d'entreprises (ACRE) ;
- les actions de formation destinées à permettre aux bénévoles et aux volontaires en service civique d'acquérir les compétences nécessaires à l'exercice de leurs missions, via le compte d'engagement citoyen (CEC) ;
- les actions de formation financées par le fonds du droit individuel à la formation des élus locaux.
b) Mon Compte Formation : un catalogue de formations accessible en quelques clics
La loi de 2018 a opéré une rénovation complète de la gouvernance du CPF, notamment en confiant un rôle accru à la Caisse des dépôts et consignations. Cette dernière avait déjà la charge de la mise en oeuvre du système d'information du compte personnel de formation (SI-CPF)16(*) ; elle a désormais pour mission la gestion du CPF et la conception d'un parcours d'achat dématérialisé.
Ce service dématérialisé a pris la forme de « Mon Compte Formation » (MCF). Ce service est accessible via un site internet ou une application mobile et regroupe l'ensemble des formations éligibles au CPF et des organismes de formation pour les dispenser. Selon la Caisse des dépôts, entendu par le rapporteur spécial, « MCF permet à chaque titulaire d'être à l'initiative de son parcours de formation : il peut accéder à ses droits à formation, rechercher une formation adaptée et mobiliser ses droits, le tout via un parcours d'achat direct complètement dématérialisé. »
Le fonctionnement de Mon Compte Formation
Le parcours type d'un titulaire implique :
1) Connexion : le titulaire doit se connecter par FranceConnect+ via l'identité numérique de La Poste ou France Identité ou via le numéro de sécurité sociale ;
2) Consultation des droits : le titulaire visualise son solde (issue de l'alimentation annuelle et minorée de formations souscrites) et l'historique de ses droits ;
3) Recherche d'une formation parmi un catalogue contrôlé d'OF préalablement référencé : le titulaire a recours à un moteur de recherche et divers niveaux de filtres pour accéder à une formation (métier, domaine, lieu, modalités, prix...) ;
4) Choix d'une formation ou d'une session et émission d'un devis : le titulaire sélectionne une formation et dépose une demande d'inscription. Un devis peut faire l'objet d'itération avec l'organisme de formation ;
5) Acceptation du devis et calcul du financement : un calcul permet de déterminer la part couverte par le solde CPF et un éventuel reste à charge. Le titulaire peut solliciter des abondements pour compléter son reste à charge ;
6) Paiement en ligne : Le titulaire peut procéder au paiement d'un éventuel reste à charge via sa carte bancaire.
Source : Caisse des dépôts et consignations
Toujours selon la Caisse des dépôts, « cette digitalisation a facilité l'accès à l'achat de formation, renforcé l'autonomie des usagers et créé un espace public numérique où se rencontrent individus, organismes de formation, employeurs et branches professionnelles » en lien avec l'objectif de démocratisation de la formation professionnelle fixé par la loi de 2018.
Au-delà de la Caisse des dépôts, l'intégralité des personnes auditionnés par le rapporteur spécial - y compris ceux qui étaient critiques du fonctionnement du CPF - a confirmé que la plateforme Mon Compte Formation était l'une des principales causes du succès quantitatif du CPF, en raison de l'accès très simple qu'elle permet au « marché libre » de la formation professionnelle.
Dans ce cadre, la Caisse des Dépôts et Consignations assure le fonctionnement du portail Mon Compte Formation (MCF). Elle gère les comptes de tous les actifs, le catalogue universel de formation en lien avec tous les organismes de formation proposant des formations éligibles à Mon Compte Formation, et offre une assistance aux usagers et aux professionnels.
En outre, la Caisse des dépôts a développé un portail similaire destiné spécifiquement aux élus, dénommé « Mon Compte Élu », pour la mobilisation de leur CPF au service de leur droit individuel à la formation.
Mon Compte Élu
La Caisse des dépôts a développé, au sein de la plateforme Mon Compte Formation, le service Mon Compte Élu (MCE) qui est accessible aux élus locaux depuis le 7 janvier 2022. Il permet aux élus de consulter leurs droits à formation, formulés en euros et non plus en heures, et d'acheter, depuis la plateforme, des formations éligibles, c'est-à-dire en lien avec l'exercice de leur mandat ou pour préparer leur réinsertion professionnelle en fin de mandat.
Pour les formations en lien avec l'exercice du mandat, les critères d'éligibilité des formations accessibles au titre du DIFE sont établis par l'arrêté ministériel de 2023. Dans ce cadre, un Conseil national de formation des élus locaux a été mis en place (CNFEL organisé par les services de la DGCL, auquel la Caisse participe sans voix délibérative) afin de donner un avis sur l'attribution d'un agrément à l'organisme de formation demandeur, après examen de l'offre de service (moyens mis en oeuvre, contenu des formations proposées notamment). L'attribution définitive est validée par le ministre chargé des collectivités territoriales.
Une fois cet agrément obtenu, l'organisme de formation est autorisé à proposer des formations relevant du droit individuel à la formation des élus (DIFE) sur la plateforme MCF. Comme l'ensemble des organismes de formation cherchant à se faire admettre, il fait l'objet d'un contrôle visant à vérifier les conditions d'éligibilité.
Source : Caisse des dépôts et consignations
* 6 Antoine Foucher, Sortir du travail qui ne paie plus, L'aube, Paris, 2024.
* 7 OCDE, « PISA 2022 results (volume 1). The state of learning and equity in education », 2023.
* 8 CEDEFOP, Prévenir l'obsolescence des compétences, Note d'information, juillet 2012.
* 9 Ibid.
* 10 Article L. 5151-5 du code du travail.
* 11 Article L. 5151-2 du code du travail.
* 12 C'est-à-dire ne disposant pas d'un diplôme ou titre professionnel enregistré et classé au niveau 3 du RNCP (CAP, BEP).
* 13 Cf. infra.
* 14 Article L. 422-9 du code général de la fonction publique.
* 15 Article L. 6113-6 du code du travail.
* 16 Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle