B. LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE DEVRAIT ÊTRE SIMPLIFIÉ AFIN D'AMÉLIORER SA LISIBILITÉ ET DE RÉDUIRE LA CHARGE DES PRÉLÈVEMENTS PESANT SUR LE TRAVAIL
1. Le renforcement du lien contributif imposerait que les prestations contributives soient financées par les cotisations, et les prestations universelles par l'impôt, mais cette dichotomie se heurte à la diversité des prestations versées selon les branches
L'amorce d'une réflexion visant à clarifier le lien contributif entre le versement de cotisations et les prestations ouvrant accès à des droits suppose toutefois de définir clairement la nature des prestations de sécurité sociale, et leur répartition au sein des branches de la sécurité sociale auxquelles les financements sont affectés.
Les prestations sociales peuvent ainsi être réparties en deux catégories que sont les prestations dites contributives, et les prestations dites universelles.
Les prestations de nature contributive se définissent par leur fait que leur accès est conditionné au versement de cotisations et contributions, selon une logique dite assurantielle334(*) dérivée de la conception historiquement bismarckienne de notre système de protection sociale, comme il a été développé plus haut.
À l'inverse, les prestations dites universelles ne dépendent pas de l'acquittement de cotisations mais sont octroyées sur critères de citoyenneté ou de résidence au nom d'une « citoyenneté sociale ». Parmi les prestations universelles, les prestations de solidarité sont restreintes à une population spécifiquement désignée, le plus souvent par une condition de ressources inférieures à un certain plafond. Ces prestations jouent ainsi un rôle de stabilisation macro-économique en garantissant à l'ensemble des ménages un niveau minimum de revenus, afin de lutter contre le risque de pauvreté.
Historiquement, la protection contre les risques vieillesse, santé et perte d'emploi était principalement assurée par des prestations contributives que sont les pensions de retraite, le versement d'indemnités journalières ainsi que d'allocations chômage, dont le montant est proportionnel au dernier salaire ainsi qu'au montant de cotisations versé. Les cotisations constituent donc pour l'assuré un salaire leur ouvrant des droits différés, et non un prélèvement.
Il convient toutefois de relever que tous les risques sociaux sont désormais couverts par des prestations de nature diversifiée, ce qui brouille la lisibilité dans l'affectation du financement selon la nature de prestations versées.
Si le risque vieillesse est principalement assuré par le versement de pensions de retraite, les dispositifs de solidarité ont été renforcés. D'une part, le minimum vieillesse, qui vise à assurer aux personnes âgées de plus de 65 ans un revenu minimum, indépendamment de leur contribution au système de retraite et sous condition de ressource, a été renforcé par sa refonte en une prestation unique en 2007, l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), ainsi que par la revalorisation continue de son montant. Les minima de pension, qui réhaussent le montant de la pension de retraite d'assurés dont la pension de retraite à taux plein est inférieure à 85 % du Smic brut, ont également été renforcés par la réforme des retraites du 14 avril 2023.
La couverture des risques maladie et famille comporte toutefois une dimension universelle plus affirmée pour le premier, et totale pour le second.
Celle-ci se matérialise principalement, pour le risque maladie, par l'extension en 1999 de la couverture maladie de base à l'ensemble des résidents avec la création de la couverture maladie universelle (CMU), ainsi que par la création d'une couverture maladie universelle complémentaire (CMUc) qui permet de limiter les frais de santé des ménages à faibles revenus.
S'agissant de la branche famille, les prestations familiales ont été généralisées à l'ensemble de la population résidente en 1978, et leur niveau a été harmonisé entre les salariés et les non-salariés - seule subsiste désormais une différence entre la France hexagonale et les collectivités et régions d'outre-mer. Si certaines prestations sont versées sous condition de ressources afin d'aider les familles les moins favorisées (prime à la naissance ou à l'adoption, allocation de rentrée scolaire), tel n'est pas le cas de celles permettant de concilier vie professionnelle et vie familiale (complément mode de garde).
Enfin, les prestations sociales visant à assurer un niveau de vie adapté aux personnes en perte d'autonomie que sont les personnes en situation de handicap ainsi que les personnes âgées, consistent pour la plupart en des prestations universelles (prestation de compensation du handicap, prestations aux adultes et enfants handicapées), certaines d'entre elles, telles que l'allocation personnalisée d'autonomie, étant toutefois versée sous condition de ressources335(*).
Si le rapport Bozio-Wasmer relève qu'il n'y a jamais eu, historiquement, de correspondance entre les agrégats de cotisations sociales et de prestations contributives336(*), la diversification des sources de financement, qui se traduit par la montée en puissance de dispositifs fiscaux divers et variés, renforcés par la nécessité de compensation du coût croissant des allègements généraux de cotisations337(*), a renforcé l'opacité et le manque de lisibilité du financement de la protection sociale.
Structure des recettes brutes des régimes de base de la sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV)
Source : Commission de comptes de la Sécurité sociale, Annexe 1 du rapport d'évaluation des politiques de sécurité sociale 2026
La nature des recettes affectées au financement du système de protection sociale tel que défini par le champ des lois de financement de la sécurité sociale est actuellement très diversifiée, même si l'activité, qui s'entend du travail, représente toujours l'assiette principale de financement, et les cotisations sociales, le poste de recettes le plus important, comme en attestent les données de la Commission des comptes de la sécurité sociale actualisées dans leur rapport annuel au titre de l'année 2026.
Source : Commission de comptes de la Sécurité sociale, Rapports sur les résultats 2025 et prévisions 2026
2. Des transferts de recettes entre les branches pourraient déjà mieux mettre en évidence le lien contributif
Le rapport Bozio-Wasmer comme le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS)338(*) dénoncent tous deux le fait que l'empilement historique des diverses recettes, visant à pallier les niches sociales et à assurer le financement d'une protection toujours plus élargie, a contribué à invisibiliser le lien contributif dans la mesure où l'affectation des ressources aux dépenses ne correspond pas à la nature de ces dépenses.
Les représentants du patronat entendus par la mission d'information ont également plaidé pour une réforme du financement de la protection sociale par les cotisations sociales. Éric Chevée, vice-président de la Confédération des petites et moyennes entreprises, chargé des affaires sociales, s'est ému du fait que 60 % du financement de la politique familiale de la nation, soit 35 milliards d'euros, soit issu des cotisations des entreprises. Il estime également que le financement des retraites devrait relever intégralement de cotisations contributives. 339(*)
Si les branches accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) et vieillesse, qui couvrent des dépenses principalement contributives, sont majoritairement financées par des cotisations (soit à hauteur de 92 % pour la branche AT-MP et 59 % pour la branche vieillesse sur le seul champ des régimes de base, et 75 % si l'on ajoute les contributions d'équilibre), tel est également le cas de la branche famille, dont la part de cotisations atteint 63 % du financement.340(*)
Or, l'universalité des prestations familiales avait justement justifié que la branche famille bénéficie en premier lieu d'un financement par l'impôt, la contribution sociale généralisée y étant exclusivement affectée lors de sa création en 1991, avant d'être ensuite progressivement étendue à la branche maladie. La CSG représente ainsi 24 % des ressources de la branche famille et 23 % des ressources de la branche maladie, contre 89 % des ressources de la branche autonomie. Elle finance également des avantages non contributifs de retraite par le biais du fonds de solidarité vieillesse (FSV)341(*).
Structure des recettes brutes par nature des
branches des régimes de base
de la sécurité sociale
en 2025
Les autres produits comprennent principalement les remises conventionnelles bénéficiant à la CNAM au titre de la régulation des dépenses de produits de santé, les produits financiers et les montants recouvrés au moyen des procédures de recours contre tiers.
Source : mission d'information, à partir des données du rapport d'évaluation des politiques de sécurité sociale, annexe 1 « Financement »
Les propositions de simplification du financement du système de la sécurité sociale formulées tant par le rapport Bozio-Wasmer que par le HCFiPS tendent toutes à renforcer le lien contributif, ainsi que l'affectation des cotisations sociales vers le financement des prestations contributives, tout en préférant un financement par l'impôt des prestations universelles.
Comme le souligne le rapport Bozio-Wasmer, le lien contributif est synonyme d'efficacité du prélèvement par les cotisations en ce qu'il garantit un « salaire différé » sous la forme d'une prestation sociale, en contrepartie du versement de celles-ci. La moindre visibilité de ces droits contributifs peut en effet constituer un frein à la compétitivité des entreprises françaises dans le recrutement de salariés spécialisés étrangers, dans la mesure où le salaire brut français qui ne mentionne pas ces contreparties représente un coût supplémentaire non compensé342(*).
Parmi les réformes proposées, on peut distinguer les scénarios élaborés par le HCFiPS en 2013 et par le comité Bozio-Wasmer en 2024.
a) Les scénarios de clarification du financement du HCFiPS en 2013
Dans un rapport d'étape de 2013 sur la clarification et la diversification du financement de la sécurité sociale343(*), le HCFiPS avance différents scénarios de clarification du financement pour renforcer l'affectation de cotisations aux dépenses de prestations contributives ainsi que l'affectation d'impôts aux dépenses de prestations universelles, soit :
- scénario 1 : transfert de points de cotisations à la charge des entreprises de la branche famille vers la branche vieillesse, pour un montant de 11,9 milliards d'euros, contre une réaffectation à due concurrence, à la branche famille, des impôts et taxes de la branche vieillesse ;
- scénario 2 : le scénario 1 serait complété par une réaffectation des recettes fiscales entre les branches famille et maladie ;
- scénario 3 : transfert de 20 milliards d'euros de cotisations sociales patronales de la branche famille vers la branche vieillesse, compensée pour la branche famille par une augmentation de la CSG et pour la branche vieillesse par une diminution des cotisations sociales à la charge des salariés.
Tous ces scénarios se heurtent toutefois au fait que certains régimes de retraite doivent être équilibrés par des recettes fiscales344(*), de sorte que le transfert de cotisations vers la branche vieillesse devra nécessairement s'accompagner d'un ajustement de son financement par l'impôt.
b) Le scénario du rapport Bozio-Wasmer en 2024
Le rapport Bozio-Wasmer envisage pour sa part dans son scénario maximaliste de concentrer l'ensemble des cotisations sur la branche vieillesse et de refondre les cotisations patronales et salariales en cotisations sociales contributives, finançant des prestations contributives, ce qui implique une redéfinition du salaire brut. Les prestations non contributives seraient financées par un prélèvement fiscal progressif.
Cette proposition appelle plusieurs remarques. D'une part, la branche vieillesse n'est pas la seule à financer des prestations contributives, et finance également des prestations de solidarité, de sorte qu'un tel transfert renforcerait partiellement le lien contributif. D'autre part, le fait que de nombreuses prestations familiales soient soumises à condition de ressources pourrait également engendrer une moindre adhésion à l'impôt de la part des salariés aux revenus moyens et supérieurs.
* 334 La notion de « mécanisme assurantiel » sur laquelle repose le financement des droits et prestations contributifs doit toutefois être différenciée des mécanismes d'assurance privée, fondés sur un calcul de la prime d'assurance en fonction de la probabilité du risque multipliée par le coût attendu du sinistre. Les régimes obligatoires de base de sécurité sociale n'établissent pas de correspondance stricte entre le montant des contributions versées et celui des prestations servies. Le lien contributif reste toutefois marqué pour certaines prestations telles que celles de retraites, qui dépendent dans le régime général et, depuis 2026, celui des non-salariés agricoles de la moyenne des vingt-cinq meilleures années de revenus.
* 335 Ces prestations ne sont pas financées par les cotisations, mais par la CSG, la CRDS et l'État. Les dépenses et les recettes afférentes ont été structurées depuis 2021 en une nouvelle branche « autonomie » de la sécurité sociale.
* 336 Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d'exonération de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 2024, p. 251.
* 337 Antoine Bozio et Étienne Wasmer précisent en page 254 de leur rapport précité d'octobre 2024 que le mode de calcul de la compensation des allègements généraux de cotisations entretient la « fiction » d'un financement par des cotisations sociales alors qu'il s'agit en réalité d'une affectation de ressources fiscales au financement de la protection sociale.
* 338 Haut Conseil du financement de la protection sociale, Rapport d'étape sur la clarification et la diversification du financement des régimes de protection sociale, 7 juin 2013.
* 339 Audition d'Éric Chevée, vice-président de la Confédération des petites et moyennes entreprises par la mission d'information le 26 mai 2026.
* 340 L'ensemble de ces données chiffrées traduisant la part, au titre de l'année 2025, des cotisations dans le financement des branches de la sécurité sociale proviennent de l'annexe 1 du rapport d'évaluation des politiques de sécurité sociale 2026 de la Commission de comptes de la Sécurité sociale.
* 341 Ibid.
* 342 Ces effets économiques sont mis en avant dans le rapport Bozio-Wasmer précité d'octobre 2024 sur les politiques d'exonération de cotisations sociales, p. 256 et 259.
* 343 Haut Conseil du financement de la protection sociale, Rapport d'étape sur la clarification et la diversification du financement des régimes de protection sociale, 7 juin 2013.
* 344 Lorsque le ratio de cotisants par retraités est inférieur à un certain seuil, les régimes de retraite bénéficient d'un mécanisme de compensation démographique complexe pour pallier le manque de financement par les cotisations.