INTRODUCTION
Les universités françaises occupent une place de premier plan dans la formation de la jeunesse aux métiers et aux défis de demain. Elles accueillent plus de la moitié des étudiants et hébergent la plus grande part d'une recherche publique de haut niveau ; elles dispensent, dans un réseau d'établissements implanté sur l'ensemble du territoire, une formation couvrant la plupart des disciplines, selon un modèle exigeant alliant l'enseignement à la recherche ; elles délivrent la majorité des diplômes nationaux. Elles constituent ainsi le socle du service public de l'enseignement supérieur, tel qu'il est reconnu et encadré par le code de l'éducation.
Cette place centrale les conduit à absorber en première ligne les évolutions qui ont bouleversé, depuis deux décennies, le paysage de l'enseignement supérieur. Les universités ont vu leur organisation profondément modifiée par plusieurs textes législatifs majeurs, qui se sont succédé au rythme des gouvernements - de la loi du 10 août 2007, dite « loi LRU », qui a affirmé le principe de leur autonomie, à l'ordonnance du 12 décembre 2018, qui a ouvert la voie aux regroupements et a créé les grands établissements, en passant par la loi du 22 juillet 2013 et la loi du 8 mars 2018, dite « loi ORE », qui a réformé l'accès au premier cycle.
Les universités se sont adaptées à ces nouvelles orientations, dans un contexte budgétaire pourtant peu favorable. Tout en mettant en oeuvre les nouvelles procédures Parcoursup et Mon Master, elles ont accru leurs responsabilités et se sont emparées des possibilités de regroupement pour créer des établissements visibles à l'échelle internationale.
Ces mutations structurantes se sont cependant accompagnées d'évolutions inquiétantes du point de vue de l'excellence des formations universitaires, dont témoigne la dégradation de plusieurs indicateurs.
Avec moins d'un tiers des étudiants satisfaisant à l'examen de licence en trois ans et près d'un sur deux qui n'obtient aucun diplôme en cinq ans, les parcours de premier cycle sont caractérisés par un échec massif, qui tranche avec les taux de réussite spectaculaires observés au baccalauréat et entraîne des coûts sociaux et financiers colossaux.
L'image de l'université apparaît également fragilisée. Si une majorité de Français déclarent avoir une bonne opinion de l'université, celle-ci n'est que rarement identifiée comme une voie d'excellence. Les Français portent en outre un jugement sévère sur sa capacité à préparer à l'insertion professionnelle ainsi que sur les conditions d'études qu'elle propose. Les perturbations et polémiques, quand bien même elles n'affectent qu'une minorité d'établissements, contribuent à dégrader cette image.
Les universités enregistrent enfin un recul de leur position dans le paysage de l'enseignement supérieur, sous l'effet notamment de la concurrence d'établissements privés qui ont su tirer parti du développement de l'apprentissage. La préférence des meilleurs étudiants et de leurs familles pour les filières sélectives demeure largement vérifiée, en dépit de la création de cursus d'excellence.
Ces évolutions sont révélatrices d'un impensé des réformes qui se sont succédé : faire de l'université le lieu de l'excellence académique ne constitue pas, à l'évidence, un objectif assumé des politiques publiques. À l'heure où, dans un monde en pleine recomposition, la qualité de l'enseignement supérieur et de la recherche constitue un enjeu de souveraineté majeur, cette situation n'est pas tenable.
C'est pourquoi le groupe Les Républicains a souhaité la création d'une commission d'enquête dédiée à l'identification des moyens permettant de donner aux universités la pleine capacité de garantir l'excellence académique du service public de l'enseignement supérieur.
Ses travaux, loin de faire le procès de l'université, ont été menés dans le souci constant de ne mésestimer ni les contraintes qui pèsent sur les établissements, ni l'engagement de la communauté universitaire, à laquelle la parole a largement été donnée. Ils ont répondu à un objectif simple : déterminer comment réunir les conditions de l'excellence à l'université, à tous les niveaux, dans toutes les disciplines et pour tous les étudiants.
La commission a abouti à un constat largement partagé : les universités sont aujourd'hui asphyxiées par un empilement d'injonctions contradictoires, qui les contraint à l'accomplissement d'une véritable « mission impossible ». Seuls établissements empêchés de choisir leurs étudiants ou de faire correspondre leurs capacités d'accueil à leurs moyens, sommées de conduire une recherche de pointe tout en assumant l'essentiel de l'objectif de démocratisation du supérieur, absorbant un nombre croissant de missions au lien parfois lointain avec l'enseignement et la recherche, les universités constituent aujourd'hui l'unique variable d'ajustement d'un système en recomposition.
Cette situation a été résumée en termes éloquents, dès le début des travaux de la commission, par Laurent Batsch, ancien président de l'université Paris-Dauphine : « c'est comme si l'on vous mettait sur la ligne de départ avec un vieux sac à dos bien lesté en vous demandant de gagner la course ! ». Elle a été réaffirmée en clôture des auditions par la voix du ministre de l'enseignement supérieur, qui a dénoncé la « gigantesque hypocrisie » du système en vigueur, dans lequel l'affirmation d'un principe général d'ouverture est privilégiée à la possibilité matérielle de faire réussir les étudiants.
Les formations de premier cycle, qui doivent accueillir l'ensemble des bacheliers qui le souhaitent, tendent ainsi à s'installer comme des filières de masse, sélectionnant a posteriori et par l'échec. Le nombre croissant d'étudiants présentant une insuffisante maîtrise des savoirs fondamentaux constitue en outre un défi pour le maintien d'un niveau d'exigence élevé dans certaines disciplines, et contribue à transformer certaines formations en plateformes de remise à niveau ou de réorientation. Alors qu'elles peinent à offrir des conditions d'études satisfaisantes aux étudiants issus des lycées français, les universités doivent enfin accueillir un nombre croissant d'étudiants internationaux au niveau académique variable et dont une grande partie se trouve en situation de précarité.
La situation est aggravée par l'inadéquation des moyens alloués aux universités, alors que l'ambition de la loi LRU de créer des universités plus libres et responsables est demeurée inachevée. L'autonomie reconnue aux établissements se heurte à de multiples contraintes - juridiques, budgétaires et procédurales - qui, combinées aux insuffisances de la stratégie de l'État pour ses universités, les privent de leviers essentiels au maintien et au développement de l'excellence.
À ces difficultés s'ajoutent les contradictions observées, au sein même du monde universitaire, sur plusieurs paramètres centraux de ce modèle, que le large cycle d'auditions de la commission d'enquête a mis au jour. Les échanges informels tenus en marge de ces travaux ont d'ailleurs permis une parole nettement plus libre, et souvent plus critique, sur l'ensemble des questions abordées.
Ainsi en va-t-il de la sélection à l'entrée en licence : si la plupart des présidents d'université la rejettent dans son principe, nombre d'entre eux expriment dans le même temps le souhait de mieux maîtriser leurs capacités d'accueil - évolution qui ne pourrait qu'aboutir à la remise en cause du droit reconnu à tous les bacheliers d'accéder à l'enseignement supérieur.
S'il est indéniable que les universités sont sous-financées et pâtissent du manque de transparence et de prévisibilité de l'allocation de leurs moyens, nombreux sont par ailleurs les établissements à faire le choix de ne pas mobiliser l'ensemble des leviers de financement à leur disposition. En témoigne le refus d'une majorité d'universités d'appliquer les droits d'inscriptions différenciés pour les étudiants extracommunautaires, dont les conditions d'accueil sont dans le même temps déplorées ; en témoigne également le rejet de principe d'un relèvement des droits d'inscription exprimé par certains responsables entendus par la commission d'enquête.
Ces positions sont aussi révélatrices de tensions internes aux établissements, qui résultent en grande partie d'une gouvernance complexe et tournée uniquement vers la représentation de la communauté universitaire. Outre qu'elle tend à entraver leurs capacités de décision et de pilotage, cette organisation favorise des logiques d'affrontement politique ou catégoriel, parfois éloignées de l'accomplissement des missions des universités - lorsqu'elles n'y sont pas contraires.
Face à ces constats, la commission d'enquête a formulé dix recommandations principales, qui portent, vingt ans après la loi LRU, l'ambition d'une refondation du modèle universitaire. Ces recommandations ont trait à l'ensemble des paramètres de ce modèle, dont elles visent à lever les contradictions et les hypocrisies.
Loin de vouloir faire des universités des acteurs parmi d'autres de l'offre de formation de l'enseignement supérieur français, elles réaffirment le rôle de l'État pour définir et garantir une offre de formation publique d'excellence, pluridisciplinaire, adossée à une recherche de très haut niveau. Elles ont pour objet de faire advenir des universités attractives et ouvertes sur la société et l'entreprise ; des universités véritablement autonomes et responsables, dotées d'une gouvernance et des moyens à la hauteur de leurs missions ; des universités qui constitueront les acteurs indispensables de la compétitivité et de la souveraineté de notre pays.