II. RENFORCER LE CADRE DE PROTECTION DES ENFANTS DANS LE PÉRISCOLAIRE
A. UN IMPÉRATIF : IMPOSER À TOUS LES ACCUEILS PÉRISCOLAIRES UNE DÉCLARATION D'OUVERTURE ET UN CONTRÔLE D'HONORABILITÉ
L'article L. 227-4 du code de l'action sociale et des familles (CASF) place sous la protection de l'État les mineurs accueillis collectivement hors du domicile parental. Relèvent de ce régime des accueils collectifs de mineurs (ACM) les modes d'accueil qui satisfont à quatre conditions cumulatives :
· les mineurs accueillis sont inscrits dans un établissement scolaire. Un accueil d'enfants qui ne sont pas encore en âge scolaire ne constitue donc pas un ACM ;
· l'accueil a lieu à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs ;
· il présente un caractère éducatif ;
· il entre dans l'une des catégories définies par voie réglementaire, selon le nombre d'enfants accueillis, la durée quotidienne et le nombre de jours de fonctionnement dans l'année. Pour l'accueil de loisirs sans hébergement, l'article R. 227-1 du CASF exige au moins sept mineurs et quatorze jours de fonctionnement, consécutifs ou non, au cours d'une même année, sur le temps extrascolaire ou périscolaire. La durée minimale est de deux heures par journée, ramenée à une heure lorsque l'accueil périscolaire est organisé dans le cadre d'un projet éducatif territorial (PEDT).
Les accueils périscolaires qui remplissent ces conditions sont soumis à des obligations strictes : une déclaration préalable auprès des services de l'État (art. R. 227-2 du CASF), des exigences de qualification du directeur et des animateurs (art. R. 227-12 et suivants), le respect de taux d'encadrement (art. R. 227-16).
Ils peuvent en outre être contrôlés par les services départementaux à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (SDJES). En contrepartie, ils peuvent bénéficier d'un financement de la caisse d'allocations familiales (CAF).
Les travaux de la commission mettent en exergue l'existence d'accueils périscolaires dits « non-déclarés » : le non-respect de l'un de ces critères, par exemple l'absence de projet éducatif, n'interdit pas l'ouverture d'un accueil périscolaire. Il le fait seulement sortir du régime des ACM et l'affranchit des obligations correspondantes.
Ainsi, tel accueil n'a pas à être déclaré à la préfecture, il n'est soumis à aucun taux d'encadrement ni à aucune exigence de qualification. Seules s'appliquent les règles de droit commun de l'employeur : pour les agents publics, la compatibilité des mentions du bulletin n° 2 du casier judiciaire avec les fonctions exercées est vérifiée lors du recrutement, en application du code général de la fonction publique. En revanche, l'honorabilité des intervenants n'est pas contrôlée au regard du fichier CADINT, qui recense notamment les mesures de suspension et d'interdiction d'exercer dans un ACM. Enfin, ces accueils échappent à tout contrôle des services de l'État.
Faute de relever du régime des ACM, ces accueils ne font l'objet d'aucun suivi. Le ministère chargé de la jeunesse ne peut pas les dénombrer, puisqu'ils n'entrent pas dans son périmètre. Aucune procédure ne prévoit non plus la remontée d'informations en cas d'incident grave. Les accueils qui offrent les garanties de sécurité les plus faibles sont aussi ceux que l'État ignore entièrement.
Leur poids est pourtant loin d'être marginal : selon une enquête de l'Association des maires de France (AMF) réalisée en 2023, 39 % des activités périscolaires du matin, du midi ou du soir sont organisées sous la forme d'un accueil non déclaré. Ce type d'accueils est majoritaire dans les communes de moins de 2 000 habitants60(*).
La commission s'est interrogée sur l'opportunité d'imposer l'intégration des accueils non déclarés au régime des ACM. Cette idée a toutefois été écartée : soumettre l'ensemble de ces accueils aux taux d'encadrement et aux exigences de qualification des ACM risque de réduire l'offre de places périscolaires dans les communes qui, pour des raisons financières ou géographiques, ne peuvent pas recruter davantage d'animateurs, a fortiori titulaires du Bafa. M. Antoine Jouenne, coprésident de la commission éducation de l'AMF et adjoint au maire de Châtillon, a alerté sur ce risque lors de son audition.
Une telle mesure peut même aller à l'encontre de l'objectif recherché. Privées de solution, des familles se tourneraient vers des modes de garde individuels, comme la garde à domicile ou le baby-sitting, pour lesquels aucune vérification des antécédents judiciaires n'est exigée.
La commission juge en revanche indispensable de doter les garderies d'un socle de règles de protection des enfants, comprenant une obligation de déclaration d'ouverture auprès de la préfecture, un contrôle de l'honorabilité des intervenants, animateurs comme directeurs ainsi que la possibilité d'un contrôle par les SDJES.
Le taux d'encadrement peut rester plus souple que celui des ACM, sous réserve d'un principe général : le nombre d'adultes présents doit être suffisant pour prévenir tout risque pour la santé physique ou morale des enfants. Un décret en précisera les modalités, mais la présence d'au moins deux adultes constitue un minimum. L'objectif doit être clairement connu de tous : garantir qu'aucun adulte ne puisse se retrouver seul avec un enfant ou un groupe d'enfants.
L'AMF s'est pour sa part déclarée favorable à un contrôle de l'honorabilité de tous les encadrants ainsi qu'à la possibilité de contrôler tous les accueils périscolaires.
Recommandation : Imposer un cadre à toutes les garderies périscolaires aujourd'hui non déclarées, échappant aux contrôles d'honorabilité en les soumettant à quatre obligations : déclaration d'ouverture, contrôle d'honorabilité de toutes les personnes, contrôle par les services déconcentrés de l'État, mesures de prévention des risques.
* 60 Le périscolaire pour les primaires : état des lieux en 2023, AMF, octobre 2023.