II. L'ANALYSE DES EXEMPLES ÉTRANGERS, À LA LUMIÈRE DE LA THÉORIE ÉCONOMIQUE, DOIT INSPIRER LA DÉFINITION DES DÉPENSES FISCALES
A. TIRER LES ENSEIGNEMENTS DE LA LITTÉRATURE ÉCONOMIQUE SUR LES INCITATIONS FISCALES EN FAVEUR DE LA R&D
1. Le foisonnement des dispositifs fiscaux de soutien à la R&D permet à la littérature économique de tirer quelques enseignements
Les économistes distinguent deux grandes catégories d'incitations fiscales à la R&D.
D'une part, les dispositifs fondés sur les intrants (input-based) réduisent directement le coût des dépenses de R&D, par exemple au moyen de crédits d'impôt, de déductions majorées ou d'amortissements accélérés. Ce sont les dispositifs de type « CIR » étudiés jusqu'à présent.
D'autre part, les dispositifs fondés sur les résultats (output-based) réduisent, quant à eux, l'imposition des revenus tirés de la propriété intellectuelle, notamment au moyen des régimes de type IP box. Ces dispositifs ne donnant pas lieu à des restitutions ne sont pas analysés de manière extensive dans ce rapport. S'agissant de dépenses fiscales s'attelant à un objectif proche, quelques observations figurent ci-après, pour faire un état de la littérature économique sur le sujet81(*).
Un exemple d'IP box : le régime français
En France, les bénéfices issus de certains actifs de propriété industrielle ne sont pas taxés au taux de droit commun pour l'impôt sur les sociétés fixé à 25 % car ils bénéficient d'une incitation fiscale, à travers le régime dit « IP box », en application de laquelle ces bénéfices sont taxés au taux réduit de 10 %.
Le régime de l'IP box prévoit des règles particulières de détermination des bénéfices éligibles à la taxation séparée. Les règles de détermination de l'avantage fiscal associé ont fait l'objet d'une réforme globale dans le cadre de la loi de finances initiale pour 201982(*).
À la différence du CIR, qui est directement corrélé aux dépenses de R&D exposées par les entreprises concernés - sous réserve de l'éligibilité de ces dépenses à l'assiette du CIR - le régime de l'IP box ne concerne que les entreprises qui tirent une partie de leurs revenus des actifs de propriété industrielle, comme les brevets, les certificats d'obtention végétale, les logiciels ainsi que, sous certaines conditions, les procédés de fabrication industrielle.
Source : commission d'enquête sur l'aide publique aux entreprises
a) Les dispositifs fondés sur les revenus de propriété intellectuelle procèdent plus de la concurrence interétatique que du soutien à l'innovation
Les dispositifs fondés sur les revenus de la propriété intellectuelle connaissent un développement important, mais leurs effets sur la R&D sont plus incertains. En 2023, 20 pays de l'OCDE et 14 États membres de l'Union européenne proposaient des incitations fiscales portant sur les revenus de la propriété intellectuelle.
Les régimes d'IP box réduisent le taux d'imposition applicable aux revenus issus d'actifs incorporels et augmentent ainsi le rendement après impôt des investissements réussis. Ils peuvent favoriser la conservation des bénéfices et leur réinvestissement dans le pays, ainsi que l'attractivité fiscale pour les entreprises multinationales. Plus généralement, une baisse du taux d'imposition des revenus tirés d'un investissement augmente son rendement après impôt et peut donc accroître l'incitation à investir (Hall et Jorgenson, 1967). Dans l'Union européenne, les taux effectifs des IP boxes vont de 1,75 % à Malte à 10,5 % en Slovaquie.
Les résultats concernant les IP boxes sont cependant beaucoup plus mitigés. Les premières évaluations ont montré qu'ils stimulaient peu la R&D supplémentaire et pouvaient surtout conduire à la localisation des brevets et des revenus correspondants dans les pays offrant ces régimes (Hall, 2019). Cette différence s'explique par le fait que les IP boxes récompensent principalement les résultats des activités de R&D et non les dépenses engagées pour les produire. L'OCDE recommande dès lors de limiter leur bénéfice aux revenus provenant d'actifs incorporels commerciaux susceptibles de générer des retombées positives grâce à une activité réelle de R&D (Müller et al., 2022).
L'instauration de l'approche du « nexus » modifié a renforcé le lien entre l'avantage fiscal et les activités réelles de R&D réalisées dans le pays concerné. Les travaux empiriques montrent ainsi que les régimes comportant des exigences plus strictes de substance et de nexus sont davantage associés à une activité économique réelle, notamment à l'emploi de travailleurs hautement qualifiés et à des salaires plus élevés (Bornemann et al., 2023 ; Chen et al., 2023 ; Mohnen et al., 2017). Le renforcement généralisé des exigences de nexus réduit désormais le risque de simples transferts de brevets.
Ces dispositifs restent néanmoins exposés à plusieurs effets d'aubaine. Les IP boxes peuvent notamment s'accompagner d'une baisse de la qualité moyenne des brevets, ce qui interroge la valeur innovante des titres supplémentaires. Gaessler et al. (2021) considèrent ainsi les patent boxes comme un instrument relativement inefficace pour stimuler les comportements inventifs, en particulier lorsque l'avantage fiscal porte sur des catégories trop larges de propriété intellectuelle.
b) Les effets des dispositifs fondés sur les intrants peuvent varier fortement selon leur conception83(*)
Les incitations fiscales à la R&D fondées sur les dépenses visent à réduire directement le coût des activités de recherche des entreprises et, par conséquent, à rendre possibles des projets qui ne l'auraient pas été en l'absence d'aide. La littérature économique étudie principalement cet effet d'additionnalité, c'est-à-dire la capacité d'un euro d'aide publique à susciter un euro supplémentaire de dépenses privées de R&D. Dans leur revue de la littérature, Hall et Van Reenen (2000) estiment ainsi qu'un euro de crédit d'impôt pour la R&D entraîne environ un euro supplémentaire de dépenses privées de R&D. Cette conclusion générale est confortée par des travaux plus récents, qui mettent toutefois en évidence des effets sensiblement différents selon les caractéristiques des dispositifs et des entreprises.
L'ampleur de l'effet dépend notamment de la conception du dispositif. L'OCDE (2011) relève un multiplicateur supérieur à 1 pour les dispositifs fondés sur l'accroissement des dépenses de R&D, mais inférieur à 1 pour ceux reposant sur une assiette volumétrique, dans lesquels le crédit est proportionnel au montant total des dépenses. Cette distinction n'est toutefois pas consensuelle : Lester et Warda (2014) et Köhler et al. (2012) ne concluent pas à une supériorité systématique des dispositifs incrémentaux.
En outre, l'effet apparaît plus important pour les PME et les entreprises jeunes. Selon l'OCDE (2020), le multiplicateur atteint 1,4 pour les entreprises employant entre 10 et 49 salariés, contre 1 pour celles comptant de 50 à 249 salariés et 0,4 pour celles de plus de 250 salariés. Les entreprises qui réalisent initialement peu de R&D bénéficient également davantage des incitations fiscales. Cette sensibilité accrue des petites et jeunes entreprises s'explique notamment par des contraintes de financement plus fortes. Les travaux de Appelt et al. (2025), Dechezleprêtre et al. (2023) et Rao (2016) confirment la sensibilité particulière des jeunes PME aux dispositifs fiscaux. Agrawal et al. (2020) montrent en outre que les crédits remboursables peuvent avoir un effet particulièrement important pour les PME qui ne disposent pas d'une dette d'impôt suffisante pour imputer leur avantage fiscal.
2. Application de ces conclusions aux dispositifs de « CIR » européens
Comme vu précédemment, le dispositif espagnol, fondé à la fois sur la volumétrie des dépenses et leur accroissement semble présenter une additionnalité supérieure. Si la littérature économique n'est pas tranchée sur ce sujet, le rapporteur spécial estime que les faits justifient une étude plus approfondie pour évaluer la transposabilité d'une telle structure en France.
Le second enseignement est l'effet renforcé de tels dispositifs sur les PME et les jeunes entreprises innovantes. Or, si le CIR constitue une aide transversale qui irrigue l'ensemble du territoire français et bénéficie à de nombreuses entreprises, la commission d'enquête sur l'utilisation des aides publiques aux grandes entreprises et à leurs sous-traitants84(*) relève que « pour autant, au regard des montants de la créance moyenne qui est largement plus élevée pour les grandes entreprises que pour les PME, les grandes entreprises représentent 42 % des créances du crédit d'impôt recherche en 202185(*). »
Cette même commission observe que ce sont ces grandes entreprises qui exploitent le mieux, fiscalement, le bénéfice de ce dispositif : « les crédits d'impôt en faveur de l'activité des entreprises ont permis de réduire le taux d'imposition des bénéfices des entreprises en portant le taux d'impôt sur les sociétés net86(*) supportés effectivement par les entreprises à 80 % pour les grandes entreprises et à 95 % pour les petites et moyennes entreprises ».
Le rapporteur spécial se penche donc ci-après sur plusieurs dispositifs identifiés particulièrement favorables aux PME.
a) Allemagne : un taux de soutien explicitement majoré pour les PME
La Forschungszulage allemande est conçue explicitement pour « encourager les petites et moyennes entreprises à investir davantage en recherche et développement ».
Son principal élément de ciblage est la majoration du taux de crédit d'impôt pour les PME, le taux normal de 25 % étant porté à 35 % pour les PME.
Par ailleurs, le plafond de dépenses éligibles (12 millions d'euros à compter de 2026) procure mécaniquement un avantage relativement plus important aux entreprises réalisant des dépenses de R&D modestes ou moyennes.
Enfin, la prise en compte forfaitaire de 20 % de frais généraux et autres frais d'exploitation depuis 2026 simplifie le recours au dispositif, ce qui peut particulièrement bénéficier aux entreprises disposant de capacités administratives limitées.
b) Pays-Bas : un dispositif structurellement adapté aux PME et aux start-ups
Le WBSO prend la forme d'une réduction des retenues à la source sur les salaires, ce qui permet de diminuer directement le coût de l'emploi des personnels affectés à la R&D. Cette architecture est particulièrement adaptée aux PME technologiques, qui ont souvent des dépenses de R&D concentrées sur quelques salariés plutôt que sur de lourds investissements en infrastructures.
Le dispositif prend en outre explicitement en compte les travailleurs indépendants, avec une déduction forfaitaire lorsqu'ils consacrent au moins 500 heures par an à des activités de R&D.
Le ciblage des entreprises nouvellement créées est encore plus marqué : les start-up bénéficient d'un taux de 50 %, contre 36 % pour le taux normal, sur la première tranche de dépenses éligibles ; les indépendants débutants bénéficient également d'une déduction supplémentaire.
Enfin, le WBSO repose sur une procédure d'autorisation préalable : l'entreprise décrit son projet et reçoit une déclaration attestant son éligibilité. Cette logique permet de sécuriser l'accès au dispositif pour les petites entreprises avant qu'elles n'engagent leurs dépenses.
En France, il est certes possible de demander un rescrit pour sécuriser en amont son CIR, mais dans les faits, la DGFIP communique sur un nombre très limité de dossiers (environ 200) au vu du nombre de bénéficiaires (près de 18 000).
Le rapporteur spécial recommande donc de s'inspirer de ces exemples étrangers pour favoriser le recours des PME au CIR.
Ce meilleur ciblage des PME suppose également de corriger un biais du dispositif actuel : le seuil de 100 millions d'euros de dépenses, au-delà duquel le taux du CIR est ramené de 30 % à 5 %, s'apprécie au niveau de chaque société et non du groupe auquel elle appartient. Cette règle permet aux groupes de répartir leurs dépenses de recherche entre plusieurs filiales pour bénéficier plusieurs fois du taux plein, alors que l'Allemagne apprécie la limite globalement pour les entreprises liées. Apprécier ce plafond à l'échelle du groupe permettrait de recentrer l'avantage fiscal sur les PME et les entreprises indépendantes, tout en contribuant à la maîtrise du coût du dispositif pour les finances publiques. Une telle piste pourra notamment être étudiée dans le cadre de la revue des dépenses fiscales qu'il recommande.
Recommandation : sur le modèle notamment des dispositifs allemands et néerlandais, évaluer le recentrage de l'avantage fiscal sur les PME, dans une perspective de maîtrise du coût du dispositif. Apprécier notamment le plafond de dépenses éligibles au taux plein à l'échelle du groupe, afin d'éviter la démultiplication des créances (Gouvernement).
* 81 Source: “R&D tax incentives under pillar two: empirical evidence and best practices” - Jost H. Heckemeyer, Katharina Nicolay, Christoph Spengel, Daniela Steinbrenner & Sophia Wickel, tax expenditures lab flagship report, 2025.
* 82 Article 37 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019. En application de cette réforme, le taux réduit est passé de 15 % à 10 % pour tenir compte de l'application aux bénéfices concernés d'un « coefficient Nexus », qui est un ratio visant à éviter l'optimisation fiscale. Ce faisant, les contribuables qui bénéficient du régime de l'IP box sont effectivement ceux qui ont engagé des dépenses de recherche et développement (R&D) associées.
* 83 En plus de l'article précédemment citée, les analyses s'appuient également sur la revue de littérture figurant dans l'article suivant : “Les incitations fiscales à la recherche et développement et à l'innovation : état des lieux, effets et alternatives », Simon Bunel, Michaël Sicsic, Laboratoire interdisciplinaire dévaluation des politiques publiques (LIEPP), avril 2024.
* 84 Commission d'enquête sur l'utilisation des aides publiques aux grandes entreprises et à leurs sous-traitants, Sénat, rapport n° 808 (2024-2025) du 1er juillet 2025.
* 85 Projet de loi de finances pour 2025, annexe générale, « Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures ». La concentration des montants du CIR s'explique par le volume de dépenses de R&D engagé par certaines entreprises. Ainsi, 28 groupes déclarent le tiers des dépenses de R&D et bénéficient de 27 % de créances de CIR, quand les petites et moyennes entreprises (PME), représentent 80 % des bénéficiaires mais seulement 27 % des montants de CIR.
* 86 Le « taux d'IS net » est calculé en divisant l'IS net (effectivement payé par la société) par l'IS brut (calculé sans prendre en compte les crédits et réductions d'impôt).