C. LA VOLONTÉ D'ADAPTER LE FONCTIONNEMENT D'EUROJUST AUX ÉVOLUTIONS EN COURS DE LA CRIMINALITÉ
1. La criminalité en Europe se joue des frontières et connaît de profondes mutations
Le statut actuel d'Eurojust a été adopté en 2018 et est entré en vigueur en 2019. Certes, depuis cette entrée en vigueur, le règlement « Eurojust » a été amendé à trois reprises, par le règlement (UE) 2022/838 précité, pour permettre à l'agence de collecter, d'analyser et de conserver les preuves liées aux génocides, crimes contre l'humanité, crimes de guerre et infractions pénales connexes, dans le contexte de la guerre en Ukraine, par le règlement (UE) 2023/2131, afin d'actualiser et de rationaliser l'échange d'informations numériques concernant les enquêtes et poursuites en matière de terrorisme entre les autorités nationales des États membres et Eurojust, et par le règlement (UE) 2025/2082, afin de reporter de deux ans la mise en place du nouveau système informatisé de gestion des dossiers d'Eurojust.
En revanche, depuis sept ans, aucune modification du mandat d'Eurojust n'a été adoptée sur la coordination des enquêtes et des poursuites pénales contre la criminalité transfrontière.
Or, depuis l'adoption de ce statut amendé en 2019, la criminalité organisée connaît de profondes mutations. Comme l'a démontré le rapport SOCTA 2025 d'Europol31(*), les grands réseaux criminels actifs dans l'Union européenne :
· sont technologiquement plus experts, alors que la numérisation de la société leur offre de nouvelles opportunités d'activités criminelles (cyberattaques ; vols de données ; « rançongiciels » ...) et rend plus difficile la surveillance de leur fonctionnement par les enquêteurs (communications chiffrées ; usage de cryptomonnaies pour se financer...) ;
· sont aussi plus interconnectés, non seulement entre groupes criminels de différentes parties du monde, mais également entre acteurs criminels et acteurs hostiles aux États membres de l'Union européenne ;
· sont également plus violents ;
· recourent de plus en plus à de jeunes mineurs pour perpétrer délits et crimes ;
· recherchent toujours plus à investir dans des activités légales - en particulier commerciales - pour pouvoir « blanchir » l'argent de leurs activités criminelles et servir de « paravent » à ces dernières.
2. L'évaluation de l'action d'Eurojust en juillet 2025 a conclu à un bilan très satisfaisant, tout en préconisant quelques améliorations de gouvernance
Ainsi que le prévoyait l'actuel règlement « Eurojust », entré en vigueur en 2019, l'action de l'agence entre 2019 et 2024 a été évaluée par la Commission européenne en juillet 2025.
Cette évaluation, comme cela vient d'être rappelé, a d'abord souligné qu'Eurojust est « très efficace dans son soutien son renforcement de la coordination et de la coopération entre les autorités nationales compétentes pour mener des enquêtes et les poursuites »32(*) et que les autorités nationales en charge des poursuites pénales étaient unanimement satisfaites de leur travail avec elle.
Simultanément, dans cette évaluation, la Commission européenne a, en particulier33(*) :
· dénoncé le manque de clarté de certains articles du statut d'Eurojust et la continuation de certaines « méthodes de travail » « antérieures à la mise en place d'un règlement européen » définissant le statut d'Eurojust, au sein de l'agence ;
· estimé que les membres nationaux désignés pour siéger au collège d'Eurojust étaient nommés pour leurs compétences juridiques et qu'ils ne présentaient pas tous une expérience dans les domaines du management et de l'administration ;
· constaté qu'Eurojust avait des difficultés pour mettre en place des opérations compatibles avec les budgets attribués par le cadre financier pluriannuel (CFP), les demandes budgétaires annuelles de l'agence excédant, en moyenne, de 30 à 40 % les plafonds budgétaires ;
· regretté le retard pris par Eurojust dans la mise en oeuvre de la numérisation de ses pratiques.
La Commission européenne, dans l'analyse d'impact de la présente proposition de règlement34(*) a également souligné :
· que l'agence et les autorités nationales compétentes faisaient face à des lacunes persistantes d'information quand elles enquêtent sur des crimes transfrontières et des menaces identifiées ;
· que le soutien opérationnel d'Europol demeurait trop limité et trop fragmenté.
3. Réforme globale d'Eurojust contre amendements au statut : les différences de projets entre Commission européenne et États membres
a) Pour la Commission européenne, une réforme globale d'Eurojust est nécessaire afin de contribuer à une « architecture européenne de sécurité intérieure plus intégrée et plus opérationnelle » 35(*)
La réalité d'une nécessaire adaptation d'Eurojust aux évolutions de la criminalité n'est contestée par aucun acteur de la coopération judiciaire pénale en Europe. L'agence a d'ailleurs fait l'objet de plusieurs réformes au cours des dernières années.
Un large consensus existe entre la Commission, le Parlement européen et les États membres pour donner à l'agence de conforter ces actions de coordination des enquêtes pénales transfrontières, de faciliter les échanges d'informations entre autorités compétentes des états membres et pour assurer des poursuites pénales cohérentes dans l'Union européenne et, si nécessaire, au-delà.
En revanche, la Commission européenne souhaite aller bien au-delà. Elle a en effet pour projet de mettre en place une « architecture européenne de sécurité intérieure plus intégrée et plus opérationnelle »36(*) dont les contours ont été posés dans la stratégie « ProtectEU » présentée en avril 202537(*).
Les objectifs généraux de la Commission européenne sont les suivants :
· augmenter les échanges, en particulier de données personnelles, et les interconnexions entre agences et organes de l'Union européenne compétents dans les domaines de la justice, de la sécurité intérieure et de la politique migratoire38(*) ;
· accroître les compétences de ces organes, afin de les faire évoluer, à traités européens constants, de structures d'appui et de renfort aux autorités compétentes des États membres vers des agences en voie d'autonomisation ;
· modifier la gouvernance de ces agences et organes afin d'y renforcer son influence au détriment de celle des États membres.
C'est bien cette vision globale qui a fondé la proposition de révision du mandat d'Eurojust et celle du statut de l'agence « jumelle », Europol39(*), ainsi que la refonte des règles de protection des données personnelles dans les traitements auxquels procèdent les organes de l'Union européenne compétents dans le secteur « Justice-affaires intérieures » (règlement dit RPDUE)40(*), présentées les 23 et 24 juin derniers.
C'est le même esprit qui inspire le projet de réforme du statut de l'agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex)41(*), qui a été présentée le 27 octobre dernier, ainsi que la révision à venir du statut du Parquet européen42(*) et celle de la directive sur la protection des intérêts financiers de l'Union européenne (dite « directive PIF »). 43(*)
Ce faisant, les dispositions et innovations prévues dans la présente proposition de règlement doivent être analysées dans ce cadre global car elles n'ont pas le même impact prises individuellement ou dans ce contexte de mutation profonde de l'architecture européenne de sécurité intérieure.
b) Pour une majorité d'États membres, des amendements au règlement « Eurojust » actuel étaient suffisants
Une majorité d'États membres de l'Union européenne, dont la France, considère que l'action actuelle d'Eurojust est très satisfaisante et que les lacunes relevées par l'évaluation précitée de la Commission européenne pouvaient être résolues par de simples amendements au règlement actuel.
Dès le mois de janvier 2026, la France, épaulée par l'Allemagne, l'Autriche et la Belgique avertissaient la Commission européenne de leur attachement au mode actuel de gouvernance d'Eurojust parce qu'il garantit une coopération étroite de l'agence avec les autorités nationales et son indépendance. Ils estimaient simultanément que certaines décisions non stratégiques pouvaient être transférées, du collège au conseil exécutif d'Eurojust.
Ils proposaient également un cadre juridique plus souple pour la constitution et l'activité des équipes communes d'enquête (ECE), le renforcement de la capacité de l'agence à effectuer des vérifications croisées dans les données de différentes affaires, le développement de ses capacités numériques, ou encore, le rassemblement des différents réseaux judiciaires européens dans un cadre juridique commun.
Signalons que le Sénat s'est aussi exprimé en faveur de la préservation du modèle actuel de l'agence qui fonctionne. Dans sa résolution européenne n° 42 du 23 janvier 2026 sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2026, il a exprimé deux « lignes rouges » :
· d'une part, les réformes statutaires annoncées des agences européennes Eurojust, Europol et Frontex ne doivent pas être sources de « nouvelles dépenses excessives » ;
· d'autre part, ces réformes doivent conforter ces agences comme des organes d'appui aux États membres et non les transformer en « structures opérationnelles autonomes ». Dans ce cadre, le Sénat a considéré que « l'efficacité et la souplesse de fonctionnement actuelles d'Eurojust [devaient] être absolument préservées car elles sont à l'origine des succès de l'Europe en matière de coopération judiciaire pénale. »44(*)
C'est dans ce contexte que la réforme du statut d'Eurojust a été présentée, le 24 juin dernier.
* 31 Rapport d'évaluation de la grande criminalité organisée dans l'Union européenne (Serious and Organised Crime Threat Assessment).
* 32 Évaluation de l'agence Eurojust, document de travail de la Commission européenne, SWD(2025) 182 final, 2 juillet 2025, p 47.
* 33 Évaluation précitée d'Eurojust, 2 juillet 2025, p 48 à 50.
* 34 SWD(2026) 580 final.
* 35 Analyse d'impact de la proposition de règlement COM(2026) 580 final, SWD(2026) 580 final, 24 juin 2026, p 8.
* 36 Analyse d'impact de la proposition de règlement COM(2026) 580 final, SWD(2026) 580 final, 24 juin 2026, p 8.
* 37 COM(2025) 148 final.
* 38 La stratégie ProtectEU mentionne explicitement Europol, Eurojust, Frontex, le Parquet européen, l'Office de lutte antifraude de l'Union européenne (OLAF), l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne, l'Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux (ALBC), l'Autorité douanière de l'Union européenne, l'agence eu-LISA (en charge des systèmes d'information à grande échelle de l'Union européenne dans le secteur « Justice-affaires intérieures ») et l'agence de l'Union européenne pour la cybersécurité (ENISA).
* 39 Proposition de règlement COM(2026) 580 final du 24 juin 2026.
* 40 Proposition de règlement COM(2026) 314 final du 23 juin 2026.
* 41 Proposition de règlement COM(2026) 1 030 final du 27 octobre 2026.
* 42 Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en oeuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.
* 43 Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal (dite directive « PIF »).
* 44 Cette résolution européenne a été adoptée par le Sénat à l'initiative de sa commission des affaires européennes, sur le rapport des sénateurs Jean-François Rapin, alors président de la commission, et Didier Marie.