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Rapport d'information sur les activités de la délégation : grandes échéances européennes (élargissement, révision des traités, monnaie unique) et suivi des propositions d'actes communautaires

 

III. UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE

Au cours des derniers mois, la délégation est intervenue en deux occasions sur les perspectives de l'Union économique et monétaire :

d'une part, la délégation a procédé à un échange de vues, le 7 février 1996, avec une délégation de la commission du Trésor de la Chambre des communes ;

d'autre part, M. Jacques Genton est intervenu au nom de la délégation lors d'une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur l'Union économique et monétaire, le 21 février 1996.

A. RENCONTRE AVEC LA COMMISSION DU TRÉSOR DE LA CHAMBRE DES COMMUNES

La commission du Trésor de la Chambre des Communes procède actuellement à une étude sur les perspectives de la mise en oeuvre de la phase trois de l'Union économique et monétaire et sur le bien-fondé des critères de convergence définis par le traité de Maastricht.

Afin d'examiner l'incidence des modalités pratiques d'introduction de la monnaie unique sur l'ensemble des États membres, elle a effectué une tournée des capitales européennes. Dans le cadre de cette tournée, elle a procédé à un échange de vues, le 7 février 1996, avec la délégation et la commission des finances du Sénat, réunies conjointement.

La délégation de la Chambre des Communes était présidée par sir Thomas Richard Arnold, président de la commission du Trésor et de la fonction publique (conservateur), et composée de Mme Diane Abbott (travailliste), M. Clive Betts (travailliste), M. Barry Legg (conservateur), M. Quentin Davies (conservateur) et M. Stephen Timms (travailliste).

M. Jacques Genton s'est déclaré très heureux que les sénateurs puissent avoir un échange de vues avec des parlementaires britanniques sur un sujet très important. Il a observé que le Sénat portait un grand intérêt à la monnaie unique et que M. Yves Thibault de Silguy avait été entendu sur cette question.

M. Christian Poncelet a indiqué être très attaché aux rencontres entre parlementaires français et britanniques. Il a estimé que les institutions communautaires souffraient d'un déficit démocratique et a souhaité que la participation des Parlements nationaux au processus de décision communautaire soit améliorée à l'occasion de la prochaine Conférence intergouvernementale. Il a en outre affirmé qu'il existait une volonté quasi-unanime en France d'atteindre la monnaie unique.

Sir Thomas Richard Arnold a tout d'abord souligné que la délégation qu'il conduisait avait entrepris un tour des capitales européennes afin de présenter un rapport sur la monnaie unique à la Chambre des Communes avant la Conférence intergouvernementale. Il a fait valoir qu'il ne s'agissait pas de renégocier l'Union économique et monétaire à l'occasion de cette Conférence, mais de s'interroger sur la possibilité de réaliser la monnaie unique à la date envisagée et selon les critères prévus. Il a également rappelé que cette question suscitait des débats très vifs au Royaume-Uni, entre partis, mais également au sein même des partis. Il a enfin demandé si le débat existant en France sur la date du passage à la troisième phase et sur les critères de convergence pouvait être le signe d'un changement de la politique française et d'une incertitude de l'opinion publique à ce sujet.

M. Denis Badré a alors indiqué que le débat sur l'Union économique et monétaire avait eu lieu et qu'il s'agissait maintenant de la mettre en oeuvre. Il s'est déclaré opposé à une reprise de ce débat à l'occasion de la Conférence intergouvernementale. Il a cependant reconnu qu'il existait des points de vue différents et complémentaires au sein des partis politiques quant aux moyens de réaliser la monnaie unique.

M. Christian Poncelet a rappelé que le Président de la République avait clairement affirmé sa volonté de tenir le cap vers la monnaie unique.

M. Michel Rocard a estimé que le Gouvernement et le chef de l'État faisaient preuve de timidité sur cette question. Il a fait valoir que le principal problème en matière européenne était celui de l'horizon de temps qu'ont dans l'esprit ceux qui s'expriment. À l'horizon d'un an, il semble n'y avoir que des difficultés techniques et politiques à faire avancer la construction communautaire. À l'horizon de cinq ans, l'intérêt de ce progrès dans l'intégration paraît plus grand, mais il y a toujours une élection dangereuse sur la route qui conduit à hésiter. À l'horizon de trente ans, l'Europe ne pourra que constater la puissance des pays d'Asie dans lesquels la démocratie n'est pas, pour l'heure, pleinement établie.

M. Michel Rocard a alors souligné que l'intégration communautaire était une condition de survie pour l'Europe qui manque de puissance, dans le domaine militaire comme dans le domaine monétaire. Il s'est opposé à une renégociation des critères de convergence et a observé que l'intérêt de la monnaie unique n'était pas d'avoir le même billet dans les différents États, mais de montrer que les États membres acceptaient de jumeler leurs destins.

M. Michel Rocard a enfin remarqué qu'il y aurait un prix à payer pour les États qui ne feront pas partie du premier groupe de pays participant à la troisième phase de l'Union monétaire et a souligné qu'il existait de moins en moins de raisons géopolitiques, pour le Royaume-Uni, de ne pas lier son destin à celui de l'Europe continentale.

M. Xavier de Villepin a fait valoir que l'opinion publique française percevait l'intérêt à long terme d'une monnaie unique, mais qu'elle manifestait de l'inquiétude à court terme, compte tenu des dévaluations compétitives réalisées par le Royaume-Uni, l'Italie et l'Espagne au cours des dernières années. Il a observé que certaines régions françaises et certains secteurs d'activité souffraient beaucoup de ces dévaluations et en a déduit que l'une des questions fondamentales à résoudre serait celle des relations entre pays participant à la monnaie unique et pays n'y participant pas. Concluant son propos, M. Xavier de Villepin a déclaré souhaiter la réalisation de la monnaie unique et a exprimé l'espoir que le Royaume-Uni et l'Allemagne participent avec la France à la troisième phase de l'Union monétaire.

Sir Thomas Richard Arnold a expliqué que la sortie de la livre du SME (Système monétaire européen) avait été imposée au Gouvernement britannique par les marchés financiers. Il a souligné que l'opinion publique britannique était très divisée sur les questions européennes et que cette situation influençait naturellement les positions du Gouvernement. Il a également fait valoir que le Royaume-Uni avait une attitude positive à l'égard de la monnaie unique et souhaitait pouvoir y participer si le projet était mené à son terme, mais il a estimé qu'il était illusoire de penser que les difficultés techniques étaient secondaires. Il a enfin interrogé M. Michel Rocard sur la difficulté de parvenir à la monnaie unique dans un contexte de chômage très élevé en Europe.

M. Michel Rocard a alors observé que la situation actuelle était caractérisée par l'accélération du progrès technique et le ralentissement de la grande croissance de l'après-guerre : le prix du pétrole est plus élevé et les investissements ne sont plus financés par l'inflation ; la construction européenne n'est pour rien dans cette situation, mais l'opinion publique la considère comme responsable. Il apparaît en fait que les nations européennes ne peuvent plus désormais exercer seules une politique macro-économique et que la Communauté européenne, quant à elle, n'en a pas le pouvoir. M. Michel Rocard a ensuite estimé que le problème du chômage ne pouvait être résolu que par la réduction du temps de travail. Il a rappelé que l'économiste Keynes avait pronostiqué qu'à la fin de ce siècle les individus ne devraient plus travailler que trois heures par jour dans les pays développés.

M. Jean-Pierre Masseret a constaté que, si les citoyens étaient réservés à l'égard de la monnaie unique, c'est parce qu'ils avaient l'impression que la construction européenne se faisait sans eux et en dehors d'eux et parce qu'ils en arrivaient à penser que les financiers ont aujourd'hui beaucoup plus d'influence que les responsables politiques. Constatant que la situation de l'emploi expliquait largement les réserves des citoyens à l'égard de l'Europe, il a souhaité que les dirigeants européens mettent l'emploi au coeur de leurs préoccupations, en s'attachant particulièrement à développer des emplois de proximité et à réduire le temps de travail.

M. Emmanuel Hamel a rappelé que la Grande-Bretagne avait, en 1940, sauvé la liberté dans le monde. Il a estimé qu'elle devait aujourd'hui encore assumer ce rôle en poursuivant le combat contre le Traité de Maastricht qui va à rencontre des intérêts des peuples. Il s'est élevé contre l'obsession de l'attachement au couple franco-allemand et a souligné que l'Europe ne pourrait progresser que sous la conduite d'un triangle composé de la France, du Royaume-Uni et de l'Allemagne. Il a enfin plaidé pour une construction européenne respectueuse de l'autonomie des Gouvernements.

M. Stephen Timms a interrogé les sénateurs sur les liens éventuels entre les troubles sociaux de décembre 1995 et les décisions prises pour la réalisation de l'Union monétaire.

M. Philippe Marini a évoqué le questionnaire adressé aux sénateurs par la délégation britannique avant sa visite et a observé que les préoccupations des parlementaires britanniques et des parlementaires français étaient les mêmes, notamment en ce qui concerne les critères de convergence, les mécanismes de redistribution budgétaire, les relations entre pays participant à la monnaie unique et pays n'y participant pas. Il s'est réjoui des questions de la délégation britannique sur les modalités techniques de passage à la monnaie unique, y voyant le signe d'une attitude positive à l'égard du principe de l'Union monétaire. Il a enfin estimé que l'unification monétaire impliquait la recherche d'une légitimité politique au niveau européen.

M. Christian Poncelet a remarqué que le Traité sur l'Union européenne permettait une interprétation souple des critères de convergence. Il s'est déclaré personnellement opposé à un report de la date du passage à la monnaie unique.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a indiqué que les mouvements sociaux de décembre ne s'étaient pas faits contre l'Europe, bien que des slogans hostiles au Traité de Maastricht et aux critères de convergence aient pu être entendus à cette occasion. Elle a estimé que les salariés avaient le sentiment qu'on leur demandait davantage d'efforts au nom de l'Union monétaire. Elle a en outre observé que les salariés avaient surtout exprimé la crainte que la construction européenne ne conduise à une disparition des services publics tels qu'ils sont conçus en France, le critère de rentabilité tendant à remplacer ceux de solidarité et d'égalité d'accès à ces services.

Mme Diane Abbott a fait valoir que le projet européen était celui d'une élite qui a tout à y gagner. Elle a souligné que les travailleurs, au contraire, étaient les perdants puisqu'ils supportaient l'augmentation du chômage, le développement de l'insécurité et la remise en cause de leur protection sociale, tandis que les décisions étaient prises à un échelon plus éloigné d'eux. Elle a en conséquence estimé qu'il n'était pas raisonnable d'attendre que la masse paye la facture de décisions prises par l'élite.

M. Christian Poncelet a alors souligné les avantages de la monnaie unique en observant que ces avantages avaient été reconnus par l'hebdomadaire britannique « The economist » et étaient parfaitement mis en évidence dans le livre vert de la Commission européenne. Rappelant qu'il appartenait lui-même à un département de l'Est de la France, il a exprimé la crainte que l'absence de monnaie unique européenne ne conduise à une monnaie unique de fait qui serait le Deutsche Mark.

B. INTERVENTION DE M. JACQUES GENTON AU NOM DE LA DÉLÉGATION À L'OCCASION D'UNE DÉCLARATION DU GOUVERNEMENT, SUIVIE D'UN DÉBAT, SUR L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE

M. Jacques GENTON :

« Le traité signé à Maastricht le 27 février 1992, dispose que, à l'issue de la deuxième phase de l'Union monétaire, l'Écu devient la monnaie unique des États qui ont la capacité et la volonté de participer à l'Union monétaire et que la Banque centrale européenne mène une politique monétaire unique.

Il dispose également que les États qui satisfont aux critères de convergence économiques requis rejoignent automatiquement l'Union économique et monétaire au 1er janvier 1999.

Il ajoute toutefois, que si huit États membres (sur quinze) remplissent les conditions imposées par le traité, ils peuvent décider de créer le système de monnaie unique, dès le 1er janvier 1997.

Ceci, c'était le traité. Mais l'histoire a déjà tranché.

Il n'y aura pas de monnaie unique au 1er janvier 1997 ; et si la monnaie unique voit le jour, elle ne s'appellera pas l'Écu. C'est dire si l'aventure de la monnaie européenne s'évade déjà quelque peu de la voie toute tracée par les négociateurs !

Le débat politique à propos de l'Union monétaire s'est essentiellement centré, ces derniers mois, sur deux questions :

- d'une part, les avantages et les inconvénients de la monnaie unique,

- d'autre part, la difficulté de respecter et les critères de convergence et le calendrier ; d'où le dilemme cruel de choisir entre celui-ci et ceux-là.

Je ne m'engagerai pas, pour ma part, dans ce type de débat.

Beaucoup se sont déjà exprimés à ce sujet. On peut d'ailleurs se demander si le moment est opportun pour trancher ces questions.

En effet, d'une part, il n'est plus temps aujourd'hui de comparer les avantages et les inconvénients de la monnaie unique car celle-ci est inscrite dans un traité qui nous engage. Au surplus, on ne peut que constater les dangers de la situation actuelle qui permet à certains États membres de recourir à des dévaluations compétitives mettant à mal certains de nos secteurs d'activité.

D'autre part, il n'est pas encore temps aujourd'hui de s'interroger sur un choix entre les critères et le calendrier. C'est au début de 1998, et en fonction de la situation qui régnera alors, qu'il faudra arbitrer. Le traité a d'ailleurs prévu une interprétation politique des critères de convergence par le Conseil.

Pour ma part, je voudrais seulement, à l'occasion de ce débat, évoquer deux problèmes que la réalisation de l'Union monétaire posera à l'Union européenne. Il s'agit là de deux écueils qu'il convient d'éviter si l'on veut que l'Union monétaire, loin d'affermir l'Union européenne, n'en arrive à lui porter atteinte.

Le premier porte sur le risque d'une division irrémédiable de l'Union européenne à la suite de la réalisation de l'Union monétaire.

Le traité de Maastricht a consacré l'apparition d'une Union différenciée. Jusque là, tous les membres de l'Union allaient de concert dans la même direction et se retrouvaient tous dans les mêmes politiques, sans doute des délais étaient-ils parfois prévus. Sans doute des clauses de sauvegarde étaient-elles ménagées. Mais tous devaient se retrouver à terme sur la même ligne.

Le traité de Maastricht, pour la première fois, a prévu des exceptions à cette règle. Une exception pour l'Union monétaire et une exception pour la politique sociale.

Cette différenciation - ce que certains préfèrent appeler la géométrie variable - a sans doute un grand avenir devant elle avec l'élargissement ! L'Union à 27 États sera fatalement une Union différenciée. Mais nous pouvions au moins avoir l'espoir qu'un noyau solide, composé notamment des pays fondateurs de la Communauté et de l'Espagne, se retrouverait pour traiter de l'ensemble des problèmes de l'Union européenne.

Prenons garde que la réalisation de la monnaie unique ne nous conduise pas à créer, au sein de ce groupe, une fissure définitive.

Il est en effet clair que des pays comme l'Italie et l'Espagne ne pourront pas, en 1999, satisfaire aux critères inclus dans le traité de Maastricht et qu'ils ne pourront donc vraisemblablement pas participer alors à la monnaie unique.

Or, si aucun mécanisme correcteur spécifique n'est mis en place, on peut craindre que la réalisation de la monnaie unique à quelques uns n'aboutisse à éloigner sans cesse davantage les États qui seront dans la monnaie unique de ceux qui seront en dehors de la monnaie unique.

Je ne parle pas seulement de la tentation que pourraient avoir ces derniers de recourir à des dévaluations compétitives. Pour éviter cet inconvénient, il conviendra bien sûr de définir des modalités de relation entre les taux de change des uns et des autres.

Mais, au-delà de ce risque, on peut craindre que le seul jeu des mécanismes économiques et des marchés n'accroisse la divergence entre États membres participant à la monnaie unique et États membres n'y participant pas.

Si cela devait se produire, je crains fort que l'Union européenne toute entière n'ait plus à pâtir qu'à bénéficier de la réalisation de l'Union monétaire.

Il convient donc, dès à présent, de prévoir des mécanismes correcteurs évitant la divergence de ceux qui ne seront pas dans la monnaie unique.

Le second problème que je voudrais aborder est celui de la démocratisation de l'Union monétaire.

Dans le cadre d'une résolution adoptée par notre assemblée le 20 octobre 1994 sur une proposition de notre collègue Xavier de VILLEPIN à propos des déficits budgétaires excessifs, le Sénat a souligné l'exigence d'un contrôle démocratique de l'Union économique et monétaire qui conduit à prévoir que « au rôle prééminent du Conseil des ministres de l'économie et des finances en matière de politique économique corresponde un contrôle particulièrement approfondi des Parlements nationaux ».

M. Giscard d'Estaing a décrit ce que pourrait être une approche institutionnelle pragmatique pour la gestion de l'Union monétaire.

Selon lui, cette approche pourrait comprendre « une commission parlementaire de l'Union monétaire composée de membres des Parlements nationaux, désignés sur la base d'une représentation démographique et qui constituera l'organisme devant lequel les dirigeants de la Banque centrale européenne viendront exposer les objectifs de leur politique monétaire ».

Cette idée d'instaurer une commission parlementaire de l'Union monétaire rejoint un autre projet, avancé par notre délégation, relatif au contrôle parlementaire des deuxième et troisième piliers créés par le traité de Maastricht : Politique étrangère et de sécurité commune, Justice et Affaires intérieures.

On voit ici la logique institutionnelle : dans le domaine communautaire, le Parlement européen contrôle l'action de la Commission ; dans le domaine inter-États, la représentation des Parlements nationaux dialogue avec le Conseil, nonobstant l'indispensable contrôle de chaque Parlement sur son Gouvernement dans le cadre constitutionnel qui lui est propre. Loin de moi l'idée d'opposer Parlement européen et Parlements nationaux. Depuis 1990, j'ai toujours insisté sur leur nécessaire complémentarité.

Sans la présence des Parlements nationaux, l'Union monétaire et rôle du Conseil en matière de politique économique risquent d'apparaître comme un signe supplémentaire d'une technocratie européenne parfois décriée. Là encore, prenons garde que nos concitoyens n'en soient renforcés dans leur tentation de se détourner de l'Europe.

L'Union monétaire peut être la marque d'un progrès décisif de l'Union européenne si ces deux questions fondamentales sont, dès aujourd'hui, abordées avec lucidité. Si ce n'était pas le cas, on pourrait craindre qu'elle n'aboutisse à un résultat bien éloigné de celui que recherchaient ses promoteurs. »

Ce débat a été intégralement publié

au Journal officiel (Débats Sénat) du 22 février 1996.