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28 octobre 1997 : L'intégration de Schengen dans l'Union européenne ( rapport d'information )

 


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N° 53

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 octobre 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur


l'intégration de Schengen dans l'Union européenne,

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Michel Barnier, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Gérard Delfau, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

Union européenne - Traité d'Amsterdam - Libre circulation des personnes - Coopération dans les affaires intérieures - Coopération policière UE - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le traité sur l'Union européenne signé le 2 octobre 1997 à Amsterdam comporte un protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne.

Ce protocole, qui avait été élaboré par la présidence néerlandaise dans le cadre de la Conférence intergouvernementale de révision du traité de Maastricht (CIG) et qui n'avait jamais figuré au rang des propositions françaises, est complété par trois autres protocoles relatifs à la position d'une part du Royaume-Uni et de l'Irlande, d'autre part du Danemark.

Le présent rapport examine le contenu du protocole Schengen du traité d'Amsterdam, analyse le fonctionnement de l'acquis de Schengen après la mise en vigueur du nouveau traité ainsi que les dispositions du traité d'Amsterdam ou du protocole permettant la " communautarisation " de matières ou de dispositions antérieures et examine les conséquences d'une mise en oeuvre anticipée du protocole d'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne.

I. LE CONTENU DES PROTOCOLES

Le protocole principal comprend huit articles et une annexe.

A. LES ETATS CONCERNÉS

L'article 1er énumère les Etats membres qui décident d'instaurer entre eux une coopération plus étroite dans les domaines relevant de l'acquis de Schengen. Ces treize Etats sont la Belgique, le Danemark, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Autriche, le Portugal, la Finlande et la Suède.

L'article 4 ouvre la possibilité pour l'Irlande et le Royaume-Uni de participer à tout moment à tout ou partie des dispositions de Schengen.

L'article 6 permet à l'Islande et à la Norvège, qui ne font pas partie de l'Union européenne, d'être associées à l'acquis de Schengen sur la base de l'accord signé par le Comité exécutif à Luxembourg le 19 décembre 1996.

B. L'ACQUIS DE SCHENGEN

L'annexe du protocole définit le champ de cet acquis, lequel comporte :

- l'accord du 14 juin 1985 entre le Bénélux, l'Allemagne et la France relatif à la suppression graduelle des contrôles de personnes aux frontières communes ;

- la convention d'application du 19 juin 1990 conclue entre le Bénélux, l'Allemagne et la France, ainsi que l'acte final et ses déclarations communes ;

- les accords d'adhésion signés avec l'Italie, l'Espagne, le Portugal, la Grèce, l'Autriche, le Danemark, la Finlande et la Suède entre 1990 et 1996 ;

- les décisions et déclarations adoptées par le Comité exécutif.

C. L'INTÉGRATION DU SECRÉTARIAT SCHENGEN AU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU CONSEIL

L'article 7 donne pouvoir au Conseil statuant à la majorité qualifiée d'adopter les modalités d'intégration de l'actuel Secrétariat de Schengen au Secrétariat général du Conseil.

La présidence luxembourgeoise a mis en place un groupe de travail qui est chargé, sous le contrôle du Secrétaire général du Conseil des ministres, de prévoir les conditions pratiques de l'incorporation du Secrétariat de Schengen dans le Secrétariat Général du Conseil. Un rapport devrait être remis au début du mois de novembre 1997.

D. L'INTÉGRATION DE L'ACQUIS DE SCHENGEN DANS L'UNION EUROPÉENNE

L'article premier du protocole indique que la coopération sur la base de l'acquis de Schengen " est conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne et dans le respect des dispositions pertinentes du traité sur l'Union européenne et du traité instituant la Communauté européenne ". L'article 2 ajoute que " le Conseil, statuant à l'unanimité, détermine, conformément aux dispositions pertinentes des traités, la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis de Schengen. En ce qui concerne ces dispositions et décisions et conformément à la base juridique que le Conseil a déterminée, la Cour de justice des Communautés européennes exerce les compétences qui lui sont conférées par les dispositions pertinentes applicables des traités ".

Ce transfert de l'acquis de Schengen dans l'ordre juridique européen est ainsi réalisé par une substitution des bases juridiques applicables à l'ensemble des décisions du Comité exécutif, ainsi qu'au contenu de l'accord du 14 juin 1985 et de la convention du 19 juin 1990. Le Conseil statue à l'unanimité pour la détermination de ces nouvelles bases juridiques. Tant que le Conseil n'a pas déterminé cette base juridique, les dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen sont considérées comme des actes fondés sur le titre VI du traité.

E. LES POSITIONS PARTICULIÈRES DU ROYAUME-UNI, DE L'IRLANDE, DE L'ISLANDE ET DE LA NORVÈGE

Les deux protocoles portant sur l'application de certains aspects de l'article 7A du traité sur l'Union européenne et sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande permettent à ces deux pays de participer le moment venu à la coopération menée sur la base de tout ou partie des dispositions de l'acquis de Schengen. Le Conseil se prononcera alors à l'unanimité des Etats concernés sur une telle demande, c'est-à-dire les treize Etats signataires des accords de Schengen (soit les onze plus l'Islande et la Norvège) et l'Etat demandeur.

Pour ce qui est de la Norvège et de l'Islande, un accord sera conclu entre le Conseil statuant à l'unanimité des Etats membres concernés (à l'heure actuelle, onze Etats) en vue de les associer à la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen, selon la décision prise par le Comité exécutif le 19 décembre 1996 à Luxembourg. Le Parlement français devra d'ailleurs intervenir pour ratifier cet accord du 19 décembre 1996, comme l'a indiqué le Conseil d'Etat à l'occasion de la transmission de ce document à la délégation ; il convient de souligner l'importance de cet arrangement qui pourra ultérieurement être évoqué pour d'autres pays, par exemple candidats à l'adhésion, qui seront encore non membres de l'Union européenne.

Un groupe de travail va étudier le statut de la Norvège et de l'Islande ; il est prévu que le Conseil doit négocier, d'une part un accord avec ces deux Etats tiers pour déterminer leur régime d'association et les conséquences financières de leur participation aux accords de Schengen et à leur développement et, d'autre part, un accord établissant les droits et obligations de ces deux pays avec le Royaume-Uni et l'Irlande qui ne reprendront pas la totalité de l'acquis de Schengen.

L'article 8 fait obligation à tous les Etats candidats à l'adhésion à l'Union européenne d'accepter intégralement cet acquis de Schengen.

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