N° 60
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 29 octobre 1997
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) et de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (2), par le groupe de travail (3) chargé de dresser un bilan de l'application de la législation sur le surendettement des particuliers et des familles ,
Par MM. Jean-Jacques HYEST et Paul LORIDANT,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Jacques Larché,
président
;
René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles
Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily,
vice-présidents
;
Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson,
secrétaires
; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert
Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl,
Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel
Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli,
Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel
Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault,
Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel
Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre
Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.
(2)
Cette commission est composée de :
MM. Christian
Poncelet,
président
; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du
Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René
Régnault,
vice-présidents
; Emmanuel Hamel,
Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Alain Lambert,
rapporteur
général
; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré,
René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot,
Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël
Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon
Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel
Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann,
Henri Torre, René Trégouët.
(
3
) Ce groupe de travail est composé de :
MM. Jean-Jacques
Hyest et Paul Loridant.
| Créances et dettes . - Rapports d'information |
Mesdames, Messieurs,
Au printemps 1997, pour faire suite à une suggestion de M. Paul
Loridant, Sénateur de l'Essonne, la commission des Lois et la commission
des Finances ont décidé, à l'initiative conjointe de leurs
présidents respectifs, M. Jacques Larché, Sénateur de
Seine-et-Marne, et M. Christian Poncelet, Sénateur des Vosges, de
constituer un groupe de travail chargé de dresser un bilan de la loi
n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la
prévention et au règlement des difficultés liées au
surendettement des particuliers et des familles, communément
appelée " loi Neiertz ".
Cette mission a été confiée à M. Jean-Jacques
Hyest, Sénateur de Seine-et-Marne, secrétaire de la commission
des Lois, et à M. Paul Loridant, membre de la commission des Finances,
qui, à partir du mois de juin 1997, ont mis en oeuvre un vaste programme
d'auditions dont le déroulement s'est achevé au mois de septembre
dernier.
Vingt-huit réunions ont ainsi été organisées, qui
ont permis au groupe de travail de recueillir les observations des
représentants de la Banque de France, de plusieurs banques et
établissements de crédit spécialisés,
d'associations de consommateurs, d'organismes tels que l'Association
française des banques (AFB), l'Association des sociétés
financières (ASF), l'Association française des
établissements de crédit et des entreprises d'investissement
(AFECEI), la Fédération française des
sociétés d'assurance (FFSA), le Conseil national du crédit
(CNC) ou encore l'Institut national de la consommation (INC). Ont
également été entendus les représentants
d'Électricité de France (EDF), la Chambre nationale des huissiers
de justice, le Trésorier Payeur Général des
Alpes-Maritimes, des économistes spécialistes du crédit
à la consommation et du crédit immobilier, ainsi que des
représentants des administrations centrales concernées
((
*
)1)
.
Avec le souci de cerner très concrètement les problèmes
auxquels sont confrontés les différents acteurs chargés de
traiter au quotidien les situations de surendettement et d'élargir le
plus possible leur champ d'investigation, les membres du groupe de travail ont
rencontré, sur le terrain, en Seine-et-Marne et dans l'Essonne, des
représentants des services sociaux, des agents de la Banque de France,
les membres d'une commission de surendettement et des magistrats.
Ils ont enfin effectué un déplacement en Alsace pour y
étudier la mise en oeuvre de la faillite civile, système de droit
local spécifique aux trois départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin
et de la Moselle : ont ainsi été entendus, à Strasbourg et
à Mulhouse, plusieurs magistrats et mandataires-liquidateurs. Les
membres du groupe de travail tiennent en particulier à exprimer leur
reconnaissance à M. Daniel Hoeffel, Sénateur du Bas-Rhin, pour
l'accueil chaleureux qu'il leur a réservé au Conseil
général qu'il préside.
Que l'ensemble des personnes auditionnées soient également
vivement remerciées pour leur active contribution et leurs riches
témoignages qui ont nourri la réflexion des membres du groupe de
travail, permis de dresser un bilan et d'élaborer des propositions dans
de très brefs délais.
Résultat d'une initiative originale et reflet d'une coopération
exemplaire entre la commission des Lois et la commission des Finances, les
travaux qui ont conduit à l'élaboration du présent rapport
se sont en effet déroulés sur une période d'à peine
cinq mois.
Le rythme soutenu auquel s'est astreint le groupe de travail traduit une
volonté déterminée de réagir face à un
phénomène dont la progression paraît préoccupante.
Bien que le dispositif instauré en 1989 et profondément
remanié par la loi du 8 février 1995 relative à
l'organisation des juridictions et à la procédure civile,
pénale et administrative qui a fait de la commission de surendettement
un rouage essentiel, fonctionne, de l'avis unanime des acteurs
concernés, de façon satisfaisante, quelques signaux d'alerte
révèlent les limites du système.
Sans verser dans une attitude alarmiste, les membres du groupe de travail
tiennent à souligner l'urgente nécessité de
procéder à des adaptations de ce dispositif et d'améliorer
la prévention. Si le surendettement peut, statistiquement,
apparaître comme un phénomène marginal quand on met en
regard les 86.800 dépôts de dossiers en 1996 et les quelque
12 millions de ménages ayant contracté un prêt et
assumant les remboursements correspondants sans difficulté
particulière, il conduit en effet trop souvent à des drames
humains plongeant des familles entières dans un profond désarroi,
et parfois même à des situations d'exclusion sociale.
Désireux de procéder à une analyse approfondie du
phénomène avant de déterminer les solutions à
envisager, le groupe de travail a été confronté au
problème du manque d'outils d'évaluation, les données
globales recueillies par la Banque de France restant très
synthétiques et les enquêtes menées sur le sujet
étant ponctuelles et déjà anciennes
puisqu'antérieures à la réforme de 1995. Les
éléments d'information recueillis au cours des nombreuses
auditions ont cependant permis de cerner le phénomène et de
déterminer les failles du dispositif.
Il semble ainsi qu'après une phase de stabilisation entre 1991 et 1994,
le rythme des dépôts de dossiers de surendettement
s'accélère à nouveau depuis 1995. Par ailleurs, le
surendettement apparaît comme un phénomène à la fois
durable, évolutif et complexe, interdisant de dresser un profil type
unique du surendetté. Intimement lié à la crise
économique, l'état de surendettement résulte de plus en
plus souvent, non d'une accumulation inconsidérée de
crédits, bien que le multi-endettement demeure une
réalité, mais d'événements extérieurs,
d'accidents de la vie provoquant une perte brutale de ressources
(chômage, divorce, maladie...).
Or, parmi les dossiers déposés en phase amiable, une proportion
croissante de personnes surendettées ne présente aucune
capacité de remboursement, ce qui conduit les commissions à
multiplier les moratoires, souvent de courte durée, les
créanciers restant réticents à accorder des remises de
dettes.
Le caractère relativement récent de la réforme de la
procédure de traitement du surendettement n'offrant qu'un faible recul
pour en apprécier exactement le fonctionnement et les outils
d'évaluation disponibles restant insuffisants, il est à ce jour
difficile d'estimer précisément le nombre de dossiers revenant de
façon récurrente devant les commissions. Le chiffre de 15% est
cependant avancé par la Banque de France. Ce pourcentage non
négligeable peut laisser présumer un risque d'engorgement des
commissions à moyen terme dont il est impératif de
prévenir la réalisation pour éviter la remise en cause
d'un dispositif dont l'efficacité globale n'est pas contestée.
Le groupe de travail a en effet estimé nécessaire d'organiser le
" sauvetage " du dispositif existant en préconisant un
certain
nombre d'améliorations et l'instauration d'une nouvelle phase dans la
procédure, étape ultime conçue comme une issue de secours
pour les cas les plus désespérés.
Après avoir longuement pesé les avantages et les
inconvénients du système de la faillite civile tel qu'il est mis
en oeuvre en Alsace-Moselle, le groupe de travail a en définitive
rejeté l'idée de son extension à l'ensemble du territoire,
sans toutefois remettre en cause la spécificité du droit local
mais en soulignant la nécessité d'introduire la notion de bonne
foi pour limiter les recours abusifs à cette procédure.
L'adaptation du dispositif curatif est en outre indissociable d'un renforcement
de la prévention du surendettement. Trois axes principaux ont ainsi
été dégagés par le groupe de travail pour
développer la prévention : améliorer l'information des
particuliers, responsabiliser les prêteurs et sécuriser
l'accession à la propriété.
Afin d'atteindre ces objectifs, une série de propositions et
d'orientations ont été définies, qui sont les suivantes :
I - Les propositions ponctuelles :
1. Mettre en place des outils statistiques permettant une analyse quantitative
et qualitative périodique de l'évolution du
phénomène du surendettement ;
2. Mettre à la disposition des commissions de surendettement d'une part,
les instruments permettant d'optimiser la gestion des dossiers et d'harmoniser
les méthodes de travail, d'autre part, les outils d'évaluation de
nature à faciliter l'élaboration des plans amiables et des
mesures recommandées (systèmes experts, méthodes de score
comparables à celles utilisées par les organismes de
crédit) ;
3. Inscrire le débiteur surendetté au FICP dès le
dépôt du dossier au secrétariat de la succursale de la
Banque de France ;
4. Interdire à un débiteur qui a déjà saisi la
commission de surendettement mais qui a refusé le plan proposé de
pouvoir redéposer un dossier, sauf changement significatif de sa
situation ;
5. Prévoir la présence d'un travailleur social siégeant
aux réunions de la commission de surendettement avec voix consultative ;
6. Harmoniser la procédure de traitement du surendettement et la
procédure de saisie immobilière en clarifiant les
compétences respectives du juge de l'exécution et du juge de la
saisie immobilière en matière de suspension des procédures
d'exécution : ouvrir à la commission de surendettement la
faculté de demander la remise de l'adjudication pour causes graves et
dûment justifiées ;
7. Préciser le libellé de l'article L. 331-5 du code de la
consommation afin qu'en cas d'échec de la procédure amiable la
suspension des poursuites soit prolongée dès que le
débiteur demande à la commission de surendettement de faire des
recommandations et non à partir du moment où ces recommandations
sont effectivement prescrites ;
8. Modifier le libellé de l'article L. 331-7 du code de la consommation
afin, en cas de vente forcée ou amiable du logement principal du
débiteur surendetté, de proroger la possibilité offerte
à la commission de surendettement de recommander la réduction du
montant de la fraction des prêts immobiliers restant due après la
vente jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois à
compter de l'exercice de leurs droits par les organismes de crédit ;
9. Introduire dans le code de la consommation une disposition prévoyant
que les gérants dont la société a été mise
en liquidation judiciaire (alors que celle-ci n'est pas clôturée)
ne peuvent prétendre au bénéfice de la procédure
sur le surendettement des ménages tant que la première
instruction n'est pas terminée ;
10. Afin d'éviter que la caution ne soit tenue plus
sévèrement que le débiteur principal, introduire dans le
code de la consommation un article disposant que la caution puisse se
prévaloir des mesures consenties par le créancier dans le plan
conventionnel de règlement ;
11. Imposer que les mentions légales obligatoires devant figurer dans
l'offre de crédit à la consommation soient également
inscrites dans les documents publicitaires et dans chaque cas soient bien mises
en évidence.
II - Les orientations préconisées par le groupe de travail
:
1. Enrichir la liste des mentions figurant au FICP pour
généraliser le recensement des impayés au-delà des
seuls incidents de paiement constatés par les organismes de
crédit ;
2. Afin d'éviter un engorgement des commissions de surendettement
risquant de compromettre leur efficacité reconnue par l'ensemble des
acteurs, compléter le dispositif en vigueur en prévoyant une
procédure spécifique applicable aux cas les plus
désespérés ;
3. Développer une coopération plus étroite entre les
secrétariats des commissions de surendettement et l'ensemble des acteurs
sociaux dans la phase d'instruction des dossiers de surendettement ;
4. Instaurer un mécanisme contractuel de suivi de la mise en oeuvre des
plans confié à un conseiller en économie sociale et
familiale ;
5. Développer des campagnes de sensibilisation sur le coût des
crédits à la consommation associant les services sociaux et les
associations de consommateurs et lancer des campagnes nationales d'information
sur les droits des consommateurs et les réglementations en vigueur
concernant le crédit ;
6. Encourager une réflexion au sein de la profession bancaire sur
l'adoption de règles déontologiques applicables à l'octroi
du crédit ;
7. Étendre la loi n °85-98 du 25 janvier 1985 sur le
redressement et la liquidation judiciaire des entreprises aux professions
libérales.
III - Les mesures tendant à sécuriser l'accession à la
propriété
1. Encourager la souscription, par les emprunteurs accédants, de la
garantie perte d'emploi en recourant à la technique de la pollicitation,
qui consiste à diffuser simultanément plusieurs garanties se
rapportant au même objet (ex: proposer systématiquement la
garantie perte d'emploi en même temps que les garanties
décès-invalidité qui ont déjà un taux de
diffusion élevée) ;
2. Supprimer la distorsion entre le neuf et l'ancien en étendant le
prêt zéro aux achats de logements anciens, en réduisant les
taux des droits de mutation à titre onéreux et en ne tenant plus
compte du caractère neuf ou non du logement dans l'octroi des aides
personnelles ;
3. Mettre en place un système de sécurisation du prêt
à taux zéro, financé par l'État, et qui pourrait
s'appuyer sur les entreprises d'assurance et les organismes d'HLM ;
4. Engager une réflexion sur le remboursement anticipé des
emprunts immobiliers, de façon à ne pas pénaliser les
ménages contraints par les difficultés de la vie à
effectuer un remboursement anticipé ;
5. Renforcer la couverture du territoire national par les ADIL en créant
les 58 agences manquantes ( une agence par département).
I. LE DISPOSITIF LÉGISLATIF DE LUTTE CONTRE LE SURENDETTEMENT ET SON CONTEXTE
Le fort développement du crédit à la
consommation et du crédit immobilier ainsi que le succès de
nouvelles formes de crédit telles que le crédit renouvelable ont
conduit dans un premier temps les pouvoirs publics à concevoir des
dispositifs juridiques destinés à protéger les emprunteurs
: la loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et
à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines
opérations de crédit, puis la loi n° 79-596 du 13 juillet
1979 relative à l'information et à la protection des emprunteurs
dans le domaine immobilier.
Ces textes, mettant l'accent sur l'information de l'emprunteur confronté
aux offres alléchantes des organismes de crédit proposant des
produits de plus en plus sophistiqués, avaient une vocation
essentiellement préventive.
Alors qu'en 1984, 1985 et 1988 trois nouvelles lois
1(
*
)
étaient adoptées pour
organiser le règlement amiable et le traitement collectif des
difficultés des entreprises, les particuliers restèrent en dehors
de leur champ d'application. Cependant, l'apparition de cas de surendettement
de plus en plus nombreux devait aboutir en 1989 à la mise en place d'un
dispositif tendant à remédier à ces situations dramatiques
dans lesquelles se trouvaient plongées des familles incapables de faire
face à leurs engagements financiers. Malgré des résultats
encourageants, ce dispositif novateur mis en place a connu une acclimatation
difficile et s'est heurté in fine aux lenteurs des procédures
judiciaires.
A. UN DISPOSITIF LÉGISLATIF RÉCENT DE LUTTE CONTRE LE SURENDETTEMENT
Face au développement d'un phénomène
considéré comme concernant à l'époque,
c'est-à-dire à la fin des années 1980, quelque
200.000 ménages, le secrétaire d'État à la
consommation, Mme Véronique Neiertz, prenait l'initiative d'une
réforme novatrice tendant à concilier urgence sociale et
impératifs économiques.
La seule possibilité offerte au débiteur surendetté
était jusqu'alors de solliciter du juge d'instance des délais de
paiement, insusceptibles d'excéder deux ans, ainsi que le sursis
à l'exécution des poursuites éventuellement
engagées à son encontre (articles 1244-1 et 1244-2 du code civil).
1. La loi du 31 décembre 1989 : une réforme novatrice aux effets cependant limités
Après deux mois d'examen parlementaire à la fin
de l'année 1989, le projet de loi a définitivement
été adopté le 18 décembre, à
l'unanimité.
Complétée par le décret n° 90-175 du 21
février 1990, la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 est
entrée en vigueur le 1er mars 1990. Ses dispositions ont
été intégrées, à droit constant, dans le
code de la consommation sous les articles L. 331-1 à L. 333-8 par une
loi du 26 juillet 1993.
La réforme avait pour double objectif d'améliorer la
prévention et d'instaurer un mécanisme curatif permettant
d'appréhender globalement la situation du débiteur et de
définir des solutions dans un cadre multilatéral par une
démarche de conciliation entre les parties.
Mme Véronique Neiertz, secrétaire d'État à la
consommation, déclarait à cet égard, lors de l'examen du
projet de loi
2(
*
)
:
"
il
faut organiser la prévention, garder toutes ses chances à la
conciliation, créer en France une procédure collective qui
permette aux juges d'alléger l'ensemble des dettes, de quelque nature
qu'elles soient et, enfin, répondre absolument à une situation
d'urgence
". Le caractère à la fois inadapté,
onéreux et infamant de la faillite civile et les risques de
déresponsabilisation des débiteurs et de surcharge des tribunaux
ayant été soulignés, le principe de l'extension de cette
procédure, en vigueur dans les trois départements
d'Alsace-Moselle, à l'ensemble du territoire a été
écarté.
a) La création d'un fichier recensant les incidents de paiement
La loi du 31 décembre 1989, dite " loi Neiertz " a en premier lieu prévu la création d'un Fichier national des incidents de remboursement de crédit aux particuliers (FICP) , géré par la Banque de France et permettant aux organismes de crédit, par une simple consultation, d'individualiser à titre préventif les emprunteurs éprouvant des difficultés financières.