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29 avril 1999 : Enseignants - Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir ( rapport de commission d'enquête )

 

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B. UNE SURESTIMATION TRADITIONNELLE DES BESOINS

1. Un surcalibrage des concours résultant d'abord de la " peur de manquer " du ministère de l'éducation nationale

Le ministère de l'éducation nationale a vécu, pendant de longues années, dans la crainte de voir se prolonger la crise de recrutement à laquelle il a été confronté.

Au cours des années 1980 et au début des années 1990, le nombre des candidats aux concours de recrutement d'enseignants a fortement diminué. La profession était dévalorisée et cette image négative avait des répercussions objectives sur les concours.

Par exemple, 60 % seulement des postes mis au CAPES externe étaient pourvus ; beaucoup de candidats inscrits ne prenaient même pas la peine de se présenter, et les jurys de concours étaient très critiques sur la qualité des candidats qui, selon eux, ne permettait pas de pourvoir tous les postes. Des situations caricaturales se sont même produites, comme celle de ce CAPES de génie informatique organisé en 1988 qui proposait 100 postes mais qui n'a suscité que 80 candidatures...

Le plan de revalorisation de la profession enseignante décidé par M. Lionel Jospin lorsqu'il était ministre de l'éducation nationale visait à corriger cette image dépréciée.

Cependant, les gestionnaires du système éducatif, se souvenant de cette période douloureuse, sont aujourd'hui encore marqués par cette " peur de manquer " qui se traduit par un surcalibrage des concours.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution, de 1988 à 1997, du nombre de postes et d'admis aux concours de recrutement d'enseignants.





Il fait apparaître que le nombre de postes mis aux différents concours de recrutement a considérablement augmenté au cours de la première moitié des années 1990. Les postes mis au concours de l'agrégation ont plus que doublé de 1988 à 1990, passant de 2.100 à 4.300, pour s'élever à 5.000 de 1991 à 1996. L'année 1997 amorce une décrue de 18 %, 900 postes de moins - 4.100 au lieu de 5.000 - étant mis au concours. Le taux de rendement du concours de l'agrégation est par ailleurs très satisfaisant puisque 87 % des postes mis au concours en 1997 ont été pourvus.

Le nombre de postes mis au concours du CAPES a lui aussi considérablement augmenté, passant de 8.600 en 1988 à 19.520 en 1993, soit une progression de 127 %. Depuis lors, ce nombre diminue régulièrement. Surtout, son taux de rendement s'est amélioré, passant de 64 % en 1989 à plus de 81 % en 1997.

Les données qui précèdent traduisent également un recours important aux candidats figurant sur liste complémentaire de concours, même si ce nombre a tendance à diminuer depuis 1996.

En 1991 par exemple, 6.006 candidats présents sur une liste complémentaire de concours ont été retenus, soit 95 % des candidats inscrits. Cette proportion n'est pas toujours aussi importante mais le procédé lui-même traduit des dysfonctionnements dans l'organisation des concours de recrutement des personnels enseignants, de telle sorte que le ministère de l'éducation nationale ne recrute pas le nombre exact de personnes équivalent au nombre de postes offerts aux divers concours.

Il n'est cependant pas certain que cette évolution ait été entièrement voulue, eu égard aux conditions dans lesquelles ont eu lieu les recrutements au cours des dernières années. Ils ont en effet été réalisés à partir d'évaluations globales et quantitatives ne reposant pas sur les éléments qualitatifs précis indispensables à une véritable politique de recrutement à l'éducation nationale tels que la détermination de taux d'encadrement, les obligations de service imposées aux agents ou le contenu des programmes. Le recours à des marges de sécurité est alors nécessaire pour faire face aux aléas pouvant apparaître lors de la rentrée scolaire.

L'absence de gestion prévisionnelle des besoins en personnels est donc bien réelle même si elle peut se manifester de manière différente, voire contradictoire : crise de recrutement hier, surcalibrage des concours aujourd'hui.

Les concours de recrutement sont en effet calibrés très au-delà des besoins stricts de l'éducation nationale.

La " peur de manquer " n'avait que peu d'impact lorsque la mise au concours d'un nombre croissant de postes était déconnectée du nombre de postes effectivement pourvus. Il y avait même une certaine stratégie à afficher un accroissement du nombre de postes au concours, qui était présenté comme une décision finalement généreuse et bienveillante à l'égard d'une discipline et d'une catégorie de professeurs. Cette " tactique " s'est révélée beaucoup plus risquée quand les candidats aux concours se sont présentés beaucoup plus nombreux.

Il s'est également agi de répondre à la demande, voire à la pression, des étudiants de certaines filières universitaires. Il est vrai qu'il n'est guère satisfaisant de conduire des politiques de recrutement alternant ouverture puis restriction des postes offerts aux concours. Une telle politique nuit à la qualité des personnels recrutés et à la crédibilité du système. La déconvenue peut être grande pour un étudiant, en histoire par exemple, de débuter un premier cycle une année au cours de laquelle 400 postes sont mis au concours du CAPES d'histoire, puis d'achever un deuxième cycle alors que le nombre de postes a été divisé par dix.

Toutefois, votre commission d'enquête s'interroge sur la pertinence de continuer à recruter, au-delà des besoins évidents, des enseignants de disciplines peu choisies par les élèves, comme des langues rares ou régionales, ou encore comme certaines disciplines technologiques très pointues.

Surtout, il convient de se demander ce que deviendront certains étudiants engagés dans des filières universitaires dont la faiblesse des débouchés leur avait pourtant été notifiée. C'est le cas bien connu des sciences et techniques d'activités physiques et sportives (STAPS) qui suscitent un grand engouement depuis quelques années : allons-nous assister à une forte augmentation du nombre de postes de professeurs d'éducation physique et sportive mis au concours ?

Des décisions ont pu être prises de manière précipitée sans véritable analyse de leurs conséquences au regard de l'effet amplificateur qu'elles peuvent avoir. Ainsi, il convient de garder à l'esprit qu'une heure d'une discipline au collège représente 100.000 heures d'enseignement, le collège comportant 100.000 divisions. De même, si le programme de français au collège est augmenté d'une heure, un besoin à hauteur d'environ 5.000 postes est créé. A l'inverse, quand un ministre décide de supprimer l'enseignement de la physique au collège, cela engendre un excédent de 5.000 postes.

Enfin, le surcalibrage des concours de recrutement à l'éducation nationale est à l'origine de relations difficiles entre la rue de Grenelle et le ministère du budget au regard des règles - ou de l'absence de règles - relatives au recrutement des personnels enseignants. L'éducation nationale est d'ailleurs la seule administration à fonctionner de cette manière. Les autres ministères ne sauraient recruter un nombre de fonctionnaires très éloigné de celui prévu.

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