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29 avril 1999 : Enseignants - Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir ( rapport de commission d'enquête )

 

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CHAPITRE II :

DES DYSFONCTIONNEMENTS GÉNÉRÉS PAR L'ÉDUCATION NATIONALE ELLE-MÊME

Du fait de ses rigidités, résultant notamment de la centralisation et de la multiplicité des statuts, l'éducation nationale est affectée de dysfonctionnements graves qui trouvent leur origine, pour la plupart, dans l'institution elle-même.

I. LES RIGIDITÉS DU SYSTÈME SCOLAIRE

A. UNE GESTION IMPARFAITE : UNE CENTRALISATION, FRUIT DE L'HISTOIRE ET UNE DÉCONCENTRATION MAL CONTRÔLÉE

Dans le droit fil des acquis révolutionnaires et de l'Empire, ainsi que des grandes lois sur l'école votées à la fin du siècle dernier, l'éducation nationale a toujours privilégié une approche centralisatrice, qui était d'ailleurs logique dans une conception élitiste de l'enseignement secondaire qui s'est perpétuée jusqu'à des décennies récentes.

Cette tradition centralisatrice se traduisait notamment dans les règles d'affectation et de mutation des enseignants, de ce qu'on appelle le mouvement des enseignants du second degré, qui vient de faire l'objet d'une réforme ainsi que dans l'organisation des concours et dans la définition nationale des programmes.

1. L'ancien mouvement centralisé

a) Le principe

Les affectations et les mutations des enseignants du second degré se réalisaient à l'occasion d'un mouvement général qui traitait l'ensemble des demandes et des postes, en fonction d'un barème, de mouvements particuliers et spécifiques permettant de réaliser l'adéquation entre le profil des postes et le choix des personnels.

A l'origine de tout mouvement, on trouve des candidats ayant formulé des voeux de mutation et des postes vacants. Le mouvement national des personnels enseignants du second degré était organisé par discipline d'enseignement et pour les enseignants de lycée, il se faisait tous corps confondus (professeurs agrégés, certifiés, chargés d'enseignement, adjoints d'enseignement). Le mouvement organisé au titre de la rentrée 1998 a porté sur 110.247 demandes : sur ce total, 50.030 agents ont été mutés ou affectés dont 43.370 sur leurs voeux.

Le mouvement général s'effectuait au moyen d'un barème indicatif prenant en compte des points donnés en fonction de l'échelon atteint et des points donnés en fonction du nombre d'années passées dans le poste actuel.

A ces paramètres, s'ajoutaient des éléments liés à la situation administrative et des éléments relatifs aux voeux formulés par l'enseignant. Ils étaient complétés par des éléments à caractère familial dont les plus importants sont les bonifications qui visent à rapprocher l'enseignant de son conjoint.

Les mouvements particuliers et spécifiques représentaient un peu moins de 10 % de l'ensemble des candidatures présentées au titre de tous les mouvements et avaient pour objet de prendre en compte la spécificité des postes (niveau de l'enseignement dispensé, compétences particulières recherchées, contraintes géographiques, publics difficiles, ...).

Les mouvements particuliers les plus importants concernaient les affectations dans les classes préparatoires aux grandes écoles, les classes de techniciens supérieurs et les postes dans les établissements sensibles.

Le système actuel, appliqué jusqu'à la dernière rentrée permettait de réaliser en une seule opération les mutations, les premières affectations des nouveaux recrutés et les réintégrations, en prenant en compte tous les postes vacants et ceux libérés par une mutation.

Il mettait en concurrence, pour un même poste, tous les candidats, qu'ils soient extérieurs ou déjà présents dans l'académie. Avec les larges possibilités offertes dans la formulation des voeux, les candidats pouvaient demander sans risque leur mutation, puisqu'ils conservaient le poste dont ils étaient titulaires s'ils n'obtenaient pas satisfaction.

b) Les inconvénients d'un mouvement centralisé

Dans son fonctionnement même, ce dispositif était d'une très grande complexité, pour un rendement faible. D'une part, la majorité des voeux formulés (plus de 67 %) et des mutations obtenues (plus de 55 %) se faisaient au sein de la même académie. Seuls 33 % des enseignants concernés demandaient en premier voeu un changement d'académie.

Le système imposait donc de faire transiter par la direction des personnels du ministère plus de 110.000 dossiers de demande de mutation, alors que la majorité des affectations se faisait à l'intérieur de la même académie.

D'autre part, les règles permettant d'organiser le mouvement étaient devenues très complexes, peu transparentes et la gestion centralisée et anonyme des affectations ne pouvait qu'entraîner des dysfonctionnements. S'agissant notamment des jeunes titulaires, le mouvement national leur était particulièrement défavorable : la majorité d'entre eux étaient le plus souvent affectés comme titulaires académiques sur des postes difficiles, laissés vacants à l'issue du mouvement.

De plus, ce système centralisé constituait un lieu de confrontation entre les organisations syndicales et les responsables administratifs, où les enjeux de pouvoirs dominaient. Ainsi, force est-il de reconnaître que certains syndicats disposaient plus rapidement des informations relatives au déroulement du mouvement que les responsables de l'éducation nationale.

Enfin, le calendrier imposé par le déroulement du mouvement national était loin d'être satisfaisant. La remontée des postes offerts au mouvement se faisait très tôt dans l'année, obligeant par la suite les académies à créer de nombreux postes provisoires qui ne pouvaient être pourvus de façon définitive que l'année suivante. Les affectations sur ces postes ne pouvaient se faire qu'à l'issue du mouvement national et donc très tardivement (juillet ou août) par rapport à la rentrée scolaire.

En réalité, outre les mouvements particuliers et spécifiques, la déconcentration du mouvement était déjà largement engagée.

Depuis 1985, les recteurs prononçaient les affectations provisoires sur postes vacants des " titulaires académiques " (39.490 à la rentrée 1997-1998) ; depuis 1986, ils géraient les affectations des enseignants en réadaptation et, depuis 1987, ils prononçaient la réaffectation des enseignants dont le poste avait été supprimé ou transformé par suite d'une mesure de carte scolaire.

A cela s'ajoutait l'affectation des stagiaires IUFM qui effectuent un service d'enseignement de six heures hebdomadaires, ainsi que la procédure de " délégation rectorale " qui permettait d'affecter sur des postes provisoirement vacants des personnels titulaires d'un poste définitif mais qui souhaitaient en changer. A ce titre, les recteurs modifiaient plus de 15 % des affectations ministérielles.

c) Les avantages attendus de la déconcentration

Le mouvement national à gestion déconcentrée, qui se met en place cette année, constitue techniquement un " mouvement en deux temps ".

Au cours d'une phase préparatoire interacadémique, qui se déroule en février-mars, les enseignants sont invités à formuler des voeux pour les académies de leur choix, sans limitation de nombre. La définition pour chaque académie de ses besoins prévisionnels -incluant les remplacements- permet de définir les flux d'entrée pour chaque discipline.

Pour sélectionner les candidats, les critères de classement s'appuieront sur un barème très proche de celui actuellement utilisé par le mouvement centralisé.

A l'issue de cette première phase, les enseignants nommés dans une nouvelle académie, participeront, avec les enseignants présents dans cette académie mais souhaitant " muter ", au mouvement intra-académique.

Cette opération se déroulera en mai-juin et, à cette date, l'offre en postes devrait être optimisée puisque l'académie sera en mesure d'inclure la quasi-totalité des informations sur la rentrée.

Elle se déroulera par discipline et sur la base d'un barème identique au barème national, auquel s'ajouteront des critères communs à toutes les académies, liés aux postes sollicités, aux grades et à la prise en compte de priorités ouvrant droit à la réintégration.

Une partie du barème pourra tenir compte du contexte spécifique de l'académie, mais elle devra être négociée avec les représentants syndicaux.

La mise en place de ce mouvement est assortie d'un dispositif d'information et d'accueil à l'intention des enseignants, notamment des jeunes titulaires. Un outil informatique d'aide à la décision individuelle sera consultable dans les rectorats et surtout dans chaque établissement.

Les principaux avantages pouvant être attendus de ce nouveau dispositif tiennent à la méthode et au calendrier.

Le nouveau système impose de mettre en place à tous les niveaux une véritable gestion prévisionnelle. Les académies devront établir, par discipline, des balances entre l'ensemble de leurs besoins d'enseignement et de remplacements estimés et l'ensemble de leur potentiel de personnels titulaires et auxiliaires.

Le nouveau calendrier permettra de connaître plus tôt les prévisions et le potentiel dont chaque académie disposera et leur donnera plus de temps -de mars à fin juin- pour faire les affectations et procéder aux ajustements de rentrée.

Les recteurs auront la possibilité, dans cet intervalle, d'engager un dialogue avec les établissements et pourront assurer le suivi d'un certain nombre de situations individuelles difficiles.

d) Les inconnues et les risques de la réforme

Les détracteurs de la réforme du mouvement avancent plusieurs éléments qui constituent autant d'écueils susceptibles de la faire échouer.

Il faut tout d'abord éviter que les rectorats ne rétablissent à leur profit et à leur niveau, des structures administratives qui auraient tous les défauts de l'administration centrale. Un tel risque n'est pas exclu, d'autant que les organisations syndicales pourraient avoir la tentation de reconstituer dans chaque académie le même type de fonctionnement qu'au niveau central.

Par ailleurs, le principe du paritarisme du mouvement sera intégralement maintenu au niveau déconcentré. Dans le cadre de l'ancien mouvement, les commissions administratives paritaires nationales (CAPN) se réunissaient, au niveau central, pour examiner le projet de mouvement des corps de professeurs de lycée professionnel, de personnels d'éducation, de personnels d'orientation et de personnels d'éducation physique et sportive.

S'agissant des professeurs agrégés, certifiés et des adjoints d'enseignement, les projets de mouvement étaient examinés, au niveau ministériel, par des formations paritaires mixtes nationales (FPMN), émanant des CAPN des corps précédents, pour chaque discipline.

Ces structures subsistent pour le mouvement interacadémique, mais des formations paritaires mixtes (FPMA) dotées de compétences de même nature que les FPMN sont également créées au niveau académique, pour suivre la deuxième phase intra-académique du mouvement.

Comme le résumait de façon lapidaire la secrétaire générale du SNES devant la commission d'enquête, " ce que nous faisions avec cent personnes au plan national, nous allons le faire avec vingt-cinq fois 58 personnes. En matière de dégraissage du mammouth, cela pose un petit problème ! ".

On peut craindre, à ce sujet, que la démultiplication des réunions paritaires au niveau académique accroisse le nombre des enseignants, représentants du personnel, qui devront abandonner leurs classes pour siéger dans ces commissions.

Par ailleurs, il faut aussi se demander si tous les syndicats auront les moyens de participer aux commissions et aux formations paritaires de chaque académie. Ne risque-t-on pas, en définitive, de renforcer considérablement le poids du syndicat majoritaire qui aura les moyens d'être partout présent et donc de porter atteinte au pluralisme syndical ?

Enfin, il faut s'interroger sur la réalité des marges de manoeuvre qui seront données aux recteurs pour mieux tenir compte des réalités locales dans les choix des affectations, dès lors que le barème utilisé est a priori identique au barème national.

Ce barème académique commun a été imposé à toutes les académies pour une durée de trois ans, et les organisations syndicales sont très attachées à ce principe d'équité.

Pour l'avenir, la part académique du barème devrait être négociée avec les organisations syndicales au niveau de chaque académie, afin de prendre réellement en compte ses spécificités et les réalités de la demande d'enseignement.

e) Les interrogations de la commission d'enquête

Sans être en mesure actuellement de porter une appréciation autorisée sur un dossier aussi technique, la commission d'enquête ne peut qu'être favorable au principe d'un dispositif qui tend à déconcentrer le mouvement national et à assurer une gestion des personnels au plus près du terrain.

Elle n'est cependant pas convaincue que la réforme apporte plus de souplesse de fonctionnement, une adéquation plus fine des moyens aux besoins et permette de réduire les dysfonctionnements observés à chaque rentrée scolaire dans plusieurs disciplines, souvent les mêmes, de trop nombreux établissements du second degré.

L'expérimentation du nouveau dispositif sur plusieurs années devrait, seule, permettre d'apprécier son efficacité ou en révéler les inconvénients.

La commission d'enquête proposera ainsi qu'un rapport soit déposé à la rentrée 2000 sur le bureau des assemblées, établissant un premier bilan de la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré.

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