Vivre plus longtemps : quelles conséquences économiques ?

CHAPITRE III

LE PARTAGE DU REVENU NATIONAL
ENTRE ACTIFS ET RETRAITÉS

Dans un courrier adressé le 29 mai 1998 à M. Jean-Michel CHARPIN, Commissaire au Plan, le Premier ministre, partant du constat que " le vieillissement de la population constitue l'une des principales mutations auxquelles la société française sera confrontée au cours des prochaines décennies... " et qu'il faut ainsi " ...préparer les adaptations nécessaires de nos systèmes de retraite " , lui demandait " d'élaborer un diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes ".

La Commission de concertation réunie par le Commissaire au Plan pour élaborer ce diagnostic a travaillé dans un climat interne que l'on peut qualifier, aux dires des participants et du Commissaire au Plan lui-même, de sérieux et de constructif, malgré des divergences d'analyse tout à fait normales à ce stade. Il en a été tout autrement de l' " environnement extérieur " de ces travaux : chaque réunion de la Commission a suscité une grande effervescence médiatique, chaque thème de discussion a été sorti de son contexte global et dramatisé ^{62( * )} .

Ce climat passionnel était difficilement évitable sur un sujet qui nous touche dans ce qui, individuellement, nous est le plus cher - notre avenir - et dans ce que à quoi, collectivement, nous sommes le plus attachés - l'équité -. Il montre aussi que la question des retraites est une des plus délicates auxquelles la société française est désormais confrontée.

Mais il faut souligner aussi que ce contexte a nui au caractère éminemment pédagogique du rapport de la Commission de concertation, qui dresse un constat assez peu contestable sur les perspectives financières des régimes de retraite et qui analyse lucidement et sans a priori les marges d'action pour assurer l'avenir des retraites. Si l'on en cherchait la preuve, on pourrait d'ailleurs la trouver dans le " feu croisé " des critiques que cette contribution a suscité...

Votre rapporteur considère que le rapport CHARPIN est une étape dans l'élaboration du " diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes ".

Les expériences des pays étrangers qui ont engagé ou réalisé une réforme des retraites montrent bien que celle-ci n'a jamais été menée en passant directement des travaux d'experts aux décisions politiques. Il a fallu à chaque fois une longue période de concertation et de débats.

Les analyses présentées ci-dessous relèvent de ce processus difficilement contournable. On n'y trouvera pas de propositions, parce que cela ne relève pas des missions de la Délégation pour la Planification, parce que l'objectif de " mise à plat " de cette question n'a peut-être pas encore été tout à fait atteint et parce que certains aspects du rapport CHARPIN méritent d'être soulignés.

I. CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES

A. PERSPECTIVES FINANCIÈRES DES RÉGIMES DE RETRAITE : L'APPROCHE MACROÉCONOMIQUE

En France, à l'inverse de quelques pays étrangers, les retraites ne relèvent pas d'un régime unique mais d'une multiplicité de régimes (régime général, régimes spéciaux, régimes des professions non salariées et régimes complémentaires) qui relèvent d'histoires particulières et, parfois, de conceptions différentes. Dans un souci d'exhaustivité, le rapport CHARPIN étudie les perspectives financières de la plupart d'entre eux.

Ces régimes constituent le point de passage obligé de toute réforme et il faut rendre hommage à la Commission de concertation de ne pas avoir éludé cette difficulté incontournable.

Mais il faut reconnaître aussi que ces disparités nuisent à la compréhension des enjeux macroéconomiques que soulève sur ce point le vieillissement démographique. C'est pourquoi, dans le cadre du mandat qui lui a été confié, votre rapporteur s'en tiendra ici à une présentation de l' équilibre - plus au sens économique que financier du terme - global de notre système de retraites.

1. Dans ce cadre d'analyse, le rapport CHARPIN précise qu'à l'horizon 2040, et sur la base du scénario macroéconomique de référence ^{63( * )} (soit une croissance de 1,7 % par an en moyenne), le PIB et la masse salariale seraient multipliés par deux , alors que, si l'on souhaite maintenir à son niveau actuel le rapport entre pension moyenne et salaire net moyen (taux de remplacement), le montant total des pensions serait multiplié par trois .

2. Ce premier constat permet de mettre en évidence la nature profonde du problème de financement à long terme des retraites : il sera impossible de maintenir inchangés à la fois le taux de cotisation des actifs, le niveau de vie relatif des retraités ^{64( * )} et l'âge de la retraite. Le vieillissement démographique pose donc un problème d' arbitrage entre niveau de vie des actifs, niveau de vie des retraités et âge de la retraite.

3. Si on laisse de côté la question de l'âge de la retraite, qui sera évoquée plus loin, un premier arbitrage doit se faire entre niveau de vie des actifs et niveau de vie des retraités.

Le rapport CHARPIN montre qu'il existe deux choix extrêmes :

• Soit on cherche à maintenir le revenu relatif des retraités , et le taux de cotisation permettant l'équilibre global des régimes de retraite devra être multiplié par 1,55 (dans l'hypothèse d'un taux de chômage à 6 %).

Il faut observer que ceci est relativement indépendant du contexte macroéconomique . Si le taux de chômage est ramené à 3 %, le taux de cotisation d'équilibre devra encore être multiplié par 1,5 ; si la croissance est plus forte en raison d'une productivité plus élevée , le taux de prélèvement est inchangé ^{65( * )} (même s'il est plus facile de prélever une part croissante d'un revenu qui augmente rapidement que d'un revenu qui augmente lentement).

Ces ordres de grandeur du taux de cotisation d'équilibre sont corroborés par d'autres travaux de même nature. Ainsi, selon les travaux menés par une équipe de l'OFCE ^{66( * )} , sur la base d'hypothèses macro-économiques relativement proches, le taux de cotisation d'équilibre devrait être multiplié par 1,42 à l'horizon 2040.

• Le second choix consiste à abandonner l'objectif de stabilité du niveau de vie relatif entre retraités et actifs au profit d'un objectif de stabilité du taux de cotisation . Dans ce cas, les retraités verraient leur niveau de vie relatif divisé par près de deux .

4. En présentant les conséquences financières de ces deux choix, soit pour les actifs, soit pour les retraités, il ne semble pas faire de doute que le rapport CHARPIN poursuit un objectif pédagogique : montrer entre quelles limites devra être " choisi " un taux de prélèvement sur les actifs ou, symétriquement, un taux de remplacement des pensions.

Le rapport ne propose nullement qu'une des voies ainsi explorées pour baliser les choix possibles devienne un choix effectif .

Votre rapporteur ne peut cependant manquer de relever ce qu'il considère comme une difficulté rédactionnelle. Il est ainsi écrit, page 56 : " A l'extrême, si tout l'effort d'ajustement portait sur les retraités, leur niveau de vie relatif par rapport aux actifs serait divisé par 1,9 en 40 ans ". Votre rapporteur l'a déjà dit, ceci n'est en rien une recommandation.

Mais la phrase qui vient juste après peut semer le trouble : " Dans tous les cas de figure, le niveau de vie absolu des retraités devrait cependant continuer de progresser ". Certes, ce constat n'est pas discutable : même dans l'hypothèse où le rapport entre pension moyenne et salaire moyen diminuerait, le pouvoir d'achat moyen des retraités augmenterait , grâce aux gains de productivité qui suffisent à assurer aux retraités de 2040 des pensions supérieures à celles de leurs aînés, sans augmentation des cotisations et malgré le choc démographique. Il était absolument nécessaire que le rapport le rappelât. Mais cette phrase, venant juste après celle sur l'hypothèse d'une division par deux du niveau de vie relatif des retraités, peut donner au lecteur le sentiment que le choix d'une forte baisse du niveau de vie relatif des retraités, serait finalement le plus indolore.

Peut-être eût-il été préférable qu'à cet endroit le rapport indiquât, comme il le fait d'ailleurs dans l'introduction (page 14, 3°), que quel que soit l'arbitrage qui sera opéré entre niveau de vie des actifs et niveau de vie des retraités, tant le pouvoir d'achat des actifs que celui des retraités augmenteront dans l'avenir .

5. Ceci peut être illustré par le calcul suivant ^{67( * )} : selon les experts de l'OFCE, si le taux de cotisation nécessaire à l'équilibre global des régimes de retraite doit être multiplié par 1,55, il devrait augmenter de 8,5 points ^{68( * )} , et le taux global de cotisations devrait augmenter de 6 points.

Compte tenu d'une augmentation de la productivité et du salaire par tête de 1,7 % par an, si cette hausse des cotisations était intégralement assumée par les salariés, le pouvoir d'achat du salaire net serait multiplié par 1,8 à l'horizon 2040. Autrement dit, la stabilité du rapport entre pension moyenne et salaire net serait compatible avec une augmentation de 80 % du pouvoir d'achat du salaire net en 40 ans.

6. Dépassant cette présentation macroéconomique globale, le rapport de la Commission de concertation fournit les résultats de projections à long terme des charges de pensions sur la base de la réglementation actuelle . Celle-ci ne permet pas une stabilité du rapport entre pension moyenne et salaire net, en raison des règles d' indexation des pensions désormais en vigueur.

Ces projections montrent que pour les régimes de retraite, les charges de pensions représentent 12,1 % du PIB en 1998 , représenteraient 14,1 % du PIB en 2020 et 15,8 % du PIB en 2040 à réglementation inchangée et dans un scénario où le taux de chômage reviendrait à 6 % .

L'essentiel de cette progression, qui commencerait dès 2007, aurait lieu entre les années 2010 et 2030 : les charges de retraites augmenteraient de près de 0,2 point du PIB chaque année au cours de cette période.

Ces évolutions appellent trois observations ;

• L'évolution du taux de chômage n'aurait qu'une incidence relativement secondaire . Dans un scénario où le taux de chômage se stabilise à 9 %, les charges de retraites passent de 12,1 % du PIB en 1998 à 16,7 % en 2040. Si le taux de chômage revenait à 3 %, elles passeraient de 12,1 % du PIB en 1998 à 15,1 % en 2040. Entre un taux de chômage à 9 % et à 3 %, l'écart de la charge des pensions à l'horizon 2040 n'est que de 1,6 point de PIB.

• Dans le scénario de retour au chômage à un taux de 6 %, les économies réalisées sur l'indemnisation du chômage et sur les prestations familiales (en raison de la baisse du nombre de jeunes de moins de 20 ans au cas où la fécondité se stabiliserait à 1,8 enfant par femme) seraient de l'ordre de 1,7 point de PIB. La hausse du taux de cotisation nécessaire à l'équilibre de l'ensemble des régimes de retraite, de l'assurance-chômage et de la branche famille ne serait plus de 7,4 points à l'horizon 2040, mais de 4 points ^{69( * )} .

• L'accroissement prévisible de la charge des pensions ainsi mis en évidence est important. Il faut observer cependant que celle-ci est passée de 5 % du PIB à 12,1 % du PIB entre 1960 et 1998, soit une augmentation beaucoup plus considérable que celle qui est projetée pour les quarante années à venir.

Le taux de cotisation d'équilibre a ainsi été multiplié par 2,5 environ entre 1960 et 1998, permettant une forte progression du pouvoir d'achat des retraités sans empêcher celle du pouvoir d'achat des actifs.

On pourra toutefois objecter que l'augmentation des cotisations pour la retraite (et des cotisations sociales en général) a pu être un facteur de l'accroissement du chômage, ou encore qu'aujourd'hui elles atteignent un tel niveau qu'il sera pour l'avenir beaucoup plus difficile de prolonger cette évolution : ces arguments seront développés plus loin.

7. Que l'on ne s'y méprenne pas : en insistant sur les enjeux macroéconomiques et en tentant de les clarifier, le propos de votre rapporteur n'est pas de les minimiser. Il vise plutôt à montrer que la question que pose le " choc " sur les retraites, lié au vieillissement démographique, n'est pas tant de savoir si l'économie française pourra y répondre - si l'on s'en tient à l'évolution des niveaux de vie, la réponse est sans aucun doute positive - mais comment elle y répondra : quel compromis pourra être trouvé, et accepté, entre augmentation des cotisations des actifs, baisse du taux de remplacement des pensions et allongement de la durée de cotisations ?