PRÉSIDENCE DE M. Roland du Luart
vice-président
M. le président. L'amendement n° 131, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Au début du troisième alinéa de l'article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales, les mots : « un cinquième » sont remplacés par les mots : « un dixième ».
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales prévoit qu’un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales des communes membres de l’EPCI peuvent demander à ce que soit inscrite à l’ordre du jour de l’organe délibérant l’organisation d’une consultation sur une affaire relevant de sa décision.
Présentée comme une extension du droit à l’initiative populaire, cette mesure est en réalité quelque peu cosmétique. En effet, il faut que pas moins de 20 % du corps électoral soit mobilisé pour pouvoir demander qu’une affaire locale soit mise à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de l’EPCI, qui a le droit de refuser cette consultation et qui, de toute façon, ne rend qu’un simple avis ne l’engageant nullement.
Parler de démocratie locale et d’initiative à propos du dispositif qu’instaure la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est donc quelque peu abusif. Il ne s’agit que d’une possibilité supplémentaire et fortement encadrée de créer le débat, mais en aucun cas d’une nouvelle répartition des pouvoirs entre élus et administrés.
Malgré tout, nous pensons que toute disposition permettant aux citoyens de débattre des affaires publiques, affaires qui les concernent directement, est bonne à prendre, aussi infime soit-elle. C’est pourquoi nous vous proposons d’abaisser le seuil à partir duquel cette consultation peut être rendue possible : il nous semble qu’une proportion de 10 % des électeurs serait tout à fait suffisante pour demander que les organes délibératifs des EPCI se saisissent d’une affaire publique concernant les communes du territoire de l’établissement. C’est d’ailleurs le seuil de 10 % qui a été retenu pour le dispositif similaire concernant les régions. Pourquoi ne pas le retenir aussi lorsqu’il s’agit des communes ?
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Il n’y a pas de raison de faire bénéficier les intercommunalités d’un régime différent de celui des communes, pour lesquelles l’article L 1112-16 du code général des collectivités territoriales prévoit que l’initiative de la consultation revient à un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales de la commune.
Par conséquent, la commission des lois est défavorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 134, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Au premier alinéa de l'article L. 5211-49-1 du code général des collectivités territoriales, les mots : « peut créer » sont remplacés par le mot : « crée ».
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article L 5211-49-1 du code général des collectivités territoriales indique que l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale peut créer des comités consultatifs sur toute affaire d’intérêt intercommunal relevant de sa compétence sur tout ou partie du territoire communautaire.
Nous pensons que cela doit être non pas un choix, mais une obligation, alors que, aux termes de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui a instauré ce dispositif, ce type de comité peut être facultatif. À l’époque, nous nous étions opposés à cette loi en raison de son caractère trop restrictif, et nous sommes aujourd’hui confortés dans cette analyse.
Il s’agit de questions fondamentales au regard de la vie d’un territoire. Il nous semble donc que l’échelon territorial de la commune ou de l’intercommunalité devrait être, par excellence, le lieu de la démocratie participative. Nous proposons en effet, de longue date, un ensemble de réformes qui permettraient d’instituer un partage des décisions entre citoyens et élus, notamment à travers l’instauration d’assemblées de citoyens à même d’intervenir dans les processus de décision, la mise en place de budgets participatifs ou encore la reconnaissance d’un réel droit au référendum d’initiative populaire. On a constaté, pour La Poste, combien la population était capable de se mobiliser !
M. Jean Desessard. Bravo !
Mme Josiane Mathon-Poinat. Elle le ferait tout autant pour les affaires d’intérêt local et intercommunal.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement vise à transformer en obligation la faculté offerte aux EPCI de constituer des comités consultatifs sur toute question d’intérêt intercommunal.
Une telle obligation aurait pour conséquence une augmentation exponentielle du nombre des comités consultatifs, puisqu’il faudrait alors en créer un pour chaque affaire d’intérêt intercommunal. La souplesse du dispositif actuel est bien préférable. Il convient de faire confiance aux élus locaux pour juger de l’opportunité de créer de tels comités.
La commission des lois est donc défavorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 135, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Au deuxième alinéa de l'article L. 5211-49-1 du code général des collectivités territoriales, les mots : « peuvent être » sont remplacés par le mot : « sont ».
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Vous ne cessez de dire que notre actuelle organisation institutionnelle est d’une lecture beaucoup trop complexe pour nos concitoyens, mais vous la complexifiez encore davantage. Et, plus regrettable, par ce biais, vous reprenez en main les libertés communales et même, d’une manière générale, les libertés des collectivités territoriales.
Nous considérons, nous, qu’il serait utile d’associer davantage nos concitoyens à ce que font les différentes instances élues. C’est une pratique encore trop rare, mais, quand elle est mise en œuvre, elle montre en général son efficacité. Ainsi, malgré la complexité de toute décision et de tout projet, on voit souvent nos concitoyens s’intéresser vivement à ce qui concerne surtout leur vie locale, mais aussi leur vie nationale. Quoi de plus normal, du reste, puisque nous ne sommes au fond que leurs représentants ? Nos actions les concernent de près et il est bon qu’ils puissent y prendre part. Dès lors, ils comprennent beaucoup mieux l’ensemble des mécanismes de décision et d’application, aussi complexes soient-ils.
Par conséquent, il est tout à fait dommage que vous vous opposiez systématiquement à tout ce qui va dans le sens d’une plus grande association des citoyens à la vie locale et, plus largement, à la vie politique.
J’en viens plus précisément à l’amendement n° 135.
Nous constatons que ce texte comporte des dispositions qui renforcent les pouvoirs des représentants de l’État, au détriment des élus locaux. C’est ainsi que le préfet aura, durant deux ans, le pouvoir de créer, fusionner ou modifier les EPCI, pour supprimer les enclaves et les discontinuités territoriales, puisqu’il pourra élaborer un schéma départemental de coopération intercommunale.
Les avis de la commission départementale de coopération intercommunale ne seront pris en compte que s’ils sont adoptés à la majorité des deux tiers de ses membres.
De plus, le préfet pourrait s’appuyer sur des dispositifs temporaires et exceptionnels d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité en matière de création, de modification de périmètre, de fusion d’EPCI et de syndicat de communes.
Nous considérons que cela peut occasionner des réorganisations brutales et déposséder en quelque sorte les communes de leurs prérogatives et de leur compétence générale, ce qui va d’ailleurs dans le sens de l’ensemble du texte.
Il nous paraît donc plus qu’urgent de réaffirmer le rôle essentiel du pouvoir local en octroyant aux citoyens plus de droits et un pouvoir de contrôle accru des décisions. C’est la raison pour laquelle nous souhaitons que devienne obligatoire la consultation, par le président de l’EPCI, des comités consultatifs créés par l’intercommunalité sur toute question ou projet intéressant les services publics et les équipements de proximité.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement tend, comme l’amendement n° 134, à transformer en obligation la faculté offerte aux intercommunalités de prendre l’avis des comités consultatifs qu’elles ont créés.
La souplesse du dispositif actuel est préférable, car elle permet d’éviter un allongement inutile des procédures par des consultations systématiques. Par ailleurs, cela permet aux comités de se concentrer sur les questions les plus importantes.
La commission est donc défavorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 133, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La première phrase du troisième alinéa de l'article L. 5211-49-1 du code général des collectivités territoriales, est complétée par les mots : «, des représentants des agents de l'établissement public de coopération intercommunale et des représentants des salariés des entreprises délégataires siègent de droit ».
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il y a fort à parier, avec les regroupements divers et variés envisagés dans ce projet de loi, que les personnels chargés de mettre en œuvre une mission de service public auront à subir une baisse importante de leurs effectifs.
Un tel objectif, qui concerne non seulement les fonctionnaires territoriaux, mais aussi les autres salariés sous statut, figure d’ailleurs « en exergue » du projet de loi. Peut-être assisterons-nous parallèlement à une précarisation et à une dégradation accrues des conditions de travail d’un certain nombre de personnels. Il existe tout de même des précédents fâcheux ! Je pense notamment à la modification de la carte sanitaire, qui a conduit à la disparition de centaines de lits dans les hôpitaux, aux restructurations et aux privatisations de La Poste, de France Télécom et d’EDF. Je ne vous en ferai pas la liste exhaustive, mes chers collègues, mais les salariés, eux, la connaissent !
Si l’on complète ce tableau en évoquant la suppression de la taxe professionnelle et la non-compensation des transferts, on comprend que les collectivités locales, quelles qu’elles soient, seront amenées à réduire l’intervention publique sur leur territoire.
Pourtant, en 1982, la mise en place d’une nouvelle architecture institutionnelle, l’attribution de compétences élargies, cela s’accompagnant de la création du statut de la fonction publique territoriale, ont permis le développement de services publics locaux de proximité permettant d’apporter de meilleures réponses aux besoins évolutifs des populations et de créer les conditions d’un développement économique plus cohérent, s’inscrivant dans le cadre d’une stratégie d’aménagement du territoire. C’est sans doute la raison pour laquelle nos concitoyens sont attachés à la décentralisation : ils mesurent les services qu’elle a permis de rendre.
Aujourd’hui, vous remettez en cause trente années de décentralisation et de mise en œuvre de politiques publiques dans les collectivités territoriales. Il nous paraît donc nécessaire de réaffirmer le rôle de la fonction publique territoriale dans la gestion des collectivités locales, fonction publique territoriale dont le statut s’est révélé bien supérieur à tout autre, notamment de droit privé, et qui est bien moins coûteuse.
C’est pourquoi nous proposons que les comités consultatifs soient, d’une part, consultés par les établissements intercommunaux pour toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité, d’autre part, composés en partie des représentants des agents de l’établissement public de coopération intercommunale.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement tend à prévoir que siègent de droit, au sein des comités consultatifs, des représentants des agents de l’EPCI et des salariés des entreprises délégataires.
Prévoir de faire siéger de droit des personnes au sein de ces comités, qui peuvent être consultés sur toute affaire d’intérêt communal, limite considérablement la liberté d’appréciation des maires pour désigner les personnes intéressées en fonction du champ d’activité considéré.
Par conséquent, la commission des lois a émis un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 133.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Division additionnelle après l'article 4
M. le président. L'amendement n° 136, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Après l'article 4
Insérer une division additionnelle et son intitulé ainsi rédigé :
Chapitre ...
Création des conseils des exécutifs
La parole est à Mme Annie David.
Mme Annie David. Par la division additionnelle que nous vous proposons de créer, nous reprenons deux propositions de la mission Belot. La première prévoyait de remplacer la conférence régionale des exécutifs par un conseil régional des exécutifs, la seconde, de créer dans chaque département une conférence départementale des exécutifs.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement ainsi que les amendements nos 137 et 138 visent à créer les conseils régionaux et départementaux des exécutifs proposés par la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot.
De tels conseils, prévus par l’article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, existent d’ores et déjà au niveau régional. Le moins que l’on puisse dire, c’est qu’ils ont rencontré un succès inégal suivant les régions.
Mme Nathalie Goulet. C’est vrai !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Leur fonction est d’assurer la coordination des acteurs régionaux et départementaux.
Or le présent projet de loi vise justement à garantir cette coordination grâce à la création des conseillers territoriaux, que nous avons précédemment approuvée. Le renforcement des prérogatives des conseils régionaux des exécutifs n’apparaît, dans cette perspective, ni utile ni opportune.
La commission est donc défavorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote.
M. Jean-Claude Peyronnet. Nous voterons cet amendement ainsi que les deux amendements suivants.
Contrairement à ce qui vient d’être dit par M. le rapporteur, l’instauration du conseiller territorial ne crée absolument pas une harmonie et une cohérence entre les exécutifs des différentes structures.
Au contraire, il a été amplement démontré combien il sera difficile pour un président de conseil régional de gouverner son assemblée alors que cinq, six ou sept présidents de conseils généraux seront présents dans la « fosse » ! (Sourires.) Qu’ils fassent partie de sa majorité ou qu’ils soient dans l’opposition, ils risquent d’obéir à une logique de défense systématique de leur département.
Dans ces conditions, le dispositif que vous avez prévu ne permettra en aucun cas aux différentes structures de fonctionner en harmonie ; il risque à l’inverse d’installer le conflit, alors que les propositions de la mission Belot avaient le grand mérite de résoudre en amont un certain nombre de problèmes.
Même si vous allez jusqu’au bout du processus que vous avez mis en marche, il serait malgré tout nécessaire que soient instaurés des comités des exécutifs – je préfère parler de « comité », car le terme de « conseil », notamment à l’échelon régional, peut être source de confusion – chargés de mettre en œuvre la concertation préconisée par la mission Belot, concertation tout aussi nécessaire après la création des conseillers territoriaux qu’avant.
M. le président. La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.
M. Alain Vasselle. Monsieur le rapporteur, je vous suivrai sur cet amendement, mais je souhaite néanmoins formuler deux remarques.
C’est vrai, la création du conseiller territorial devrait répondre à la préoccupation des auteurs de l’amendement. Cependant, dans le dispositif qui avait été prévu par la mission Belot, les représentants des intercommunalités étaient associés au conseil des exécutifs. En effet, le conseiller territorial ne pourra pas assurer la coordination nécessaire entre les intercommunalités et le niveau régional.
Cela étant, il est selon moi tout à fait possible de se dispenser de ces conseils qui ne sont pas du tout opérationnels. Si ma mémoire est bonne, celui de ma région ne s’est jamais réuni !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Pourtant, il existe !
M. Alain Vasselle. Je m’interroge donc sur la pertinence de son existence, laquelle sera encore moins justifiée après l’examen des textes qui suivront ce projet de loi.
Quoi qu’il en soit, je fais confiance au Gouvernement pour avancer dans ce domaine, la réforme des finances locales devant permettre d’assurer, autant que nous pouvons l’espérer, l’autonomie financière des communes et des intercommunalités. (Exclamations ironiques sur les travées du groupe socialiste.)
M. Daniel Raoul. C’est mal parti !
M. Alain Vasselle. Une fois cette autonomie financière acquise, nous pourrons nous passer du concours du conseil général, du conseil régional et nous n’aurons donc plus du tout besoin de ces conseils des exécutifs !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 136.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Articles additionnels après l'article 4
M. le président. L'amendement n° 137, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le deuxième alinéa de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Dans chaque région, est installé un organe de coopération dénommé « Conseil régional des exécutifs » pour traiter de tous les domaines de compétences partagées entre les diverses collectivités territoriales, pour harmoniser régionalement les politiques publiques dans des domaines de compétences pour lesquelles une concertation s'avérerait nécessaire, pour faciliter les arbitrages utiles à la conduite des politiques territoriales, pour mettre en place les chefs de filat permettant l'organisation de leurs actions communes.
« Ce conseil régional des exécutifs est composé du président du conseil régional, des présidents de conseils généraux, des présidents de communautés urbaines et d'agglomération, des maires des communes de plus de 50 000 habitants, d'un représentant des autres communes désigné par elles et d'un représentant des communautés de communes désigné par elles. Présidé par un de ses membres, élu tous les ans en son sein, il se réunit obligatoirement tous les trois mois. »
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je m’étonne que personne, ni en commission ni dans l’hémicycle, n’ait salué l’une des propositions phare de la mission Belot, dont je cite le rapport : « Dès les débuts de la décentralisation, à mesure que les collectivités se voyaient dotées de nouvelles prérogatives, une meilleure coordination des politiques menées par chaque échelon territorial est apparue nécessaire. »
La mission proposait que, en lieu et place de la conférence des exécutifs régionaux, soient créés des conseils régionaux des exécutifs, afin de mettre en place les concertations nécessaires à la mise en place des politiques locales.
Cette disposition constituait, nous semble-t-il, une réponse pertinente aux questions que nous devions nous poser dans la perspective d’une réforme de nos collectivités territoriales, afin de renforcer la coordination et la coopération entre les différents niveaux et améliorer les réponses apportées aux besoins et aux attentes de nos concitoyens.
Aussi, par cet amendement, nous vous proposons de mettre en place de telles structures, afin d’harmoniser régionalement les politiques publiques dans les domaines de compétence pour lesquels une concertation s’avérerait nécessaire, de faciliter les arbitrages utiles à la conduite des politiques territoriales et de mettre en place ce que vous proposez, à savoir des chefs de file permettant l’organisation d’actions communes.
Vous estimez que cela ne serait d’aucune utilité, ce qui pose tout de même un problème… À moins que vous n’entendiez traiter les questions autrement que de façon démocratique…
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. L’avis est le même que sur l’amendement n° 136. Le conseiller territorial, qui siégera dans les deux assemblées, devra assurer la mission du conseil régional des exécutifs, lequel, plusieurs d’entre nous l’ont dit, n’a pas fonctionné partout de manière satisfaisante.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. Jean-François Voguet, pour explication de vote sur l'amendement n° 137.
M. Jean-François Voguet. Du comité Balladur à la mission sénatoriale présidée par notre collègue Belot, toutes les réflexions menées ont insisté, de façon unanime, sur la nécessité de mettre en place des « chefs-de-filat » pour organiser les politiques publiques dans le cadre des compétences partagées entre les différentes collectivités locales de notre pays.
Or, à notre grand étonnement, aucune mesure en ce sens n’est prévue dans ce texte ni dans les amendements qui ont été déposés. Seul l’amendement n° 137 crée les conditions de cette mise en œuvre en confiant au « conseil régional des exécutifs » le soin de mettre en place des chefs-de-filat.
Selon notre conception du chef-de-filat, celui-ci ne saurait relever de la seule responsabilité des présidents de conseils régionaux. Outil de coopération, cette organisation des actions publiques dans le cadre des compétences partagées doit être pilotée, à notre sens, par une structure de concertation pluraliste et responsable. C’est pourquoi nous souhaitons en confier la conduite au « conseil régional des exécutifs » que nous vous proposons de créer.
C’est donc avec confiance, persuadés que le dispositif que nous vous soumettons répond à une vraie nécessité, que nous vous demandons d’adopter cet amendement de bon sens.
M. le président. L'amendement n° 138, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après le deuxième alinéa de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :
« Dans chaque département, est installé un organe de coopération dénommé « Conseil départemental des exécutifs » pour traiter de tous les domaines de compétences partagées entre les diverses collectivités territoriales, pour harmoniser au niveau départemental les politiques publiques dans des domaines de compétences pour lesquelles une concertation s'avérerait nécessaire, pour faciliter les arbitrages utiles à la conduite des politiques territoriales, pour mettre en place les chefs-de-filat permettant l'organisation de leurs actions communes.
« Ce conseil départemental des exécutifs est composé du président du conseil général, des présidents de communautés urbaines et d'agglomération, des maires des communes de plus de 50 000 habitants, de trois représentants des autres communes désignés par elles et de trois représentants des communautés de communes désigné par elles. Présidé par un de ses membres, élu tous les ans en son sein, il se réunit obligatoirement tous les trois mois. »
La parole est à Mme Annie David.
Mme Annie David. Les arguments développés par Nicole Borvo Cohen-Seat et Jean-François Voguet à l’instant valent évidemment pour cet amendement.
La création d’un conseil départemental des exécutifs figure, comme celle d’un conseil régional des exécutifs, dans le rapport de la mission sénatoriale présidée par notre collègue Belot. Il s’agit de répondre au même besoin, mais à l’échelon départemental : seul change le périmètre du territoire concerné.
Au niveau départemental, ce type de conseil renforcerait les relations au sein de ce que d’aucuns appellent le « bloc de l’action de proximité », à savoir les communes et le conseil général.
La création du conseil départemental des exécutifs s’avère d’autant plus nécessaire que rien n’est prévu dans le projet de loi pour renforcer les relations de ce couple de collectivités dont les actions communes en faveur de la vie quotidienne de nos concitoyens sont pourtant si essentielles.
Chacun d’entre nous a identifié la nécessité de renforcer la coopération entre les différentes collectivités dans le cadre départemental et le besoin de mettre en place des chefs-de-filat favorisant la gestion commune des compétences partagées. Aussi, il nous semble qu’une majorité devrait pouvoir se dégager au sein de notre Haute Assemblée pour adopter cet amendement.