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Séance du 29 novembre 2010 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de Mme Monique Papon

vice-présidente

Secrétaires :

M. Jean-Noël Guérini,

M. Bernard Saugey.

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures.)

1

Procès-verbal

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Article 87 ter (Nouveau) (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2011
Deuxième partie

Loi de finances pour 2011

Suite de la discussion d'un projet de loi

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2011
Justice

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, adopté par l’Assemblée nationale (projet n° 110 rectifié, rapport n° 111).

Justice

Deuxième partie
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2011
Article 48 et état B

Mme la présidente. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Justice » (et les articles 75 et 75 bis).

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le garde des sceaux, c’est pour moi une joie de retrouver comme garde des sceaux l’ancien sénateur que vous êtes. Votre nomination à la tête de ce ministère honore le Sénat tout entier.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, la mission « Justice » est dotée pour 2011 de 7,1 milliards d’euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 4,1 %. Sur la période 2011-2013, ses moyens continueront de progresser de 3,3 %, ce qui traduit bien la priorité accordée à la justice depuis la loi d’orientation et de programmation pour la justice de 2002.

Le programme Justice judiciaire compte 2,959 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une hausse de 4,4 %. Les créations nettes d’emplois se montent à 127 équivalents temps plein travaillé, ou ETPT, pour un plafond d’emplois fixé à 31 018 ETPT.

Les efforts destinés à accroître les effectifs de magistrats n’ont cependant de sens que s’ils s’accompagnent d’un effort encore plus important en faveur des greffiers. Or le ratio entre le nombre de greffiers et celui de magistrats n’est encore actuellement que de 0,86. L’objectif doit être de le porter progressivement à un niveau proche de un pour un. Je constate néanmoins que la situation progresse.

Pour 2011, l’enveloppe allouée au titre des frais de justice s’élève à 459,4 millions d’euros. Les charges restant à payer devraient toutefois représenter près de 100 millions d’euros à la fin de l’exercice budgétaire 2010, ce montant correspondant à environ deux mois d’activité des juridictions. Il apparaît donc que la sous-budgétisation constatée en 2009 et en 2010 se poursuit en 2011. C’est la raison pour laquelle la commission des finances m’a demandé de vous présenter un amendement sur les crédits de cette mission.

Un autre enjeu pour l’institution judiciaire réside dans la mise en œuvre de la réforme de la carte judiciaire. À cet égard, il convient de se féliciter que cette réforme avance, sans que son coût dérape. Celui-ci est toujours estimé à 427 millions d’euros sur cinq ans.

Une dernière question se pose concernant la performance de la justice judiciaire : c’est celle de l’exécution des peines. Monsieur le garde des sceaux, pouvez-vous nous éclairer sur ce point et nous donner votre appréciation sur l’effectivité des décisions pénales ?

En 2011, les efforts en faveur du programme Administration pénitentiaire se poursuivront. Ce programme verra ainsi ses autorisations d’engagement progresser de 6,8 % et ses crédits de paiement de 4,5 %. Il enregistrera par ailleurs un gain net de 413 emplois supplémentaires, pour un plafond d’emplois établi à 34 857 ETPT. Cette augmentation des effectifs permettra notamment de répondre aux besoins en personnels liés à l’ouverture de nouvelles places en détention au cours de l’exercice.

Le nombre de créations nettes de places en détention en 2011 se montera en effet à 1 139, les efforts d’investissement réalisés au cours des derniers exercices commençant à porter leurs fruits depuis 2008.

Le grave écueil de la surpopulation carcérale n’est cependant pas encore totalement surmonté. La préoccupation majeure concerne les établissements dont la densité reste supérieure à 200 %.

Une décision importante est intervenue concernant la question récurrente des transfèrements de détenus. À compter du 1er janvier 2011, la responsabilité de ces transfèrements entre les cellules et les palais de justice, ainsi que des missions d’escorte et de garde des détenus hospitalisés dans les unités hospitalières sécurisées interrégionales, les UHSI, sera transférée au ministère de la justice. Seuls les détenus particulièrement signalés continueront de relever de la police et de la gendarmerie. Cette mesure s’accompagnera d’un transfert de 800 ETPT en faveur de l’administration pénitentiaire. À cet égard, monsieur le garde des sceaux, la commission des finances souhaiterait connaître les deux régions qui devraient être pilotes pour cette expérimentation dès le début de 2011.

Enfin, la prise en charge des cas relevant de la psychiatrie en milieu carcéral constitue un sujet de préoccupation constant. Or les moyens dédiés à cette mission sont insuffisants. La pénurie de psychiatres est d’autant plus préjudiciable qu’environ 20 % à 25 % – au minimum ! – des détenus souffrent de troubles psychiatriques. Des solutions à cette situation devront être trouvées dans les années à venir. Que pouvez-vous nous dire à ce sujet, monsieur le garde des sceaux ?

Depuis 2009, le programme Protection judiciaire de la jeunesse privilégie la prise en charge des mineurs délinquants. L’année 2011 représente une année charnière pour la protection judiciaire de la jeunesse, la PJJ, qui a accompli d’importants efforts de rationalisation. En effet, conçu sur quatre ans, son projet stratégique national arrive bientôt à son terme.

Le programme comporte 757,9 millions d’euros en crédits de paiement, soit une diminution de 2,1 %. Il enregistrera la perte de 140 ETPT, son plafond d’emplois baissant à 8 501 ETPT.

Il faut toutefois souligner que ces suppressions de postes ne concernent que les fonctions support et non les éducateurs. J’insiste sur le fait que nous avons atteint là, à mon avis, un plancher et qu’il est important de ne pas déstabiliser l’institution, qui est fort bien gérée.

Au total, l’action de la protection judiciaire de la jeunesse débouche sur un résultat encourageant : 70 % des jeunes pris en charge au pénal n’ont ni récidivé, ni réitéré, ni fait l’objet de nouvelles poursuites dans l’année qui a suivi la clôture de la mesure.

Les moyens du programme Accès au droit et à la justice augmentent de 12,4 % en crédits de paiement et atteignent 331,3 millions d’euros. En particulier, l’aide juridictionnelle voit sa dotation passer de 274,8 millions d’euros en 2010 à 312,3 millions d’euros en 2011.

Cette hausse significative est cependant trompeuse. Elle s’explique essentiellement par le fait que, l’année prochaine, ces crédits devront également couvrir l’assujettissement des rétributions versées aux avocats et aux avoués à un taux de TVA à 19,6 %, contre 5,5 % antérieurement.

La commission des finances se félicite toutefois que le projet de loi de finances pour 2011 instaure un ticket modérateur de 8,84 euros à la charge des bénéficiaires de l’aide juridictionnelle, qui seront désormais ainsi, nous l’espérons, mieux responsabilisés.

Par ailleurs, la réforme à venir de la garde à vue constituera, à n’en pas douter, un défi majeur à relever en 2011 au regard du budget consacré à cette aide. La commission des finances y sera particulièrement attentive, ce genre de réforme nécessitant les moyens adéquats.

Le programme Conduite et pilotage de la politique de la justice comporte 267,1 millions d’euros de crédits de paiement, en progression de 7,3 % par rapport à 2010. Cette hausse significative des crédits consacrés à l’administration centrale et aux projets informatiques pourrait étonner. Elle doit cependant être relativisée dans la mesure où elle résulte, pour une grande part, de changements de périmètres.

L’un des enjeux pour 2011 sera la réussite du regroupement, sur un site unique, de l’ensemble des directions de l’administration centrale. Ce déménagement doit permettre de réaliser des économies de loyers.

En conclusion, et sous réserve de l’adoption de l’amendement que je vous présenterai dans quelques minutes, la commission des finances propose au Sénat de voter les crédits proposés pour la mission « Justice » et pour chacun de ses programmes. (Applaudissements sur les travées de lUMP. – M. Yves Détraigne applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, le projet de loi de finances pour 2011 prévoit une progression de 4,5 % des crédits du programme Administration pénitentiaire au sein de la mission « Justice », dont la dotation augmente globalement de 4,1 %.

Dans un contexte budgétaire particulièrement difficile, ces chiffres marquent un incontestable effort en faveur de la justice, effort qui s’inscrit dans la durée. Le budget de la justice est ainsi passé entre 2001 et 2011 de 4,3 milliards d’euros à 7,128 milliards d’euros, soit une augmentation de 65 %.

Le programme Administration pénitentiaire représente 39 % de la mission « Justice », soit une dotation en crédits de paiement de 2,8 milliards d’euros, tandis que les autorisations d’engagement augmentent de 6,7 %, atteignant 3,2 milliards d’euros.

Le plafond d’autorisations d’emplois s’élève à 34 857 ETPT, contre 33 860 en 2010, soit 997 ETPT supplémentaires en un an et 1 837 ETPT en deux ans.

Sur le fondement de ce seul constat, la commission des lois a émis un avis favorable sur l’adoption des crédits du programme pénitentiaire de la mission « Justice » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2011.

Je souhaite cependant exprimer un certain nombre d’inquiétudes et interroger le Gouvernement, monsieur le garde des sceaux, sur certains aspects de la politique pénitentiaire qui n’emportent pas d’emblée notre adhésion.

Notre première inquiétude porte sur le risque d’une déconnexion entre les exercices budgétaires successifs et les exigences de l’application de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

Nous n’observons pas en particulier de rééquilibrage des recrutements en faveur des services pénitentiaires d’insertion et de probation, les SPIP, pourtant indispensables à la réussite de la politique d’aménagement de peine qui est au cœur de la loi pénitentiaire.

Ainsi, l’augmentation du plafond d’emplois concerne essentiellement les personnels de surveillance et correspond principalement à la création d’emplois permettant de faire face à l’ouverture des nouveaux établissements prévus en 2011 dans le cadre du programme Perben de 13 200 places.

En outre, une réorientation dès l’an prochain en faveur des SPIP paraît difficilement conciliable avec l’annonce de la création de 5 000 places supplémentaires au titre d’un nouveau programme immobilier.

Autant la commission des lois est totalement favorable, monsieur le ministre, au remplacement des places obsolètes par des places conformes au respect de la dignité des personnes détenues, autant elle estime nécessaire d’en rester, au moins à moyen terme, à un objectif de 63 000 places correspondant à un ratio d’incarcération de 100 pour 100 000 habitants, qui se situe dans une honorable moyenne européenne.

Je rappelle que, selon l’étude d’impact accompagnant la loi pénitentiaire, l’augmentation du nombre des aménagements de peine exigeait la création de 1 000 postes de conseillers d’insertion et de probation. Les créations successives d’ETPT au titre des métiers de l’insertion – 148 dans la loi de finances 2010 et 114 dans la loi de finances 2011 – à supposer qu’elles se concrétisent, demeurent très modestes.

Ma seconde inquiétude concerne le projet annuel de performance. Il n’est guère adapté aux grandes orientations de la loi pénitentiaire. L’idée est un peu la même. Bien des cibles apparaissent en deçà des objectifs souhaitables. Ainsi, pour le taux de détenus bénéficiant d’une activité rémunérée, la cible pour 2011 – 37,4 % – marque une infime augmentation par rapport au résultat de 2009 qui est de 35,7 %. Est-elle susceptible de mobiliser l’administration pénitentiaire autour de l’ardente obligation de développer des activités afin de répondre à l’engagement inscrit dans la loi ? Il est permis d’en douter.

De même, est-il vraiment pertinent de calculer l’indicateur concernant l’amélioration de l’accès aux soins sur la base du nombre d’établissements ayant actualisé leur protocole d’accord avec les services de soins, mesure à caractère purement administratif ? Le nombre d’emplois de médecin effectivement pourvus, ou encore celui des consultations, donnerait des éléments d’information plus utiles.

Enfin, les éléments de présentation actuels comportent des lacunes évidentes au regard de certaines orientations de la loi pénitentiaire. Ainsi, s’il est indispensable de mesurer le taux d’incidents dont les personnels sont victimes, la sécurité des établissements doit aussi s’apprécier à travers les violences commises en détention sur les personnes détenues.

Ma troisième inquiétude a trait à la baisse des moyens de fonctionnement destinés aux établissements en gestion publique dont les conséquences pourraient être très dommageables sur la maintenance des infrastructures. On peut ainsi songer au coût de la réhabilitation de Fleury-Mérogis. Cette baisse s’explique en partie par l’augmentation des crédits consacrés à la gestion déléguée en raison de la montée en charge des marchés. Nous attirons votre attention, monsieur le ministre, sur le risque d’un parc à deux vitesses dans l’avenir.

Le dernier point concerne le problème de l’encellulement individuel. Vous savez combien le Sénat s’y était montré attaché. Je constate, avec satisfaction, des progrès importants liés à la fois à l’augmentation du nombre des places, avec la réalisation du programme Perben, et à la diminution du nombre de personnes détenues. Savez-vous, mes chers collègues, qu’entre le 1 er octobre 2009 et le 1 er octobre 2010 nous avons fait baisser de moitié le nombre des établissements pénitentiaires qui connaissent une densité d’occupation supérieure à 150 % ? C’est tout à fait remarquable.

Cependant, monsieur le ministre, nous sommes parfois surpris d’entendre que la justification de l’administration pénitentiaire concernant les établissements qu’elle souhaite fermer repose sur l’impossibilité d’arriver à un taux de 95 % à 100 % d’encellulement individuel. Ce n’est en effet pas ce que le Sénat avait réclamé. Le Sénat n’est pas un ayatollah de l’encellulement individuel. La loi Perben, lorsqu’elle a été mise en œuvre et qu’elle a prévu 13 200 places, avait pour objectif 30 % de cellules collectives. Sur ce point, monsieur le ministre, nous comptons sur votre modération pour que le principe de l’encellulement individuel soit respecté avec les diverses exceptions qui sont prévues par la loi et qui pourraient effectivement justifier, pour les maisons d’arrêt, 30 % de cellules collectives dans un principe d’encellulement individuel. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de l’Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Yves Détraigne.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, évoquer le budget de la justice cette année, c’est pour moi être partagé entre deux approches relativement divergentes.

D’une part, il faut se féliciter de la progression des crédits des programmes Justice judiciaire et Accès au droit, alors que notre pays s’engage dans un effort considérable de réduction de ses dépenses publiques. D’autre part, force est de constater que les magistrats et les fonctionnaires doivent bien souvent faire face à une pénurie de moyens qui oblige les chefs de cour à renoncer à certaines dépenses de fonctionnement pour assurer, par exemple, le paiement des frais de justice.

Cette pénurie semble par ailleurs réduire les dialogues de gestion à une simple validation des propositions de l’administration centrale par les chefs de cour, ce qui me conduit à ma première observation sur ce budget 2011. Il s’agit de l’application de la LOLF à la justice. La logique de performance induite par la LOLF a sans doute permis d’accompagner un mouvement de rationalisation du travail des juridictions.

Toutefois, l’approche statistique n’offre qu’une vue schématique et même parfois déformée de l’activité judiciaire. Ainsi, l’indicateur relatif au nombre d’affaires pénales traitées par les magistrats du siège agrège les jugements correctionnels, les ordonnances pénales, les compositions pénales et les comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité, ce qui revient à agréger sans distinction des affaires qui nécessitent pourtant un investissement et un temps passé sensiblement différents.

J’en viens donc à ma première question, monsieur le garde des sceaux : les nouvelles applications informatiques, telle la chaîne applicative supportant le système d'information opérationnel pour le pénal et les enfants, ou CASSIOPEE, permettront-elles un jour d’affiner ces indicateurs, de rendre une vision plus fine et plus juste de l’activité judiciaire et, par voie de conséquence, de mieux adapter ces moyens à la réalité des besoins des juridictions ?

Je voudrais maintenant évoquer l’achèvement, en 2011, de la réforme de la carte judiciaire. La nouvelle carte sera normalement en place le 1er janvier prochain, avec 865 juridictions judiciaires contre 1 193 précédemment.

Les magistrats et fonctionnaires de la justice jugent globalement satisfaisante la prise en compte de la situation des personnels dans le cadre de la mise en œuvre de cette réforme.

L’accompagnement immobilier paraît plus problématique, et l’évaluation de son coût suscite des interrogations. En effet, la mise en œuvre de cette réforme se traduit par la réalisation de plus de 400 opérations immobilières, dont une centaine à titre provisoire. Compte tenu du coût ce volet immobilier, les résultats, en termes d’économies budgétaires, de la mise en place d’une nouvelle carte judiciaire ne pourront être observés qu’à long terme.

Par ailleurs, le développement des maisons de la justice et du droit, notamment les MJD nouvelle génération, constitue – j’ai eu l’occasion de le dire les années précédentes – le complément indispensable de la réforme de la carte judicaire afin de maintenir un accès facile à la justice sur l’ensemble du territoire. C’est vrai, en particulier, pour les populations les plus fragiles qui sont aussi souvent, il faut le dire, les justiciables que l’on retrouve le plus devant les tribunaux d’instance. Force est de constater qu’un certain nombre de ces MJD ne peuvent fonctionner correctement qu’en raison de l’appoint en personnel apporté par les collectivités locales, faute pour la juridiction de rattachement d’avoir les moyens d’y déléguer un greffier.

J’en viens maintenant à l’augmentation des frais de justice. Après avoir diminué en 2006 de 22,1 % – c’était l’heureuse surprise de la mise en application de la LOLF dans le domaine de la justice –, les dépenses afférentes aux frais de justice sont à nouveau en progression depuis 2007. La hausse a même atteint 7,7 % l’an dernier. Il paraît très inquiétant que l’insuffisance des crédits alloués aux frais de justice conduise certaines juridictions à réduire leurs frais de fonctionnement pour pouvoir honorer les factures. Ce sont alors des crédits qui auraient dû être consacrés à l’emploi de vacataires ou d’assistants de justice, voire de juges de proximité, qui sont en fait utilisés, à partir des deux tiers de l’année, pour le paiement des frais de justice. La plupart des juridictions arrêtent d’ailleurs purement et simplement de régler les frais de justice dès octobre ou novembre. Dès le début de l’année, il faudra renflouer les crédits.

Des économies semblent pouvoir être encore réalisées, notamment par de nouveaux marchés publics en matière d’analyse génétique et par la mise en place de la plateforme nationale d’interceptions judiciaires. Pouvez-vous nous dire, monsieur le ministre, si ce projet doit bien aboutir en 2011 et quelles économies budgétaires devraient en résulter ?

En ce qui concerne les effectifs, la commission des lois est préoccupée par l’absence de gestion prévisionnelle. Le budget 2011 met un terme au mouvement d’augmentation du nombre de magistrats, dont on peut convenir qu’il a atteint un niveau satisfaisant. Il faut sans doute, aujourd’hui, mettre l’accent sur l’augmentation des postes de greffiers et de fonctionnaires. À cet égard, le projet de loi de finances prévoit la création de 399 ETP de greffiers. Il prévoit aussi la suppression de 76 ETP de magistrats et de 196 ETP de fonctionnaires de catégorie C. Ce mouvement inquiète la commission des lois.

Tout d’abord, la politique de transformation d’emplois de secrétaires administratifs en emplois de greffiers conduit à un déficit dans la première catégorie. Certains magistrats sont ainsi amenés à consacrer une partie de leur temps à des tâches d’exécution au détriment de leur fonction première.

Ensuite, l’absence de gestion prévisionnelle des effectifs laisse craindre une évaporation des progrès accomplis ces dernières années. En effet, nous savons que le nombre de départs à la retraite de magistrats doit croître de façon continue dans les prochaines années, pour atteindre quelque 300 départs par an à compter de 2016 ou 2017. C’est demain. Or, le nombre de places offertes aux trois concours de l’école nationale de magistrature est stabilisé depuis trois ans à 105 postes, et le nombre de recrutements parallèles diminue.

La mise en place d’une gestion prévisionnelle des effectifs de magistrats et de fonctionnaires des services judiciaires paraît donc essentielle pour assurer le succès de la politique de rattrapage des moyens de la justice et faire en sorte qu’elle ne soit pas transitoire. À cet égard, l’évaluation des gains attendus des réformes en cours en termes d’emploi paraît optimiste, qu’il s’agisse de la carte judiciaire ou des nouvelles applications informatiques.

De même, il semble très ambitieux d’escompter que 500 magistrats et 560 fonctionnaires puissent constituer la réserve judiciaire prévue par l’article 75 bis du projet de loi de finances quand on sait, notamment, que 71 magistrats seulement sont actuellement maintenus en activité en surnombre au-delà de leur âge de départ en retraite.

Je n’évoquerai l’aide juridictionnelle que pour indiquer que la dotation prévue sera insuffisante. La réforme de la garde à vue va nécessiter un renforcement de ces crédits et je ne suis pas sûr que le paiement direct des droits de plaidoirie par chaque justiciable soit à la hauteur du problème. Monsieur le ministre, nous attendons aussi vos informations sur ce point.

Enfin, je souhaite évoquer la place du Conseil supérieur de la magistrature dans l’architecture de la mission « Justice ». Les crédits alloués au CSM sont en augmentation, car ce dernier prend désormais en charge des dépenses de fonctionnement auparavant assumées par la présidence de la République, et le nombre de ses membres passe de seize à vingt-deux dans quelques semaines.

Pouvez-vous nous indiquer, monsieur le ministre, si les locaux affectés au CSM lui permettront d’accueillir ces vingt-deux membres et de fonctionner correctement ? La question se pose en particulier pour l’examen des demandes des justiciables qui pourront le saisir de faits susceptibles de mettre en cause la responsabilité disciplinaire des magistrats.

Sur la question de la place du CSM – nous allons en discuter dans quelques instants –, la commission des lois propose que, dans l’architecture budgétaire, un programme spécifique soit réservé au CSM, comme la commission des lois le demande depuis des années, cette proposition faisant d’ailleurs l’unanimité de ses membres.

Sous le bénéfice de l’ensemble de ces observations, la commission des lois a donné un avis favorable à l’adoption des crédits alloués aux programmes Justice judiciaire et Accès au droit et à la justice.

Mme la présidente. La parole est à M. Nicolas Alfonsi.