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Séance du 1er février 2011 (compte rendu intégral des débats)

Article 17
Dossier législatif : projet de loi organique relatif au Défenseur des droits
Article 18

Article 17 bis

(Non modifié)

Lorsque ses demandes formulées en vertu de l’article 15, à l’exception du dernier alinéa, ou de l’article 17 ne sont pas suivies d’effet, le Défenseur des droits peut mettre en demeure les personnes intéressées de lui répondre dans un délai qu’il fixe.

Lorsque la mise en demeure n’est pas suivie d’effet, il peut saisir le juge des référés d’une demande motivée aux fins d’ordonner toute mesure que ce dernier juge utile.

M. le président. L'amendement n° 41, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Après le mot :

demandes

insérer les mots :

d'explication ou d'audition

La parole est à M. Roland Courteau.

M. Roland Courteau. L'article 17 bis accorde au Défenseur des droits un pouvoir de mise en demeure des personnes à l'égard desquelles il aura formulé une demande d'explications ou d'audition, en vertu de l'article 15, ou une demande de communication des informations et pièces qui peuvent lui être utiles, en vertu de l'article 17.

À l'Assemblée nationale, le rapporteur du texte a considéré qu'une demande d'audition ne pouvait être assimilée à une demande d'explications et que, dans ces conditions, une mise en demeure ne serait pas possible.

Afin de lever toute ambiguïté sur la portée de cette disposition, nous entendons préciser qu'une mise en demeure sera possible non seulement lorsque le Défenseur des droits aura souhaité demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause devant lui, mais aussi lorsqu'il aura voulu entendre toute personne dont le concours lui aura paru utile.

Apporter cette précision permettra, le cas échéant, de se référer aux travaux parlementaires si un problème de cette nature venait à se poser.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. L’article 17 bis vise à donner au Défenseur des droits la possibilité de mettre en demeure de lui répondre les personnes auxquelles il aura demandé des explications ou des informations. Si la mise en demeure n’est pas suivie d’effet, il pourra saisir le juge des référés aux fins d’ordonner toute mesure que ce dernier jugera utile.

L’amendement n° 41 me semble soulever une fausse question. En effet, c’est bien pour demander les explications évoquées à l’article 15 que le Défenseur des droits pourra entendre toute personne dont le concours lui paraîtra utile. Dès lors, pourquoi ne pourrait-il pas mettre une telle personne en demeure de répondre à sa convocation ?

Je me rallierai à l’avis du Gouvernement.

M. le président. Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Ce ralliement au Gouvernement est sans doute le fruit d’une vocation tardive, monsieur le rapporteur ! (Sourires.)

Les auteurs de l’amendement n° 41 posent une question intéressante, mais le texte de l’article 17 bis leur donne déjà satisfaction.

En conséquence, je leur suggère de retirer cet amendement.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous le maintenons !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 41.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 42, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Supprimer les mots :

, à l'exception du dernier alinéa,

La parole est à M. Richard Yung.

M. Richard Yung. Cet amendement vise le cas particulier des ministres, qui a manifestement été exclu du dispositif de l’article 17 bis.

Nous demandons pour notre part que les ministres relèvent du droit commun. Il n’y a pas de raison qu’ils n’aient pas à répondre, comme tout un chacun, aux demandes d’explications et d’audition du Défenseur des droits, notamment quand ils ont été mis en demeure de le faire.

Si l’on veut progresser dans la transparence et la démocratie, il faut donner au Défenseur des droits les moyens d’exercer pleinement ses missions.

Les dispositions du dernier alinéa de l’article 15 ne sont pas suffisantes : les résultats des enquêtes demandées par les ministres aux corps de contrôle doivent être communiqués au Défenseur des droits, afin qu’il puisse se prononcer sur cette base. Sinon, il s’agit d’un système purement régalien, qui ne nous convient pas.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. Cet amendement ne paraît pas utile, car l’Assemblée nationale a adopté une rédaction de l’article 15 prévoyant que, si le Défenseur des droits en fait la demande, les ministres devront donner instruction aux corps de contrôle d’accomplir des vérifications.

En conséquence, conférer au Défenseur des droits un pouvoir de mise en demeure à l’égard des ministres serait non seulement contraire à la Constitution, mais aussi inutile.

L'avis est donc défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. L’alinéa 5 de l’article 15 est ainsi libellé : « Si le Défenseur des droits en fait la demande, les ministres donnent instruction aux corps de contrôle d’accomplir, dans le cadre de leur compétence, toutes vérifications ou enquêtes. Ils l’informent des suites données à ces demandes. »

Cet alinéa représente déjà une avancée importante : le Conseil constitutionnel dira si cela constitue ou non une injonction du pouvoir législatif au pouvoir exécutif et s’il maintient sa jurisprudence traditionnelle en la matière…

Je suggère que l’on n’aille pas au-delà, et j’émets donc un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Richard Yung, pour explication de vote.

M. Richard Yung. Que se passera-t-il si un ministre ne répond pas à la demande formulée par le Défenseur des droits ? Nous serons devant un cas de non-droit.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, et M. Michel Mercier, garde des sceaux. Il est tenu de répondre !

M. Richard Yung. Mais s’il ne le fait pas, que se passera-t-il ? Il n’y aura pas de mise en demeure, et il ne bougera pas !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Va-t-on l’envoyer devant le juge des référés ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Il répond toujours !

M. Richard Yung. Ah bon ? Vous nous l’apprenez, monsieur le ministre !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Je suis heureux de pouvoir vous apprendre quelque chose ce soir !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 42.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 43, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par les mots :

dans un délai de quarante-huit heures

La parole est à M. Alain Anziani.

M. Alain Anziani. L’article 17 bis accorde au Défenseur des droits le pouvoir de mettre en demeure les personnes à l’égard desquelles il aura formulé une demande en vertu de l’article 15 ou de l’article 17 du présent projet de loi organique. Il prévoit également de permettre, lorsque la mise en demeure n’aura pas été suivie d’effet, de saisir le sujet des référés.

Tout cela est très bien, mais nous proposons d’aller un peu plus loin, en prévoyant que le juge des référés devra se prononcer dans un délai de quarante-huit heures. En effet, nous le savons bien, certaines ordonnances de référé peuvent se faire attendre pendant un mois…

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. Cet amendement tend à prévoir que le juge des référés devra se prononcer dans un délai de quarante-huit heures lorsque le Défenseur des droits l’aura saisi d’une mise en demeure non suivie d’effet.

Cette précision peut paraître intéressante, mais il n’est pas certain qu’elle relève de la loi organique.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Sûrement pas !

M. Patrice Gélard, rapporteur. C’est la raison pour laquelle la commission se ralliera à l’avis du Gouvernement.

M. le président. Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. La disposition prévue par les auteurs de l’amendement n° 43 relève non pas du domaine de la loi organique, mais du domaine réglementaire. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 43.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 17 bis.

(L'article 17 bis est adopté.)

Article 17 bis (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi organique relatif au Défenseur des droits
Article 19 (début)

Article 18

I. – Le Défenseur des droits peut procéder à :

1° Des vérifications sur place dans les locaux administratifs ou privés des personnes mises en cause ;

2° Des vérifications sur place dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage.

Lors de ses vérifications sur place, le Défenseur des droits peut entendre toute personne susceptible de fournir des informations.

II. – L’autorité compétente peut s’opposer à une vérification sur place, dans les locaux administratifs d’une personne publique, au titre de l’une des compétences prévues par les 1° à 3° de l’article 4, pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique.

L’autorité compétente doit alors fournir au Défenseur des droits les justifications de son opposition.

Le Défenseur des droits peut saisir le juge des référés d’une demande motivée afin qu’il autorise les vérifications sur place. Les vérifications s’effectuent alors sous l’autorité et le contrôle du juge qui les a autorisées. Celui-ci peut se rendre dans les locaux administratifs durant l’intervention. À tout moment, il peut décider l’arrêt ou la suspension des vérifications.

III. – (Non modifié) Le responsable de locaux privés est préalablement informé de son droit d’opposition à la visite ou à la vérification sur place. Lorsqu’il exerce ce droit, la visite ou la vérification sur place ne peut se dérouler qu’après l’autorisation du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux à visiter, qui statue dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Toutefois, lorsque l’urgence, la gravité des faits à l’origine du contrôle ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents le justifient, la visite peut avoir lieu sans que le responsable des locaux en ait été informé, sur autorisation préalable du juge des libertés et de la détention. Dans ce cas, le responsable des lieux ne peut s’opposer à la visite.

La visite s’effectue sous l’autorité et le contrôle du juge des libertés et de la détention qui l’a autorisée, en présence de l’occupant des lieux ou de son représentant, qui peut se faire assister d’un conseil de son choix ou, à défaut, en présence de deux témoins qui ne sont pas placés sous l’autorité des personnes chargées de procéder au contrôle.

L’ordonnance ayant autorisé la visite est exécutoire au seul vu de la minute. Elle mentionne que le juge ayant autorisé la visite peut être saisi à tout moment d’une demande de suspension ou d’arrêt de cette visite. Elle indique le délai et la voie de recours. Elle peut faire l’objet, suivant les règles prévues par le code de procédure civile, d’un appel devant le premier président de la cour d’appel. Celui-ci connaît également des recours contre le déroulement des opérations de visite.

M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 72, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Le défenseur des droits peut procéder à des vérifications sur place dans les locaux administratifs ou privés relevant des personnes publiques ou privées mises en cause, dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage.

Lors de ses vérifications sur place, le Défenseur des droits peut entendre toute personne susceptible de fournir des informations.

Les autorités compétentes des personnes publiques mises en cause ne peuvent s'opposer à la vérification sur place dans les locaux administratifs dont elles sont responsables que pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique, sous réserve de fournir au Défenseur des droits les justifications de leur opposition.

En cas d'opposition du responsable des locaux, le Défenseur des droits peut saisir le juge des référés d'une demande motivée afin qu'il autorise les vérifications sur place. Les vérifications s'effectuent alors sous l'autorité et le contrôle du juge qui les a autorisées. Celui-ci peut se rendre dans les locaux durant l'intervention. À tout moment, il peut décider l'arrêt ou la suspension des vérifications.

Lorsque l'accès à des locaux privés est refusé au Défenseur des droits, ce dernier peut saisir le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les lieux à visiter, qui statue dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Toutefois, lorsque l'urgence, la gravité des faits justifiant le contrôle ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents l'exigent, la visite est préalablement autorisée par le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux à visiter.

La visite s'effectue sous l'autorité et le contrôle du juge des libertés et de la détention qui l'a autorisée, en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant, qui peut se faire assister d'un conseil de son choix ou, à défaut, en présence de deux témoins qui ne sont pas placés sous l'autorité des personnes chargées de procéder au contrôle.

L'ordonnance ayant autorisé la visite est exécutoire au seul vu de la minute. Elle mentionne que le juge ayant autorisé la visite peut être saisi à tout moment d'une demande de suspension ou d'arrêt de cette visite. Elle indique le délai et la voie de recours. Elle peut faire l'objet, suivant les règles prévues par le code de procédure civile, d'un appel devant le premier président de la cour d'appel. Celui-ci connaît également des recours contre le déroulement des opérations de visite.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article 18 précise les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits pourra procéder à des vérifications sur place.

Le texte du Gouvernement prévoyait l’obligation de prévenir les responsables des locaux publics ou privés concernés, sauf impérieuse nécessité pouvant justifier une visite inopinée, avec recours possible devant le juge des libertés et de la détention.

Une telle disposition réduisait les pouvoirs d’enquête actuellement dévolus à la CNDS. Celle-ci bénéficie d’une liberté totale, puisqu’elle peut visiter ces lieux sans préavis. C’est d’ailleurs ce qui lui a permis de mener jusqu’ici un travail minutieux d’enquête et d’investigation.

Nous avions donc, en première lecture, défendu un amendement visant à supprimer cette obligation de prévenir les responsables des locaux concernés, que le Sénat avait adopté.

L’Assemblée nationale est revenue sur cette décision, et a adopté une disposition finalement analogue à celle qui figurait dans le projet de loi initial : le Défenseur des droits doit informer au préalable le responsable des locaux publics ou privés de son droit d’opposition. Elle a prévu un dispositif en cas d’urgence – par exemple s’il y a risque de destruction ou de dissimulation de documents –, mais sa mise en œuvre suppose, bien sûr, l’intervention du juge des libertés et de la détention.

Quoi qu’il en soit, il s’agit d’une remise en cause des visites inopinées, validée, hélas ! par la commission des lois du Sénat.

Nous proposons au Sénat d’adopter une nouvelle fois le présent amendement, comme il l’avait fait en première lecture.

M. le président. L'amendement n° 8, présenté par MM. Portelli et du Luart et Mmes Férat, Garriaud-Maylam, G. Gautier et Gourault, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Remplacer les références :

1° à 3°

par les références :

1° et 3°

Cet amendement n’a plus d’objet.

L'amendement n° 44, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Remplacer les mots :

sécurité publique

par les mots :

sûreté de l'État

La parole est à M. Roland Courteau.

M. Roland Courteau. L'article 18 instaure un pouvoir de vérification sur place en faveur du Défenseur des droits.

La notion de sécurité publique étant trop vague pour écarter d'éventuels abus, nous souhaitons limiter strictement aux cas les plus graves liés à la défense nationale ou à la sûreté de l'État le pouvoir de l'administration de s'opposer à la vérification de locaux effectuée dans le cadre de la compétence du Défenseur des droits.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. S’agissant de l’amendement n° 72, la rédaction adoptée par les députés, puis modifiée par la commission des lois, apporte les mêmes garanties que celle que nous avions retenue en première lecture.

C’est ainsi qu’est maintenu un droit d’opposition aux vérifications sur place très encadré pour les autorités responsables de locaux administratifs et l’information préalable des responsables de locaux privés, avec possibilité de saisir le juge des libertés et de la détention pour qu’il autorise la visite sur place.

Ce dispositif assure un équilibre entre les pouvoirs du Défenseur des droits et le nécessaire respect des droits et libertés, dont l’inviolabilité du domicile.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

En ce qui concerne l’amendement n° 44, l’article 18 permet aux personnes responsables de locaux administratifs de s’opposer à une vérification sur place pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique.

Une telle opposition ne serait pas possible en matière de déontologie de la sécurité. Les possibilités d’investigation du Défenseur des droits sont donc très étendues. Les textes relatifs aux autorités existantes étaient beaucoup plus restrictifs.

La référence à la sécurité publique paraît judicieuse, d’autant que l’autorité compétente devra justifier son opposition à la vérification des locaux.

La commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. L’article 18 est extrêmement important : il marque un progrès substantiel par rapport aux prérogatives des autorités absorbées.

Cet article organise un pouvoir de visite sur place très étendu, qui garantira l’efficacité des investigations du Défenseur des droits. Il pourra faire usage de ce pouvoir quelle que soit la compétence au titre de laquelle il intervient, y compris la protection des droits de l’enfant, alors que le Défenseur des enfants ne dispose pas d’un tel pouvoir de visite.

Par ailleurs, les motifs pour lesquels l’administration pourrait s’opposer à une visite dans ses locaux du Défenseur des droits sont énumérés de manière particulièrement restrictive. Il lui sera même possible de procéder à des visites inopinées dans des locaux privés sur autorisation préalable du juge, alors que la HALDE ne peut effectuer de visites sur place sans avoir recueilli au préalable l’accord de la personne visitée.

Nous sommes donc là au cœur des avancées du projet de loi organique relatif au Défenseur des droits. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements nos 72 et 44.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 72.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 44.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 18.

(L'article 18 est adopté.)

Article 18
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Article 19 (interruption de la discussion)

Article 19

(Non modifié)

Lorsque le Défenseur des droits est saisi, ou se saisit d’office, de faits donnant lieu à une enquête préliminaire ou de flagrance ou pour lesquels une information judiciaire est ouverte ou des poursuites judiciaires sont en cours, il doit recueillir l’accord préalable des juridictions saisies ou du procureur de la République, selon le cas, pour la mise en œuvre des dispositions de l’article 15, à l’exception du dernier alinéa, des articles 17 et 18. Lorsqu’il intervient au titre de sa compétence prévue au 3° de l’article 4, il doit également recueillir l’accord préalable :

– des juridictions saisies ou du procureur de la République, pour la mise en œuvre des dispositions de l’article 21 bis et du I de l’article 22, lorsque les faits donnent lieu à une enquête préliminaire ou de flagrance ou qu’une information judiciaire est ouverte ou des poursuites judiciaires sont en cours ;

– du procureur de la République, pour la mise en œuvre des dispositions du II de l’article 22, lorsque les faits donnent lieu à une enquête préliminaire ou de flagrance.

M. le président. L'amendement n° 45, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 1, première phrase

Supprimer les mots :

à l'exception du dernier alinéa,

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Il s’agit d’un amendement de coordination.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. La commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 45.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 19.

(L'article 19 est adopté.)

M. le président. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Article 19 (début)
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Discussion générale