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Séance du 13 décembre 2012 (compte rendu intégral des débats)

M. Jacques Mézard. Excellente solution !

M. Jean-Claude Lenoir. Mais peut-être pouvons-nous prendre des dispositions en attendant ce Grand Soir ? (Sourires.)

La seconde, c’est la contractualisation, madame la ministre, qui sera peut-être un fil conducteur du texte que vous nous soumettrez dans quelques mois. La contractualisation doit à tout prix permettre à l’Europe, qui doit être présente dans le débat, à l’État et aux collectivités locales, notamment aux intercommunalités, de mettre au point une stratégie ambitieuse de conquête du territoire qui nous permette de hiérarchiser les besoins et d’éviter les doublons.

Pour tout cela, nous avons besoin d’argent. Aujourd'hui, habiter en zone rurale coûte plus cher que vivre en zone urbaine, contrairement à tout ce qui peut être dit. Nous avons moins de moyens et l’accès aux services et aux équipements coûte plus cher.

La véritable ambition autour de laquelle nous pouvons nous rassembler est de créer les conditions permettant d’instaurer l’égalité des chances sur le territoire. Ne disons pas que rien n’a été fait depuis des années. Je pense que, au contraire, il y a eu une volonté partagée. Madame la ministre, nous participerons à ce grand débat le moment venu. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Odette Herviaux.

Mme Odette Herviaux. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, conformément aux engagements pris pendant la campagne présidentielle, un ministère de l’égalité des territoires a été créé. Cette création a tout d’abord consacré un constat : des fractures demeurent, certaines s’accentuent. Elle a ensuite traduit la volonté de promouvoir l’égalité des droits pour tous les citoyens. Pour ma part, je préfère l’expression « égalité des droits » à celle d’ « égalité des chances ».

La présente proposition de résolution s’inscrit clairement dans cette perspective, et c’est une très bonne chose.

Les approches managériales et comptables des politiques passées, qui ont progressivement pris le pas sur les conceptions contractuelles de l’action publique – et dont la transformation de la DATAR en délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires a symbolisé les dérives de 2005 à 2009 –, ont conduit à une véritable remise en cause des politiques de coopération et de péréquation, garantes d’une certaine idée de l’égalité républicaine.

Pour autant, ce souci de l’égalité ne saurait signifier l’uniformisation des territoires, comme beaucoup d’entre vous, mes chers collègues l’ont fait remarquer. Nous partons pourtant d’un constat simple et souvent désolant : depuis plusieurs années, des espaces entiers sont abandonnés par la puissance publique, qu’il s’agisse des zones les moins densément peuplées ou de zones périurbaines. Il nous faut donc penser à préserver leurs spécificités, tout en garantissant à leurs habitants les mêmes chances d’accès aux services, qu’ils soient publics ou privés.

La commission Wahl, dont nous avons auditionné le président la semaine dernière, a reconnu, outre le maintien des disparités historiques, l’accroissement des inégalités infrarégionales. Peut-être le phénomène de métropolisation a-t-il parfois accentué ces déséquilibres et contribué à la dévitalisation de zones rurales plus fragiles ?

Une illustration concrète de ces réalités, dont nous ne pouvons nous satisfaire, peut être tirée de la très récente étude de l’INSEE sur les bassins de vie. Dans ma région, la Bretagne, où le maillage des petites communes et des villes moyennes apparaît pourtant particulièrement équilibré, nous notons tout de même que le plus petit bassin de vie s’étend sur dix-huit kilomètres carrés en zone littorale, quand le plus grand, en zone rurale dans le centre de la Bretagne, se déploie sur plus de huit cents kilomètres carrés.

Ce diagnostic objectif me conduit à revenir sur l’un des points importants de la proposition de loi pour un nouveau pacte territorial, que nous avions défendue au Sénat l’année dernière, comme cela a été rappelé il y a un instant par Michel Teston. Nous proposions d’instituer un temps d’accès maximal aux principaux services, afin que l’ensemble de nos concitoyens, qu’ils vivent en zone urbaine, sensible ou non, en zone de montagne ou sur une île, puissent accéder de manière égale aux services auxquels ils ont légitimement droit.

L’enjeu de la continuité territoriale et, plus particulièrement, la situation des territoires insulaires ne sauraient être ignorés. En l’espèce, une application stricte et uniforme des règlements et des normes risque de conduire à fragiliser davantage ces zones déjà très vulnérables. La question à se poser est la suivante : voulons-nous encore avoir, dans vingt ou trente ans, voire plus, des habitants sur les territoires insulaires ?

De même, s’il convient de reconnaître les spécificités des territoires ultramarins, rappelons, s’il en était encore besoin, que la promesse d’égalité républicaine s’adresse aussi à eux. Je souhaiterais donc qu’ils soient pris en compte dans la réflexion conduite par la commission pour la création d’un commissariat général à l’égalité des territoires. Je suis persuadée que nos collègues de la délégation à l’outre-mer y participeraient bien volontiers.

Mais parler d’égalité des territoires, c’est surtout défendre l’égalité des droits pour tous les citoyens. Comme l’exprime très bien le rapport d’étape de la commission Wahl, « le besoin de “sens” ou de vision commune passe par la conviction de chacun et de chaque territoire […] qu’il a la même qualité d’accès aux services dont il a besoin ».

L’enjeu des services publics, des services privés ou des services au public comme l’on dit en général mérite d’être considéré avec la plus grande attention. Pour beaucoup de territoires, désertés par la puissance publique, il s’agit même d’une véritable sauvegarde, voire d’une restauration, en particulier dans les domaines de la justice, de la sécurité et de l’éducation, les trois priorités du Gouvernement, que le projet de loi de finances pour 2013 a rendues opératoires.

Le droit à la santé devra aussi être rétabli. Les propositions de Mme la ministre des affaires sociales et de la santé pour lutter contre les déserts médicaux apporteront, je l’espère, des solutions efficaces, attendues tant par les citoyens que par les professionnels de santé.

Madame la ministre, l’État doit également assumer une fonction redistributrice, en veillant au maintien des capacités locales d’animation et d’expertise, nécessaires pour mener à bien des projets d’aménagement ou de développement, et en mettant en œuvre les mécanismes de péréquation permettant aux collectivités territoriales d’assumer leurs missions. Là encore, le projet de loi de finances pour 2013 comporte plusieurs engagements forts. Je regrette, pour ma part, l’absence de débat budgétaire au Sénat, alors que la chambre des territoires aurait dû être en première ligne sur ces questions.

Le renforcement des capacités administratives et d’ingénierie des collectivités et de l’État, tout comme leur nécessaire synergie doivent constituer une priorité stratégique. Les élus locaux, vous le savez, mes chers collègues, se retrouvent dans une situation très inconfortable, pris en étau entre la rigueur budgétaire – la disparition des services de l’État – et les besoins de leurs concitoyens. Dans cette perspective, la proposition de la commission Wahl de garantir l’égalité d’accès à une ingénierie territoriale de qualité et de veiller à sa diffusion selon des modalités différenciées en fonction des réalités locales me semble opportune.

En tant que membre de la commission du développement durable, je veux insister aussi sur l’indispensable cohérence entre la révision de la politique de la ville, les traductions législatives de la conférence environnementale et l’acte III de la décentralisation.

S’agissant de ce dernier texte, tant attendu par les élus locaux, le Sénat devra relayer plusieurs exigences, en particulier celles de l’expérimentation et de l’évaluation, permettant de concilier la prise en compte de la diversité territoriale et l’efficacité de l’action publique. Il nous appartiendra aussi de promouvoir le principe de subsidiarité et de chef de file, car, comme le rappelle le rapport Wahl, « plus qu’un partage des responsabilités définitif, c’est une co-construction de responsabilités partagées qui paraît devoir être privilégiée ».

La présente proposition de résolution a le mérite d’évoquer beaucoup de ces questions, et c’est donc avec enthousiasme que nous la voterons. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, c’est pour moi un grand plaisir que de m’exprimer devant vous sur un élément structurant de la responsabilité de l’État, celui de l’égalité des territoires. Pour la première fois dans l’histoire de notre République, un gouvernement a fait de la lutte contre la fracture territoriale une de ses priorités, en créant un ministère chargé de promouvoir l’égalité des territoires. C’est à moi que revient aujourd’hui l’honneur d’incarner cette belle ambition politique, mais aussi, et surtout, la lourde tâche de rendre cette mission concrète.

Vous avez été plusieurs, je pense notamment à Mme Benbassa, à citer certaines de mes interventions en séance publique ou en commission. Ce ne sont pas des paroles en l’air, croyez-le bien ! Cette volonté va se traduire dans les faits.

La proposition de résolution que vous avez déposée, monsieur Mézard, me donne donc l’occasion de répondre à des questions importantes, de vous proposer une méthode et un calendrier d’action, et de vous présenter ma feuille de route pour les mois à venir.

Comme vous le soulignez, les fractures territoriales s’aggravent dans notre pays. Certes, si l’on compare les inégalités de région à région, le phénomène peut passer un peu inaperçu. Il se joue à des échelles plus fines, celle des bassins de vie et parfois, en zone urbaine, celle des quartiers. Mais cette aggravation est là, bien présente. Au quotidien, dans vos terres d’élection, mesdames, messieurs les sénateurs, vous y êtes, je le sais, confrontés. Plusieurs d’entre vous ont d’ailleurs cité des exemples très concrets.

Je sais qu’il y a urgence à y répondre. Mais les choses ne se feront pas d’un claquement de doigts depuis Paris. Dix ans de mise en concurrence des territoires au mépris de la solidarité entre citoyens ne s’effaceront pas, comme par miracle, à l’occasion d’un changement de majorité parlementaire. Dix ans d’absence de vision politique sérieuse d’aménagement du territoire, de tous les territoires, laissent de profonds stigmates.

Pour répondre dans la durée, il faut comprendre ; pour guérir, il faut établir un diagnostic précis et infaillible ; pour agir efficacement, nous ne pouvons nous affranchir d’un travail d’analyse des dynamiques à l’œuvre dans le pays.

Bâtir un travail solide et durable, voilà la méthode que nous avons choisie, madame Goulet. Nous avons consacré les quelques mois qui viennent de s’écouler non seulement à l’analyse, mais également à la concertation avec les parlementaires et les élus locaux, afin de jeter les bases d’une véritable politique d’égalité des territoires.

J’ai voulu prendre à bras-le-corps la question de l’égalité des territoires, à peine le seuil de ce nouveau ministère franchi. D’emblée, je me suis aussi attachée au traitement des problèmes, plus immédiatement identifiables du secteur du logement, dont le Président de la République et le Premier ministre m’ont également confié la charge et dont je m’occupe avec attention, notamment en ce qui concerne les jeunes, monsieur Lenoir.

Mme Cécile Duflot, ministre. Dès la fin du printemps dernier, j’ai commandé à une équipe d’universitaires, coordonnée par Éloi Laurent, un travail en profondeur sur les nouvelles fractures territoriales. Ce premier travail de réflexion, qui a d’ores et déjà pris corps, fait en ce moment l’objet de consultations auprès d’élus pour rapprocher les analyses des universitaires de l’expertise et de l’expérience des acteurs de terrain. Cette méthode particulière permettra de faire en sorte que chaque contribution d’universitaire fasse l’objet d’un contrepoint, sous la forme de regard d’élu. Le rapport, qui me sera remis en février 2013, fera toute la lumière sur les évolutions inquiétantes que vous mentionnez dans votre proposition de résolution, monsieur Mézard, et pourra nourrir notre réflexion commune.

J’ai parallèlement souhaité réfléchir aux modalités d’intervention de l’État sur le territoire, y compris dans les outre-mer, madame Herviaux, en appui aux projets qui y naissent et s’y développent chaque jour. C’est tout le sens de la mission que j’ai confiée à la commission présidée par Thierry Wahl pour la préfiguration d’un commissariat général à l’égalité des territoires. C’est tout le sens de la réflexion que je souhaite mener sur la mission d’appui aux collectivités, au sein de mon ministère.

Ainsi, je pourrais dire à Mme Lamure qu’il s’agit bien là de réformer, de fait, la DATAR, dans l’esprit d’une réorientation de la politique en direction d’une vraie égalité des territoires et dans le sens de la modernisation de l’État, voulue par le Premier ministre.

Pendant que se tiennent ces travaux de réflexion, qui sont en train de parvenir à leur terme, vous aurez observé, mesdames, messieurs les sénateurs, que les actions les plus urgentes ont été lancées par le Gouvernement. La concertation « Refondons l’école de la République », menée par Vincent Peillon, a identifié les inégalités territoriales dans la réussite scolaire. Les assises de l’enseignement supérieur et de la recherche, menées par ma collègue Geneviève Fioraso, ont identifié les inégalités d’accès à l’enseignement supérieur. Marisol Touraine prend à bras-le-corps le sujet de la lutte contre les déserts médicaux. Manuel Valls a lancé une politique de zones de sécurité prioritaire, en zone gendarmerie comme en zone police. Dominique Bertinotti réfléchit, quant à elle, aux moyens de développer les services à la petite enfance sur tout le territoire.

Dans le même temps, le Gouvernement renouvelle ou acquiert de nouveaux outils pour mieux répondre aux territoires. La Banque publique d’investissement, dont vous avez voté la création il y a deux jours, permettra de mieux répondre aux PME de chacune des régions et de soutenir des filières nouvelles, comme celles qui permettront la transition écologique et énergétique. La nouvelle politique de pôles de compétitivité, que je conduis avec le ministre du redressement productif, conduit à réaffirmer le rôle des écosystèmes innovants pour le développement économique, en veillant à leur effet d’entraînement sur tout le territoire. Les emplois d’avenir ont été ciblés, vous le savez. J’avais personnellement veillé, en harmonie avec Michel Sapin, à ce que ces dispositifs soient prioritairement orientés vers les territoires les plus meurtris : les zones rurales oubliées et les quartiers sensibles

La nouvelle politique, que vous appelez de vos vœux, monsieur Mézard, est donc d’ores et déjà à l’œuvre.

Pour s’incarner de manière plus visible encore dans la durée, elle continuera à s’articuler autour de trois objectifs que vous avez relevés.

Le premier est de développer les capacités propres de chacun des territoires, de donner à chaque terroir, à chaque quartier, les moyens de se développer en s’appuyant sur ses forces, en misant sur son développement humain, sur l’éducation, sur la santé, sur l’innovation, sur le numérique. C’est un chantier indispensable. Les nouveaux usages permis par le numérique sont, bien sûr, une chance inestimable pour tous les territoires. Contrairement à bien des révolutions technologiques passées, qui articulaient le développement économique autour d’un centre et d’une périphérie, les services numériques mettent les femmes, les hommes et les territoires en réseau, s’appuient sur l’énergie créatrice de tous, où qu’ils se trouvent, et rendent possible le développement de tous les territoires. Le socle de la répartition des compétences, au sein de l’appareil public, sur le déploiement des dernières générations du réseau numérique figurera dans le projet de loi de décentralisation et sera complété à l’occasion du séminaire gouvernemental sur le sujet, qui aura lieu en février 2013.

Le deuxième objectif politique du Gouvernement est celui de la réparation des territoires meurtris, des zones hyper-rurales, des quartiers de la politique de la ville, des bassins d’emploi frappés par la désindustrialisation. Je souhaite mener avec vous un travail sur les outils de développement économique existants et sur leur réorientation, sans tabou ni exclusive.

Le troisième objectif politique du Gouvernement est celui, crucial, de l’accès aux services.

Cela pose naturellement la question de l’organisation des mobilités locales et de l’accessibilité aux réseaux de transport. Frédéric Cuvillier mène actuellement une évaluation du schéma national des infrastructures de transport, dont je ne peux pas préjuger du résultat aujourd’hui ; il y va de la cohérence de l’action gouvernementale.

Mais le sujet va bien au-delà. Comme vous le constatez au quotidien sur les territoires que vous représentez, mesdames, messieurs les sénateurs, la présence des services publics a souvent été pensée en silo, ministère par ministère. Le résultat en est connu : aucune stratégie territoriale d’ensemble n’a jamais pris corps et le reflux des services publics a laissé place aux difficultés d’accès aux services publics et, plus largement, aux services au public.

Le Gouvernement entend rompre avec cette forme d’aveuglement. Bien sûr, il faut poursuivre la modernisation nécessaire du service rendu à l’usager et l’adaptation de l’organisation de l’appareil administratif. Mais l’ambition de ce gouvernement est de mieux articuler la présence des services publics autour d’une stratégie pensée de manière globale et cohérente. C’est tout le sens de la mission que m’a confiée le Premier ministre à l’occasion du séminaire gouvernemental sur la modernisation de l’action publique.

Je souhaite que l’on réfléchisse à nouveau à ce que signifie « accéder aux services ». Plusieurs d’entre vous ont soulevé cette question. Je veux que les habitants et les collectivités locales soient associés à la définition du bouquet adapté de services rendus aux usagers sur leur territoire.

J’ai bien entendu M. Mézard indiquer qu’il ne revendiquait pas l’implantation d’un CHU dans la Margeride. Ce débat est réel. Il nous faut savoir quel bouquet de services nous voulons. Pour quels publics ? Selon quelles modalités ? Avec quelle accessibilité ? Quel temps d’attente avant l’accès au service, par exemple le service médical ?

Je m’engage devant vous à favoriser les dispositifs de mutualisation pour rendre possible un maillage en services au public de l’ensemble du territoire.

Je dis bien « services au public », madame Herviaux. Certes, je n’oublie évidemment pas la question du service public. Mais, dans les territoires concernés, avoir accès à un distributeur de billets de banque, à un bureau de tabac ou à un bar, qui participent du maintien du lien social dans les zones hyper-rurales, est parfois aussi important qu’avoir accès au service postal ou à la sécurité sociale. L’ensemble de ces questions doivent être prises en compte.

Pour mettre en œuvre de telles priorités, le principal enjeu est, me semble-t-il, celui de la cohérence de toutes les politiques publiques au service de l’aménagement du territoire. Je crois nécessaire de mettre en facteur commun les dispositifs de contractualisation, de l’accord de partenariat avec la Commission européenne aux contrats à passer avec les territoires. Les outils prévus par la Commission européenne pour concentrer les fonds sur les territoires à enjeux, comme les contrats de territoire, que j’imagine autour de stratégies de services rendus au public, participent naturellement à cette réponse aux besoins des territoires meurtris.

Monsieur Bertrand, « celui » qui viendra défendre le projet de loi sur l’égalité des territoires, ce sera peut-être « celle » ! (Sourires.) En effet, si les circonstances s’y prêtent, c’est moi qui reviendrai défendre à cette tribune une loi pour l’égalité des territoires – j’ai cru comprendre que vous l’appeliez de vos vœux dans la présente proposition de résolution – permettant de remplir les objectifs que nous partageons. Je soumettrai naturellement l’élaboration de ce texte à une large phase de concertation, à laquelle vous serez pleinement associés.

Pour mener à bien ce projet ambitieux, j’aurai à l’évidence besoin de vous, de votre expérience de terrain, de votre connaissance des territoires, de votre lien quotidien avec les citoyens. Vous avez été parmi les premiers à dénoncer les fractures qui déchiraient notre pays. Je compte sur vous pour être également parmi les premiers à contribuer à les résorber.

Pour l’ensemble de ces raisons, je ne verrais que des avantages à ce que votre proposition de résolution trouve une issue favorable sur l’immense majorité des travées de la Haute Assemblée. (Applaudissements.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole ?…

Nous allons procéder au vote sur la proposition de résolution.

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l’article 34-1 de la Constitution,

Vu l’article 1er de la Constitution,

Vu l’article 24 de la Constitution qui attribue au Sénat la représentation des collectivités territoriales de la République,

Vu l’article 1er de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789,

Vu le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946,

Vu le chapitre VIII bis du Règlement du Sénat,

Attire l’attention sur la nécessité de lutter contre l’aggravation de la « fracture territoriale » et l’accroissement des inégalités entre les territoires de la République,

Souligne le besoin d’instaurer et de développer une politique volontaire d’égalité des territoires,

Plaide pour l’adoption prochaine d’une loi de programmation relative à la politique d’égalité des territoires.

Mme la présidente. Mes chers collègues, je rappelle que la conférence des présidents a décidé que les interventions des orateurs valaient explication de vote.

Je mets aux voix la proposition de résolution.

M. Jean-Claude Lenoir. Le groupe UMP vote pour !

(La proposition de résolution est adoptée.)

Mme la présidente. Je constate que la proposition de résolution a été adoptée à l’unanimité des présents. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de résolution présentée en application de l'article 34-1 de la Constitution, relative au développement par l'Etat d'une politique d'égalité des territoires