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Séance du 29 juin 2015 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Gérard Larcher

Secrétaires :

Mme Colette Mélot,

M. Jackie Pierre.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à seize heures cinq.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Dépôt d’un document

M. le président. J’ai reçu de M. le Premier ministre le tableau de programmation des mesures d’application de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

Acte est donné du dépôt de ce document.

Il a été transmis à la commission des lois.

3

 
Dossier législatif : projet de loi organique relatif à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté
Discussion générale (suite)

Accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté

Adoption en procédure accélérée d’un projet de loi organique dans le texte de la commission

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi organique relatif à la consultation sur l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté (projet n° 402, texte de la commission n° 546, rapport n° 545).

Mes chers collègues, la commission devant procéder à l’examen de l'amendement déposé sur ce texte, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures six, est reprise à seize heures dix.)

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi organique relatif à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté
Article 1er

M. le président. La séance est reprise.

Mes chers collègues, madame la ministre, avant que ne commence l’examen de ce texte, permettez-moi de saluer, au nom du Sénat, la présence dans notre tribune d’honneur de M. Gaël Yanno, président du congrès de la Nouvelle-Calédonie, assemblée qui exerce un pouvoir législatif lui permettant d’adopter des lois de pays dans de nombreuses matières.

Je salue également la présence M. Roch Wamytan, grand chef coutumier, président du groupe Union calédonienne-FLNKS et nationaliste du congrès de Nouvelle-Calédonie, qui a été l’un des principaux signataires de l’accord de Nouméa – notamment avec notre collègue Pierre Frogier – et qui continue à jouer un rôle de premier plan dans la préparation de la sortie de cet accord.

La Nouvelle-Calédonie s’est engagée, depuis les accords de Matignon, puis de Nouméa, dans un processus institutionnel inédit, dont l’échéance sera le référendum d’autodétermination qui devrait avoir lieu d’ici à 2018.

Les modalités d’élaboration de la liste des citoyens appelés à y participer doivent être fixées et stabilisées. C’est d’ailleurs l’objet du présent texte. Une réunion exceptionnelle du comité des signataires de l’accord de Nouméa, au début de ce mois, a permis de trouver un accord qui a recueilli l’unanimité. J’ai rencontré, à cette occasion, les différentes délégations participant aux travaux de ce comité. Nous pouvons tous nous réjouir de cet accord.

Il est très important que, en cette période charnière, le Sénat prenne toute sa part dans la préparation de l’avenir que les Calédoniens se choisiront. C’est pourquoi j’ai souhaité, au-delà de la discussion de ce texte, la création d’un groupe de contact et de suivi, que je présiderai et qui sera composé de dix-sept membres désignés de manière à assurer la représentation proportionnelle de l’ensemble des groupes politiques de notre assemblée.

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre, que je suis heureux de retrouver en pleine forme.

Mme George Pau-Langevin, ministre des outre-mer. Monsieur le président, monsieur le président et rapporteur de la commission des lois, mesdames, messieurs les sénateurs, chers amis, nous voici parvenus à une phase cruciale du processus de sortie prévu par l’accord de Nouméa.

En tant que partenaire impartial, mais actif, de ce processus, le Gouvernement doit mettre en œuvre toutes les conditions pour que la consultation prévue sur l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté, si importante pour l’avenir du territoire, se déroule de manière incontestable.

Nous avons tous en mémoire ce qui s’est passé au cours des années quatre-vingt. Je salue bien sûr furent alors des acteurs importants et qui sont aujourd'hui présents dans l’hémicycle, M. Frogier, sur les travées, et M. Wamytan, dans les tribunes. Notre objectif à tous est de faire en sorte que les échéances prévues soient respectées dans l’atmosphère la plus paisible possible.

À cet égard, permettez-moi de citer, pour rappeler l’esprit dans lequel doit se dérouler notre travail, ce que disait Aimé Césaire des accords de Matignon, dans lesquels il voyait une victoire : « Et d’abord une victoire sur soi… La plus grande des victoires. Sur la douleur intime. Sur le ressentiment. Sur la légitime méfiance. » Les acteurs calédoniens ont en effet dû surmonter tout cela.

Aujourd'hui, je me félicite de l’esprit qui a présidé aux discussions ayant eu lieu récemment, lesquelles nous ont permis d’avancer d’une manière significative.

Si les questions de procédure et de constitution de listes que nous allons évoquer cette après-midi semblent extrêmement techniques, elles sont importantes, nous le savons, pour que la consultation se déroule de la manière la plus sereine et la plus incontestable possible.

Le projet de loi organique relatif à la consultation sur l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté a été déposé par le Gouvernement en avril dernier, pour tenir compte des conclusions du comité des signataires du 3 octobre 2014.

Ce texte vise à élargir les possibilités d’inscription d’office sur la liste électorale pour la consultation, dès lors que les intéressés remplissent les conditions fixées à l’article 218 de la loi organique du 19 mars 1999, afin de les dispenser de démarches et de formalités lorsque cela est juridiquement et matériellement possible.

Il a également pour objet d’améliorer le fonctionnement des commissions administratives spéciales chargées d’établir la liste électorale pour la consultation sur l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté et de procéder à la révision annuelle de la liste électorale pour les provinciales.

Le congrès de Nouvelle-Calédonie, présidé par M. Yanno, présent dans les tribunes, a émis sur ce projet de loi un avis négatif, tout en prenant le soin de motiver très précisément cette position. À la suite de cet avis, le Gouvernement s’était engagé à procéder à une série de consultations afin d’identifier, parmi les amendements proposés par le congrès de Nouvelle-Calédonie, ceux qui étaient susceptibles de faire l’objet d’un large accord entre les partenaires calédoniens.

Compte tenu des tensions constatées sur place, notamment à l’occasion de la visite de la mission parlementaire conduite par le président de l’Assemblée nationale, Claude Bartolone, le Premier ministre a répondu positivement à la demande, formulée par plusieurs partenaires, de convoquer une réunion exceptionnelle du comité des signataires. Ce comité est en effet l’instance politique habilitée à aborder les questions d’orientation politique qui se posent à la suite de l’accord de Nouméa.

Cette réunion, présidée par le Premier ministre, Manuel Valls, s’est tenue le 5 juin dernier en ma présence. Elle fut en effet exceptionnelle, à la fois par son thème – les questions électorales –, par sa durée – plus de douze heures – et par la qualité de ses conclusions.

Je tiens à saluer ici, très solennellement, au nom du Gouvernement, l’ensemble des acteurs politiques qui ont su rendre possible ce compromis extrêmement important pour la Nouvelle-Calédonie. Je salue également le rôle constructif joué par les principaux acteurs, tant du côté non indépendantiste que du côté indépendantiste. Enfin, je veux particulièrement souligner, monsieur Frogier, le rôle déterminant que vous avez joué pour que cette rencontre soit conclusive.

Ce comité a en effet permis de renouer le dialogue entre les différents partenaires. Le dialogue fut franc, sincère et animé par la conviction qu’une solution politique pouvait être trouvée, autrement dit qu’une nouvelle impulsion politique devait et pouvait être donnée.

Les partenaires se sont ainsi accordés sur la nécessité d’étendre à la plupart des citoyens calédoniens nés sur le territoire la procédure d’inscription d’office, laquelle permettra de les dispenser des formalités d’inscription sur les listes électorales. L’administration se chargera de la constitution des dossiers de demande d’inscription sur les listes électorales et les soumettra aux commissions électorales compétentes. Il s’agissait là d’une demande forte des partenaires calédoniens. Au total, ce sont plus de 80 % des électeurs potentiels qui verront leur inscription facilitée et n’auront aucune démarche individuelle à accomplir.

Les partenaires sont en outre convenus d’améliorer le fonctionnement des commissions administratives spéciales. Le président de chaque commission pourra lancer des mesures d’investigation en cas de doute sur les cas qui lui seront soumis. Les partenaires se sont également entendus pour intégrer dans les commissions électorales une personnalité qualifiée indépendante, en qualité d’observateur. Il s’agissait, là aussi, d’une demande forte, motivée par la nécessité que le travail de ces commissions soit incontestable.

Le sujet des listes électorales spéciales provinciales, objet de tensions et de contentieux réguliers, a également fait l’objet d’échanges approfondis. Faisant preuve de responsabilité, les partenaires calédoniens ont pris acte de la nécessité politique de surmonter leurs divergences de vue et de régler ce litige, de préférence avant le prochain comité des signataires, qui se tiendra à l’automne 2015.

Des experts de confiance seront mandatés pour procéder à une évaluation quantitative du litige électoral, et ce dans le strict respect de l’anonymat vis-à-vis des tiers des personnes concernées. Il s’agit en effet non pas de préempter le règlement de ce litige, mais d’avoir une vision claire du champ qu’il recouvre.

À n’en pas douter, ce comité des signataires fera date dans l’histoire de la Nouvelle-Calédonie, chacun ayant reconnu d’une manière claire que les préoccupations des autres partenaires n’étaient pas illégitimes.

Les Calédoniens ne s’y sont pas trompés et ont accueilli cet accord avec soulagement et espoir.

Ils se sont aussi félicités que l’État, troisième partenaire de l’accord de Nouméa, tout en conservant son équidistance, soit aussi un acteur pleinement engagé dans le processus, comme l’a réaffirmé le Premier ministre à l’occasion de ce comité.

Très clairement, et tous les participants en sont convenus, il « s’est passé quelque chose » ce vendredi 5 juin 2015, certains commentateurs allant même jusqu’à évoquer « un petit miracle ». Que l’on soit croyant ou pas, il est désormais capital de ne pas laisser retomber le souffle qui a animé cette réunion et d’entretenir ce nouvel état d’esprit.

Dans la foulée de la réunion du 5 juin, le Gouvernement a préparé une série de quatre amendements visant à transcrire en droit cet accord politique. Les partenaires calédoniens en ont débattu à Nouméa, sous l’égide du Haut-Commissaire de la République, ce qui a permis d’améliorer leur rédaction. Ils ont par la suite été adoptés à l’unanimité en commission des lois, ce dont le Gouvernement se réjouit. À cet égard, je remercie chaleureusement de son travail Philippe Bas, président de la commission des lois, grâce à qui cette adoption a été possible.

Je conclurai en rappelant que le Gouvernement n’a pas souhaité ouvrir la discussion sur d’autres sujets, aussi légitimes soient-ils, que ceux qui ont été évoqués le 5 juin dernier. Je le dis notamment à l’intention de notre amie Catherine Tasca, qui connaît bien la complexité des équilibres politiques en Nouvelle-Calédonie : le Gouvernement n’a pas voulu prendre le risque de fragiliser par de nouveaux débats un compromis sur lequel l’ensemble des partenaires se sont retrouvés. Je suis sûr qu’elle le comprendra.

D’autres vecteurs organiques relatifs aux outre-mer seront présentés au cours de cette mandature. Et je sais que les élus de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française pourraient, dans les prochains mois, porter une proposition de loi organique ; le Gouvernement l’accueillera avec bienveillance. Peut-être votre proposition trouvera-t-elle sa place dans ce texte, madame Tasca.

Mesdames, messieurs les sénateurs, l’examen de ce projet de loi organique et son adoption constituent la première pierre d’un chantier plus vaste qui nous mènera jusqu’en 2018. La République a toujours répondu présente à chacune des étapes importantes de l’histoire de la Nouvelle-Calédonie. Cette fois encore, elle sera au rendez-vous.

Pour sa part, conformément aux orientations fixées par le Président de la République, François Hollande, lors de son discours au centre Tjibaou de Nouméa du 17 novembre 2014, l’État assumera pleinement ses responsabilités en préparant de manière non partisane la sortie de l’accord de Nouméa.

Pour mener à son terme et réussir le processus des accords de Matignon et de Nouméa, nous avons besoin du concours de tous. Le Gouvernement a confiance dans le sens des responsabilités de tous les acteurs politiques, qu’ils soient issus de la majorité ou de l’opposition, pour bâtir ensemble l’avenir de la Nouvelle-Calédonie. C’est exactement ce que nous nous apprêtons à faire cette après-midi. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je salue à mon tour la présence dans nos tribunes du président Gaël Yanno et de M. Roch Wamytan. Je remercie en outre notre collègue de la commission des lois Pierre Frogier des éclairages qu’il a bien voulu apporter à la commission pour le bon aboutissement de ses travaux.

Nous avons une longue histoire derrière nous, commencée dans la violence et dans le deuil, lesquels ont été surmontés par les accords de Matignon signés le 26 juin 1988, voilà maintenant exactement vingt-sept ans. Ces accords ont été suivis de nombreuses discussions entre Calédoniens, sous l’égide de l’État.

Les accords du 26 juin 1988 prévoyaient l’organisation dans les dix ans d’une consultation sur l’éventualité de l’accès de la Nouvelle-Calédonie à l’indépendance. Juste avant l’échéance, l’accord de Nouméa a engagé un nouveau processus prévoyant un premier référendum au plus tard en 2019.

L’accord de Nouméa a été très rapidement suivi, le 20 juillet 1998, d’une révision de la Constitution, laquelle a précédé l’adoption par le Parlement de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Le régime constitutionnel applicable aujourd'hui repose sur les articles 76 et 77 de la Constitution.

L’organisation d’une consultation sur l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté pose toutefois des problèmes compliqués.

Le premier d’entre eux réside dans la constitution de la liste électorale. Il est entendu que seuls doivent pouvoir participer à la consultation sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie les citoyens dont les attaches avec cette collectivité sont jugées suffisantes ; comment apprécier ce caractère suffisant ?

Deux points au moins ne font l’objet d’aucune contestation parmi les acteurs de la vie politique calédonienne, et cela depuis longtemps.

Tout d’abord, chacun s’accorde à reconnaître que les électeurs qui ont été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 approuvant l’accord de Nouméa et qui figurent donc sur la liste électorale spécialement dressée à l’époque doivent naturellement pouvoir prendre part à la future consultation sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie.

Ensuite, il est admis que les électeurs relevant du statut civil coutumier et qui sont inscrits à ce titre sur le fichier informatique établi par la Nouvelle-Calédonie à partir des registres de l’état civil coutumier doivent également pouvoir prendre part au vote.

Il faut naturellement que cette liste fasse l’objet des vérifications nécessaires, afin d’éviter toute erreur sur l’authenticité des inscriptions. Cela peut soulever ici ou là des problèmes particuliers concernant l’orthographe des noms ; des recoupements sont nécessaires.

Nous avons donc là, à tout le moins, deux références incontournables. Elles permettent de constituer la liste électorale pour la consultation de 2019 avec une base certaine, sans avoir à demander aux électeurs de se faire inscrire individuellement lorsqu’ils relèvent de l’une de ces deux catégories. C’est tout de même beaucoup plus simple !

Au-delà de ces deux catégories, se posent des questions qui ont envenimé le débat politique au cours des dernières années.

Il était plus que temps, dans la perspective de la future consultation sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie, d’établir des règles, de façon que l’on puisse déterminer le plus clairement possible qui pourrait être inscrit d’office sur la liste électorale spéciale et qui ne le pourrait pas, étant entendu que celui qui n’est pas inscrit d’office peut, lui aussi, faire valoir des droits, notamment du fait qu’il a ses centres d’intérêts matériels et moraux en Nouvelle-Calédonie.

Le débat politique n’a cessé de se tendre à l’approche de l’examen par le Parlement d’un texte organique qui détermine les conditions de l’inscription d’office et fixe également la procédure à suivre, le rôle des commissions administratives spéciales pour l’inscription sur les listes électorales et celui d’une commission d’experts chargée d’harmoniser le travail des commissions administratives spéciales.

Je dois dire que le texte du projet de loi organique tel qu’il avait été soumis au Conseil d’État, puis adopté par le conseil des ministres et déposé sur le bureau du Sénat suscitait de profondes réserves, lesquelles se sont exprimées récemment au congrès de Nouvelle-Calédonie. Le Parlement était saisi de dispositions qui non seulement ne faisaient pas consensus, mais créaient même de graves oppositions entre Calédoniens.

Le nombre d’inscriptions en litige n’était pas nécessairement très élevé, mais les dissensions étaient fondées sur des raisons de principe. En effet, être inscrit, ou non, sur la liste spéciale, c’est se voir reconnaître, ou non, son identité calédonienne. L’enjeu est donc très fort, ce qui justifie les débats auxquels cette question a donné lieu. Elle est en effet essentielle, car il s’agit avant tout d’une question d’identité.

Je regrette, pour ma part, que le consensus n’ait pu être trouvé avant la rédaction de ce projet de loi organique, ce qui aurait évité beaucoup de tensions, lesquelles se sont manifestées à l’occasion de la visite récente du président de l’Assemblée nationale en Nouvelle-Calédonie. En effet, lors de cette visite, une manifestation a rassemblé 10 000 Calédoniens et a déclenché, à la faveur d’un certain nombre d’initiatives, dont celle de notre collègue M. Pierre Frogier, la réunion du comité des signataires qui s’est tenue le 5 juin dernier et qui a abouti, fort heureusement, à un accord.

Cet accord se traduit par l’adjonction de deux catégories à celles qui peuvent faire l’objet d’une inscription d’office sur la liste spéciale pour la consultation sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie.

Ce sont, en premier lieu, les électeurs nés après le 1er janvier 1989 qui ont été inscrits d’office sur la liste électorale pour l’élection des assemblées de province et – car les conditions sont cumulatives– dont l’un des parents a été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 sur l’entrée en vigueur de l’accord de Nouméa.

Ce sont, en deuxième lieu, les natifs de Nouvelle-Calédonie qui seraient inscrits sur la liste électorale spéciale des membres du congrès et des assemblées de province. Pour ces derniers, la qualité de citoyen calédonien résultant de l’appartenance au corps électoral restreint pour l’élection des assemblées provinciales et du congrès de Nouvelle-Calédonie présume de manière incontestable que l’électeur a le centre de ses intérêts matériels et moraux en Nouvelle-Calédonie.

Sur le fondement de cet accord, lequel s’étend également à la composition des commissions administratives spéciales et au rôle de la commission d’experts chargée d’harmoniser les jurisprudences, en quelque sorte, des commissions administratives spéciales, des amendements ont été présentés par le Gouvernement et intégralement adoptés par la commission des lois.

Ainsi, le Parlement n’a pas à rendre des arbitrages en faveur d’une partie des Calédoniens contre les autres, mais tout simplement à valider et à apporter sa consécration à l’accord conclu le 5 juin dernier.

La commission des lois connaît bien ces questions. En effet, le précédent président de la commission des lois, M. Jean-Pierre Sueur, a conduit l’an dernier une délégation de membres de la commission des lois en Nouvelle-Calédonie. La commission a donc pu se prononcer avec toutes les informations nécessaires, après avoir auditionné l’ensemble des parties prenantes sur ce texte que je soumets à l’approbation du Sénat. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à Mme Catherine Tasca.