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Séance du 7 juillet 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à Mme Valérie Létard.

Mme Valérie Létard. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, deux ans quasiment jour pour jour après l’installation du comité de concertation par le prédécesseur de M. Bernard Cazeneuve au ministère de l’intérieur, nous allons adopter le projet de loi relatif à la réforme de l’asile.

Sur cette réforme attendue et nécessaire, nos débats approfondis auront permis d’explorer toutes les pistes d’amélioration et de poser toutes les bonnes questions. Quant au texte final, après l’échec de la commission mixte paritaire, ce sont nos collègues de l’Assemblée nationale qui auront le dernier mot.

Bien évidemment, comme beaucoup d’entre nous dans cet hémicycle, je regrette que nous n’ayons pu déboucher sur un texte commun lors de la commission mixte paritaire. L’objectif que nous visons était, je le crois, partagé : donner une plus grande efficacité à notre dispositif, permettre une meilleure prise en charge des demandeurs d’asile pendant la procédure d’examen de leur dossier et faciliter l’intégration des bénéficiaires de l’asile.

Nous avons débattu de ce projet de loi dans un contexte difficile. L’arrivée massive de migrants aux frontières sud de l’Europe, la situation en Libye, en Syrie et au Yémen, les attaques répétées des mouvements de l’islam radical pour déstabiliser nos démocraties ont pesé sur nos débats.

Dans ces conditions, il a parfois été tentant de céder à des discours simplificateurs ou de prôner « la mesure capable de régler le problème ». Toutefois, dans ce dossier, la solution simple n’existe pas. L’exemple de ce qui se passe à Calais est là pour nous le rappeler. Un migrant résolu à passer en Grande-Bretagne refusera obstinément de présenter une demande d’asile en France, quand bien même nous lui proposerions cette solution, assortie d’un accompagnement adapté.

J’ai bien noté, madame la secrétaire d’État, l’effort supplémentaire fourni par notre pays grâce au nouveau plan pour l’accueil des migrants que vous avez présenté le 16 juin dernier. Les moyens supplémentaires seront bienvenus, en particulier les moyens en personnel pour renforcer les équipes de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, l’OFPRA, et ceux de l’Office français pour l’immigration et l’intégration, l’OFII, qui en a lui aussi vraiment besoin.

La polémique sur les quotas au niveau européen a rappelé, une fois encore, que l’Europe doit trouver les moyens de faire face de manière solidaire à cette vague de migrants. La lutte contre les passeurs, les navires mobilisés en Méditerranée, le renforcement du régime Frontex, l’instruction des dossiers d’asile dans les pays d’origine, comme vient de le rappeler M. Karoutchi, et la politique de codéveloppement avec les pays d’origine sont autant de problèmes que nous ne pouvons traiter qu’au niveau européen, comme j’avais déjà eu l’occasion de le souligner dans nos précédents débats. En clair, si ce texte est une nécessité pour traiter l’urgence, il faut aussi s’intéresser à la cause de cette dernière. Et c’est à l’échelle européenne qu’il faudra nous pencher de façon déterminée sur toutes ces questions.

S’agissant du texte du projet de loi en nouvelle lecture, tel qu’il ressort du débat en commission des lois le 30 juin dernier, je souhaiterais souligner son caractère équilibré. Les rapporteurs de chaque assemblée ont su, sur de nombreux articles, trouver une rédaction commune qui vous a été présentée. Je tiens à saluer M. le rapporteur, parce que je sais qu’elle a été le fruit d’un long et fastidieux travail pour obtenir des accords difficilement envisageables avant son intervention ! Je le remercie chaleureusement, car nous partions de très loin. C’est tout l’honneur du travail accompli par les rapporteurs.

L’article L. 743-3-1, qui avait été l’un des points d’achoppement de notre débat en première lecture, a été définitivement supprimé. La rédaction de l’article L. 743-4 est pleinement satisfaisante et répond au souci que j’avais exprimé en première lecture de dégager une position de compromis acceptable par tous.

Permettez-moi également de me féliciter que figure désormais dans le texte des deux assemblées la possibilité de missions déconcentrées de l’OFPRA à l’article 7 et d’audiences foraines de la CNDA à l’article 10. Comme je l’avais indiqué en première lecture, le principe d’un schéma d’orientation directif des demandeurs d’asile, associé à la création de futures grandes régions, conduisait logiquement à se poser la question d’une organisation déconcentrée de l’OFPRA. Et cette déconcentration à venir trouvait logiquement son corollaire au niveau de la CNDA, par la possibilité que lui ouvre le texte de tenir des audiences foraines dans les territoires.

Schéma d’hébergement régionalisé, déconcentration de l’OFPRA et de la CNDA, nous avons là un axe qui pourrait utilement se développer. M. Karoutchi le rappelait tout à l’heure, les moyens humains supplémentaires ne sont certes pas énormes, mais si nous organisons de façon déconcentrée l’ensemble du dispositif, cela permettra peut-être de réduire des délais. Et en ajoutant à l’organisation territoriale des moyens supplémentaires, on devrait, je l’espère, arriver à quelque chose de positif !

Toutefois, quelques points restent en débat. Le texte issu des travaux de la commission maintient, à juste titre, une position volontariste sur le raccourcissement des délais. Cet élément est essentiel si nous voulons atteindre l’objectif d’une procédure examinée en neuf mois.

La commission des lois a également choisi de rétablir l’article 14 bis, supprimé en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale. Cet article, adopté par la commission sur mon initiative, constitue à mes yeux une pièce maîtresse de la réforme. En effet, comment se préoccuper de l’asile en ignorant le sort des personnes qui seront déboutées au sortir de la procédure ?

Comme j’avais eu l’occasion de le dire lors de notre débat précédent, nous ne pouvons pas nous contenter de les ramener au sort d’étrangers en situation irrégulière. Leur démarche les a signalés aux autorités administratives : ce ne sont plus des clandestins anonymes. À ce titre, nous devons les amener au retour dans des conditions dignes, conformément à la proposition phare de notre rapport sur la réforme de l’asile. La création de centres dédiés pour les étrangers déboutés du droit d’asile est l’un des derniers maillons de la chaîne. Je souhaite que l’Assemblée nationale accepte, en dernière lecture, de reconsidérer les arguments qui ont convaincu le Sénat du bien-fondé d’adopter cette disposition à titre expérimental.

Un dernier point me semble encore discutable dans la rédaction retenue par les rapporteurs pour le deuxième alinéa de l’article L. 744-2, qui définit les modalités d’élaboration du schéma régional d’accueil des demandeurs d’asile.

En première lecture, sur ma proposition, le Sénat avait retenu la nécessité d’associer étroitement les communes et intercommunalités compétentes en matière d’habitat à l’élaboration du schéma régional, partant du principe qu’il reviendrait à ces collectivités de le mettre en œuvre et de l’accompagner.

Cela me paraissait également la meilleure manière de créer, par une démarche concertée, les conditions d’une acceptation positive de l’accueil des demandeurs par la population d’un territoire. Quand les élus locaux emboîtent le pas, il est forcément plus simple et plus aisé de préparer les populations et de le faire dans la meilleure harmonie territoriale possible !

La rédaction retenue par le texte actuel d’un avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement ne me paraît pas la plus pertinente. Le champ d’intervention de ce comité est vaste. Certains des sujets qu’il a en charge sont certes en lien avec cette question, mais elle risque de se retrouver traitée un peu à la marge. Elle me semble pourtant demander la plus grande attention, puisqu’elle est au cœur des préoccupations de nos élus locaux.

Pour participer moi-même à un Comité régional de l’habitat, je sais qu’on peut évoquer ces sujets. Je sais aussi qu’un CRH fait intervenir beaucoup d’acteurs associés et que ce sujet sera noyé dans la masse. Or il est vraiment nécessaire que les élus le traitent sur un mode particulier, sous la présidence du préfet, lequel veillera à obtenir des élus locaux une véritable coproduction, aboutissement d’une démarche réellement acceptée. C’est la raison pour laquelle j’ai déposé un amendement visant à rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture.

Telles étaient les observations que je souhaitais formuler à l’occasion de cette nouvelle lecture.

Mes chers collègues, permettez-moi, en conclusion, de saluer une fois de plus la qualité de notre débat et du travail du rapporteur de la commission des lois. À n’en pas douter, notre assemblée a largement contribué à enrichir le contenu de ce projet de loi !

Je voudrais également saluer de nouveau la grande qualité d’écoute et d’ouverture dont a fait preuve M. le ministre de l’intérieur, Bernard Cazeneuve, tout au long de cette discussion à l’égard de notre assemblée.

Nous souhaitions faire œuvre utile. Je pense que nous y sommes parvenus. Je me félicite que nos débats m’aient permis d’introduire dans le texte du Sénat les propositions du rapport qui me semblaient essentielles pour assurer un traitement équilibré des demandeurs d’asile.

Cette réforme est une première étape essentielle dans la construction d’une politique d’ensemble cohérente de l’accueil des étrangers dans notre pays. Elle aura atteint son but lorsque la procédure accélérée permettra d’accorder très rapidement l’asile à tous ceux qui en relèvent et qui en ont grand besoin. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

M. Jean-Yves Leconte. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, nous examinons en deuxième lecture ce projet de loi relatif à la réforme du droit d’asile, dont l’objectif premier est de renforcer les droits des demandeurs, d’accélérer les délais d’examen des demandes et de mettre en place un dispositif national d’accueil directif, tout en répondant aux exigences de transposition des dernières directives européennes.

Les précédents orateurs ont souligné l’échec de la CMP. En première lecture, le groupe socialiste avait déploré certaines des évolutions adoptées par le Sénat. En nouvelle lecture, nonobstant le fait que l’Assemblée nationale a tenu compte de quelques-unes des améliorations que nous avions apportées au texte, la commission des lois du Sénat et son rapporteur ont su faire preuve d’un certain esprit de compromis en ne reprenant pas plusieurs dispositions votées en première lecture.

Je pense en particulier au nouveau dispositif de déconcentration de l’OFPRA, à l’obligation de quitter le territoire français à la suite d’un refus de l’OFPRA ou de la CNDA, dont les défauts juridiques avaient été soulignés lors du débat au Sénat et au dispositif de notre collègue Roger Karoutchi, qui avait été voté par voie d’amendement et qui allait à l’encontre des directives européennes en matière de droit du travail – les demandeurs du droit d’asile doivent en effet pouvoir accéder au marché du travail après neuf mois de présence sur le territoire d’un pays membre.

Certaines propositions du Sénat sont consensuelles, notamment celle qui est relative à la composition du conseil d’administration de l’OFPRA. Il en va de même de la volonté du rapporteur de confier le contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire prises sur avis de l’OFPRA à la Cour nationale du droit d’asile, plutôt qu’au juge administratif de droit commun. Cette disposition, fruit d’une réflexion intelligente sur le devenir de la CNDA, s’inscrit dans la droite ligne de l’action du Gouvernement. Ce denier a en effet décidé de conserver à la Cour nationale du droit d’asile sa compétence en matière de contentieux de l’asile. La proposition de M. le rapporteur mérite donc d’être étudiée.

Toutefois, le refus d’accorder à l’OFPRA un pouvoir d’appréciation sur un certain nombre de questions, en particulier sur le maintien de protections dans certaines situations, nous semble non seulement inadéquat, mais aussi témoigner d’un manque de confiance dans l’administration.

L’abandon du lieu d’hébergement ne doit pas non plus valoir clôture de la demande. Une telle disposition va au-delà de ce qui est souhaitable.

En outre, vouloir imposer à l’OFPRA un délai spécifique de trois mois pour étudier les demandes est en décalage avec la réalité. Certains cas peuvent être étudiés rapidement, d’autres réclament plus de temps. Imposer des délais trop courts à l’OFPRA, c’est prendre le risque d’augmenter le nombre de refus et donc le nombre de saisines de la CNDA. En voulant réduire les délais, vous ne ferez donc que les augmenter. C'est la raison pour laquelle nous proposerons un amendement visant à instaurer un délai « moyen » de trois mois.

Enfin, la commission n’a pas accepté que le dépôt d’une demande d’asile vaille autorisation de séjour.

Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste – à moins bien sûr que l’ensemble de ses amendements ne soit adopté –, comme en première lecture, s’abstiendra sur ce texte, et cela malgré l’esprit de compromis dont a su faire preuve M. le rapporteur lors des débats en commission.

Mes chers collègues, au regard de la situation générale de l’asile en Europe, il me semble nécessaire de vous faire part de quelques réflexions.

Nous faisons face à une véritable crise migratoire. Chaque jour, des familles entières connaissent une situation indigne. Je salue l’engagement du Gouvernement de créer 4 000 places supplémentaires. Le dispositif national d’accueil semble plus que jamais d’actualité. L’hébergement directif permet de répartir les demandes de protection sur l’ensemble du territoire. Certains gestionnaires de logements sociaux ont émis des propositions intéressantes, mais dont la portée me semble quelque peu limitée : en installant les demandeurs dans des zones où l’activité économique est très faible, on risque, dans un deuxième temps, de ne pas favoriser leur intégration.

Ces propositions sont également en rupture avec ce qui se passait jusqu’en 2012. Depuis cette date, l’OFPRA et la CNDA ont énormément travaillé pour améliorer les conditions de travail et les délais de réponse aux demandeurs. Il est important – c’est la raison d’être de ce projet de loi – de trouver aujourd’hui les outils leur permettant d’aller encore plus vite. Lutter contre les délais longs, c’est lutter contre l’installation de personnes qui auront du mal à quitter notre territoire, surtout après y avoir passé deux ou trois ans.

Par ailleurs, la théorie de l’appel d’air, chère à Nicolas Sarkozy et à ses amis…

M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis. Et à moi également ! (Sourires.)

M. Jean-Yves Leconte. En effet, monsieur Karoutchi !

La théorie de l’appel d’air, disais-je, a conduit à boucher le système. En compliquant la procédure, on a pensé que le nombre des demandes diminuerait, le système devenant moins attractif. Le résultat, c’est que nous ne remplissons pas nos obligations morales au regard de ce qui se passe dans le monde, alors même que ce système nous coûte très cher ! Nous devons aujourd’hui mettre fin à cette embolie. La théorie de l’appel d’air ne marche pas ! Nous devons donc mettre en place un autre système, aux délais raccourcis. Telle est l’ambition de ce projet de loi.

Mes chers collègues, observez à quelles sollicitations sont soumises nos partenaires européens : en Allemagne, le nombre de demandeurs d’asile a été multiplié par trois en trois ans ; en Italie et en Suède, ce nombre a été multiplié par deux et demi ; et encore, je n’évoque ni la Hongrie ni la Belgique. En France, depuis trois années, le nombre de demandes est d’environ 60 000 par an. Que se passerait-il si nous connaissions une augmentation similaire à celle de nos partenaires ? Le Gouvernement a répondu au mois de juin dernier en accordant davantage de moyens. Au-delà, c’est notre capacité à nous réformer qui est mise à l’épreuve.

J’aurais encore énormément à dire. Il est essentiel que l’ensemble de l’Europe se montre solidaire au regard de la situation géopolitique : les migrations Sud-Sud sont devenues très compliquées. Parmi les gens qui arrivent aujourd’hui chez nous se trouvent, par exemple, des Soudanais qui habitaient en Libye depuis de longues années.

Par ailleurs, les drames ont lieu non seulement en Méditerranée, mais aussi dans les Balkans. Cette partie de l’Europe qui a beaucoup souffert voilà vingt ans est tout autant déstabilisée par l’afflux de migrants que l’Italie.

Oui, migration économique et besoin de protection ne sont pas la même chose. Toutefois, lorsque des familles entières mettent en danger leurs enfants pour quitter un pays et s’installer ailleurs, en quête de protection, il ne s’agit pas de migrants économiques. Nous parlons là de vrais besoins de protection, auxquels l’Europe doit répondre pour rester fidèle à ses valeurs.

Il me semble que nous avons encore beaucoup de travail à accomplir pour que l’ensemble de l’Europe se sente solidaire. À cet égard, la France a une responsabilité particulière. Le droit d’asile vient de loin dans notre pays ; il remonte à la Révolution. Par ailleurs, les outre-mer nous font bénéficier d’une situation géopolitique exceptionnelle, d’un rayonnement mondial. Pour toutes ces raisons, il est essentiel que nous allions dans la bonne direction.

Ce projet de loi n’est qu’un début, mais il permet à la France d’être fidèle à ses valeurs. Le groupe socialiste s’abstiendra sur ce texte en raison du maintien de certaines dispositions. Il s’agit toutefois d’un nouvel outil au service d’une politique migratoire qui a besoin de davantage de moyens. La solidarité mondiale doit jouer en faveur de ceux qui cherchent un refuge et que nous ne saurions abandonner. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du groupe écologiste.)

M. le président. La parole est à Mme Esther Benbassa.

Mme Esther Benbassa. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, peu de mots, mais des mots forts, suffiraient assurément pour exprimer la déception des acteurs du secteur des demandeurs d’asile.

Les événements de ces dernières semaines – l’expulsion des migrants de la Chapelle, puis de la halle Pajol, l’épisode du Bois Dormoy et tout ce qui a suivi – montrent à quel point ce texte est en deçà de la réalité vécue quotidiennement par les personnes dont nous sommes censés parler. Je les ai accompagnées à plusieurs reprises après avoir constaté que nous avions été occupés, particulièrement au Sénat, à détricoter le projet de loi original, qui contenait pourtant quelques avancées, même si elles étaient insuffisantes.

Regardons les choses en face au lieu de faire de la politique politicienne en pensant aux prochaines élections, à l’instar de celles et ceux qui ont fait du problème migratoire un programme politique, oubliant qu’il s’agit d’hommes et de femmes qui fuient leur pays pour échapper au pire.

Nous savons tous que des migrants économiques se faufilent parmi les demandeurs d’asile. Ils ne sont toutefois pas nombreux ; n’entretenons pas la confusion. Les demandeurs d’asile arrivent en masse. Nous avons réussi à loger une partie des expulsés de la Chapelle et de la halle Pajol ; à cet égard, je rends hommage aux pouvoirs publics, qu’il a toutefois fallu pousser un peu…

Le problème n’est pourtant pas résolu et ne le sera pas de sitôt. Les regroupements existent encore à Paris et l’accès aux hôpitaux est refusé à des femmes enceintes ! Des dizaines et des dizaines de demandeurs d’asile sont toujours à la rue. Beaucoup ne souhaitent pas rester chez nous, mais veulent aller ailleurs, et ils ont raison. Facilitons-leur au moins la tâche et laissons-les rejoindre le pays de leur choix. De même, à Calais, cessons de faire la police pour la Grande-Bretagne.

Dire que l’Europe n’est même pas capable d’assurer une répartition équitable de ces demandeurs d’asile entre les différents pays ! Au lieu de prendre une décision, elle tergiverse, comme elle l’a fait pour d’autres, par le passé. C’est inadmissible.

Ne comprenez-vous donc pas qu’il y a urgence ? En cette période de canicule, l’urgence, pour ces personnes en extrême détresse, c’est de disposer d’un toit, d’eau pour se laver et de quoi manger. Ne pourrions-nous prendre exemple sur ces jeunes, militants, bénévoles associatifs ou simples riverains, qui apportent aux migrants ce qu’ils peuvent et les aident comme ils peuvent, sans compter leur temps ? Ceux-là honorent la France ; grâce à eux, nous pouvons nous dire que tout n’est pas perdu !

Ce ne sont pas de vaines joutes oratoires ni de vains calculs politiciens qui sortiront la France du marasme ; ils ne garantiront pas davantage aux demandeurs d’asile un traitement simplement humain. Les grandes vacances approchent, n’est-il pas vrai ? Beaucoup continueront à rester dans la rue.

Mes chers collègues, je nous appelle à plus de compassion, à plus de hauteur aussi : élaborons un texte digne de la France ! Las, je crois que la partie est perdue. Si du moins on revenait aux grandes lignes du projet de loi original, on pourrait espérer améliorer un peu le traitement des demandes d’asile en France. Avons-nous donc oublié que ce projet de loi vise à transposer dans le droit français le régime d’asile européen, et que l’objectif n’était pas de rendre notre droit de l’asile encore plus restrictif qu’il ne l’est aujourd’hui ? (Murmures sur les travées du groupe Les Républicains.)

J’ai bien conscience, chers collègues de la majorité sénatoriale, que je ne vous convaincrai sans doute pas, mais peut-être la présidente de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, la CNCDH, le pourra-t-elle. Dans un communiqué de presse publié après sa visite à Calais le 4 juin dernier, Mme Christine Lazerges a fait savoir que la délégation qui l’accompagnait avait été « profondément choquée par les conditions inhumaines et indignes dans lesquelles les migrants tentent de survivre ».

Elle ajoutait : « Il est de nos jours intolérable que les 3 000 personnes vivant actuellement sur la lande n’aient accès qu’à un seul point d’eau. Ils vivent sous des cabanes et autres abris de fortune sans accès aux toilettes de dix-neuf heures à midi le lendemain. Comment peuvent-ils, dans de telles conditions, faire valoir leurs droits les plus élémentaires ? »

Alors que les pouvoirs publics se trouvent indéniablement confrontés à un problème humanitaire grave et difficile à régler, notre rôle est-il de leur rendre la tâche encore plus ardue en défigurant ce projet de loi par pure opposition politique ?

Le résultat de la commission mixte paritaire est connu ; il en résulte que le Sénat est saisi du projet de loi en nouvelle lecture. Le groupe écologiste espérait que l’on aboutirait à un texte plus proche du régime d’asile européen commun, un texte qui donne aux pouvoirs publics les moyens d’agir plus efficacement et aux demandeurs d’asile la possibilité d’entrer plus rapidement dans un processus d’intégration.

Ces objectifs ne sont pas atteints, hélas ! Aussi, sans surprise, nous ne voterons pas le projet de loi dans sa rédaction résultant des travaux de la commission. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste et du groupe CRC, ainsi que sur quelques travées du groupe socialiste et républicain.)

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile
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