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Séance du 23 juillet 2018 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jacques Mézard, ministre. Le Gouvernement émet également un avis défavorable, mais je ne le motiverai pas de la même manière.

En l’état actuel de notre droit, l’obligation de production qui est visée par l’amendement ne s’applique qu’aux communes carencées au regard des objectifs de la loi SRU. Or l’article 21 de la loi sur le Grand Paris impose aux contrats de développement territoriaux d’établir des diagnostics en matière de logement, puis de préciser le nombre de logements et le pourcentage de logements sociaux à réaliser au sein des périmètres concernés.

L’article 24 de cette même loi dispose que, dans les communes concernées par la loi SRU, les actions ou opérations d’aménagement et les projets d’infrastructures prévus autour des gares du Grand Paris doivent intégrer la réalisation de logements sociaux pour contribuer à l’atteinte du taux légal. Or les quatre-vingt-deux communes concernées par les gares du Grand Paris sont toutes déficitaires en logements sociaux.

Par conséquent, la législation en vigueur répond globalement à l’objectif des auteurs de l’amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 142.

(Lamendement nest pas adopté.)

Mme la présidente. Nous revenons au cours normal de la discussion des articles.

TITRE III (suite)

RÉPONDRE AUX BESOINS DE CHACUN ET FAVORISER LA MIXITÉ SOCIALE

Chapitre III (suite)

Améliorer les relations locataires bailleurs et favoriser la production de logements intermédiaires

Article additionnel après l’article 9 bis A (précédemment réservé) - Amendement n° 142
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Article 49

Article 48 (suite)

I. – La loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée est ainsi modifiée :

1° L’article 3 est ainsi modifié :

a) Le 7° est abrogé ;

b) À la première phrase du dernier alinéa, les mots : « , aux loyers de référence » sont supprimés ;

2° Le troisième alinéa de l’article 16 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, après le mot : « agréés », sont insérés les mots : « , pour tout ou partie de la zone géographique qui y est mentionnée, » ;

b) La deuxième phrase est remplacée par deux phrases ainsi rédigées : « L’agrément ne peut être accordé à un observatoire que si les statuts de celui-ci assurent, au sein de ses organes dirigeants, la représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires ainsi que la présence de personnalités qualifiées ou s’il existe en son sein une instance, chargée de la validation du dispositif d’observations, assurant la représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires et comprenant des personnalités qualifiées. Les modalités de consultation et de fonctionnement de cette instance sont précisées par décret. » ;

3° L’article 17 est ainsi rédigé :

« Art. 17. – I. – Les zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social, sont dotées d’un observatoire local des loyers mentionné à l’article 16. Un décret fixe la liste des communes comprises dans ces zones.

« II. – La fixation du loyer des logements mis en location est libre. » ;

4° L’article 17-2 est ainsi modifié :

a) Le I est abrogé ;

b) Le premier alinéa du II est ainsi rédigé :

« Lors du renouvellement du contrat, le loyer ne donne lieu à réévaluation que s’il est manifestement sous-évalué. » ;

c) À la fin du deuxième alinéa du même II, les mots : « dans les conditions définies aux cinquième et sixième alinéas du I du présent article » sont supprimés ;

d) Après le même deuxième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Les loyers servant de références doivent être représentatifs de l’ensemble des loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, situés soit dans le même groupe d’immeubles, soit dans tout autre groupe d’immeubles comportant des caractéristiques similaires et situés dans la même zone géographique. Un décret en Conseil d’État définit les éléments constitutifs de ces références.

« Le nombre minimal de références à fournir est de trois. Toutefois, il est de six dans les communes, dont la liste est fixée par décret, faisant partie d’une agglomération de plus d’un million d’habitants. » ;

e) Aux troisième et quatrième alinéas du même II, les mots : « du présent II » sont remplacés par les mots : « du présent article » ;

5° (Supprimé)

6° L’article 25-9 est ainsi modifié :

a) Les I et II sont abrogés ;

b) (nouveau) La mention : « III. – » est supprimée.

II (nouveau). – Le 4° de l’article L. 631-15 du code de la construction et de l’habitation est abrogé.

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 1052 rectifié, présenté par MM. Corbisez et Guérini, Mme Laborde et M. Léonhardt, n’est pas soutenu.

L’amendement n° 219, présenté par Mme Cukierman, M. Gay, Mme Gréaume et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéas 2 à 4

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Pascal Savoldelli.

M. Pascal Savoldelli. Actuellement, l’article 3 de la loi tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 dispose que le locataire peut, dans un délai d’un mois à compter de la prise d’effet du contrat de location, demander au propriétaire le loyer de référence de l’appartement. Le présent article prévoit la suppression de cette possibilité.

Nous pensons que la connaissance du loyer de référence est importante pour que le locataire puisse estimer si le montant de son loyer est raisonnable. Après l’abandon de l’encadrement des loyers, on supprime ici un droit du locataire : celui d’estimer lui-même si son loyer est trop élevé ou non.

Quand on fait des lois sur la confiance, que l’on nous parle assez régulièrement de transparence, il serait de bon ton de favoriser la transparence pour les locataires et de leur faire confiance !

La suppression du loyer de référence du contrat de location n’apporte aucune amélioration au besoin d’information des locataires. Il n’est donc pas utile de supprimer cette mention du bail.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. Avis défavorable, par cohérence. Dès lors que les dispositions relatives à l’encadrement des loyers sont abrogées, il n’y a aucune raison de maintenir la mention du loyer de référence qui est lié à ce dispositif.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jacques Mézard, ministre. Le Gouvernement considère que cet amendement est satisfait et il en demande le retrait. Il vise, en effet, à rétablir dans le contrat de location la mention relative aux loyers de référence qui sont établis pour la mise en œuvre de l’encadrement du niveau des loyers. La loi de 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs prévoit la mention des loyers de référence dans les contrats de location signés pour les logements situés dans les zones où s’applique l’encadrement du niveau des loyers. Le dispositif d’encadrement du niveau des loyers étant transformé en dispositif expérimental au travers de l’article 49 du projet de loi ÉLAN, il convient d’en tirer les conséquences dans la loi de juillet 1989. Cette mention, très logiquement, ne sera insérée dans le contrat de bail que dans la mesure où le logement se trouvera dans une zone où l’encadrement des loyers sera effectivement expérimenté, en application de l’article 49 du projet de loi. C’est la raison pour laquelle la disposition ne figure plus dans la loi de 1989, mais est prévue à l’alinéa 28 de l’article 49.

Mme la présidente. La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour explication de vote.

M. Pascal Savoldelli. Je vais vous donner une marque de confiance, monsieur le ministre, en retirant mon amendement au regard de vos explications, qui ne sont pas les mêmes que celles de la commission ! (Sourires.)

Mme la présidente. L’amendement n° 219 est retiré.

L’amendement n° 220, présenté par Mme Cukierman, M. Gay, Mme Gréaume et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 7, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Les associations représentatives des locataires sont reconnues comme personnalités qualifiées.

La parole est à M. Guillaume Gontard.

M. Guillaume Gontard. L’article 48 tend à déterminer la composition des organes dirigeants des observatoires locaux des loyers. Cet amendement vise à préciser que les associations représentatives des locataires peuvent figurer dans la liste des personnalités qualifiées. Disposant d’un savoir-faire et d’une expertise acquise sur le terrain et dans les conseils d’administration des organismes d’HLM, les associations représentatives peuvent à ce titre être désignées comme personnalités qualifiées.

Les associations représentatives des locataires sont en effet des acteurs incontournables du logement. Premiers interlocuteurs entre locataires et bailleurs, organisées au plus près des locataires, elles assurent quasiment une mission de service public et sont subventionnées pour leur utilité sociale et leur mission d’intérêt général.

Le regard des associations représentatives des locataires, dont le champ d’intervention couvre l’action collective, l’alimentation, l’assurance, l’eau, l’énergie ou encore les services bancaires, embrasse la globalité des conditions de vie de plus de 2 millions de ménages adhérents.

À l’initiative d’avancées significatives et de projets qui mettent au cœur le vivre ensemble, comme l’emblématique fête des voisins ou de nombreuses mobilisations citoyennes, ces associations ont toute leur place au sein des observatoires locaux des loyers. Si elles ne l’ont pas, personne ne l’a !

Ainsi, au vu de l’action et de l’implantation des associations représentatives des locataires dans le paysage français, il convient de les désigner comme personnalités qualifiées afin qu’elles puissent participer aux organes dirigeants des observatoires locaux des loyers.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. Cet amendement est satisfait, car l’article 48 précise déjà que l’observatoire doit assurer la représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jacques Mézard, ministre. Cet amendement est satisfait ; j’en demande donc le retrait. L’article 48 prévoit d’ores et déjà que les organes dirigeants de ces observatoires comportent une représentation « équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires ». Tous ces observatoires devront donc intégrer dans leurs organes dirigeants des représentants des associations de locataires s’ils veulent être agréés. À la suite de l’adoption du projet de loi ÉLAN, l’agrément deviendra une condition du financement de l’État.

Mme la présidente. Monsieur Gontard, l’amendement n° 220 est-il maintenu ?

M. Guillaume Gontard. Non, je le retire, madame la présidente, en remerciant M. le ministre de ses explications.

Mme la présidente. L’amendement n° 220 est retiré.

Je mets aux voix l’article 48.

(Larticle 48 est adopté.)

Article 48
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Article 50 (Texte non modifié par la commission)

Article 49

I. – À titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la présente loi, dans les zones mentionnées à l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat, la commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d’Aix-Marseille-Provence peuvent demander qu’un dispositif d’encadrement des loyers régi par le présent article soit mis en place.

Sur proposition du demandeur, un décret détermine le périmètre du territoire de la collectivité demandeuse sur lequel s’applique le dispositif, lorsque les conditions suivantes sont réunies :

1° Un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ;

2° Un niveau de loyer médian élevé ;

3° Un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ;

4° Des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l’habitat et de faibles perspectives d’évolution de celles-ci.

Pour chaque territoire ainsi délimité, le représentant de l’État dans le département fixe, chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique.

Au plus tard six mois avant son terme, le Gouvernement remet au Parlement un rapport d’évaluation de cette expérimentation.

II. – (Non modifié) Pour l’application du I, les catégories de logement et les secteurs géographiques sont déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l’observatoire local des loyers.

Chaque loyer de référence est égal au loyer médian calculé à partir des niveaux de loyers constatés par l’observatoire local des loyers selon les catégories de logement et les secteurs géographiques.

Chaque loyer de référence majoré et chaque loyer de référence minoré sont fixés, respectivement, par majoration et par minoration du loyer de référence.

Les compétences attribuées au représentant de l’État dans le département par le présent article sont exercées dans la région d’Île-de-France par le représentant de l’État dans la région.

Le loyer de référence majoré est égal à un montant supérieur de 20 % au loyer de référence.

Le loyer de référence minoré est égal au loyer de référence diminué de 30 %.

III. – (Non modifié) A. – Dans les territoires où s’applique l’arrêté mentionné au I, le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du contrat de bail, dans la limite du loyer de référence majoré. Une action en diminution de loyer peut être engagée si le loyer de base prévu dans le contrat de bail est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature de ce contrat.

B. – Un complément de loyer peut être appliqué au loyer de base tel que fixé au A du présent III pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique.

Le montant du complément de loyer et les caractéristiques du logement le justifiant sont mentionnés au contrat de bail.

Lorsqu’un complément de loyer est appliqué, le loyer s’entend comme la somme du loyer de base et de ce complément.

Un complément de loyer ne peut être appliqué à un loyer de base inférieur au loyer de référence majoré.

Le locataire qui souhaite contester le complément de loyer dispose d’un délai de trois mois à compter de la signature du bail pour saisir la commission départementale de conciliation prévue à l’article 20 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée.

En cas de contestation, il appartient au bailleur de démontrer que le logement présente des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique.

En cas de conciliation, le montant du loyer, tenant compte de l’éventuel complément de loyer, est celui fixé par le document de conciliation délivré par la commission départementale de conciliation.

En l’absence de conciliation, le locataire dispose d’un délai de trois mois à compter de la réception de l’avis de la commission départementale de conciliation pour saisir le juge d’une demande en annulation ou en diminution du complément de loyer. La fin de non-recevoir tirée de l’absence de saisine préalable de la commission départementale de conciliation peut être soulevée d’office par le juge.

Dans les deux cas, le loyer résultant du document de conciliation ou de la décision de justice s’applique à compter de la prise d’effet du bail.

IV. – (Non modifié) L’arrêté mentionné au I du présent article fixe, pour les logements meublés soumis aux titres Ier bis et Ier ter de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré par catégorie de logement et par secteur géographique. Le loyer de référence, le loyer de référence majoré et le loyer de référence minoré sont déterminés par l’application d’une majoration unitaire par mètre carré aux loyers de référence définis au II du présent article pour tenir compte du caractère meublé du logement. Cette majoration est déterminée à partir des écarts constatés entre les loyers des logements loués nus et les loyers des logements loués meublés observés par l’observatoire local des loyers.

Le complément de loyer tient compte des équipements et services associés aux logements meublés.

Ces dispositions ne sont pas applicables aux logements meublés situés dans une résidence avec services gérée selon un mode d’organisation adapté aux nécessités des résidents par un mandataire unique, définis au c du 4° de l’article 261 D du code général des impôts.

V. – (Non modifié) Le contrat de location précise le loyer de référence et le loyer de référence majoré, correspondant à la catégorie de logement. En cas d’absence dans le contrat de location de cette mention, le locataire peut, dans un délai d’un mois à compter de la prise d’effet du contrat de location, mettre en demeure le bailleur de porter cette information au bail. À défaut de réponse du bailleur dans le délai d’un mois ou en cas de refus de ce dernier, le locataire peut saisir, dans le délai de trois mois à compter de la mise en demeure, la juridiction compétente afin d’obtenir, le cas échéant, la diminution du loyer.

VI. – Lors du renouvellement du contrat, une action en diminution de loyer peut être engagée si le montant du loyer fixé au contrat de bail, hors montant du complément de loyer le cas échéant, est supérieur au loyer de référence majoré.

Lors du renouvellement du contrat, une action en réévaluation de loyer peut être engagée dès lors que le loyer est inférieur au loyer de référence minoré.

Dans les cas prévus aux deux premiers alinéas du présent VI, l’une ou l’autre des parties peut proposer un nouveau loyer à son cocontractant, au moins six mois avant le terme du contrat pour le bailleur et au moins cinq mois avant le terme du contrat pour le locataire, dans les conditions de forme prévues à l’article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée. Le montant du loyer de référence majoré ou minoré pris en compte correspond à celui qui est en vigueur à la date de la proposition émise par l’une des parties.

Le nouveau loyer proposé dans le cadre d’une action en réévaluation de loyer est inférieur ou égal au loyer de référence minoré. Le locataire peut, par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, contester l’action en réévaluation de loyer selon la procédure prévue au présent article.

Les loyers servant de références doivent être représentatifs de l’ensemble des loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, situés soit dans le même groupe d’immeubles, soit dans tout autre groupe d’immeubles comportant des caractéristiques similaires et situés dans la même zone géographique.

Le nombre minimal de références à fournir est de trois. Toutefois, il est de six dans les communes, dont la liste est fixée par décret, faisant partie d’une agglomération de plus d’un million d’habitants.

Lorsque le bailleur fait application du présent VI, il ne peut donner congé au locataire pour la même échéance du contrat.

La notification d’une proposition d’un nouveau loyer reproduit intégralement, à peine de nullité, les dispositions du présent VI et mentionne le montant du loyer ainsi que le loyer de référence majoré ou le loyer de référence minoré ayant servi à le déterminer.

En cas de désaccord ou à défaut de réponse du cocontractant saisi quatre mois avant le terme du contrat, l’une ou l’autre des parties peut saisir la commission départementale de conciliation mentionnée à l’article 20 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée, sauf lorsqu’il s’agit d’un bail mobilité soumis au titre Ier ter de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée.

À défaut d’accord constaté par la commission départementale de conciliation, le juge peut être saisi, avant le terme du contrat. À défaut de saisine du juge, le contrat est reconduit de plein droit aux conditions antérieures du loyer, éventuellement révisé en application de l’article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée. Le contrat dont le loyer est fixé judiciairement est réputé renouvelé pour la durée définie à l’article 10 de la même loi, à compter de la date d’expiration du contrat. La décision du juge est exécutoire par provision.

Lorsque les parties s’accordent sur une hausse du loyer ou lorsque cette hausse est fixée judiciairement, celle-ci s’applique par tiers ou par sixième selon la durée du contrat.

Toutefois, cette hausse s’applique par sixième annuel au contrat renouvelé, puis lors du renouvellement ultérieur, dès lors qu’elle est supérieure à 10 % si le premier renouvellement avait une durée inférieure à six ans.

La révision éventuelle résultant de l’article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée s’applique à chaque valeur ainsi définie.

VII. – (Non modifié) Lorsque le représentant de l’État dans le département constate qu’un contrat de bail ne respecte pas les dispositions du A du III, il peut mettre en demeure le bailleur, dans un délai de deux mois, d’une part, de mettre le contrat en conformité avec le présent article et, d’autre part, de procéder à la restitution des loyers trop-perçus. Le bailleur est informé des sanctions qu’il encourt et de la possibilité de présenter, dans un délai d’un mois, ses observations.

Si cette mise en demeure reste infructueuse, le représentant de l’État dans le département peut prononcer une amende à l’encontre du bailleur, dont le montant ne peut excéder 5 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale. Cette décision est motivée et indique les voies et délais de recours. L’amende est prononcée après que l’intéressé a été mis à même de présenter ses observations.

Le prononcé de l’amende ne fait pas obstacle à ce que le locataire engage une action en diminution de loyer.

VIII. – (Non modifié) Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article.

Mme la présidente. La parole est à Mme Michelle Gréaume, sur l’article.

Mme Michelle Gréaume. Si nous défendons l’encadrement des loyers dans son principe, c’est son application selon l’article 49 que nous condamnons. L’encadrement des loyers prévu par le projet de loi ÉLAN est en effet doublement fictif.

D’une part, étant optionnel et temporaire, il enterre les caractères d’automaticité et de durabilité du dispositif ALUR de 2014. Le caractère « expérimental » de l’encadrement des loyers du projet de loi ÉLAN semble particulièrement superflu, dans la mesure où le dispositif ALUR, qui a été en vigueur pendant près de quatre ans à Paris et à Lille, a déjà montré des effets positifs en termes de stabilisation des prix. L’augmentation des loyers est passée de 10 % avant 2015 à seulement 1 % après la mise en place de l’encadrement. À Paris, dès le lendemain de la décision du tribunal administratif de supprimer le dispositif, certaines annonces des sites de location affichaient des loyers supérieurs de 30 % à ceux qui étaient affichés la veille !

D’autre part, l’ambiguïté juridique autour des critères et conditions – « un écart important entre le niveau de loyer moyen du parc privé et du parc social » ou encore « un niveau de loyer médian élevé » – sont tels que la mise en œuvre du dispositif devient, de fait, une prérogative gouvernementale. Ce dispositif s’inscrit ainsi dans un mouvement plus large de recentralisation des compétences, le Gouvernement accaparant le pouvoir décisionnel et appréciatif concernant les critères, laissant à la collectivité un simple pouvoir de négociation.

À cela s’ajoute la complexité juridique de cette politique, que l’on retrouvait aussi dans la loi ALUR de 2014. La décision du Conseil d’État du 15 mars 2017 d’annuler l’encadrement des loyers, restreint par le gouvernement Valls à Paris et à Lille, a mis en cause non seulement la faiblesse du périmètre d’application, mais aussi la complexité du dispositif ALUR, par lequel la loi s’applique après prise d’un décret d’application puis d’un arrêté par chaque préfet.

Si « simplification » semble être le mot d’ordre du Gouvernement, désireux de casser les acquis collectifs de notre République, il semble lui préférer la complexification juridique lorsqu’il s’agit de réguler le marché. Pourtant, une régulation des loyers obligatoire dans toutes les communes dites « tendues » et mise en place par la loi permettrait le contournement des problèmes que pose l’insécurité juridique et garantirait efficacité et pérennité dans l’encadrement des loyers, cela dans le respect du principe d’égalité territoriale.

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L’amendement n° 222 est présenté par Mme Cukierman, M. Gay, Mme Gréaume et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

L’amendement n° 1054 rectifié est présenté par MM. Corbisez, Guérini et Léonhardt.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pierre Laurent, pour présenter l’amendement n° 222.