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Séance du 24 juillet 2019 (compte rendu intégral des débats)

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Dossier législatif : proposition de loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires
Discussion générale (suite)

Communes nouvelles et diversité des territoires

Adoption définitive en deuxième lecture d’une proposition de loi dans le texte de la commission

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l’Assemblée nationale en première lecture, visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires (proposition n° 665, texte de la commission n° 684, rapport n° 683).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires
Article 1er

M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, après plusieurs mois d’échanges avec les élus locaux sur le terrain, notamment lors du grand débat national, et après des débats parlementaires nourris depuis décembre dernier, la proposition de loi visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires devrait être définitivement adoptée dans quelques instants, dans ce « dernier kilomètre » de la navette parlementaire.

Avant de revenir en détail sur les dispositions du texte, j’aimerais rappeler la méthode de travail qui a été choisie pour l’examen de cette proposition de loi. Cela me donne l’occasion, tout d’abord, de saluer l’engagement et la détermination de la sénatrice Françoise Gatel sur le délicat dossier des communes nouvelles. Vous avez présenté en décembre, madame la sénatrice, une proposition de loi visant à apporter davantage de souplesse pour mieux accompagner le développement des communes nouvelles en France.

Lorsque ce texte est arrivé en discussion au Sénat, en décembre dernier, le Gouvernement a immédiatement choisi la voie de la coproduction en travaillant aux côtés des sénateurs, notamment à vos côtés, madame la rapporteur, pour l’améliorer et l’enrichir.

Les députés se sont inscrits dans cette dynamique en faisant évoluer positivement la proposition de loi, tout en conservant son esprit initial. J’en profite pour saluer le travail mené, à l’Assemblée nationale, par la rapporteure Nicole Dubré-Chirat qui vient d’un département, le Maine-et-Loire, particulièrement avant-gardiste en matière de communes nouvelles. Je salue par ailleurs la présence dans vos tribunes aujourd’hui de deux de vos collègues députés, qui se sont particulièrement investis sur ces travaux.

Pour cette deuxième lecture, nous avons donc un texte équilibré qui doit, comme vous le savez, être rapidement adopté pour permettre aux maires et aux candidats d’avoir de la visibilité en ce qui concerne la constitution de leurs listes pour les élections municipales de 2020. Ce sera chose faite tout à l’heure. Les élus locaux attendent impatiemment cette mesure et seront particulièrement heureux de constater que le Parlement et le Gouvernement peuvent travailler de manière pragmatique, efficacement, main dans la main, sur des sujets territoriaux aussi importants.

Nous mesurons l’engouement autour des communes nouvelles, qui correspondent à une réalité de plus en plus ancrée dans nos territoires. Pour autant, et je ne cesserai de le rappeler, le succès des communes nouvelles repose sur un principe clair, qui est celui de la liberté.

Bien entendu, l’État accompagne les communes qui veulent se regrouper – je pense, par exemple, à la prorogation de la bonification de 5 % de la dotation globale de fonctionnement, la DGF, votée ici même nuitamment lors de l’examen de la dernière loi de finances. Mais en aucun cas – je le répète – l’État ne forcera ces regroupements.

Je reviendrai rapidement sur les principales dispositions de ce texte, car certains articles méritent que l’on s’y arrête un peu plus, même si les débats ont été riches et complets.

J’évoquerai tout d’abord les mesures qui auront des effets très concrets dès les prochaines élections municipales.

Je pense à l’article 1er sur la composition du conseil municipal. L’objectif initial était finalement simple : gérer au mieux la période de transition. La rédaction présentée aujourd’hui nous paraît très équilibrée. Le Sénat a proposé que le nombre de conseillers municipaux puisse, lorsque c’est plus avantageux, être équivalent au tiers des élus du conseil municipal de la commune nouvelle. L’Assemblée nationale a ensuite proposé que cette règle du tiers s’applique non pas au conseil municipal sortant, mais à l’ensemble des conseillers municipaux initiaux. Il s’agissait d’une demande venant du département de l’Eure, en particulier de Vexin-sur-Epte.

Les députés ont également instauré un plafond global de 69 élus afin d’éviter les assemblées pléthoriques. C’est un bon équilibre.

Je pense aussi à l’article 2 bis relatif à la création d’une conférence du maire et des maires délégués. Sur cette mesure, les discussions entre sénateurs et députés ont été riches afin de trouver l’instance de coordination et de concertation la plus adéquate. Je crois que nous avons là un bel objet qui est la conférence du maire et des maires délégués, créée sur le modèle de la conférence municipale déjà existante. Mais, désormais, les maires délégués pourront demander une réunion et donc être directement associés au processus de décision, sans priver le maire de ses propres pouvoirs. Nous répondons à des inquiétudes exprimées sur la supposée perte de lien avec les maires délégués.

De plus, l’Assemblée nationale a adopté un amendement permettant de rendre compatibles les fonctions de maire de la commune nouvelle et de maire délégué. Bien entendu, les indemnités ne sont pas cumulables.

J’aurais également pu citer l’article 3 sur la complétude du conseil municipal, qui est une mesure de terrain de bon sens, ou encore l’article 5, plus symbolique, mais d’importance, qui permet aux maires délégués d’apparaître avant les adjoints dans l’ordre du tableau.

Ensuite, certaines mesures vont permettre de donner davantage de visibilité et de prévisibilité aux élus qui aimeraient créer une commune nouvelle. Ainsi, désormais, lors de la création d’une commune nouvelle, il faudra produire un rapport financier, annexé à la délibération et affiché en mairie ou mis en ligne sur internet.

Le projet de loi Engagement et proximité, qui arrivera au Sénat à la rentrée prochaine et que je défendrai, comprend d’ailleurs une disposition semblable pour les changements d’EPCI. Sur ce point également, nous nous sommes inspirés des nombreux travaux du Sénat. Je pense notamment à la proposition de loi de Rémy Pointereau.

Ainsi, nous proposons de rendre obligatoire la rédaction d’un document précisant les impacts financiers du changement de périmètre de l’EPCI. C’est une contrainte, mais elle est indispensable, car « un homme averti en vaut deux ».

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et dadministration générale. C’est très juste !

M. Sébastien Lecornu, ministre. Par ailleurs, l’article 6 sur les seuils permet de donner du temps aux communes pour se mettre en conformité. La création de sites cinéraires, la création de centres médico-sociaux et l’obligation de publier des bilans sur les émissions de gaz à effet de serre en sont des exemples.

Plus généralement, cette proposition de loi apporte davantage de souplesse. Ce sera exactement l’esprit du projet de loi que je défendrai à la rentrée.

Concernant les suppressions d’annexes de mairies et de communes déléguées demandées par le Sénat, notamment par Hervé Maurey, il n’est pas pertinent de figer dans la durée les annexes de mairie ou les communes déléguées. Aussi, ce texte permet au conseil municipal de la commune nouvelle, avec l’accord du maire délégué et éventuellement du conseil de la commune déléguée, de supprimer tout ou partie des communes déléguées ou des annexes. Ce choix se fera en fonction de la situation locale. Aujourd’hui, cela n’est pas possible.

Par ailleurs, il sera désormais permis d’organiser des séances de conseil municipal dans les annexes de communes déléguées, avec une condition : celle d’informer la population quinze jours au préalable, car le conseil municipal doit rester un lieu libre, ouvert au public. Je sais que beaucoup d’élus ont été sensibles à cette mesure.

Enfin, je garde le meilleur pour la fin : la création de la « commune-communauté », véritable innovation territoriale.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Oui !

M. Sébastien Lecornu, ministre. C’est certainement, madame Gatel, la mesure qui a entraîné le plus de débats, tout particulièrement à l’Assemblée nationale ou à l’extérieur des deux assemblées. Des inquiétudes légitimes se sont exprimées, notamment sur les impacts financiers. Là encore, il y a eu un énorme travail des députés, en liaison avec les sénateurs, pour parvenir à une rédaction juste, protectrice et équilibrée. Plusieurs points sont à rappeler afin qu’ils figurent au Journal officiel.

La commune-communauté ne détricotera pas les EPCI. Elle ne pourra se constituer qu’à l’échelle d’une intercommunalité existante et non à l’échelle des anciens EPCI qui ont fait l’objet de fusions. Aucune disposition ne remet en cause les seuils minimums de population pour constituer une intercommunalité, notamment celui bien connu de 15 000 habitants.

La commune-communauté doit avoir une légitimité démocratique. Parce que c’est une décision structurante pour un territoire, le choix de rejoindre un autre EPCI ou de devenir une commune-communauté doit intervenir dès la création de la commune nouvelle et doit s’exprimer très clairement.

Sur les conséquences que cela aura, notamment en matière de calcul de la DGF, le droit actuel permet déjà à une commune nouvelle d’exercer les doubles compétences pendant un délai de deux ans avant de rejoindre un autre EPCI. Le mécanisme est simple : la dotation de compensation et la dotation d’intercommunalité de l’EPCI sont gelées et perçues par la commune nouvelle, au sein de la dotation forfaitaire de sa DGF, pendant trois ans. Les cas recensés par la direction générale des collectivités locales n’ont pas montré de difficultés spécifiques en la matière, mais nous y reviendrons lors des débats dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020.

Par ailleurs, l’Assemblée nationale a fait adopter une demande de rapport que le Gouvernement remettra, dans un délai de quatre ans, sur les conséquences de la création d’une commune-communauté.

Je ne tiens pas à être plus long, car ce texte recueille une quasi-unanimité sur ces travées. Il est attendu des élus et son adoption tout à l’heure, qui sera possible si le texte reste dans sa version issue des travaux de l’Assemblée nationale – ce que le Gouvernement souhaite –, sera un beau signal pour nos territoires. C’est le dernier texte de cette session extraordinaire. Je me réjouis déjà de vous retrouver à la rentrée pour le débat que nous aurons autour du projet de loi Engagement et proximité proposé par le Gouvernement à la suite du grand débat. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains.)

M. le président. C’est effectivement le dernier texte de la session extraordinaire, monsieur le ministre. Regardez bien l’hémicycle, il n’aura plus tout à fait le même aspect quand vous le retrouverez en septembre…

M. Sébastien Lecornu, ministre. Il n’y a pourtant pas de renouvellement sénatorial cette année !

M. le président. Non, mais chaque place disposera des installations nécessaires au scrutin électronique.

La parole est à Mme le rapporteur.

Mme Agnès Canayer, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et dadministration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette session parlementaire se termine, ici au Sénat, par l’examen en deuxième lecture de la très attendue proposition de loi dite « Gatel ».

Ce texte est espéré par les maires et maires délégués des communes nouvelles, qui voient les élections municipales de 2020 approcher sans connaître avec certitude les règles qui leur seront appliquées.

Cette proposition de loi est, dans sa forme actuelle, le fruit d’un long travail de maturation et d’une intense collaboration entre le Sénat, l’Assemblée nationale et le Gouvernement. Je voudrais ici saluer la ténacité et l’engagement de l’auteur de ce texte, Françoise Gatel, qui n’a pas ménagé son temps ni son énergie pour convaincre du bien-fondé de la commune-communauté, « objet d’apparence étrange », mais véritablement conçu pour répondre aux réalités de certains territoires.

L’adoption de ce texte est aujourd’hui possible, car de bonnes fées se sont penchées sur son berceau, convaincues par les explications répétées de son auteur. À commencer par M. le ministre Sébastien Lecornu, qui a rapidement compris que ce dispositif « malin » permettait de contrecarrer quelques « irritants » législatifs.

Mais aussi, grâce aux nombreux échanges avec nos collègues de l’Assemblée nationale, la rapporteure Nicole Dubré-Chirat, la rapporteure de la délégation aux collectivités territoriales de l’Assemblée nationale, Catherine Kamowski, et Rémy Rebeyrotte, dont je salue la présence dans les tribunes, et qui ont abordé ce texte dans un esprit tout à fait constructif, permettant aujourd’hui au Sénat une adoption conforme.

La commune-communauté, qui est certes une innovation territoriale, ne doit pas être l’arbre qui cache la forêt des mesures de souplesse et de graduation dans la mise en œuvre des communes nouvelles prévues par ce texte et amplement renforcées par le Sénat en première lecture. Ces dispositions, notamment l’article 1er relatif à la composition du conseil municipal de la commune nouvelle lors du premier renouvellement, sont essentielles pour stabiliser les communes nouvelles créées ces dernières années et favoriser l’émergence de nouveaux regroupements.

La limitation de la réduction du nombre de conseillers à un tiers de l’effectif de la commune nouvelle, voulue par le Sénat et améliorée par l’Assemblée nationale, qui a sécurisé les effets de cette nouvelle règle en fondant le calcul sur l’addition des conseillers municipaux élus lors des élections municipales précédentes et dans la limite de 69 conseillers, est la mesure la plus urgente. Elle justifie à elle seule l’adoption conforme de cette proposition de loi de manière à rassurer les maires qui se sont lancés dans l’aventure de la commune nouvelle, souvent à tâtons, tirant les enseignements de la pratique et découvrant au fur et à mesure les embûches, mais qui, pour beaucoup, ne reviendraient pour rien au monde en arrière.

La commune nouvelle est le moyen de revitaliser l’échelon communal. Il y a urgence à voter ce texte tel qu’il a été adopté par l’Assemblée nationale, non pas pour partir plus vite en vacances (Sourires.), mais parce que le temps électoral de la rentrée ne permettra plus d’assouplir les règles.

Cette adoption conforme que je vous propose est d’autant plus acceptable que nous avons travaillé en étroite collaboration avec l’Assemblée nationale et le Gouvernement, afin que les apports des députés s’inscrivent non seulement dans la logique de la proposition de loi initiale, conçue avec les associations d’élus, notamment l’Association des maires de France, mais contribuent surtout à améliorer la version du Sénat.

Les modifications introduites corrigent des imperfections ou modifient à la marge certaines dispositions adoptées au Sénat.

Ainsi, l’Assemblée nationale a remplacé la délégation de compétences au maire que nous avions prévue pour remédier aux effets des conseils municipaux pléthoriques de la première période, par une conférence municipale réunissant le maire et les maires délégués de la commune nouvelle aux effets identiques.

L’article 4 relatif à la commune-communauté est le cœur des mesures d’adaptation prévues par la proposition de loi ; c’est aussi celui qui a fait l’objet des plus amples débats. Cette nouvelle entité doit permettre à une commune nouvelle de ne pas se rattacher à un EPCI. L’Assemblée nationale a souhaité que cette option soit choisie au moment de la création de la commune nouvelle par deux tiers des communes concernées, et non postérieurement comme le Sénat l’avait prévu.

À défaut, la commune nouvelle serait rattachée à un EPCI à fiscalité propre selon une procédure spéciale, assez complexe, mais qui garantit le principe de libre administration des collectivités territoriales et offre aux communes le souhaitant la possibilité de recourir à cette innovation qu’est la commune-communauté, dans l’esprit voulu par l’auteur de la proposition de loi.

Par ailleurs, les députés ont validé : les apports du Sénat sur les dérogations au principe de complétude du conseil municipal pour l’élection du maire de la commune nouvelle et la neutralisation des effets sur les élections sénatoriales prévues à l’article 3 ; les dispositions sur l’information préalable des administrés, renforçant la transparence et introduites par notre collègue Jean-Pierre Grand, qui imposent qu’un rapport financier soit joint à la délibération des conseils municipaux portant création de la commune nouvelle, et obligeant à afficher ou mettre en ligne ce même rapport avant la consultation des électeurs ; les mesures de souplesse proposées par notre collègue Hervé Maurey, tendant à permettre la suppression d’une partie des mairies annexes et des communes déléguées, sous réserve de précisions que nous pensons superflues relatives aux actes d’état civil – nous aurons l’occasion d’en débattre de nouveau prochainement ; la possibilité de délocaliser les réunions du conseil municipal dans les mairies annexes, souhaitée par notre collègue Olivier Paccaud et limitée à deux réunions par an par les députés.

L’Assemblée nationale a, en outre, modifié fortement deux dispositions ajoutées au Sénat en première lecture.

Il s’agit, tout d’abord, du lissage sur trois ans des effets de seuils qui s’imposent aux communes nouvelles. L’Assemblée nationale a souhaité les limiter à la création d’un centre médico-social scolaire pour les communes de plus de 5 000 habitants, à l’aménagement d’un site cinéraire pour les communes de plus de 2 000 habitants, et à l’établissement d’un bilan des émissions de gaz à effet de serre pour les communes de plus de 50 000 habitants. Nous regrettons ce choix, car il semble légitime que les communes nouvelles, qui doivent faire face à de nombreuses nouvelles règles lors de leur création, bénéficient de temps pour se mettre en règle.

Nous actons néanmoins le fait que le principe du lissage a été maintenu dans la proposition de loi.

L’Assemblée nationale a modifié, par ailleurs, les conditions de majorité de la commission départementale de coopération intercommunale, la CDCI, qui se prononce sur le rattachement d’une commune nouvelle à un EPCI. Introduit par notre ancien collègue Jacques Mézard, l’abaissement de la majorité des deux tiers à la moitié des membres de la CDCI visait à permettre de passer outre l’opposition du préfet. Considérant que la règle de droit commun était celle des deux tiers, la majorité gouvernementale a préféré revenir sur cette disposition.

Par souci de compromis, nous vous proposons d’entériner les choix de l’Assemblée nationale.

L’Assemblée a, en revanche, supprimé l’article 12 prévoyant le rattachement la commune de Saint-Palais-du-Né, aujourd’hui en Charente, au département de la Charente-Maritime. Plusieurs situations de conflit entre départements pour le rattachement de communes nouvelles interdépartementales existent. Le Gouvernement, et en particulier M. le ministre chargé des collectivités territoriales, s’est engagé à ce que ces situations soient appréhendées globalement dans la future loi Engagement et proximité. Nous attendrons donc ces futurs débats.

Enfin, l’Assemblée nationale a ajouté, sur l’initiative du député Les Républicains Jérôme Nury la possibilité pour le maire de la commune nouvelle de rester maire délégué de sa commune, et sur celle du député Arnaud Viala une demande de rapport, dont nous ne sommes pas friands au Sénat, sur l’évaluation de la commune-communauté, que nous nous proposons de valider pour les motifs déjà invoqués.

En conséquence, et pour toutes les raisons déjà citées, je vous invite à adopter en termes identiques le texte de l’Assemblée nationale afin de donner vie à la proposition de loi de notre excellente collègue Françoise Gatel, et de lui conférer les effets juridiques tant attendus par les élus locaux. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du groupe Union Centriste et du groupe La République En Marche.)

M. le président. La parole est à M. Éric Kerrouche.

M. Éric Kerrouche. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l’occasion de la première lecture de la proposition de loi de notre collègue Françoise Gatel visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, j’avais conclu mon propos par ceux du doyen Jean Carbonnier, qui écrivait que « le droit est trop humain pour prétendre à l’absolu de la ligne droite ».

Le droit est « flexible », et cette flexibilité doit être aussi disponible dans les territoires pour favoriser la vitalité et la fluidité, mais pas au risque d’éventuelles fissures.

Dans cet état d’esprit, et malgré les améliorations que ce texte a pu connaître au cours de l’examen parlementaire, qui n’est manifestement pas inutile, nous conservons les mêmes préventions qu’en première lecture, comme certaines associations d’élus… Cela ne signifie pas qu’il ne faut pas tenir compte des avancées prévues dans le texte.

Quelques paradoxes demeurent.

Mon intervention sera focalisée sur les mesures visant à faciliter le fonctionnement de la commune nouvelle en phase transitoire, aux articles 1er, 3 et 6, et sur l’article 4 visant à créer la commune-communauté.

La perspective est d’accompagner les communes nouvelles graduellement vers le régime de droit commun, sans créer de distorsion.

Les derniers chiffres du Bulletin dinformation statistique, le BIS, de la direction générale des collectivités locales, la DGCL, de mars 2019 nous indiquent que 2 508 communes se sont regroupées depuis 2010 pour créer 774 communes nouvelles. La France compte désormais moins de 35 000 communes, soit exactement 34 970.

Ce mouvement confirme les propos de mon collègue Vincent Aubelle : « La rationalisation du tissu communal opérée dépasse toutes les précédentes tentatives intervenues en la matière depuis 1789. » Probablement parce que la liberté locale a pu s’exprimer.

Si cette dynamique de modernisation de l’institution communale doit être encouragée, il est important de conserver à l’esprit, et quelque part d’assumer, que la commune nouvelle est une commune. Ou, pour reprendre les propos de M. le président de la commission des lois, que la « commune nouvelle est une vraie commune ».

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. C’est vrai ! (Sourires.)

M. Éric Kerrouche. Merci, monsieur le président, de confirmer vos propos ! (Nouveaux sourires.)

En ce sens, accompagner graduellement ces communes vers un régime de droit commun est pertinent, sans pour autant que les aménagements proposés en phase transitoire comportent d’effets pervers. À ce titre, la solution prévue à l’article 1er, visant à relever le nombre de conseillers municipaux des communes nouvelles, n’est toujours pas optimale quelle que soit la version du texte, car elle crée encore une fois des perdants et des gagnants.

En effet, la solution présente les écueils suivants.

Elle ne résout pas le problème de la chute brutale des effectifs municipaux, qui est à l’origine de cet article. La commune de La Hague ou celle de Gouffern en Auge connaîtraient une diminution de 50 % de leurs effectifs de conseillers municipaux au moment du deuxième renouvellement.

Elle présente toujours des risques de distorsions dans la composition des conseils municipaux, dont certains deviendraient surnuméraires. Une commune comme Souleuvre en Bocage, qui compte près de 8 500 habitants, aurait un conseil municipal au moins équivalent à celui d’une commune de 300 000 habitants.

Enfin, cette solution déconnecte le nombre de conseils municipaux de la population, ce qui peut soulever des interrogations.

En définitive, l’ensemble de ces solutions ne semblent donc ni adaptées ni favorables à toutes les communes nouvelles puisque, pour 50 % d’entre elles au moins, le droit en vigueur est plus favorable.

J’en viens à mon second point, qui est celui de la création de la commune-communauté, tout en soulevant un léger paradoxe : on veut reculer l’application du régime de droit commun pour ces « vraies communes » nouvelles et, « en même temps », créer de nouvelles « communes nouvelles », plus intégrées. Le principe du non-rattachement d’une commune nouvelle à une communauté est un dispositif qu’il faudra évaluer.

S’agissant donc de l’article 4, qui exonère une commune nouvelle de l’obligation de rattachement à un EPCI – principe introduit par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, corrigée par la loi de 2015 –, il soulève toujours les interrogations émises lors de la première lecture. Y a-t-il lieu de créer de manière permanente une nouvelle catégorie juridique dérogatoire ? Faut-il prendre le risque de créer des communes nouvelles défensives ? En d’autres termes, quel doit être le degré d’exceptionnalité dans le temps, mais aussi dans l’espace ?

Tout d’abord, en introduisant une dérogation permanente, cette disposition induit des inégalités entre les communes nouvelles et les autres communes. Les premières sont conduites à entrer progressivement dans le droit commun applicable aux communes. Il y aura aussi des différences entre les communes nouvelles, seules celles constituées à compter du 1er janvier 2019 pouvant bénéficier de l’exonération de rattachement à un EPCI.

Par ailleurs, cette disposition ne correspond que partiellement à la réalité : à ce jour, 96 % des communes nouvelles comportent moins de 10 000 habitants et moins de 3 % sont composées de plus de 10 communes.

Ainsi, avec la conjugaison de la faiblesse du nombre de communes concernées et de la taille démographique restreinte, on peut s’interroger sur l’efficacité de ces espaces pour la mise en œuvre de services aux populations. Pour autant, il convient de ne pas favoriser le gigantisme du palier communal.

Sur un autre plan, les perspectives d’adhésion à un EPCI « XXL » peuvent freiner la création de communes nouvelles, alors même que la fusion pourrait présenter les caractéristiques du stade ultime de l’intégration communale. Mais on ne peut pas non plus écarter l’hypothèse que certaines communes-communautés créées puissent constituer des périmètres défensifs.

Vous l’avez compris, nous ne sommes pas foncièrement opposés à cette proposition. Nous avions proposé que le principe de rattachement comme principe de droit commun soit maintenu et que l’on envisage des dérogations encadrées sur la base de critères à définir, à l’instar de ceux qui ont présidé à l’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale, les SDCI. La CDCI, en tant que garante des collectivités et des libertés locales, aurait également pu être l’instance d’examen des demandes dérogatoires de non-rattachement.

Toutefois, la réécriture de l’article 4 par l’Assemblée nationale nous semble en définitive présenter un bon compromis en levant l’automaticité du dispositif et en instaurant un double verrou pour le vote du non-rattachement par deux tiers des communes représentant deux tiers de la population, ce qui est une reprise des dispositions déjà en vigueur pour un EPCI souhaitant créer une commune en lieu et place de toutes ses communes membres.

Deuxième paradoxe : dans l’hypothèse d’un rattachement de la commune nouvelle à un EPCI, une procédure spéciale instaurée par l’Assemblée nationale prévoit que les délibérations sont prises à la moitié des voix des conseils municipaux, représentant la moitié de la population de la future commune nouvelle. Cette règle déroge à celle, de droit commun, de la majorité qualifiée et contraint inutilement les communes.

Bien que je ne sois pas un fanatique des rapports, je pense qu’il sera utile de faire une estimation, dans quatre ans, de l’intérêt du dispositif des communes-communautés. Peut-être serons-nous encore là, chère Françoise Gatel, pour prendre connaissance de cette estimation ?

J’espère me tromper, mais il me semble que ce dispositif aurait dû être plus souple et moins contraignant. Néanmoins, et parce que ce texte comporte certaines avancées, nous nous contenterons d’une abstention bienveillante. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)