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Séance du 8 novembre 2021 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Il faut conclure.

M. Alain Milon. C’est bien dommage, monsieur le président, car le sujet est particulièrement intéressant ! (Sourires.)

L’hôpital et les équipes qui soignent ces patients particulièrement dangereux ne doivent pas être encore plus fragilisés que les publics accueillis. Il faut conforter l’hôpital et l’asseoir comme un acteur majeur du territoire, travaillant en réseau avec l’ensemble des acteurs médico-sociaux et sociaux, les centres de santé, les communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS) et la médecine de ville au cœur de la cité. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC, ainsi que sur des travées des groupes SER et GEST.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Olivier Véran, ministre. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je ferai une réponse courte, car nous aurons plusieurs jours de débat pour examiner tous ces points. J’espère que vous ne m’en voudrez pas.

J’ai entendu beaucoup de critiques sur l’absence de projet de loi relatif à l’autonomie, mais ce qui compte, ce n’est pas le vecteur, ce sont les mesures. Le PLFSS présente des avantages en comparaison d’un projet de loi ad hoc, qui aurait fait l’objet de deux lectures dans chaque assemblée, voire trois, sans compter le délai nécessaire à sa promulgation. On n’en aurait pas vu la couleur avant des mois ! (Protestations.)

Dans ce texte, vous avez du sonnant et du trébuchant ! Quoi qu’il arrive, le PLFSS sera promulgué avant le 1er janvier 2022, et il sera d’application immédiate.

En outre, j’ai de la mémoire, non pas parce que je suis neurologue, mais parce que je débute l’examen de mon huitième PLFSS, d’abord en tant que député puis comme ministre. Je me retourne vers mes anciens camarades socialistes : je me souviens de la très belle loi défendue par ma collègue et amie Michèle Delaunay, pour laquelle nous étions enthousiastes au Parlement. C’était enfin la loi de l’autonomie ! Certes, elle était intéressante et promouvait de belles avancées.

Mais, au cours des dix-huit derniers mois, le Gouvernement a débloqué plus de moyens que durant tout le quinquennat précédent. Je n’en tire pas gloriole, j’étais député de la majorité ! Mais pardonnez-moi : quand on a de la mémoire et que l’on se compare… En dix-huit mois, ce sont 3,8 milliards d’euros qui ont été engagés dans le champ de l’autonomie, 2,8 milliards d’euros pour les hausses de salaire du personnel hospitalier, 250 millions d’euros pour les hausses de salaire des aides à domicile, 70 millions d’euros pour la médicalisation des Ehpad et 450 millions d’euros pour l’investissement dans ces établissements.

Franchement, vous ne pouvez pas dire que nous ne bougeons pas de la bonne manière ou que nous n’allons pas dans la bonne direction ! Affirmer que le texte ne suffit pas et souhaiter davantage est une chose, dire que nous avions promis une loi et qu’il n’y a rien en est une autre.

On met trop d’argent ici, pas assez là, on identifie les sources de financement, mais les propositions ne vont pas assez loin : voilà le débat traditionnel que nous avons. Cela n’est pas une critique, mais on peut se le dire entre nous. Ce n’est pas le premier texte que je viens défendre devant le Sénat, et vous savez que j’adore cet exercice.

J’ai l’impression, à vous entendre, que chaque article de ce texte pris indépendamment – contraception jusqu’à 25 ans, extension de la complémentaire santé solidaire pour les bénéficiaires de l’ASPA ou du RSA, automaticité des droits, mesures salariales, etc. – recevrait l’assentiment général de cet hémicycle, à droite comme à gauche.

Ce PLFSS ne serait donc pas un mauvais texte, en fin de compte. Certains pensent qu’il ne va pas suffisamment loin, d’autres que la façon d’en financer les dispositifs n’est pas la bonne. J’ai tout de même l’impression que nous parviendrons à trouver une forme de consensus.

Je ne m’attends certes pas à ce que la commission mixte paritaire soit conclusive sur un PLFSS de fin de mandat, mais nous aurons, au-delà des positions de chacun, des débats enrichissants.

Oui, madame Lassarade, je vais bousculer la base des corporatismes pour étoffer celle de l’accès aux soins. Cela fait des décennies que notre pays est étouffé par le corporatisme. Le corporatisme n’est pas une insulte : parfois il est justifié, mais souvent il nous empêche d’avancer dans le bon sens. Je ne comprends pas comment notre pays peut avoir un tel retard dans les pratiques avancées et pourquoi le cloisonnement entre les professions, les secteurs et les milieux est si fort.

Je reçois les syndicats dans mon bureau plus que n’importe qui. Les syndicats de médecins me reprochent de leur enlever tel acte au profit des infirmières, lesquelles se plaignent à leur tour d’être dépossédées de tel acte au bénéfice des aides-soignants. En fin de compte, tous dénoncent un manque de coopération. Or notre logique ne consiste en aucun cas à déshabiller untel au profit des autres. Nous tenons simplement compte de la réalité !

J’observe que des amendements ont été déposés aux fins de supprimer la possibilité conférée à des orthoptistes de prescrire des lunettes à des personnes myopes jeunes et en bonne santé. Qu’on ne me dise pas que c’est pour des raisons de santé ! Il est clair que c’est le corporatisme qui motive une telle proposition. La filière visuelle a travaillé pendant trois ans, en réunissant l’ensemble des acteurs ; l’une des missions de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) a rendu un rapport ; les gouvernements précédents, de gauche comme de droit, avaient déjà évoqué le sujet. Bref, cette mesure me paraît relever du bon sens.

Aujourd’hui, je me suis rendu dans l’Eure. Il y a tellement peu de médecins disponibles dans ce département que les gens s’inquiètent non pas de savoir qui va leur prescrire des lunettes, mais du nombre de kilomètres qu’ils vont devoir parcourir ou du nombre de mois qu’ils vont devoir attendre avant de recevoir une prescription. On doit faire bouger notre système de santé et apprendre des erreurs du passé.

Il a été proposé d’expérimenter l’accès direct aux consultations de kinésithérapeutes pour certaines pathologies telles que les entorses de cheville. Lorsque j’étais médecin neurologue, j’ai prescrit des wagons de rééducation sans mieux savoir que le kinésithérapeute lui-même ce qui était bon pour mon patient.

L’Ordre national des médecins, pour qui j’ai beaucoup de respect, fait des communications pour torpiller toute velléité consistant à permettre à des soignants paramédicaux parfaitement compétents de mieux participer à l’offre de soins dans les territoires.

En parallèle, les élus m’écrivent du matin au soir pour me dire combien notre pays manque de soignants et à quel point les Français sont privés d’accès aux soins. Ce n’est donc pas le Sénat, maison des élus locaux, qui va nous empêcher d’avancer !

M. Bernard Bonne. Ce n’est pas pareil !

M. Olivier Véran, ministre. Si, cela procède du même esprit ! On se trouve empêché à chaque fois que l’on veut progresser. Je ne serai pas le ministre qui freinera ces évolutions, et je l’assume aussi comme ancien député et médecin. Vous avez bien entendu le droit de penser autrement, mesdames, messieurs les sénateurs ; nous en débattrons certainement.

Voilà, dans l’esprit général, ce que je tenais à dire. Nous discuterons par la suite de ce qui manque au texte ou de ce qui peut être renforcé, c’est bien pour cela que le débat parlementaire a lieu.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Je veux souligner trois points.

En premier lieu, je ne partage pas totalement les inquiétudes qu’a exprimées Mme la rapporteure générale concernant la saturation du plafond de dette que la Cades peut amortir. Il est fixé à 92 milliards d’euros par la loi organique. En l’état de nos prévisions, je vous confirme qu’il serait plutôt de l’ordre de 105 à 110 milliards d’euros. Nous considérons toutefois que le caractère assez mouvant des hypothèses macroéconomiques, dans un sens plutôt positif au demeurant, peut nous permettre de passer ce cap difficile. À défaut, il nous faudra évidemment prendre des mesures propres à garantir la bonne gestion de cette dette.

En deuxième lieu, nous sommes en désaccord avec un certain nombre d’expressions, notamment celles qui sont relatives à la solidarité interbranches. Je pense à la fois au transfert que nous proposons de la branche famille vers la branche maladie concernant la prise en charge des indemnités journalières liées à la garde des enfants – cela ne nous paraît pas incohérent – et au transfert opéré de la branche AT-MP vers la branche maladie.

Ce dernier transfert est le fruit d’une mission conduite six mois durant sous l’autorité d’un magistrat de la Cour des comptes. Chacun a pu prendre connaissance de la qualité des travaux, de la précision du diagnostic et, surtout, de la très grande documentation des solutions proposées. Nous sommes restés dans une fourchette extrêmement basse, à hauteur de 1,2 milliard d’euros. C’est plus que les années précédentes, mais il y a certainement des facteurs d’explication.

En matière d’amélioration, le rapport de la mission formule plusieurs préconisations. Celles-ci constituent non pas une remise en cause de la pertinence de ce qui a été réalisé jusqu’alors, mais plutôt une recherche de nouvelles solutions, pour que les déclarations soient plus fiables et pour nous éviter ce jeu comptable à l’avenir.

En troisième lieu, je veux dire un mot de la trajectoire financière. Je partage les interrogations du rapporteur pour avis de la commission des finances sur le niveau de déficit, qui n’est pas soutenable à long terme. Je présenterai des amendements tendant à réviser l’état B, qui retrace le scénario macroéconomique et pluriannuel des finances sociales, afin d’abaisser cette prévision de déficit. Si ces amendements sont adoptés, le déficit s’établira à 39 milliards d’euros pour 2020, 33,5 milliards d’euros pour 2021 – nous craignions pourtant en juin dernier qu’il s’élève à 38,5 milliards d’euros – et 20,4 milliards d’euros pour 2022, plutôt qu’à 25 milliards d’euros.

Nous avons fait le choix d’une absence de mesures brutales. Je le dis notamment à l’endroit du rapporteur Savary, qui appelait de ses vœux des mesures bien plus radicales. Nous avons fait le choix de la croissance. La quasi-totalité de notre stratégie de rétablissement des comptes publics, au-delà des finances sociales, passe par la croissance et la volonté de ne pas l’étouffer. Lors de la crise de 2010, la croissance avait justement été étouffée en raison d’une intention de consolidation et de redressement trop rapide, ce qui avait empêché d’engendrer des recettes supplémentaires.

Aujourd’hui, nous faisons un choix très différent, notamment par la mise en œuvre de mesures d’urgence – chômage partiel pour le maintien des compétences dans les entreprises, prêts garantis par l’État (PGE) et fonds de solidarité pour le maintien de la trésorerie –, dans la perspective de faciliter un rebond de la croissance.

Les quelques centaines d’amendements à examiner nous permettront d’avoir l’ensemble de ces débats. Pour l’heure, je partage ce qu’affirmait Olivier Véran il y a un instant. Ces sujets étant par essence complexes, les attentes peuvent être contradictoires.

J’ai entendu Mme Deseyne dire que le texte ne prévoyait aucune mesure d’économie ni de redressement, que le budget n’était pas soutenable. Elle proposait ainsi un parcours plus rapide de retour à l’équilibre. Quelques instants après, Mme Lassarade nous a demandé de faire plus pour les personnels médicaux et les établissements. C’est assez logique, cela dépend essentiellement de l’angle retenu pour examiner un texte. Chacun est ainsi livré à ses contradictions, voire à ses difficultés.

M. René-Paul Savary. Vous aussi avez des contradictions ! (Mme Florence Lassarade opine.)

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Les différents amendements nous permettront certainement de trancher tout cela.

M. Olivier Véran, ministre. Bravo !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Philippe Mouiller, rapporteur. Monsieur Véran, je souhaite connaître votre avis sur la méthode de travail entre le Gouvernement et le Parlement, notamment avec le Sénat.

Alors que nous nous apprêtons à examiner les premiers articles de ce PLFSS, et que les explications des évolutions de la trajectoire budgétaire ont été faites, vous avez annoncé au cours de la discussion générale vouloir présenter un amendement tendant à créer une rallonge supplémentaire de 1,7 milliard d’euros. Cette rallonge n’étant pas encore votée, nous ne savons pas à quelle grande ligne budgétaire elle sera affectée ni de quelle manière elle sera financée. Elle pose question quant aux capacités d’anticipation du Sénat dans son dialogue avec le Gouvernement.

L’Agence France Presse (AFP), dont les informations sont relayées sur les réseaux sociaux, a indiqué que le Premier ministre a annoncé cet après-midi une rallonge de 120 millions d’euros – 60 millions d’euros seront engagés dès cette année –, justement en faveur des oubliés du Ségur de la santé dans le secteur médico-social.

Nous allons donc voter un amendement que nous ne connaissons pas, pour un crédit d’un montant de 60 millions d’euros. Que pensez-vous d’une telle méthode de travail ? (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC, ainsi que sur des travées des groupes GEST, SER et CRCE.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Olivier Véran, ministre. Même si vous jugez parfois que je ne dépense pas assez, il se trouve que je dépense trop, et que Bercy doit venir compenser les dépenses excessives que j’ai engagées ici ou là. (Sourires.) Pour le détail, je vous laisse voir avec le plombier en chef ; c’est lui le responsable des tuyaux. (Nouveaux sourires.)

Il existe des simulations des surcoûts engendrés par la crise du covid. Force est de constater qu’une partie d’entre eux est survenue bien après le dépôt du PLFSS en conseil des ministres.

Nous vous proposons ainsi de voter 4,9 milliards d’euros de provisions de dépenses en vaccins et en matériel destiné à Santé publique France pour l’année à venir. Au fur et à mesure de l’exercice, nous verrons si nous avons dépensé plus ou moins que la somme prévue à l’origine. Par moments, nous sommes contraints de voter des projets de loi de finances rectificative (PLFR) ; il est d’ailleurs prévu qu’un PLFR soit discuté alors même que le PLF est en cours d’examen.

Monsieur le rapporteur, je vois dans votre remarque la volonté d’avoir une maîtrise parfaite des dépenses. C’est tout à fait légitime de votre part. Cependant, le budget est un exercice annuel. C’est seulement au dernier moment, dans les dernières minutes, que l’on procède aux ajustements nécessaires induits par des dépenses supplémentaires. Nous ne faisons rien de plus, rien de moins, et ce n’est certainement pas une marque d’irrespect envers le Parlement.

M. le président. La discussion générale est close.

Mes chers collègues, dans la mesure où la commission des affaires sociales doit se réunir, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq pour l’examen des articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à vingt et une heures quarante-cinq, sous la présidence de Mme Laurence Rossignol.)

PRÉSIDENCE DE Mme Laurence Rossignol

vice-présidente

Mme la présidente. La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

Je rappelle que la discussion générale a été close.

Rappel au règlement

Mme la présidente. La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly, pour un rappel au règlement.

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022
Première partie

Mme Cathy Apourceau-Poly. Sur le fondement de l’article 36 de notre règlement, le groupe communiste républicain citoyen et écologiste souhaite interpeller le président du Sénat et le ministre chargé des relations avec le Parlement sur le respect du droit d’amendement des groupes parlementaires.

Le 18 octobre dernier, le Président de la République a déclaré qu’une réforme constitutionnelle s’imposait sur le droit d’amendement, car nous aurions « tous collectivement contribué à une inflation législative » et à « l’illisibilité de notre droit ».

Alors que le Sénat entame l’examen du budget de la sécurité sociale, nous tenons à dénoncer le fait que bon nombre d’amendements aient été déclarés irrecevables sur le fondement de la Constitution. Ainsi, sur les 1 034 amendements déposés par l’ensemble des groupes du Sénat, seuls 574 ont été déclarés recevables pour l’examen du texte en séance publique.

Cette critique, nous la formulons chaque année, mais nous avons cette fois le sentiment d’avoir atteint un point de non-retour. Certains de nos amendements sont déclarés irrecevables parce qu’ils n’ont pas d’impact sur le financement de la sécurité sociale ; d’autres sont irrecevables parce qu’ils ont un peu d’impact sur ce financement. On marche sur la tête !

En quoi l’expérimentation de la prescription par les orthoptistes de lentilles ou de verres correcteurs entraînerait-elle davantage une dépense publique que la généralisation de ce dispositif ?

J’appelle solennellement les groupes politiques à prendre conscience de la réduction du droit d’opposition et du droit constitutionnel d’amendement, sachant que notre temps de parole pour défendre les amendements a été parallèlement diminué. Nous avons la désagréable impression que le but est d’en finir au plus vite avec l’examen de ce PLFSS. Les sommes impliquées sont pourtant bien plus importantes que dans le cadre du PLF, pour lequel un examen de trois semaines est prévu. Ainsi, pour 2022, les recettes de l’État s’élèvent à 310 milliards d’euros, quand celles de la sécurité sociale atteignent 440 milliards d’euros, et ses dépenses 460 milliards d’euros.

Rappel au règlement
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022
Article 1er

Mme la présidente. Acte vous est donné de votre rappel au règlement, ma chère collègue, pour lequel vous avez largement dépassé votre temps de parole.

Nous passons à la discussion des articles.

projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022

PREMIÈRE PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2020

Première partie
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022
Article 2

Article 1er

Au titre de l’exercice 2020, sont approuvés :

1° Le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

 

(En milliards deuros)

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

209,8

240,2

-30,5

Accidents du travail et maladies professionnelles

13,5

13,6

-0,1

Vieillesse

241,2

246,1

-4,9

Famille

48,2

50,0

-1,8

Toutes branches (hors transferts entre branches)

499,3

536,6

-37,3

Toutes branches (hors transferts entre branches) y compris Fonds de solidarité vieillesse

497,2

537,0

-39,7

;

2° Le tableau d’équilibre, par branche, du régime général de sécurité sociale :

 

(En milliards deuros)

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

208,3

238,8

-30,4

Accidents du travail et maladies professionnelles

12,1

12,3

-0,2

Vieillesse

135,9

139,6

-3,7

Famille

48,2

50,0

-1,8

Toutes branches (hors transferts entre branches)

391,6

427,8

-36,2

Toutes branches (hors transferts entre branches) y compris Fonds de solidarité vieillesse

390,8

429,4

-38,7

;

3° Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

 

(En milliards deuros)

Recettes

Dépenses

Solde

Fonds de solidarité vieillesse

16,7

19,1

-2,5

;

4° Les dépenses constatées relevant du champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, s’élevant à 219,4 milliards d’euros ;

5° Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites, lesquelles sont nulles ;

6° Les recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse, lesquelles sont nulles ;

7° Le montant de la dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, s’élevant à 16,1 milliards d’euros.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 1er.

(L’article 1er est adopté.)

Article 1er
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Deuxième partie

Article 2

Est approuvé le rapport figurant en annexe A à la présente loi présentant un tableau, établi au 31 décembre 2020, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits, tels qu’ils sont constatés dans les tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2020 figurant à l’article 1er.

Annexe A

Rapport retraçant la situation patrimoniale, au 31 décembre 2020, des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents et la couverture des déficits constatés pour l’exercice 2020

I. – Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2020 :

 

(En milliards deuros)

Actif

2020 (net)

2019 (net)

Passif

2020

2019

Immobilisations

7,3

7,4

Fonds propres

-86,7

-61,4

Immobilisations non financières

5,2

5,2

Dotations

19,0

20,7

Régime général

0,2

0,2

Prêts, dépôts de garantie

1,3

1,4

Autres régimes

7,3

7,0

Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES)

0,2

0,2

Avances/ prêts accordés à des organismes de la sphère sociale

0,9

0,9

Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

11,3

13,4

Réserves

22,9

22,2

Régime général

3,8

3,8

Autres régimes

7,2

7,3

FRR

11,9

11,1

Report à nouveau

-108,1

-122,6

Régime général

5,1

-4,6

Autres régimes

-0,2

-4,1

Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

-3,7

-8,4

CADES

-109,3

-105,5

Résultat de lexercice

- 22,9

15,4

Régime général

-36,2

-0,3

Autres régimes

-1,0

+0,1

FSV

-2,5

-1,6

CADES

16,1

16,3

FRR

0,7

0,8

Écart destimation (réévaluation des actifs du FRR en valeur de marché)

2,4

2,9

Provisions pour risques et charges

20,9

17,2

Actif financier

68,1

57,9

Passif financier

178,8

132,5

Valeurs mobilières et titres de placement

39,2

45,1

Dettes représentées par un titre (obligations, billets de trésorerie, europapiers commerciaux)

165,5

118,6

Régime général

0,0

0,0

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

62,5

26,5

Autres régimes

13,8

12,9

CADES

103,0

92,0

CADES

0,0

0,0

Dettes à légard détablissements de crédits

7,3

6,4

FRR

25,3

32,3

Régime général (ordres de paiement en attente)

6,0

5,1

Encours bancaire

26,9

12,1

Autres régimes

0,4

0,3

Régime général

10,6

1,5

CADES

1,0

1,0

Autres régimes

5,6

6,4

FSV

0,0

0,0

Dépôts reçus

0,4

0,4

CADES

9,9

3,1

ACOSS

0,4

0,4

FRR

0,7

1,1

Créances nettes au titre des instruments financiers

2,0

0,6

Dettes nettes au titre des instruments financiers

0,0

0,2

CADES

1,7

0,3

ACOSS

0

0,2

FRR

0,3

0,3

Autres

5,4

6,8

Autres régimes

5,3

5,7

CADES

0,1

1,1

Actif circulant

101,6

83,4

Passif circulant

64,1

60,4

Créances de prestations

12,1

9,2

Dettes et charges à payer à l’égard des bénéficiaires

29,0

30,5

Créances de cotisations, contributions sociales et d’impôts de sécurité sociale

16,9

8,5

Dettes et charges à payer à l’égard des cotisants

4,4

2,1

Produits à recevoir de cotisations, contributions sociales et autres impositions

52,1

47,8

Créances sur entités publiques et organismes de sécurité sociale

13,1

10,9

Dettes et charges à payer à l’égard d’entités publiques et organismes de sécurité sociale

16,4

11,4

Produits à recevoir de l’État

1,9

0,6

Autres actifs

5,5

6,3

Autres passifs

14,2

16,5

Total de lactif

177,0

148,7

Total du passif

177,0

148,7

Sur le champ des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses fonds propres négatifs, et qui recouvre pour l’essentiel le cumul des déficits passés restant à financer, s’élevait à 86,7 milliards d’euros au 31 décembre 2020. L’encours de dette sur les produits techniques à fin 2020 était de l’ordre de 17 %, soit environ deux mois de recettes.

Alors qu’il atteignait un niveau très élevé à la fin de la précédente décennie, en partie imputable à la crise économique, le passif net a été un recul constant entre 2014 et 2019 (baisse de 7,9 milliards d’euros entre 2015 et 2016, de 12,8 milliards d’euros entre 2016 et 2017, de 11,6 milliards d’euros entre 2017 et 2018, et de 15,6 milliards d’euros entre 2018 et 2019). Tout au long de la période, la réduction des déficits des régimes de base et du FSV et les bons résultats de la CADES et du FRR ont conduit à dégager un résultat consolidé positif sur le périmètre d’ensemble de la sécurité sociale.

Cependant, dans le contexte de crise sanitaire et économique, le passif net connaît une inversion de tendance marquée en 2020, il s’accroît de 25,3 milliards d’euros par rapport à 2019. Cette dégradation reflète le niveau exceptionnellement élevé des déficits des régimes de base et du FSV en 2020 (déficit de 39,7 milliards d’euros sur ce champ), dont l’effet n’est que partiellement compensé par les résultats de la CADES (16,1 milliards d’euros en 2020 reflétant l’amortissement de la dette portée par la caisse) et du portefeuille du FRR. Le résultat consolidé sur le périmètre d’ensemble de la sécurité sociale, retracé dans le tableau ci-dessus, est ainsi fortement déficitaire (déficit de 22,9 milliards d’euros en 2020, contre un résultat consolidé positif de 15,4 milliards d’euros en 2019).

Le financement du passif net de la sécurité sociale est assuré à titre principal par un recours à l’emprunt, essentiellement porté par la CADES et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). L’endettement financier net de la sécurité sociale, qui correspond à la différence entre les dettes financières et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, suit donc en premier lieu les mêmes tendances que le passif net auquel il est fait référence ci-dessus, en subissant secondairement les effets de la variation du besoin en fonds de roulement lié au financement des actifs et passifs circulants (créances et dettes) et des acquisitions d’actifs immobilisés, qui ont également un impact sur la trésorerie. Après l’infléchissement observé entre 2015 et 2019, l’endettement financier s’est fortement accru en 2020 (110,6 milliards d’euros contre 74,6 milliards d’euros fin 2019), en cohérence avec l’évolution du passif net et l’augmentation marquée du besoin en fonds de roulement.

Évolution du passif net, de lendettement financier net et des résultats comptables consolidés de la sécurité sociale depuis 2009

 

(En milliards deuros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Passif net au 31/12 (capitaux propres négatifs)

-66,3

-87,1

-100,6

-107,2

-110,9

-110,7

-109,5

-101,4

-88,5

-77,0

-61,4

-86,7

Endettement financier net au 31/12

-76,3

-96,0

-111,2

-116,2

-118,0

-121,3

-120,8

-118,0

-102,9

-86,8

-74,6

-110,6

Résultat comptable consolidé de l’exercice (régimes de base, FSV, CADES et FRR)

-19,6

-23,9

-10,7

-5,9

-1,6

+1,4

+4,7

+8,1

+12,6

+14,9

+15,4

-22,9

II. – Couverture des déficits et affectation des excédents constatés sur lexercice 2020

Dans le cadre fixé par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert à la CADES, dès l’année 2011, des déficits 2011 des branches Maladie et Famille du régime général. Elle a également prévu la reprise progressive, à compter de 2012, des déficits des années 2011 à 2018 de la branche Vieillesse du régime général et du FSV, dans la double limite de 10 milliards d’euros chaque année et de 62 milliards d’euros au total. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 a étendu cette reprise progressive aux déficits 2012 à 2017 des branches Maladie et Famille.

L’article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a modifié ce schéma et supprimé le plafond annuel de 10 milliards d’euros afin de tenir compte de conditions de financement à moyen et long termes particulièrement favorables. Il a ainsi ouvert la possibilité d’une saturation du plafond de 62 milliards d’euros dès 2016 et a conduit à reprendre un montant total de 23,6 milliards d’euros en 2016, correspondant au transfert de la totalité des déficits de la branche Famille et de la branche Maladie au titre de 2013 et 2014 et de ceux de la branche Vieillesse et du FSV au titre de 2015, ainsi que d’une partie du déficit de la branche Maladie au titre de 2015.

Le plafond de reprise ayant été saturé après les transferts intervenus en 2016, fin 2019, l’ACOSS portait en dette à court terme les déficits des derniers exercices. Son endettement financier brut atteignait 26,9 milliards d’euros au 31 décembre 2019.

Dans le contexte d’accroissement de la dette des régimes de base de sécurité sociale et du besoin de financement de l’ACOSS, l’article 1er de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie a prévu un transfert à la CADES d’un montant global de 136 milliards d’euros, organisé en plusieurs étapes.

Dans un premier temps, des versements effectués avant le 30 juin 2021 financent, dans la limite de 31 milliards d’euros, les déficits cumulés non repris constatés au 31 décembre 2019 de la branche Maladie du régime général, du FSV, de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles et de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Sur ce fondement, le décret n° 2020-1074 du 19 août 2020 et le décret n° 2021-40 du 19 janvier 2021 ont organisé des transferts de la CADES à hauteur de 20 milliards d’euros en 2020 et de 11 milliards d’euros en 2021. Dans un second temps, des versements à compter de 2021 ont vocation à financer, dans la limite de 92 milliards d’euros, les déficits cumulés des exercices 2020 à 2023 des branches Maladie, Vieillesse et Famille du régime général, du FSV et de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles.

Concernant la situation des branches et régimes en 2020, dans le contexte de la pandémie sanitaire, le déficit du régime général atteint 36,2 milliards d’euros et celui du FSV, 2,5 milliards d’euros. Les déficits des branches Maladie et Vieillesse se sont élevés respectivement à 30,4 et 3,7 milliards d’euros. Les branches Famille et Accidents du travail et maladies professionnelles, alors qu’elles étaient en excédent en 2019, ont enregistré des déficits respectifs de 1,8 et 0,2 milliard d’euros.

Concernant les régimes de base autres que le régime général et qui présentent une situation déficitaire en 2020, le résultat de la CNRACL ressort en déficit à -1,5 milliard d’euros en 2020. La CADES a repris les déficits des exercices 2018 et 2019 de la caisse lors du transfert intervenu en janvier 2021. Le régime de base de la caisse nationale des barreaux français affiche également un déficit en 2020, à hauteur de 0,02 milliard d’euros, contre un excédent de 0,06 milliard d’euros en 2019.

Concernant les autres régimes de base, la branche Retraite du régime des exploitants agricoles a de nouveau présenté un bénéfice en 2020, à hauteur de 0,01 milliard d’euros en 2020. Les transferts de la CADES en 2020 et 2021, d’un montant total de 3,6 milliards d’euros, ont permis de couvrir l’ensemble de ses déficits cumulés depuis 2011 (les déficits 2009 et 2010 avaient été repris par la CADES en 2011).

Les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,1 milliard d’euros en 2020) et de la branche Vieillesse du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (0,1 milliard d’euros en 2020) diminuent respectivement de 0,3 milliard d’euros et 0,1 milliard d’euros en 2020. Ces excédents sont affectés aux réserves des régimes concernés.

Les autres régimes présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l’équilibre. Il en est ainsi des branches et régimes intégrés financièrement au régime général (ensemble des branches Maladie des différents régimes de base depuis la mise en œuvre, en 2016, de la protection universelle maladie, branches Vieillesse de base du régime des salariés agricoles depuis 1963 et du régime social des indépendants jusqu’en 2017), des régimes de retraite équilibrés par des subventions de l’État (SNCF, RATP, régimes des mines et des marins) et des régimes d’employeurs (fonction publique de l’État, industries électriques et gazières), équilibrés par ces derniers. Concernant le régime des mines, les déficits passés cumulés de la branche Maladie ont par ailleurs été transférés à la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM) à hauteur de 0,7 milliard d’euros, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.