Séance du 26 février 2026

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. Cet amendement vise à subordonner à la délivrance d'un agrément l'autorisation des professionnels à acheter du protoxyde d'azote.

Je le rappelle, l'objectif du texte n'est pas de mieux réguler la vente auprès du public : il est tout simplement de l'interdire complètement. C'est pourquoi il est prévu de réserver cette vente à une liste de professionnels qui seront désignés par décret.

Dès lors, il n'est pas nécessaire de prévoir dans la loi une mesure supplémentaire d'agrément. Il faudra plutôt imaginer un dispositif souple, le moins complexe possible d'un point de vue administratif, pour que certaines catégories de professionnels, listées par secteur d'activité, puissent continuer d'acheter du protoxyde d'azote.

Je préfère privilégier la souplesse au niveau de la loi et renvoyer la précision des modalités opérationnelles au décret.

Par ailleurs, la proposition de loi prévoit que des modalités de suivi et de traçabilité obligatoires seront définies par décret. Ces modalités visent précisément à empêcher tout détournement par les professionnels.

Enfin, pour ce qui est de l'instauration d'une obligation de formation, il convient de souligner qu'un tel dispositif existe déjà pour les gérants d'établissements sous licence vendant de l'alcool ou du tabac au public (Mme la ministre déléguée acquiesce.) : en l'espèce, il s'agit de sensibiliser les intéressés aux risques que leur commerce fait encourir aux consommateurs.

Le sujet est ici sensiblement différent : si nous votons ce texte, le protoxyde d'azote ne fera plus l'objet d'aucune vente au public. Dès lors, la formation en question ne viserait qu'à décourager les usages détournés que pourraient faire, pour eux-mêmes, les professionnels autorisés à acquérir le produit.

Or, si nous partons du postulat selon lequel les professionnels pourraient détourner l'usage des substances qu'ils manipulent, alors il faudrait appliquer le même raisonnement à d'autres produits, par exemple au GBL dans l'industrie de la peinture.

Pour ces raisons, la commission demande le retrait de cet amendement ; à défaut, l'avis serait défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée. Même avis, pour les mêmes raisons.

Mme Corinne Bourcier. Il est retiré, madame la présidente !

M. le président. L'amendement n° 5 rectifié est retiré.

L'amendement n° 4 rectifié bis, présenté par M. Laouedj, Mme M. Carrère, M. Bilhac, Mme Briante Guillemont, MM. Cabanel et Daubet, Mme N. Delattre, M. Fialaire, Mme Girardin, MM. Gold et Grosvalet, Mme Guillotin, M. Guiol, Mme Jouve, M. Masset, Mme Pantel et M. Roux, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 12

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...) Le même dernier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « La peine est portée à un an d'emprisonnement et 15 000 € d'amende lorsque les produits sont vendus ou offerts à des mineurs ou dans des établissements d'enseignement ou d'éducation ou dans les locaux de l'administration ainsi que, lors des entrées ou sorties des élèves ou du public ou dans un temps très voisin de celles-ci, aux abords de ces établissements ou locaux. » ;

La parole est à M. Ahmed Laouedj.

M. Ahmed Laouedj. Le protoxyde d'azote circule aujourd'hui jusque devant nos collèges et nos lycées et ce sont les mineurs qui sont ciblés.

Nous proposons donc d'aggraver les peines encourues dès lors que la vente ou l'offre de protoxyde d'azote vise des mineurs, ou qu'elle se déroule aux abords des établissements scolaires.

Il s'agit d'une mesure de protection. L'école doit rester un espace sanctuarisé : nous ne pouvons pas tolérer que des vendeurs viennent y démarcher nos jeunes.

Cette proposition est pleinement cohérente avec notre droit pénal : pour ce qui est des stupéfiants, les peines sont déjà aggravées quand les faits concernent les mineurs ou des lieux qu'ils fréquentent.

Nous proposons d'appliquer la même philosophie au protoxyde d'azote : l'exploitation de la vulnérabilité des jeunes est inacceptable et doit être sanctionnée de manière particulièrement lourde.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. Vous l'avez dit, mon cher collègue, cette proposition de loi élargit l'interdiction de vente à tout public, quel que soit l'âge, et prend acte du fait que la consommation de protoxyde d'azote concerne en très grande majorité – c'est vrai – de jeunes majeurs.

Néanmoins, cet élargissement n'est pas contradictoire avec l'alourdissement des sanctions lorsque le commerce illégal de ce produit vise les mineurs.

La loi Létard du 1^er juin 2021 a fait de la protection des mineurs une priorité. Ceux-ci sont en effet plus vulnérables, influençables et perméables aux incitations à consommer qui sont véhiculées notamment sur les réseaux sociaux – nous en avons parlé tout à l'heure.

Le ciblage des mineurs me paraît donc devoir constituer une circonstance aggravante, justifiant des sanctions plus lourdes.

Tel est l'objet de cet amendement, dont le dispositif vise aussi les établissements scolaires et leurs abords : avis favorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée. Avis de sagesse : sur le quantum des peines, le Gouvernement s'en remet à l'appréciation de la chambre haute.

Monsieur le sénateur Laouedj, je connais votre mobilisation sur le sujet, et je vous rejoins totalement sur le fond. Il est nécessaire d'agir à la fois sur ces deux volets : prévention, répression.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4 rectifié bis.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 6 rectifié, présenté par M. Chasseing, Mme L. Darcos, MM. Chevalier, Brault et Grand, Mme Bessin-Guérin, MM. A. Marc et V. Louault, Mme Bourcier, M. Henno, Mmes Lassarade et Bellamy, MM. Hingray et Courtial et Mmes Saint-Pé et Perrot, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 14

Remplacer les mots :

n'excédant pas six mois

par les mots :

d'un an

II. – Alinéa 15

Remplacer le nombre :

3 750

par le nombre :

7 500

La parole est à Mme Corinne Bourcier.

Mme Corinne Bourcier. Cet amendement de mon collègue Daniel Chasseing tend à prévoir qu'en cas de violation des interdictions de vente le préfet ordonne la fermeture du commerce pour une durée d'un an maximum, au lieu de six mois dans le texte initial.

Il est également proposé de porter le montant de l'amende de 3 750 à 7 500 euros.

Au vu des troubles graves causés par l'usage détourné du protoxyde d'azote – le nombre d'hospitalisations a été multiplié par quatre depuis 2020 –, nous devons prévoir des sanctions sévères en cas de non-respect des interdictions de vente.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. Prévoir dans la loi des sanctions suffisamment dissuasives à l'encontre des revendeurs est bien sûr essentiel.

Si nous ne pouvons qu'en retenir le principe, nous devons aussi rester attentifs au principe de proportionnalité des délits et des peines.

En l'espèce, les dispositions contenues dans la proposition de loi sont inspirées de celles qui sont en vigueur pour la fermeture d'un établissement vendant de l'alcool et n'ayant pas respecté ses obligations légales.

Dans ce cas, la décision de fermeture du débit de boissons ou du restaurant par le représentant de l'État dans le département ne peut excéder six mois, et le fait de ne pas se conformer à une mesure de fermeture administrative est puni de 3 750 euros d'amende et de deux mois d'emprisonnement.

C'est ce même quantum de sanctions que, par parallélisme, nous avons repris à l'article 1^er de la proposition de loi, car il nous semble proportionné ; l'adoption de cet amendement de M. Chasseing l'alourdirait de façon significative.

La commission demande le retrait de cet amendement ; à défaut, l'avis serait défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée. Madame la sénatrice, les fermetures administratives ne constituent pas des sanctions ; elles ont pour vocation de prévenir les troubles à l'ordre public et la commission d'infractions.

Conformément à la jurisprudence constitutionnelle, le délai doit être limité à six mois si l'on veut garantir le respect du principe de proportionnalité, que Mme la rapporteure a rappelé.

Aussi le Gouvernement émet-il un avis défavorable sur cet amendement.

Mme Corinne Bourcier. Je le retire !

M. le président. L'amendement n° 6 rectifié est retiré.

L'amendement n° 3 rectifié, présenté par M. Laouedj, Mme M. Carrère, M. Bilhac, Mme Briante Guillemont, MM. Cabanel et Daubet, Mme N. Delattre, M. Fialaire, Mme Girardin, MM. Gold et Grosvalet, Mme Guillotin, M. Guiol, Mme Jouve, M. Masset, Mme Pantel et M. Roux, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 15

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° Après l'article L. 3611-3, il est inséré un article L. 3611-... ainsi rédigé :

« Art. L. 3611-.... – Le dépôt ou l'abandon sur la voie publique de cartouches d'aluminium, bonbonnes et bouteilles contenant ou ayant contenu du protoxyde d'azote ou de tout autre récipient sous pression contenant ou ayant contenu du protoxyde d'azote est puni de 1 500 euros d'amende. » ;

La parole est à M. Ahmed Laouedj.

M. Ahmed Laouedj. Cet amendement reprend une disposition de notre proposition de loi visant à renforcer la lutte contre les usages détournés du protoxyde d'azote, adoptée par le Sénat le 6 mars 2025.

L'interdiction d'un produit ne suffit pas à elle seule à faire disparaître les comportements qui lui sont associés ni les désordres qui en résultent.

Nous le constatons sur le terrain : au-delà de la question sanitaire et des atteintes manifestes au cadre de vie, il y va d'enjeux environnementaux et de sécurité.

Les cartouches et bonbonnes de protoxyde d'azote abandonnées sur la voie publique se retrouvent dans les circuits de collecte et de traitement des déchets. Or ces contenants, soumis à des procédés de broyage ou d'incinération, peuvent provoquer des explosions.

De tels incidents se sont déjà produits, occasionnant des dégâts matériels importants et exposant les personnels des centres de traitement à des risques inacceptables.

Aussi, nous proposons de créer une infraction spécifique, punie d'une amende de 1 500 euros, pour tout dépôt ou abandon sur la voie publique de contenants de protoxyde d'azote.

Cette mesure de bon sens vise à protéger nos concitoyens, les agents chargés du traitement des déchets et les infrastructures publiques.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. Lorsque nous avons établi le périmètre du texte en application de l'article 45 de la Constitution, nous en avons exclu la problématique du traitement des déchets et des risques associés, qui a fait l'objet des travaux du président Longeot et d'une proposition de loi spécifique.

Toutefois, ce dont vous parlez, monsieur le sénateur, est un peu différent. Le dépôt ou l'abandon sur la voie publique des cartouches, bonbonnes ou bouteilles contenant ou ayant contenu du protoxyde d'azote est un fléau environnemental que nombre d'orateurs ont évoqué.

De tels déchets sont particulièrement complexes à traiter et présentent des risques d'explosion ou d'incendie.

L'interdiction de vente devrait certes résoudre en partie le problème des bonbonnes abandonnées sur la voie publique.

Toutefois, de tels abandons ne peuvent pas toujours être facilement imputés à des individus et restent malheureusement très souvent impunis. Il est donc important et légitime, me semble-t-il, de reconnaître cette infraction dans la loi.

Ce sujet fait largement consensus : avis favorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée. Monsieur le sénateur Laouedj, nous partageons totalement votre objectif, et Mme la rapporteure a rappelé la nécessité d'agir en la matière.

Le code pénal prévoit une contravention de quatrième classe en cas d'abandon de déchets sur la voie publique. Si un véhicule a été utilisé pour commettre l'infraction, cette sanction peut être assortie d'une amende pouvant atteindre 1 500 euros et d'une confiscation du véhicule.

Il ne nous semble pas souhaitable de multiplier les contraventions spécifiques selon la nature des déchets : une telle fragmentation créerait de l'incohérence entre les régimes de sanction.

Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement : à défaut, l'avis serait défavorable.

Mme Cécile Cukierman. Ce n'est pas un déchet comme un autre, c'est de la drogue !

M. le président. La parole est à M. Patrick Kanner, pour explication de vote.

M. Patrick Kanner. Nous voterons sans réserve l'amendement n° 3 rectifié de M. Laouedj et de Mme Carrère, dont l'adoption compléterait utilement la proposition de la loi de Marion Canalès.

Cela montre, d'ailleurs, qu'il y a non pas concurrence, mais complémentarité, entre nos différents textes : que plusieurs propositions de loi soient déposées sur le même sujet permet d'enrichir le travail parlementaire, et nous pouvons nous en féliciter, compte tenu de la gravité de ce fléau que nous dénonçons.

La question du traitement de ce que les jeunes appellent les « tanks », c'est-à-dire ces énormes bonbonnes qui se retrouvent dans les rues de nos villes, mérite vraiment une attention particulière, car, avec le protoxyde d'azote, le fléau sanitaire se double d'un fléau en matière de gestion des déchets.

Je me félicite donc que la commission soutienne cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Mme Cécile Cukierman. Vos arguments, madame la ministre – n'allongeons pas la liste des contraventions en spécifiant les déchets –, pourraient nous satisfaire, en théorie, s'il s'agissait de déchets ordinaires. Or, en l'espèce, il y a bien lieu de spécifier : le protoxyde d'azote n'est pas un déchet comme un autre, c'est le résidu d'un produit toxique, assimilé à une drogue, qui détruit une partie de notre jeunesse.

Prévoir des sanctions spécifiques pour ce qui constitue un véritable fléau, tant pour la santé que du point de vue des collectivités gestionnaires des déchets, ce n'est pas totalement aberrant.

À force de privilégier le parallélisme des formes et l'alignement juridique, nous risquons de vider l'interdiction de sa substance. À la limite, pourquoi interdire ce produit ? Après tout, la prohibition n'a jamais rien réglé. Si nous nous attaquons à cette substance-là, c'est précisément en raison de sa spécificité, de sa dangerosité et de ses effets sur les plus jeunes, entraînés dans des trafics et des situations toujours plus graves.

Il est donc important d'inscrire cette spécificité dans la loi en adoptant cet amendement. Si, un jour, le Gouvernement entend réellement s'attaquer à ce fléau, il pourra toujours en améliorer la rédaction dans le cadre d'une éventuelle navette.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 1^er, modifié.

(L'article 1^er est adopté.)

………………………………………………………

Après l'article 1^er

M. le président. L'amendement n° 1 rectifié septies, présenté par Mme Borchio Fontimp, M. Darnaud, Mme Demas, MM. Delia et H. Leroy, Mmes Garnier et Schalck, MM. Genet, C. Vial et Margueritte, Mmes Josende, Pluchet et Richer, M. Reynaud, Mme Belrhiti, M. Burgoa, Mme Bellamy, M. Bacci, Mmes Muller-Bronn, Gosselin et Bellurot, MM. Saury et Houpert, Mme Dumont, MM. Le Gleut, Bruyen et Meignen, Mme Joseph, MM. Michallet, Anglars, Paccaud et Rapin, Mmes Ventalon et P. Martin et M. Belin, est ainsi libellé :

Après l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article L. 3611-3 du code de la santé publique, il est inséré un article L. 3611-… ainsi rédigé :

« Art. L. 3611-…. – Le protoxyde d'azote destiné à la vente ou à la mise à disposition des professionnels ne peut être conditionné dans des contenants permettant une inhalation directe du gaz.

« Les caractéristiques techniques des conditionnements autorisés sont définies par décret. »

La parole est à Mme Alexandra Borchio Fontimp.

Mme Alexandra Borchio Fontimp. Je salue cette proposition de loi, qui constitue une avancée déterminante pour endiguer les usages détournés du protoxyde d'azote et leurs conséquences sanitaires préoccupantes.

Ce texte apporte une réponse à la fois ferme et responsable face à la banalisation d'un produit dont les dangers sont désormais avérés, en encadrant strictement sa commercialisation tout en maintenant son accès pour les professionnels légitimes. Il concilie ainsi les enjeux de protection de la santé publique et d'efficacité de l'action publique.

Par cet amendement, qui s'inscrit pleinement dans l'esprit de ce texte et vise à atteindre les mêmes objectifs, nous souhaitons renforcer sa portée opérationnelle et son efficacité au service de la protection de la santé publique.

Nous sommes unanimes pour dire que le protoxyde d'azote n'est pas un produit anodin. Détourné de son usage initial, il est devenu un fléau sanitaire, notamment chez les plus jeunes. Derrière les cartouches et les bonbonnes vendues en toute banalité, il y a des hospitalisations, des séquelles neurologiques et des vies brisées.

Cet amendement est simple, concret et efficace. Il vise à interdire les contenants qui permettent une inhalation directe. Quand un produit devient un piège pour notre jeunesse, quand son conditionnement facilite les abus, le législateur doit avoir le courage d'agir à la racine.

Nous voulons non pas pénaliser les usages légitimes, mais empêcher les usages toxiques. Notre but est non pas de stigmatiser, mais de protéger face à une urgence de santé publique. La liberté économique ne peut servir d'alibi à l'inaction sanitaire. Je vous appelle donc, mes chers collègues, à adopter cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. Le but de votre amendement est d'éviter le détournement d'usage par les professionnels eux-mêmes, qui seront les seuls habilités à pouvoir utiliser le protoxyde d'azote et à en détenir.

Actuellement, le protoxyde d'azote est utilisé à des fins professionnelles dans le milieu médical, pour les produits anesthésiques notamment, dans la pâtisserie, et dans l'industrie, en particulier dans l'aviation ou l'automobile – secteurs qui ne disposent pas de produits de substitution. Dans ce cas, le protoxyde d'azote est conditionné dans des contenants spécifiquement conçus et adaptés aux usages auxquels il est destiné, qu'ils soient industriel, culinaire ou médical. Cela ne changera pas et, sauf erreur de ma part, ces conditionnements ne permettent pas d'inhaler directement le gaz.

Les entreprises qui vendent du protoxyde d'azote dans un cadre légal, comme Air Liquide, qui est d'ailleurs le dernier acteur français à le faire et qui arrêtera cette activité en juin, nous ont confirmé qu'elles utilisaient des conditionnements adaptés à la destination des produits et que ces conditionnements ne permettent pas d'inhaler directement le gaz.

D'ailleurs, même dans les petites cartouches de 8,6 grammes que l'on peut acheter dans les commerces pour faire de la crème chantilly, le protoxyde d'azote n'est pas non plus prêt à être inhalé. Les cartouches individuelles pour les siphons à chantilly nécessitent en effet des crackers pour extraire le gaz et des ballons pour le collecter.

Toutefois, on ne peut pas exclure que de tels détournements d'usage puissent exister ou se développer si les conditionnements évoluaient.

La précision apportée par cet amendement me paraît donc à la fois prudente et utile.

En outre, si la proposition de loi prévoit des modalités de surveillance et de traçabilité, qui seront définies par décret, c'est précisément pour prévenir d'éventuels détournements par les professionnels eux-mêmes – certains d'entre eux ne sont pas à l'abri d'être tentés, le cas échéant, de le faire.

En conséquence, notre commission a émis un avis favorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée. Madame la sénatrice, je vous remercie d'avoir souligné qu'il était nécessaire d'agir pour lutter face à ce fléau.

Mme la rapporteure a exposé les enjeux.

Le Gouvernement demande le retrait de cet amendement ; à défaut, il émettrait un avis défavorable.

Nous ne souhaitons pas alourdir la réglementation et imposer des contraintes supplémentaires aux chaînes de production de la filière, qui peut avancer sur ce point.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié septies.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 1^er.

L'amendement n° 2 rectifié septies, présenté par Mme Borchio Fontimp, M. Darnaud, Mme Demas, MM. Delia et H. Leroy, Mmes Joseph et Schalck, M. Margueritte, Mme Josende, MM. Reynaud et Bacci, Mmes Richer et Belrhiti, M. Burgoa, Mmes Bellamy, Muller-Bronn, Gosselin et Bellurot, MM. Saury et Houpert, Mme Garnier, M. Genet, Mmes Dumont et Pluchet, MM. Anglars, Michallet, Meignen, Bruyen, Le Gleut, Paccaud et Rapin, Mmes Ventalon et P. Martin et M. Belin, est ainsi libellé :

Après l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le 1° de l'article L. 2331-6 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« ...° Le produit des amendes relatives aux infractions visées aux articles L. 3611-1 et L. 3611-3 du code de la santé publique, selon des modalités précisées par décret ; »

La parole est à Mme Alexandra Borchio Fontimp.

Mme Alexandra Borchio Fontimp. Cet amendement est, dans son principe, assez simple : nous souhaitons que le produit des amendes liées aux infractions sur le protoxyde d'azote soit reversé aux communes.

En effet, ce sont les communes qui subissent au quotidien les conséquences concrètes des usages détournés de ce gaz, qu'il s'agisse des dépôts de cartouches sur la voie publique, des dégradations, des nuisances dans l'espace public, etc. Ce sont elles également qui supportent le coût du ramassage des déchets, du nettoyage, de l'intervention des services municipaux, et parfois de la police municipale, etc.

Actuellement, le produit de ces amendes est versé au budget général de l'État, sans lien direct avec les territoires qui assument la charge financière et opérationnelle de ces nuisances. Cela n'est ni très juste ni très cohérent.

Cet amendement vise donc à rétablir une forme de bon sens. L'argent des sanctions doit servir à financer des actions locales de prévention et de sécurité, ainsi que l'équipement des communes. Cela permettrait de soutenir l'investissement local, sans créer de dépenses nouvelles pour les finances publiques. En clair, nous souhaitons faire en sorte que la sanction ait un effet utile sur le terrain, là où les problèmes se posent réellement.

Cet amendement constitue donc une mesure de justice territoriale, de cohérence et d'efficacité. Là encore, je vous invite à l'adopter, mes chers collègues.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. Vous mettez le doigt sur une difficulté réelle : le manque de moyens des communes pour prévenir et prendre en charge les dommages causés par la consommation de protoxyde d'azote dans l'espace public – je pense notamment aux dommages écologiques, qui peuvent être importants, comme plusieurs d'entre vous, ainsi que Mme la ministre, l'ont souligné.

Pour limiter ces coûts, la première réponse me semble être d'interdire strictement non seulement de vendre, mais aussi de détenir et de transporter du protoxyde d'azote, comme le prévoit ce texte. De telles interdictions devraient à l'avenir diminuer drastiquement les dommages causés dans l'espace public, qui sont, en effet, bien souvent – pour ne pas dire toujours – à la charge des communes.

J'en viens au fond de l'amendement. Le produit des amendes susceptible d'être collecté ne suffirait pas à financer les besoins des communes pour lutter contre la consommation de protoxyde d'azote et faire face à ses conséquences dans l'espace public. En 2025, seules 96 infractions liées au protoxyde d'azote ont été verbalisées par la police nationale. Voilà qui est très peu ! Si l'on reversait les sommes perçues aux 36 000 communes de France, chacune d'entre elles ne toucherait pas grand-chose !

Toutefois, nous espérons que ce texte permettra de sanctionner beaucoup plus efficacement les trafics de protoxyde d'azote et facilitera la constatation des infractions par la police.

De plus, cet amendement a le mérite de mettre l'accent sur la nécessité d'accompagner les communes dans la prise en charge des conséquences de la consommation du protoxyde d'azote.

C'est la raison pour laquelle notre commission a émis un avis favorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée. Madame la sénatrice, je partage votre analyse, ainsi que celle de Mme la rapporteure, sur les enjeux et je vous rejoins sur la nécessité, que nous avons tous soulignée, de développer la prévention et d'accompagner les communes.

Toutefois, comme vous le savez, les modalités d'attribution du produit des infractions relèvent du domaine de la loi de finances, et non d'une loi ordinaire.

C'est pourquoi j'émets un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 2 rectifié septies.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 1^er.

Article 2

Le code de l'éducation est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa de l'article L. 312-13 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Cet enseignement comprend une sensibilisation liée aux risques routiers induits par les conduites addictives, dont l'usage détourné du protoxyde d'azote pour en obtenir des effets psychoactifs. » ;

2° À la première phrase de l'article L. 312-18, après le mot : « cannabis », sont insérés les mots : « ainsi que sur les dangers liés aux usages détournés de produits de consommation courante, dont le protoxyde d'azote » ;

3° (nouveau) La vingt-huitième ligne du tableau du second alinéa du I de l'article L. 375-1 est ainsi rédigée :

M. le président. L'amendement n° 7 rectifié, présenté par MM. Chasseing, Chevalier, Brault et Grand, Mme Bessin-Guérin, MM. A. Marc et V. Louault, Mme Bourcier, M. Henno, Mmes Lassarade et Bellamy, MM. Hingray et Courtial et Mmes Saint-Pé, Romagny, F. Gerbaud et Perrot, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Compléter cet alinéa par les mots :

et, après le mot : « dans », sont insérés les mots : « les classes de cycle 2 des écoles élémentaires, »

La parole est à Mme Corinne Bourcier.

Mme Corinne Bourcier. L'usage détourné du protoxyde d'azote est en recrudescence chez les collégiens, les lycéens et les étudiants, qui parfois le consomment de manière répétée, voire quotidienne.

Cet amendement vise à renforcer la prévention relative aux usages détournés et dangereux de ce gaz dès les classes de cycle 3 des écoles élémentaires, c'est-à-dire dès le CM1 et le CM2.

Il est essentiel d'expliquer de façon pédagogique les dangers associés à la consommation du protoxyde d'azote dès le plus jeune âge. Celle-ci peut entraîner des troubles graves de la santé et de sérieuses séquelles. Il est donc important que les enfants en connaissent les dangers le plus tôt possible.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. Nous abordons le volet prévention. Cet amendement de M. Chasseing vise à étendre aux élèves des écoles élémentaires la sensibilisation sur les risques de l'usage du protoxyde d'azote qui doit être réalisée dans les collèges et les lycées, dans le cadre de la lutte contre les conduites addictives ou de l'initiation à la sécurité routière. En réalité, cela reviendrait à cibler des enfants très jeunes, ce qui ne me paraît pas franchement approprié.

Je voudrais simplement rappeler quelques chiffres.

Selon l'Observatoire français des drogues et des tendances addictives (OFDT), 5,4 % des jeunes de 15 à 18 ans ont déjà expérimenté ces produits. Cette proportion augmente avec l'âge, puisqu'elle représente 11,7 % des jeunes de 18 à 24 ans, et 12,5 % de ceux de 25 à 34 ans. Nous ne disposons cependant pas de données pour les enfants de moins de 15 ans, et encore moins pour ceux de moins de 11 ans.

Notre priorité doit donc être de renforcer l'information auprès des collégiens, des lycéens et des jeunes adultes. En revanche, je ne suis pas convaincue de l'utilité d'une telle sensibilisation avant l'âge de 11 ans.

La commission demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, l'avis serait défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée. Tout le monde s'accorde, de manière unanime, sur la nécessité d'effectuer un travail de prévention – nous avons tous souligné ce point. J'ai ainsi eu l'occasion de me déplacer dans des lycées et dans des centres information jeunesse pour mener ce travail de sensibilisation, qui est essentiel.

Toutefois, l'amendement vise à instaurer une sensibilisation dès le cycle 2 de l'école primaire. Il nous semble que c'est un petit peu tôt. Il semble préférable de commencer au collège.

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Mme Cécile Cukierman. À vous entendre, madame la ministre, j'ai l'impression que nous vivons dans un monde de bisounours !

Je rappellerai ce que nous avions dit lors de l'examen de la proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic, sur laquelle nous avions d'ailleurs travaillé avec le ministre de l'intérieur, Bruno Retailleau, et ses équipes.

Que se passe-t-il dans un certain nombre d'endroits ? Des dealers demandent à des jeunes qui sont en CM1 ou en CM2 de vendre des bonbonnes de protoxyde d'azote. Cela marque leur entrée dans le narcotrafic. Au collège, ils passent au trafic de shit, puis, au lycée, à des drogues encore plus dures. Ceux qui survivent continuent ensuite dans le trafic.

Vous semblez considérer que toutes nos petites têtes blondes sont, jusqu'au CM2, des enfants de chœur, qu'ils ne sont absolument pas au courant des différents trafics, qu'il est donc inutile de les sensibiliser à ces enjeux à cet âge, comme s'il était suffisant de le faire lorsqu'ils seront en sixième, pour qu'ils prennent conscience que ce n'est pas bien et qu'ils ne consomment pas ces produits. Soit ! Mais le temps que la loi soit promulguée, nous aurons encore perdu un certain nombre de mois.

Nous risquons de voir émerger une jeunesse ultraprécoce, exposée à ces trafics et incitée à consommer ces produits par des dealers qui lui disent qu'ils ne sont pas dangereux, puisqu'il y en a dans la cuisine de leur maman.

Il faut donc développer la prévention dès le plus jeune âge. Il est évident qu'elle ne peut pas être la même auprès d'enfants de 8 ans qu'auprès de jeunes de 16 ou 17 ans. Nous sommes tous d'accord sur ce point. Néanmoins, si l'on ne parle pas de ce problème, des méfaits et des risques que comporte la consommation de protoxyde d'azote, avec les enfants, y compris avec les plus petits, même s'il convient évidemment de le faire d'une manière adaptée, définie par les professionnels – et je n'en suis pas une –, on passera à côté de l'un des grands enjeux de la prévention en ce domaine pour les années à venir. (Mme Corinne Bourcier renchérit.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 7 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 9 rectifié, présenté par Mme Bourcier, M. Chasseing, Mmes Bessin-Guérin et L. Darcos, MM. Laménie, Verzelen et Wattebled, Mme Aeschlimann, MM. Courtial et Dhersin et Mmes F. Gerbaud, Pluchet et Romagny, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 3

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

…° La seconde phrase de l'article L. 312-18 est ainsi rédigée : « Ces séances associent les personnels contribuant à la mission de santé scolaire, les conseillers principaux d'éducation ainsi que d'éventuels intervenants extérieurs. » ;

…° L'article L. 312-18 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Une information annuelle sur les conduites addictives est dispensée au début de chaque année scolaire aux représentants légaux des élèves par un membre de l'équipe pédagogique. Elle comprend notamment des messages d'information relatifs aux nouvelles formes d'addictions et aux signaux permettant de les repérer. » ;

La parole est à Mme Corinne Bourcier.

Mme Corinne Bourcier. Cet amendement vise à prévoir explicitement la participation des personnels contribuant à la mission de santé scolaire et des conseillers principaux d'éducation aux formations sur les conduites addictives à destination des élèves.

Par ailleurs, nous demandons également qu'une information à destination des représentants légaux des élèves soit organisée en début d'année.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. Vous souhaitez, par cet amendement, renforcer le volet prévention de cette proposition de loi. Je ne peux que saluer cette intention.

Toutefois, en ce qui concerne la liste des personnels qui animent les séances d'information annuelles sur les conduites addictives, l'amendement est déjà assez largement satisfait par le droit en vigueur, qui prévoit la participation des personnels de santé scolaire et celle d'intervenants extérieurs.

En ce qui concerne les conseillers principaux d'éducation, leur participation n'est pas systématiquement prévue, mais il me semble qu'elle ne pourrait être envisagée qu'à la condition qu'ils détiennent une compétence spécifique en la matière, ce qui n'est pas toujours le cas à ma connaissance.

La sensibilisation des représentants légaux des élèves est intéressante, mais elle est sans doute complexe à organiser, alors que les personnels d'éducation sont déjà débordés par l'ensemble des missions qui leur incombent. Toucher directement les jeunes est certainement plus efficace que de toucher leurs parents, surtout chez les adolescents.

Enfin, je précise que cet amendement porte non pas spécifiquement sur le protoxyde d'azote, mais sur l'ensemble des conduites addictives.

La commission demande donc son retrait ; à défaut, l'avis serait défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée. Avis défavorable. Ce que vous proposez est déjà possible. Le Gouvernement ne souhaite pas créer une obligation.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 9 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 11, présenté par Mme Poumirol, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 3

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° La dix-septième ligne du tableau du second alinéa du I de l'article L. 375-1 est ainsi rédigée :

« 

 » ;

La parole est à Mme la rapporteure.

Mme Émilienne Poumirol, rapporteure. Cet amendement vise à permettre l'application des dispositions de la présente proposition de loi à Wallis-et-Futuna.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée. Avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 11.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

Vote sur l'ensemble

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à Mme Marion Canalès, pour explication de vote.

Mme Marion Canalès. Je tiens à remercier mes collègues pour leur travail et pour leurs propos lors de la discussion générale.

Nous avons a déjà eu l'occasion d'examiner plusieurs textes sur ce sujet. J'ai rappelé, lors de mon propos liminaire, la proposition de loi visant à renforcer la prévention des risques d'accidents liés aux batteries au lithium et aux cartouches de protoxyde d'azote dans les installations de traitement de déchets, du président Longeot et de M. Pellevat, et la proposition de loi visant à renforcer la lutte contre les usages détournés du protoxyde d'azote, déposée par M. Laouedj.

Cette proposition de loi complète le triptyque et permet de définir la position du Sénat sur la consommation détournée du protoxyde d'azote et sur ce qu'il convient de faire en la matière.

Tous ces textes convergent vers un même objectif. Ils tirent tous dans le même sens : il faut accélérer, notamment en matière de prévention.

Madame la ministre, je ne comprends pas : la France se bat au niveau européen pour que la vente du protoxyde d'azote soit strictement encadrée et soit réservée aux professionnels. Pourquoi donc attendons-nous encore au niveau national ? L'Assemblée nationale s'est exprimée ; le Sénat s'est exprimé également et a examiné le sujet dans toutes ses dimensions.

Nous attendons maintenant avec impatience que le Gouvernement agisse, pour pouvoir passer enfin à la vitesse supérieure ! (Mme Colombe Brossel applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Adel Ziane, pour explication de vote.

M. Adel Ziane. Je tiens à saluer le travail de Marion Canalès, auteure de cette proposition de loi, et celui de notre rapporteure, Émilienne Poumirol.

Les débats que nous avons eus cet après-midi ont montré combien il était nécessaire de travailler sur cette question dramatique, en particulier pour nos jeunes. Les chiffres concernant la consommation de protoxyde d'azote ont été cités, et ils sont alarmants. Il s'agit d'un enjeu majeur à la fois pour la santé publique et pour la tranquillité publique.

En adoptant ce texte, nous apporterons une réponse aux élus locaux, qui sont de plus en plus démunis face à ce problème. Les maires sont en première ligne. Ils peuvent prendre des arrêtés pour interdire la consommation ou la vente, mais ces outils sont juridiquement très fragiles et financièrement peu dissuasifs. Il manque un encadrement national. Dans mon département, la Seine-Saint-Denis, des élus nous alertent régulièrement sur l'ampleur du phénomène.

Il fallait donc aller plus loin. Tel était l'objet de cette proposition de loi déposée par notre collègue. La loi de 2021 a constitué une première étape importante, mais l'interdiction aux mineurs a montré ses limites. Il y a eu d'autres avancées. La proposition de loi déposée par Ahmed Laouedj allait ainsi dans le bon sens.

L'adoption de cette proposition de loi nous permet concrètement de changer d'échelle. Nous passons d'un encadrement partiel à une interdiction claire et assumée, qui apporte enfin aux élus locaux – j'insiste sur ce point – un cadre juridique solide et réellement dissuasif.

Nous interdisons ainsi la vente, la détention et le transport de protoxyde d'azote à tous les particuliers, et cette interdiction concerne l'ensemble des commerces et des plateformes en ligne. Nous élargissons à l'ensemble de la population le délit d'incitation à faire un usage détourné d'un produit de consommation courante pour en obtenir des effets psychoactifs. Les sanctions financières prévues sont dissuasives.

Ce dispositif ne remet pas en cause les usages médicaux de ce gaz, mais il cible clairement les usages détournés.

En tant que parlementaires, nous étions toutes et tous attendus, mes chers collègues, non seulement sur des enjeux médiatiques, mais aussi sur des enjeux politiques et de santé publique. Notre rôle est de protéger notre jeunesse.

J'espère que le Sénat adoptera ce texte à une large majorité, et que, surtout, celui-ci sera rapidement examiné par l'Assemblée nationale, afin que les avancées qu'il comporte se traduisent concrètement dans nos territoires. C'est là une nécessité.

M. le président. La parole est à M. Rémi Féraud, pour explication de vote.

M. Rémi Féraud. Nous sommes un certain nombre, dans cet hémicycle, à pouvoir nous appuyer sur l'expérience que nous avons acquise dans nos territoires sur ce sujet.

Je prendrai ainsi l'exemple de Paris, pour montrer qu'il faut cesser de perdre du temps.

En 2019, au Conseil de Paris, j'ai présenté un texte pour demander à la préfecture de police d'intensifier son action face à l'usage détourné du protoxyde d'azote. Beaucoup d'incidents nous remontaient des quartiers. L'adjointe à la maire de Paris chargée de la santé, Anne Souyris, m'a alors répondu que le phénomène était grave, en effet, et qu'une montée en puissance de notre action était nécessaire ; à l'époque, nous nous inscrivions davantage dans une logique de prévention que d'interdiction. Puis, la représentante du préfet de police a indiqué que, selon ses services, les incidents étaient très peu nombreux, et qu'ils se comptaient sur les doigts d'une main. Elle a ajouté que la police allait être vigilante, mais qu'il n'y avait pas de sujet… Nous savions pourtant que le problème était réel.

Arrêtons de perdre du temps ! Nous allons, bien sûr, voter ce texte, mais si nous interpellons aujourd'hui le Gouvernement, c'est pour qu'il fasse en sorte que la législation évolue rapidement sur ce sujet d'intérêt général, qui dépasse les clivages politiques.

M. le président. La parole est à Mme Laurence Rossignol, pour explication de vote.

Mme Laurence Rossignol. Ce n'est pas la première fois que nous étudions, au Sénat, la question de la prévention, mais aussi et surtout de l'éradication de la consommation de protoxyde d'azote chez les jeunes gens. Celle-ci est un fléau. La première cause en est l'inconscience des consommateurs, qui ne savent pas, ou qui ne veulent pas savoir que la consommation de ce type de produit est mauvaise pour leur santé et susceptible de leur faire commettre des actes dangereux.

Le Gouvernement est souvent très allant et très ferme dans ses discours sur la lutte contre le narcotrafic. Or, celle-ci présente une double dimension : elle doit viser à mettre un terme au trafic proprement dit, mais aussi à la consommation.

Avec ce texte, nous vous proposons, madame la ministre, de compléter les interdictions relatives à la consommation en abordant – pardonnez-moi d'employer ce mot – la question du trafic, c'est-à-dire qu'en interdisant la vente, nous nous attaquons au trafic.

Je ne comprends donc pas la position du Gouvernement, dont la cohérence m'échappe, car il tient des propos différents selon les produits. Je n'ose imaginer qu'une quelconque pression aurait été exercée sur les pouvoirs publics de la part des fabricants ou des distributeurs…

Le Gouvernement a donc la possibilité, désormais, d'accélérer considérablement la lutte contre ce produit.

Il a entre ses mains l'avenir de ce texte. Il ne dépend que de lui que les choses avancent, s'il inscrit cette proposition de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, s'il fait en sorte qu'elle soit adoptée définitivement et s'il prend toutes les mesures réglementaires qui seront nécessaires par la suite.

Madame la ministre, le Sénat a fait sa part du travail. Il appartient désormais au Gouvernement de faire la sienne !

M. le président. La parole est à Mme Marie-Pierre de La Gontrie, pour explication de vote.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. Je suis un petit peu effarée par la position du Gouvernement depuis des mois. Quand un groupe politique dépose une proposition de loi, que celle-ci est inscrite à l'ordre du jour et adoptée de manière transpartisane, cela signifie quelque chose !

Tous les groupes politiques se mobilisent sur le sujet que nous examinons aujourd'hui : je pourrais citer la proposition de loi déposée par notre collègue Ahmed Laouedj, celle de La France insoumise à l'Assemblée nationale, la loi adoptée sur l'initiative de Valérie Létard, etc.

Depuis des mois, nous interrogeons le ministre de l'intérieur ou le ministre de la justice sur ce sujet

Le garde des sceaux a dit – lui, il s'exprime à la radio ! –qu'il était pour le classement du protoxyde d'azote comme produit stupéfiant. Très bien ! Mais faisons-le !

Le ministre de l'intérieur, que j'apprécie beaucoup par ailleurs, nous répond que le Gouvernement est « pleinement mobilisé »… À ce propos, cessez donc d'employer cette expression, surtout quand il ne se passe rien ! (Sourires.) Ce n'est jamais bon signe ! Le Gouvernement est pleinement mobilisé, super ! Mais, concrètement, j'y insiste, il ne se passe rien.

Honnêtement, madame la ministre, je trouve cela totalement ahurissant. Tous les groupes du Parlement agissent, surmontent leurs désaccords – ce qui ne va pas de soi – pour voter ensemble des textes sur le sujet, mais, malgré cela, il ne se passe rien…

Je dis cela devant M. le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, qui vient de prendre place au banc du Gouvernement.

M. le président. La parole est à Mme Anne Souyris, pour explication de vote.

Mme Anne Souyris. Ce texte a une qualité majeure : il tient les deux bouts. Il permet à la fois de traiter la question de la prévention et d'empêcher l'accès direct à ce produit pour les personnes les plus concernées.

Pour une fois, tous les groupes sont parvenus à se mettre d'accord sur le sujet, de manière transpartisane. Je ne comprends donc pas du tout pourquoi le Gouvernement a émis avis de sagesse sur ce texte. Voilà qui constitue, selon moi, un non-sens : en effet, comme je l'ai dit lors de mon intervention liminaire, c'est le moment d'agir !

On constate que la consommation de ce produit stupéfiant – ce terme est justifié, car le protoxyde d'azote est utilisé comme tel – progresse de manière exponentielle. Il est temps de mettre un terme à ce mouvement. Après, il sera sans doute trop tard. Une fois que le marché noir se sera développé suffisamment, il sera extrêmement compliqué de lutter contre le phénomène et les aspects sécuritaires prendront le pas sur la santé publique. Je regrette d'ailleurs l'absence de la ministre de la santé aujourd'hui.

Dans la lutte contre les stupéfiants, les volets relatifs à la santé publique et à la sécurité doivent être liés intimement. Toutefois, ces derniers temps, il n'a été question que de sécurité. Or, en l'espèce, c'est bien la santé de nos jeunes qui est en danger. J'espère donc qu'il y aura un sursaut de la part de tout le Gouvernement, que la procédure d'examen de ce texte ira jusqu'à son terme et que cette loi verra bien le jour.

M. le président. La parole est à Mme Colombe Brossel, pour explication de vote.

Mme Colombe Brossel. Je tiens à remercier Marion Canalès pour la ténacité dont elle a fait preuve – c'est ce qui la caractérise – sur ce sujet majeur. Je remercie aussi notre rapporteure, Émilienne Poumirol, ainsi que l'ensemble des membres de la commission des affaires sociales, qui ont su créer les conditions pour que nous puissions, dans quelques instants, je l'espère, voter ensemble ce texte.

Lorsque Marie-Pierre de La Gontrie a dit que tous les groupes politiques se mobilisaient sur le sujet, j'ai sursauté.

En réalité, en tant qu'élue locale, je sais que l'ensemble des élus locaux, depuis plusieurs années déjà, se mobilisent sur le sujet.

Voilà des années, en effet, que tous les élus chargés de la sécurité et de la prévention, quel que soit le parti politique dont ils sont issus, travaillent sur cette question.

Voilà des années que les élus, lorsqu'ils doivent traiter des questions de propreté et de traitement des déchets, font face à cette réalité du quotidien. Il suffit de regarder le matin, en sortant de chez soi, les caniveaux ou l'état d'un certain nombre de city stades ou d'équipements, dans lesquels du protoxyde d'azote a été consommé durant la nuit, pour constater qu'ils sont pleins de bonbonnes de gaz. C'est sur la base de ces réalités que nous agissons.

Madame la ministre, je suis confuse de mêler mon cri à celui de mes collègues, mais enfin, que fait le Gouvernement ? Cela fait des années que les élus locaux alertent, au sein des réseaux d'élus, à chaque occasion qui leur est donnée de le faire, et il ne se passe rien. Ce n'est plus tolérable !

Le Gouvernement ne peut pas faire de grandes déclarations sur le risque sanitaire majeur que représente l'utilisation du protoxyde d'azote et, à chaque fois que nous voulons légiférer, botter en touche et esquiver.

En tant que parlementaires, nous prenons nos responsabilités, parce que nous dialoguons avec les élus de nos territoires. Il nous appartient de faire remonter les difficultés.

Madame la ministre, il est plus que temps, désormais, que le Gouvernement prenne ses responsabilités !

M. le président. La parole est à M. Patrick Kanner, pour explication de vote.

M. Patrick Kanner. Si ces explications de vote semblent donner lieu à un tir groupé de la part des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain – je vous prie de nous en excuser, madame la ministre –, je tiens à souligner que l'examen de cette proposition de loi s'inscrit dans l'ordre du jour d'un espace transpartisan. Or, quelles que soient les réserves qui ont pu être émises, celui-ci a été défini par les présidents de groupe.

Nous avons ainsi choisi, de manière assumée et délibérée, d'inscrire à l'ordre du jour des sujets qui nous réunissent au sein de cet hémicycle. Je pense à la proposition de loi visant à améliorer la protection et l'accompagnement des parents d'enfants atteints d'un cancer, d'une maladie grave ou d'un handicap, qui vient d'être adoptée à l'unanimité, ou à la proposition de loi constitutionnelle, déposée par Mme Doineau, que nous examinerons tout à l'heure, qui vise à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, et à créer, éventuellement, une loi spéciale en matière sociale.

Telle est la vocation de cet espace transpartisan – j'espère que c'est aussi le cas à l'Assemblée nationale.

Un faisceau d'indices nous conduit à penser que la lutte ce fléau qu'est l'usage détourné du protoxyde d'azote constitue désormais une priorité nationale, en matière sanitaire aussi bien qu'en matière de prévention et peut-être aussi de répression.

Je voulais vous dire, madame la ministre, puisque vous appartenez au pôle du ministère de l'intérieur, que j'ai déposé, il y a maintenant quelques semaines, une nouvelle proposition de loi sur le sujet, qui vise à classer le protoxyde d'azote parmi les substances stupéfiantes et à renforcer la prévention à l'égard des usages détournés.

Comme vous le constatez, nous continuons de travailler sur le sujet, car nous estimons que la réponse publique n'est pas suffisante aujourd'hui.

Il convient de respecter ce travail parlementaire totalement transpartisan, qui est réalisé au Sénat comme à l'Assemblée nationale. Je crois que nous faisons œuvre utile.

En tout cas, madame la ministre, nous continuerons à être des lanceurs d'alerte, en espérant que le Gouvernement se saisira de notre travail.

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l'ensemble de la proposition de loi visant à réserver la vente de protoxyde d'azote aux seuls professionnels.

(La proposition de loi est adoptée.) – (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales. Je veux d'abord remercier l'auteure de cette proposition de loi et lui dire que je lui sais gré d'avoir porté ce message, qui était somme toute collectif, étant donné les nombreuses initiatives qu'il y a eu sur le sujet.

Cet espace transpartisan a été l'occasion pour l'ensemble du Sénat de vous adresser un message particulier, madame la ministre, sur l'importance de mener une action résolue contre ce fléau, qui a fait l'objet de nombreux travaux depuis des années et qui préoccupe les élus de tous les territoires.

Je remercie également Mme la rapporteure, qui a su trouver un équilibre entre les différents amendements des différents groupes pour venir enrichir ce texte. Je salue enfin les administrateurs des commissions, qui ont contribué à ce travail.

De nombreuses interrogations demeurent néanmoins sur la suite qui sera donnée à ce texte. Nous entrons dans une période de réserve, mais j'espère que nous aurons l'occasion de revoir le Gouvernement prochainement, avec nos collègues de la commission des lois, pour faire un état des lieux de la situation et connaître les réponses – c'est là le point essentiel – qu'il entend apporter aux inquiétudes qui se sont exprimées aujourd'hui.

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée. Volontiers !

M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales. Je considère que nous avons collectivement une responsabilité. Vous avez senti que nous étions prêts à faire notre part du chemin : nous attendons de savoir ce que vous pouvez faire de votre côté. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, SER et du GEST)

Mme Laurence Rossignol. Très bien !

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures trente, est reprise à seize heures trente-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en œuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution, présentée par Mme Élisabeth Doineau et plusieurs de ses collègues (proposition n° 242, texte de la commission n° 419, rapport n° 418, avis n^os 407 et 406)

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à Mme Élisabeth Doineau, auteure de la proposition de loi constitutionnelle. (Applaudissements sur les travées du groupe UC. – M. Martin Lévrier applaudit également.)

Mme Élisabeth Doineau, auteure de la proposition de loi constitutionnelle. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, une fois n'est pas coutume, j'interviens devant vous en tant qu'auteure d'une proposition de loi.

Il s'agit d'un texte un peu atypique, d'une part, parce qu'il est de nature constitutionnelle et, d'autre part, parce que, dans mon esprit, il ne doit être qu'un point de départ.

Je me félicite que les rapporteurs des trois commissions saisies aient travaillé de concert, avec des auditions conjointes, chacune d'entre elles apportant ses propres compétences pour parvenir à un texte commun qui, me semble-t-il, peut convenir à tous.

Le principal objet de cette proposition de loi constitutionnelle est de préciser et d'ajuster les procédures dérogatoires applicables si le Parlement ne s'est pas prononcé sur le projet de loi de finances (PLF) ou le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) dans les délais constitutionnels ou si ce texte ne peut être promulgué avant le début de l'exercice.

Vous connaissez le texte ; je suis d'accord avec les modifications de la commission des lois ; je serai donc brève, même si mon exposé risque tout de même de vous apparaître un peu long.

À l'origine de ma démarche, il y a l'impression, que j'ai ressentie en tant que rapporteure générale de la commission des affaires sociales, que nous avons poussé la Constitution dans ses derniers retranchements lors de l'examen des deux derniers PLFSS. C'était presque comme sauter à l'élastique, si vous me passez l'expression (Sourires.). Le rapport évoque quant à lui un « examen acrobatique ».

La situation ayant été analogue lors des deux derniers PLF, je partage avec le rapporteur général de la commission des finances ce sentiment un peu confus que la Constitution n'avait pas répondu totalement à nos interrogations.

Je me suis attachée à proposer des solutions, qui, pour certaines, ont paru maximalistes, mais je ne voulais fermer aucun sujet. En effet, je sais qu'il est en général plus facile de restreindre une disposition que de l'étendre.

Le texte proposé par la commission des lois va moins loin que le texte initial que j'ai proposé. Je pense que c'est une bonne chose.

Il ne faut en effet pas perdre de vue que la loi spéciale et la mise en œuvre du PLF ou du PLFSS par ordonnance révèlent un véritable dysfonctionnement collectif, que nous ne devons pas encourager. En particulier, la mise en œuvre par ordonnance déroge à des principes fondamentaux de notre démocratie, comme le vote du budget par le Parlement et le consentement à l'impôt.

J'ai beaucoup échangé avec les rapporteurs ; j'ai assisté aux auditions. Je suis convaincue que le texte qui vous est aujourd'hui proposé a trouvé un bon équilibre entre, d'une part, la nécessaire précision du texte constitutionnel et, de l'autre, le respect des principes fondamentaux de notre démocratie.

Je propose notamment de prévoir une loi spéciale relative à la sécurité sociale. En effet, comme vous le savez, un tel véhicule législatif n'est pour l'instant explicitement prévu que pour l'État.

Il est vrai que, dans le cas de l'exercice 2025, la loi spéciale comprenait une disposition autorisant la sécurité sociale à emprunter – soit dit en passant, nous aimerions ne pas avoir à emprunter –, ce que le Conseil d'État a estimé possible, au nom du principe de « continuité de la vie nationale ».

Dans ces conditions, pourquoi vouloir le préciser dans la Constitution ?

Je ferai observer que le Conseil constitutionnel n'a été saisi sur aucune des deux lois spéciales existant à ce jour. Par ailleurs, nous ne pouvons exclure qu'au 1^er janvier d'une année donnée, il existe une loi de finances, mais pas de loi de financement de la sécurité sociale. La situation ne serait alors pas la même que pour l'exercice 2025, puisqu'il s'agirait non pas d'ajouter une disposition à un texte prévu par la Constitution, mais d'adopter un texte non prévu par la Constitution.

Je relève d'ailleurs que l'un des constitutionnalistes auditionnés par les rapporteurs a considéré, même si cette interprétation me paraît contestable, qu'une loi spéciale propre à la sécurité sociale ne serait pas possible sans révision de la Constitution.

La proposition de loi constitutionnelle tend donc à lever toute ambiguïté, en prévoyant explicitement la possibilité d'une loi spéciale relative à la seule sécurité sociale. Les rapporteurs proposent de retenir une rédaction indiquant plus clairement que ce texte doit seulement autoriser la sécurité sociale à emprunter. Cette précision me semble bienvenue.

Par ailleurs, nous nous sommes tous interrogés : quel texte peut-il juridiquement être mis en œuvre par ordonnance ? Je soupçonne que le Gouvernement se soit aussi interrogé sur ce point…

Il y a deux options : soit nous décidons que c'est le texte initial, soit nous décidons que c'est le texte initial modifié par certains amendements, adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées. J'avais retenu cette seconde option dans mon texte. Les rapporteurs, craignant que cette solution ne conduise à banaliser les ordonnances, souhaitent s'en tenir au projet de budget initial. Leurs arguments m'ont en partie convaincue, même si je ne suis pas non plus insensible aux arguments présentés par le Gouvernement à l'appui d'un amendement que nous examinerons tout à l'heure.

Je me suis également demandé, en rédigeant la proposition de loi constitutionnelle, s'il convenait de prévoir explicitement que l'ordonnance pouvait comprendre certains ajustements destinés à mettre en œuvre des principes constitutionnels. Par exemple, le principe de sincérité implique que l'article d'équilibre soit actualisé, et le principe de non-rétroactivité de la loi fiscale que les dates d'entrée en vigueur soient ajustées. Il m'a semblé que le texte aurait alors été trop « bavard », mais telle était bien mon intention. Nous en reparlerons tout à l'heure.

Le texte propose en outre de clarifier le régime contentieux des ordonnances budgétaires et sociales, en instaurant un contrôle par le Conseil constitutionnel. Dans le texte initial, ce contrôle était obligatoire. Le texte de la commission des lois propose de le remplacer par un contrôle de constitutionnalité facultatif. En effet, un contrôle obligatoire sur la totalité du texte ferait peser le risque que certaines inconstitutionnalités ne soient pas identifiées. Il serait donc paradoxalement moins protecteur, puisqu'il fermerait la porte à d'éventuelles questions prioritaires de constitutionnalité, par exemple. La solution proposée par les rapporteurs et retenue par les trois commissions me semble donc meilleure.

Enfin, le texte de la commission des lois prévoit la publicité obligatoire des avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS. Comme vous le savez, depuis une décision de 2015 du Président de la République de l'époque,…

M. Patrick Kanner. François Hollande !

Mme Élisabeth Doineau. Tout à fait ! J'attendais que vous le disiez, monsieur Kanner. (Sourires.)

Depuis 2015, donc, ces avis sont donc publics pour les principaux projets de loi, à l'exception des PLF et des PLFSS.

Il s'agit à mon sens d'une anomalie. En 2007, le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions, dit comité Balladur, avait proposé la publicité des avis sur tous les projets de loi, sans prévoir de dérogation pour les PLF et PLFSS.

Le texte initial de la proposition de loi, comme celui de la commission des lois, ne vise que les PLF et PLFSS, ce qui se justifie par le fait qu'ils sont actuellement les deux principaux textes pour lesquels le Gouvernement refuse de transmettre ou publier les avis du Conseil d'État rendus à leur propos. En outre, cette rédaction permet de conserver une certaine souplesse pour les avis sur les autres textes, tels ceux qui tendent à ratifier une ordonnance ou un accord international, qui ne sont pas non plus publiés actuellement.

Pourquoi une disposition constitutionnelle serait-elle nécessaire ? Le comité Balladur de 2007 a considéré que la publication des avis du Conseil d'État relevait du domaine de la loi. Toutefois, le Conseil d'État a quant à lui considéré, dans un avis non publié sur une proposition de loi organique de 2021 de notre ancien collègue Jean-Marie Vanlerenberghe, qu'elle relevait du domaine constitutionnel.

Le texte initial prévoyait la transmission obligatoire des avis au Parlement. Le texte de la commission des lois propose de remplacer cette transmission par une publication, ce à quoi je suis aussi favorable.

Pour conclure, je vais revenir sur les intentions qui étaient les miennes en déposant cette proposition de loi constitutionnelle. Il ne s'agit évidemment pas d'une manifestation d'orgueil ou de fierté. Je sais bien qu'une révision constitutionnelle ne se fait pas aussi facilement.

Cependant, je constate que, depuis les deux dernières séquences budgétaires, beaucoup d'interrogations sont apparues dans les médias et dans nos rangs, à l'Assemblée nationale comme au Sénat. Or nous n'avons pas pu y répondre correctement en temps voulu. Il fallait absolument essayer de clarifier la Constitution ou en tout cas lui permettre de nous donner des clés pour les prochains moments analogues que nous serions amenés à vivre, et que j'espère moins difficiles. En tout cas, des précisions étaient utiles.

J'ai estimé utile de faire travailler les trois commissions du Sénat concernées sur ce sujet, notre Haute Assemblée ayant un rôle éminent à jouer en matière constitutionnelle.

Des travaux sont également prévus par l'Assemblée nationale et par le haut-commissaire au plan, Clément Beaune.

M. le président. Il faut conclure, ma chère collègue.

Mme Élisabeth Doineau. Il était temps que nous en discutions au Sénat. Je remercie les trois commissions et les rapporteurs de leur travail préparatoire à notre débat. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI et RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme le rapporteur. (Applaudissements au banc des commissions.)

Mme Muriel Jourda, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je dispose de dix minutes pour vous exposer la position commune retenue par la commission des finances, représentée par le président Claude Raynal et le rapporteur général Jean-François Husson, la commission des affaires sociales, représentée par notre collègue Olivier Henno, et la commission des lois sur la proposition de loi constitutionnelle de Mme la rapporteure générale de la commission des affaires sociales, Mme Élisabeth Doineau.

Cette dernière vient de vous exposer son texte ; je n'ai donc pas besoin d'y revenir. Vous avez compris, compte tenu des difficultés rencontrées par les parlementaires et le Gouvernement au moment de l'examen du budget, ces deux dernières années, qu'il était important de mener ce travail parlementaire. Les trois rapporteurs que nous sommes ont suivi la voie ouverte par Mme Doineau.

Prenons une métaphore équestre : nous avons enserré notre réflexion entre deux ensembles de guides.

Premières guides : nous rappeler que le vote du budget est sans doute l'élément majeur du travail du Parlement. D'ailleurs, les parlements ont été créés à cet effet. Il était essentiel de le garder à l'esprit.

Secondes guides : nous travaillons dans le cadre d'un environnement constitutionnel déjà prédéfini, celui de la V^e République, qui se caractérise par une relation particulière entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, que l'on appelle le parlementarisme rationalisé. Nous en avons longuement discuté hier dans ce même hémicycle. Le Parlement décide ; le Gouvernement est responsable devant le Parlement, mais il se doit aussi de gouverner et dispose à cet égard d'un certain nombre d'outils pour mettre en œuvre la politique qu'il entend mener.

Vous le savez, les budgets doivent être adoptés dans des délais particuliers : 70 jours pour le budget général et 50 jours pour le budget de la sécurité sociale à partir de leur dépôt au Parlement.

Que se passe-t-il quand ces budgets ne sont pas adoptés ? Les articles 47 et 47-1 de la Constitution prévoient deux procédures distinctes.

La première est celle de la loi spéciale, dont on a beaucoup entendu parler, lorsque le budget n'est pas déposé en temps et en heure devant le Parlement. Le Gouvernement peut demander au Parlement de voter une loi, dite spéciale, qui permet de respecter deux principes : le consentement à l'impôt et l'annualité budgétaire. En d'autres termes, le Parlement autorise le Gouvernement à prélever l'impôt sur la base du budget de l'année précédente. Il s'agit donc d'un texte de nature technique qui permet au Gouvernement de passer la fin de l'année et de continuer à travailler.

Cela s'est produit quatre fois : en 1962, lorsque le gouvernement Pompidou est tombé ; en 1979, lorsque le Conseil constitutionnel a tout simplement annulé l'intégralité du budget ; et puis, les deux dernières années que nous avons tous en tête.

La loi spéciale peut s'appliquer lorsque le budget n'a pas été déposé en temps utile, mais vous observerez qu'à chaque fois qu'elle a été utilisée, ce n'était pas tout à fait dans les conditions que la Constitution avait prévues.

La deuxième possibilité, ce sont les ordonnances. Lorsque le budget, cette fois-ci, n'a pas été voté en temps et en heure, le Gouvernement a la possibilité de prendre des ordonnances en se substituant au Parlement. En l'occurrence, il s'agit non pas de reprendre le budget de l'année précédente, mais bien de mettre en vigueur, nous dit la Constitution, le budget qui avait été déposé par le Gouvernement. Nous nous trouvons donc dans une situation tout à fait différente, puisqu'il s'agit non pas de reprendre un budget qui arrive normalement à échéance à la fin de l'année, mais bien d'« écraser » le Parlement en mettant en œuvre le projet de budget du Gouvernement pour l'année qui vient.

D'un côté, nous avons la loi spéciale, qui est un texte que l'on pourrait qualifier de technique, et, de l'autre, une ordonnance qui, elle, est plus politique, le Gouvernement s'imposant ou, plutôt, se substituant au Parlement.

Il est probable d'ailleurs que, prenant la place du Parlement, le Gouvernement aura un prix à payer : les ordonnances n'ont jamais été utilisées, mais nous pouvons parier assez facilement que, lorsque le Gouvernement s'y résoudra, une motion de censure le fera tomber.

Je fais cette prévision, même si les ordonnances n'ont jamais été mises en œuvre. Vous vous rappellerez sûrement, car c'est très récent, que lors de la dernière procédure budgétaire, la loi spéciale a été mise en œuvre tout à fait hors du cas d'usage prévu par la Constitution,…

M. Pascal Savoldelli. C'est vrai !

Mme Muriel Jourda, rapporteur. … puisque le budget avait été déposé en temps et en heure. Aucun groupe n'a alors saisi le Conseil constitutionnel. Il avait été saisi une fois, en 1979, et le Conseil constitutionnel avait alors considéré que la loi spéciale répondait aux exigences du principe de continuité de la vie nationale et qu'elle était donc nécessaire.

En revanche, et c'est le président Kanner lui-même qui me l'a rappelé, lorsque le Gouvernement a émis l'idée d'utiliser les ordonnances, immédiatement, tous les groupes de gauche de l'Assemblée nationale ont menacé de voter une motion de censure.

Il faut donc bien faire la différence entre cet acte technique de continuité de la vie nationale qu'est la loi spéciale et cet acte politique majeur qu'est l'ordonnance, par lequel le Gouvernement se substitue au Parlement.

Ces considérations étant posées, qu'avons-nous fait du texte de notre collègue Élisabeth Doineau ?

Premièrement, nous estimons que la loi spéciale doit demeurer un texte technique et qu'elle devrait aussi exister pour les comptes de la sécurité sociale, ce que ne prévoit pas la Constitution dans sa rédaction actuelle. Une telle possibilité doit être envisagée a minima, puisque, j'y insiste, il s'agit non pas d'un acte politique, mais d'un acte de continuité de la vie nationale. La commission a ainsi considéré qu'il fallait pouvoir autoriser le recours à l'emprunt, la sécurité sociale n'étant pas financée de la même manière que le budget général.

Deuxièmement, que faisons-nous des ordonnances ? Soit nous les conservons telles qu'elles sont prévues par la Constitution, c'est-à-dire des ordonnances qui reprennent le projet de budget du Gouvernement, soit nous y introduisons éventuellement des mesures qui auraient été votées en des termes similaires à la fois par l'Assemblée nationale et par le Sénat.

Cela peut paraître, au premier abord, beaucoup plus favorable au Parlement, puisque ce qu'il a voté peut être repris par le Gouvernement. En réalité, il n'en est rien. Vous l'avez compris, les ordonnances sont assimilables à l'arme de dissuasion nucléaire. D'ailleurs, elles n'ont jamais été utilisées, ce qui n'est pas un hasard. Le Gouvernement va effectivement s'imposer au Parlement, mais il est probable que le Parlement le lui fera payer.

Il nous a semblé qu'elles devaient rester une arme de dissuasion nucléaire. Pourquoi ? Si nous commençons à introduire ce qu'ont voté, à un moment donné, les deux chambres en termes similaires, nous allons finir par faire de ces ordonnances une sorte de moyen de discussion assez banal. Le Parlement renoncerait au travail majeur qui est le sien, c'est-à-dire le vote du budget, au motif que quelques-unes de ses dispositions auraient été reprises, et le Gouvernement arriverait à imposer son budget sans même mettre en jeu sa responsabilité. Autrement dit, nous dévoierions totalement, me semble-t-il, les institutions de la Vᵉ République.

Nous prévoyons donc, avec une rédaction un peu plus claire, que les ordonnances demeurent ce qu'elles sont. Reste à déterminer leur nature. Sont-elles de nature réglementaire, parce que c'est le pouvoir administratif qui les prend, ou sont-elles de nature législative ? D'après nous, dans la mesure où le projet de loi de finances mis en œuvre est législatif, elles doivent rester de nature législative.

Doivent-elles dès lors être contrôlées automatiquement par le Conseil constitutionnel, comme les lois organiques, ou sur saisine classique ? L'automaticité présente à mes yeux plusieurs inconvénients : elle laisse entendre que le Conseil constitutionnel aura tout étudié, ce qui ne serait pas le cas ; elle prive les parlementaires de la possibilité de faire valoir des griefs particuliers et elle ne permet plus les questions prioritaires de constitutionnalité.

Les trois commissions se sont ainsi entendues pour vous proposer que le projet de loi de finances mis en œuvre par ordonnance soit examiné par le Conseil constitutionnel, comme tous les projets de loi de finances, à la demande de soixante députés, de soixante sénateurs ou selon tout autre mode de saisine que vous connaissez, le délai d'entrée en vigueur des textes étant aménagé pour que ce droit de saisine soit effectif.

Enfin, que faire des avis du Conseil d'État, que le Gouvernement, selon une tradition qu'il a lui-même fixée en 2015, sous la présidence de François Hollande, ne veut pas communiquer ? Nous avons estimé qu'il était normal que, sur cet acte majeur qu'est le budget, pour lequel le Gouvernement dispose déjà de pouvoirs exorbitants du droit commun, le Parlement puisse avoir accès aux avis du Conseil d'État, tels qu'ils sont transmis au Gouvernement.

Voilà donc l'architecture de ce que nous avons voulu faire, en gardant à l'esprit l'intérêt pour le Parlement de pouvoir élaborer le budget et les rapports de parlementarisme rationalisé qui sont inscrits dans la Constitution. (Applaudissements sur les travées du groupe UC ainsi qu'au banc des commissions.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis. (Applaudissements sur les travées du groupe UC ainsi qu'au banc des commissions.)

M. Olivier Henno, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici donc réunis pour examiner une importante proposition de loi constitutionnelle.

Notons en préambule qu'une proposition de loi constitutionnelle, après avoir été adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, ne peut être définitivement adoptée que par référendum. Soyons donc modestes : il est incertain que ce texte entre en vigueur. Il pourrait toutefois servir de base à un futur projet de loi constitutionnelle qui, lui, pourrait être adopté par le Congrès.

L'utilité de cette proposition de loi constitutionnelle se mesure à l'aune de l'accueil qu'elle a reçu, y compris hors de notre enceinte. Elle nous oblige tous – le Sénat, nos collègues députés, le Gouvernement et les constitutionnalistes – à nous forger une doctrine sur la procédure à suivre en cas de nouvelles discussions compliquées du PLF ou du PLFSS, ainsi que sur les révisions constitutionnelles ou organiques à envisager. Rien que pour cela, nous pouvons remercier Élisabeth Doineau de la pertinence de son initiative.

La proposition de loi constitutionnelle, vous le savez, a un double objet. Il s'agit tout d'abord de mieux faire face à un examen mouvementé de ces deux types de texte budgétaire, comme ceux que nous avons récemment connus. C'est arrivé et cela peut encore arriver. Ensuite, elle vise à rendre publics les avis du Conseil d'État sur ces mêmes textes.

Mes collègues rapporteurs des deux autres commissions et moi-même avons travaillé de concert, avec l'objectif de faire des propositions communes, ce à quoi nous sommes parvenus. C'est de surcroît un texte transpartisan.

Concernant un texte de cette importance, il était important de parvenir à un consensus des trois commissions. Aussi, je veux remercier chacun de leurs membres, et plus particulièrement la présidente de la commission des lois, Muriel Jourda, pour son écoute et sa capacité de dialogue. Cet état d'esprit ainsi que la qualité des auditions ont transformé ce travail de rapporteur en une forme de moment de grâce. Merci !

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis de la commission des finances. Oh, c'est mignon ! (Rires.)

M. Olivier Henno, rapporteur pour avis. C'est dans cet esprit que nous nous sommes efforcés de trouver un équilibre entre, d'une part, la nécessité de préciser la Constitution et de renforcer l'État de droit, et, d'autre part, pour paraphraser Montesquieu, celle de ne réviser la Constitution que d'une « main tremblante », d'autant que, dans le cas présent, il convient également de ne pas normaliser l'usage de procédures qui doivent demeurer exceptionnelles.

Le texte ayant déjà été présenté par Mmes Doineau et Jourda, je concentrerai mon propos sur celle de ses dispositions qui concerne le plus directement la commission des affaires sociales, à savoir la création d'une loi spéciale propre à la sécurité sociale.

Certes, l'adoption d'une telle loi spéciale serait peut-être déjà possible, sur le fondement du principe de continuité de la vie nationale.

Toutefois, ni le Conseil constitutionnel ni le Conseil d'État ne se sont prononcés sur ce point. Aussi, pour ne pas courir de risque, il paraît utile de prévoir explicitement cette possibilité dans la Constitution ; une telle disposition serait souhaitable selon toutes les personnes auditionnées, notamment les professeurs de droit constitutionnel.

Le texte adopté par la commission des lois précise la rédaction initiale, afin qu'il n'y ait pas d'ambiguïté sur le fait que la loi spéciale doit se borner à autoriser la sécurité sociale à recourir à l'emprunt.

Je souhaite enfin attirer votre attention sur la proposition de loi organique portant loi spéciale en matière de financement de la sécurité sociale, également déposée par Élisabeth Doineau.

Un tel texte serait, à mon sens, susceptible d'être adopté sans révision de la Constitution, dans la mesure où une loi spéciale propre à la sécurité sociale semble permise par le principe de continuité de la vie nationale.

Par ailleurs, c'est une disposition organique et non constitutionnelle qui fait relever l'autorisation d'emprunter des organismes de sécurité sociale du domaine exclusif des lois de financement de la sécurité sociale.

Je précise que ladite proposition de loi organique n'est pas, pour l'instant, inscrite à l'ordre du jour de nos travaux.

En conclusion, mes chers collègues, je vous invite à soutenir, largement, le texte transpartisan, pour ne pas dire œcuménique, qui nous est proposé, dont je rappelle qu'il reprend les amendements adoptés par la commission des affaires sociales. (Applaudissements sur les travées du groupe UC ainsi qu'au banc des commissions.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette proposition de loi constitutionnelle d'Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales, fournit au Sénat l'occasion, alors que la dernière loi de finances est encore dans nos esprits, d'affirmer des positions fortes sur les procédures d'examen des textes financiers.

Depuis quatre ans, la loi de finances initiale n'a été adoptée qu'au moyen de procédures particulières : en 2023 et en 2024, le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, parfois avant même la discussion du moindre amendement en séance publique à l'Assemblée nationale ; en 2025 et en 2026, des « lois spéciales » ont été adoptées pour assurer le fonctionnement de l'État pendant plusieurs semaines, le projet de loi de finances n'ayant pas terminé son parcours parlementaire avant le 1^er janvier de l'année considérée.

Les années 2025 et 2026 ne sont toutefois guère comparables. En 2025, le retard a résulté de l'adoption, le 4 décembre 2024, d'une motion de censure à l'encontre du Gouvernement ; le processus parlementaire s'est poursuivi en janvier et a même abouti à un accord historique entre les deux assemblées en commission mixte paritaire, pour la première fois depuis la loi de finances pour 2011.

Rien de tel en 2026 : la loi de finances aurait pu être promulguée avant le 1^er janvier si le texte n'avait pas été déposé avec un retard important et si le Gouvernement avait, comme ses prédécesseurs, engagé sa responsabilité sur un texte dès le mois de décembre, plutôt que d'attendre janvier et de déclencher le 49.3 avec un délai qui a suscité une certaine incompréhension et a surtout coûté plusieurs milliards d'euros à nos finances publiques.

Grâce à ces lois spéciales, l'État a rempli ses engagements, les paiements ont été honorés dès le début de l'année et les salaires ont été versés. Notre Constitution a bien garanti la continuité de la vie nationale. Cette situation n'est toutefois pas satisfaisante, car elle pourrait faire croire à certains que le vote du budget par le Parlement n'est pas si fondamental, alors qu'il est au cœur même du pacte démocratique.

Pis encore, on a évoqué cette année un recours éventuel à une ordonnance budgétaire, que le Gouvernement peut prendre si le Parlement ne s'est pas prononcé dans le délai de soixante-dix jours. Il a même été question d'une « ordonnance négociée », ce qui traduirait une confusion préjudiciable des pouvoirs exécutif et législatif. En effet, la seule négociation possible, c'est la procédure d'examen des lois de finances : les délais inscrits à l'article 47 de la Constitution sont essentiels pour permettre aux citoyens et à leurs représentants de vérifier la nécessité de l'impôt, de l'autoriser et de contrôler l'emploi des fonds publics, pour reprendre les principes essentiels qui remontent à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

La préoccupation de la commission des finances a donc été d'éviter toute banalisation des procédures exceptionnelles – je sais que c'est aussi la volonté de Mme la présidente Jourda, rapporteur au fond de ce texte, et de M. Henno, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Nous avons travaillé de concert, et la position adoptée par la commission des lois sur les articles relatifs à la loi de finances rejoint parfaitement celle de la commission des finances.

J'aborderai donc seulement trois points précis.

Tout d'abord, rien ne justifie de priver le Parlement et les citoyens de l'avis du Conseil d'État sur les textes financiers, alors qu'il est déjà rendu public pour les projets de loi ordinaire. Il s'agit d'un avis juridique de qualité, susceptible d'éclairer nos travaux : je suggère donc au Gouvernement de prendre d'ores et déjà l'engagement de le publier à compter du prochain projet de loi de finances.

Ensuite, en ce qui concerne la loi spéciale, nous proposons de mettre à jour son contenu en y ajoutant l'autorisation de recourir à l'emprunt. À vrai dire, j'aimerais que ce ne soit pas nécessaire, mais le fonctionnement de l'État dépend aujourd'hui d'un programme d'emprunts réalisés tout au long de l'année. L'Agence France Trésor n'a d'ailleurs émis pas moins de 39,5 milliards d'euros de dette à moyen et long termes au cours du seul mois de janvier 2026 !

Enfin, et surtout, il nous paraît indispensable de mieux cadrer le contenu des ordonnances budgétaires. Une telle ordonnance donne un budget pour l'année entière, elle remplace une loi de finances : elle ne doit donc pas être « négociée » dans des couloirs obscurs !

En conclusion, le texte que nous vous proposons d'adopter permet au Parlement de rester au cœur même du processus budgétaire tout en dotant l'État de procédures de secours claires, sécurisées et proportionnées. Gageons que la grâce du moment, évoquée par notre collègue Olivier Henno, pourra se prolonger quelques instants encore au cours de cette séance ! (Applaudissements au banc des commissions.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)

M. Laurent Panifous, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, madame la rapporteure, messieurs les rapporteurs pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, dans le cadre de votre espace transpartisan, vous avez décidé d'inscrire à l'ordre du jour de votre assemblée une initiative constitutionnelle de Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de votre commission des affaires sociales. Cette proposition de loi constitutionnelle porte sur nos procédures budgétaires et concerne aussi bien le projet de loi de finances que le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Je souhaite tout d'abord vous remercier d'avoir pris cette initiative, qui nous donne l'occasion de prendre quelques instants pour réfléchir et débattre de cet important sujet, central dans l'équilibre de nos pouvoirs publics.

Je veux également saluer, au nom du Gouvernement, que j'ai l'honneur de représenter aujourd'hui devant vous, les travaux de très grande qualité menés par la commission des lois, la commission des finances et la commission des affaires sociales.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. Très bon début, monsieur le ministre !

M. Laurent Panifous, ministre délégué. La convergence entre elles trois se matérialise par le fait qu'elles ont adopté les mêmes amendements visant à ajuster le périmètre et la rédaction de la proposition de loi initiale.

La situation politique que nous connaissons depuis presque deux ans, liée au fait que, depuis les débuts de la XVII^e législature, l'Assemblée nationale ne dispose pas de majorité absolue, est venue en effet mettre en lumière les questions de procédure budgétaire.

Des débats publics ont même surgi quant aux mécanismes constitutionnels de la V^e République relatifs aux lois financières, mécanismes pourtant bien rodés, qui ont été substantiellement revus et modernisés à la faveur, d'abord de la révision constitutionnelle de 1996, qui a vu la création des lois de financement de la sécurité sociale, puis de l'adoption de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), véritable constitution financière de notre pays, dans la construction de laquelle votre assemblée a joué un rôle majeur.

Force est de constater que la vie politique de notre pays se cristallise désormais pendant de nombreux mois autour de la question budgétaire et que l'absence de majorité absolue ainsi que l'instabilité gouvernementale ont eu des effets très directs sur les rendez-vous parlementaires annuels que constituent l'examen du PLF et celui du PLFSS.

Ainsi, les discussions ont démarré avec retard, tant en 2024 qu'en 2025, par rapport aux délais prévus par la Lolf.

Au 31 décembre 2024, notre pays n'était doté d'aucun des deux textes financiers, ce qui nous obligea à renouer avec la loi spéciale, dispositif temporaire et exceptionnel que nous n'avions pas connu depuis l'année 1979 – on avait alors dû y recourir pour des raisons tout à fait différentes, puisque le Conseil constitutionnel avait censuré la loi de finances pour 1980 dans sa totalité.

C'est seulement le 14 février et le 28 février 2025 que la France fut dotée respectivement d'une loi de finances et d'une loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2025.

Et si, au 31 décembre 2025, nous étions parvenus à l'adoption d'un budget de la sécurité sociale pour 2026 dans les délais impartis, puisque la LFSS pour 2026 a été promulguée le 30 décembre, il a en revanche fallu de nouveau recourir à la loi spéciale pour le budget de l'État ; la loi de finances de cette année n'a pu être promulguée qu'il y a quelques jours, le 19 février.

Certes, nul ne peut se réjouir de cette instabilité. Il nous faut néanmoins souligner que cette situation démontre, s'il en était besoin, la grande solidité de nos institutions : alors que certains pays, y compris parmi les plus importants, sont périodiquement confrontés à la perspective de l'arrêt de leurs services publics, le nôtre a fait la preuve, à deux reprises, de la souplesse et de l'adaptabilité de ses procédures financières. La bonne marche de l'État et la continuité des services essentiels pour nos concitoyens n'ont jamais été empêchées. Il faut nous en féliciter.

Le texte qui nous occupe aujourd'hui n'a pas pour ambition d'apporter une réponse à l'ensemble de ces questions complexes. Son objet, plus circonscrit, est de clarifier et de sécuriser certains aspects de nos procédures budgétaires.

Le Gouvernement le considère comme une contribution utile aux débats politiques auxquels notre pays pourrait être de nouveau confronté dans les mois et les années à venir.

J'en viens maintenant aux différents aspects de cette proposition de loi constitutionnelle, que le Gouvernement s'est attaché à analyser avec la plus grande ouverture d'esprit et dans le souci, partagé avec le Sénat, d'affermir notre cadre constitutionnel et de veiller à la bonne marche des pouvoirs publics constitutionnels, dans le respect de la séparation des pouvoirs.

Le Gouvernement estime que plusieurs éléments de cette initiative sont, à cet égard, bienvenus.

Tel est le cas, tout d'abord, de la disposition relative à la voie de recours contentieux possible dans le cas où le pouvoir exécutif déciderait de faire usage de la faculté, qu'il tire des articles 47 et 47-1 de la Constitution, de mettre en vigueur les dispositions du PLF et en œuvre celles du PLFSS par ordonnance dans le cas où le Parlement ne s'est pas prononcé dans les délais impartis par la Constitution, soit soixante-dix jours pour le PLF et cinquante jours pour le PLFSS.

Le Gouvernement partage avec vous une conviction : le recours à une telle procédure, dérogatoire à la voie que l'on peut dire normale, en ce que l'approbation du budget est au cœur des missions du Parlement, ne saurait être banalisé.

Pour autant, le propre de nos institutions est bien de pouvoir – et même de devoir – s'adapter à toutes les configurations ; j'ai déjà rappelé comment les derniers mois démontrent qu'il ne faut se fermer aucune porte, ne s'interdire aucune option.

C'est bien pourquoi, dans le cas où l'exécutif serait contraint d'utiliser un tel dispositif, il est essentiel qu'une voie de recours soit ouverte. Le Gouvernement est convaincu que les parlementaires doivent, en leur qualité, disposer d'une voie de recours leur permettant de contester, devant le juge, tant les conditions de l'usage par le Gouvernement de l'ordonnance que le contenu même de celle-ci.

Certes, dans la conception traditionnelle des frontières contentieuses entre le juge de la légalité qu'est la juridiction administrative et le juge constitutionnel, la contestation des actes de l'exécutif, auxquels appartiennent notamment les ordonnances prévues à l'article 38 de la Constitution, relève du Conseil d'État, à l'exception des dispositions qui feraient l'objet, après leur entrée en vigueur, d'une question prioritaire de constitutionnalité.

C'est pourquoi beaucoup considèrent qu'une ordonnance mettant en œuvre le PLF ou le PLFSS pourrait être attaquée devant le juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir. D'autres ont soulevé la question de la compétence du juge constitutionnel s'agissant de la mise en jeu d'une disposition de la Constitution qui concerne la loi de finances.

La question de la juridiction compétente n'est pas nouvelle. Je note qu'à la faveur des travaux parlementaires relatifs à la révision constitutionnelle de 1974, qui a élargi les voies de recours devant le Conseil constitutionnel, cette question s'était déjà posée. Un amendement tendant à confier expressément cette compétence au Conseil constitutionnel avait été examiné lors des débats ayant conduit à l'adoption de cette loi constitutionnelle, mais il n'avait pas été retenu.

Il n'est donc pas surprenant qu'une cinquantaine d'années plus tard, ce sujet soit à nouveau évoqué.

En premier lieu, il faut souligner que les ordonnances prévues aux articles 47 et 47-1 de la Constitution ne sont pas des ordonnances comme les autres. Elles se substituent à la loi de finances, qui est la raison d'être première du Parlement, et à la loi de financement de la sécurité sociale, qui est elle aussi au cœur de la compétence souveraine du Parlement.

À la différence des ordonnances de l'article 38, c'est directement de la Constitution que l'exécutif tire sa compétence pour se substituer au Parlement, et non d'une habilitation par ce dernier. C'est en effet l'absence d'une décision définitive du Parlement dans les délais constitutionnels qui autorise une telle entorse à la procédure ordinaire.

De même, la Constitution ne prévoit pas que le texte de l'ordonnance fasse l'objet d'une ratification. Peut-on imaginer dès lors que, pendant un exercice entier, le pays vive avec une loi de finances qui serait réputée de nature réglementaire ? Or la contestation de dispositions législatives adoptées par le Parlement relève naturellement du contrôle assuré par le Conseil constitutionnel.

C'est dans cet esprit que la présente proposition de loi constitutionnelle confie au Conseil constitutionnel l'examen d'un éventuel recours relatif à l'une ou l'autre de ces ordonnances.

Le Gouvernement approuve cette logique, protectrice des prérogatives du Parlement ; celui-ci aurait immédiatement la capacité de mettre en cause les conditions du recours à l'ordonnance ainsi que son contenu, alors qu'il ne le peut ni ex ante, en l'absence de loi d'habilitation, ni ex post, en l'absence de procédure de ratification.

Le texte initial de Mme Doineau prévoyait, à l'instar des lois organiques, un contrôle systématique et obligatoire des ordonnances avant leur promulgation. Une telle obligation paraît excessive, puisque le contrôle des lois de finances et de financement de la sécurité sociale ne porte actuellement que sur les dispositions contestées devant le Conseil constitutionnel. Cette rédaction aurait impliqué que le Conseil examinât l'ensemble du texte, ce qui aurait constitué une charge considérable au regard des délais qui s'imposent à lui.

Pour ces raisons, le Gouvernement approuve les modifications apportées au texte par les trois commissions, selon lesquelles le Conseil constitutionnel pourra être saisi, dans les conditions de droit commun prévues au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, entre la signature de l'ordonnance et son entrée en vigueur, laquelle sera dans ce cas reportée.

Un tel mécanisme garantirait l'existence d'une voie de recours parlementaire contre les ordonnances des articles 47 et 47-1, que ce recours soit formé par le président de l'une des deux assemblées parlementaires, par soixante députés ou par soixante sénateurs, sans la renvoyer à une décision du juge administratif qui aurait nécessairement à se poser la question de l'intérêt à agir dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir.

En ce qui concerne le contenu même des ordonnances, contrairement à la proposition formulée à l'origine par la sénatrice Élisabeth Doineau, le texte résultant des travaux des commissions ne retient plus l'obligation d'intégrer, dans le texte de l'ordonnance, les dispositions adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées dans le cadre de leur examen du PLF et du PLFSS.

Le Gouvernement prend acte de cette évolution décidée par les commissions, même si l'on peut considérer que le contenu plus large de l'ordonnance initialement proposé par l'auteure du texte aurait permis de prendre en compte l'expression de la volonté du Parlement au cours des débats.

En revanche, le Gouvernement estime que la rédaction retenue par les commissions, qui mentionne désormais « le projet initialement déposé », est trop restrictive. Prise à la lettre, une telle rédaction exclurait en effet toute modification du PLF ou du PLFSS initialement déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Or, dans les travaux qu'il a pu conduire au cours de la période récente, le Gouvernement a constaté qu'il pourrait être non seulement souhaitable, mais indispensable, d'apporter au texte initial des ajustements analogues à ceux qu'admet le Conseil constitutionnel par dérogation à la règle de l'entonnoir, dans le cas où un recours à la procédure de l'ordonnance serait envisagé.

Relèveraient de tels ajustements, au premier chef, les modifications visant à assurer la conformité du texte de l'ordonnance à la Constitution, en particulier au principe de sincérité des lois de finances et à celui de non-rétroactivité de la loi fiscale. Des ajustements sont aussi susceptibles de se justifier pour assurer la coordination avec des dispositions entrées en vigueur postérieurement au dépôt du PLF ou du PLFSS de l'année à venir, ou pour corriger certaines erreurs matérielles.

Au regard de la rédaction actuelle des articles 47 et 47-1 de la Constitution, qui ne fait pas référence au texte initial, le Gouvernement estime que de tels ajustements, limités, mais indispensables pour assurer la conformité du texte à la Constitution ou sa sécurité juridique, sont possibles.

La rédaction proposée par les commissions est de nature à les interdire, ce qui pourrait tout simplement rendre impossible le recours à ces deux alinéas de la Constitution et les priverait de toute portée.

J'aborderai brièvement, avant de conclure, deux derniers aspects du texte en discussion.

Tout d'abord, vos commissions proposent de prévoir que, dans le cas où l'on aurait recours à une loi spéciale à défaut d'un budget de l'année à venir adopté avant le 31 décembre, ladite loi spéciale pourrait comporter, outre l'autorisation de percevoir les impôts et d'ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés, l'autorisation de recourir à l'emprunt.

Pour ce qui concerne la loi de financement de la sécurité sociale, vos commissions proposent d'ajouter à l'article 47-1 un alinéa ad hoc à ce même effet, de manière à « assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale ».

L'insertion dans notre loi fondamentale de telles précisions ne semble pas problématique au Gouvernement, puisque telle est bien la vocation de ces lois spéciales. Nous estimons certes qu'à droit constant, prévoir le recours à l'emprunt dans ce cadre, y compris pour les régimes de sécurité sociale, est possible, ainsi que l'a précisé le Conseil d'État dans son avis sur la loi spéciale du 20 décembre 2024. Toutefois, le Conseil constitutionnel n'ayant jamais été spécifiquement saisi sur ce point, peut-être peut-on considérer que faire désormais figurer expressément cette mention dans la Constitution sécuriserait une telle disposition.

Enfin, mesdames, messieurs les sénateurs, il m'appartient de vous faire part d'un désaccord du Gouvernement avec l'une des dispositions du texte initial, qui a été entérinée par les commissions, visant à rendre obligatoire la transmission au Parlement des avis rendus par le Conseil d'État sur les PLF et les PLFSS.

Le Gouvernement entend les raisons qui ont conduit les commissions à retenir une telle obligation. Pour autant, dans le cadre de l'organisation institutionnelle de notre pays, le Conseil d'État est le conseiller juridique du Gouvernement ; cette mission implique que les avis qu'il rend ont vocation à rester dans le champ des relations entre le Gouvernement et son conseil.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. Ce n'est pas ce qu'on avait entendu jusqu'alors… Ne fallait-il pas ouvrir les portes et les fenêtres ?

M. Laurent Panifous, ministre délégué. Ce principe n'interdit pas au Gouvernement de rendre publics certains de ces avis, en fonction de leur nature ou de leur contenu, mais une telle décision doit relever du seul ressort de l'exécutif afin de ne pas modifier la nature ni la qualité des relations qui l'unissent à son conseiller juridique.

Certes, depuis 2015, l'exécutif a décidé que les avis du Conseil d'État sur les projets de loi seraient systématiquement rendus publics, mais ce principe fait l'objet d'exceptions dont le périmètre a été défini par le Gouvernement, parmi lesquelles on trouve notamment les avis rendus sur les PLF et les PLFSS.

Cette exception se justifie par la nature particulière de ces deux types de texte : ils constituent des exercices annuels obligatoires imposés par la Constitution ; le Gouvernement ne peut ni renoncer à les déposer ni prendre le temps de modifier son projet initial, comme il peut le faire pour un projet de loi ordinaire à la suite d'un avis défavorable ou de réserves émises par le Conseil d'État, en raison des délais impératifs dans lesquels le Parlement est tenu de se prononcer.

Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime indispensable de conserver le caractère confidentiel de l'avis du Conseil d'État sur le PLF et le PLFSS. Cette confidentialité est indissociable du rôle de conseiller juridique du Gouvernement qu'a le Conseil d'État sur ces textes ; elle est nécessaire à la qualité du travail gouvernemental dans leur préparation.

Malgré ces nuances d'appréciation, je veux redire ici l'intérêt de cette proposition de loi constitutionnelle et saluer votre choix de l'inscrire à votre ordre du jour, ainsi que la qualité des travaux menés par vos commissions sur ces questions, sur lesquelles nous reviendrons dans le cadre du débat que nous aurons sur les amendements. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI et INDEP.)

M. le président. La parole est à Mme Annie Le Houerou. (Applaudissements sur les travées du groupe SER.)

Mme Annie Le Houerou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi constitutionnelle que nous examinons n'est pas banale.

Elle fait suite à un contexte d'inquiétudes et d'incertitudes, suscitées notamment par la nécessité d'adopter une loi de financement de la sécurité sociale avant la date impérieuse du 31 décembre, ce qui s'est révélé problématique tant en 2024 qu'en 2025 du fait d'une absence de majorité stable et sûre à l'Assemblée nationale.

Ce texte, déposé le 18 décembre dernier par Mme Doineau, rapporteure générale du budget de la sécurité sociale, est examiné dans un espace transpartisan, sans beaucoup de recul, mais avec l'objectif de parvenir à un texte commun consensuel.

La proposition de notre collègue est pourtant loin d'être anodine : d'ordre constitutionnel et organique, elle s'attaque à une compétence clé du Parlement : le vote des budgets.

Ces dernières années ont été inédites. En 2024, le Premier ministre est tombé lors de l'examen du PLFSS pour 2025. Les délais de nomination d'un nouveau gouvernement ayant empêché la reprise des débats, la France s'est retrouvée dans l'embarras, et tous de consulter frénétiquement Constitution et jurisprudences pour trouver l'issue de secours !

Nous avons alors découvert que, si le constituant avait prévu la possibilité d'une loi spéciale pour le budget de l'État, afin d'assurer la possibilité de lever l'impôt, rien n'était pensé pour celui de la sécurité sociale.

Pourquoi le constituant a-t-il prévu une loi spéciale pour la loi de finances et non pour la loi de financement de la sécurité sociale ? Deux raisons l'expliquent : d'une part, le PLFSS n'existe que depuis 1996 ; d'autre part, la Constitution n'a pas prévu le consentement du Parlement pour les cotisations sociales.

Néanmoins, lors de l'élaboration de la loi spéciale du 20 décembre 2024, l'introduction dans ce texte d'une mesure autorisant à emprunter certains organismes de sécurité sociale, notamment l'Urssaf Caisse nationale, principal comptable de la sécurité sociale, n'a pas été désavouée par le Conseil d'État ; celui-ci a validé cette procédure « pour la continuité de la vie nationale ».

Après ce premier épisode, l'examen des budgets pour 2026 a suscité de nouvelles interrogations, auxquelles Mme Doineau, en sa qualité de rapporteure générale du budget de la sécurité sociale, souhaite apporter des réponses. Elle exprime en particulier sa volonté de sécuriser les procédures requises dans les situations d'instabilité.

Le texte initial de cette proposition de loi constitutionnelle prévoyait le recours à une loi spéciale en cas de non-adoption du PLFSS. La procédure serait sécurisée en cas de rejet du texte ou d'un retard dans son dépôt ou son examen. Dans toutes les situations de blocage, l'auteure proposait de garantir une issue pour le Gouvernement.

Une telle disposition aurait toutefois affaibli le contrôle du Parlement sur le financement de la sécurité sociale, contrôle acquis assez récemment.

Elle n'a pas convaincu notre groupe, car elle aurait permis une banalisation de cette procédure qui doit, à notre avis, garder son caractère très exceptionnel. En effet, en organisant la non-adoption du PLFSS, un gouvernement peu respectueux des institutions aurait pu en toute légalité faire passer une loi spéciale en éclipsant le débat au Parlement.

Depuis 1975, le volume des ressources et des charges de la sécurité sociale l'a emporté sur le volume des ressources et des charges du budget de l'État. C'est pour y répondre que les lois de financement de la sécurité sociale ont été instituées, à la suite du plan Juppé de novembre 1995. Avant cela, le Parlement ne se prononçait que sur un rapport annexé au projet de loi de finances. Les ordonnances sociales étaient publiées dans un contexte caractérisé par l'importance des déficits, la nécessité de maîtriser les dépenses, la fiscalisation croissante des ressources et la généralisation de la couverture à toute la population.

La réforme constitutionnelle de 1996 a donc donné au Parlement un droit de regard sur l'équilibre financier de la sécurité sociale et sur les grandes orientations des politiques de santé.

Reconnaissons que ce contrôle reste limité : le Parlement n'a pas le pouvoir de fixer les recettes de la sécurité sociale, car la LFSS ne fait que les prévoir. De même, elle fixe des objectifs de dépenses, mais ne les contrôle pas. Par ailleurs, l'article 40 de la Constitution limite les initiatives parlementaires. Enfin, le rôle du Parlement dans la construction du budget dépend toujours du cadre fixé par le Gouvernement.

Néanmoins, ce contrôle est très précieux et essentiel : la représentation nationale doit pouvoir se prononcer sur le budget de la sécurité sociale, l'adopter ou le rejeter.

Le dernier alinéa de l'article 2 du présent texte a été réécrit en commission ; désormais, on ne pourrait avoir recours à la loi spéciale pour la sécurité sociale que dans un cas de retard dans le dépôt du PLFSS par le Gouvernement qui mettrait le Parlement dans l'impossibilité de l'examiner dans le délai de cinquante jours.

Cette disposition restreinte n'est donc pas inquiétante pour l'équilibre des pouvoirs, car elle correspond simplement à ce qui a été validé par le Conseil d'État à la fin de 2024. Elle peut même être jugée superfétatoire.

Par ailleurs, les ordonnances sociales qui seraient désormais prévues à l'article 47-1 de la Constitution se borneraient strictement à la mise en œuvre du PLFSS initialement déposé par le gouvernement sans possibilité d'y adjoindre des dispositions qui auraient été votées par les deux chambres. Cette disposition qui garantit l'équilibre du financement de la sécurité sociale et ferme la porte à d'éventuelles négociations entre le Gouvernement et une partie du Parlement. Notre groupe souscrit à cette limitation.

Concernant les avis des garants de l'État de droit, l'article 1^er A renforce le rôle du Parlement dans la procédure budgétaire. L'avis du Conseil d'État est un outil précieux pour l'examen des lois. Sa publication a été systématisée sous la présidence de François Hollande pour les lois ordinaires. L'élargissement de cette publication aux lois de finances renforcera l'information du Parlement et la qualité du débat budgétaire, en permettant d'identifier en amont les fragilités juridiques, les réserves d'interprétation ou les difficultés de constitutionnalité qui pourraient être soulevées par le Conseil d'État. Elle garantit donc une plus grande transparence.

Dans le même esprit, l'article 3 ouvre la possibilité de soumettre les ordonnances budgétaires au Conseil constitutionnel dans les conditions du droit commun. Cela aussi offrira au Parlement un meilleur contrôle des mesures budgétaires, en l'occurrence de celles qui peuvent être prises par le Gouvernement, en substitution du Parlement et face à l'absence de vote de celui-ci, dans des situations d'urgence censées être exceptionnelles.

Dans l'ensemble, la version amendée de ce texte comporte des évolutions intéressantes des procédures budgétaires. Je regrette simplement que ce débat ait eu lieu sans étude d'impact approfondie et dans des délais courts.

Modifier la Constitution ne se fait pas à la légère et des mesures qui peuvent nous paraître anodines aujourd'hui pourront faire l'objet d'un mésusage demain.

Comme nous l'a indiqué un juriste, « l'interprétation des textes est parfois plus vertueuse que leur modification, voire leur clarification ». Nos institutions ont fait la preuve de leur robustesse.

Notre groupe votera en faveur du texte tel qu'issu du travail des commissions. (Applaudissements sur les travées des groupes SER et INDEP.)

M. le président. Voici, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 210 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Je mets aux voix l'article 1^er A.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe Union Centriste.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 211 :

Le Sénat a adopté.

Après l'article 1^er A

M. le président. L'amendement n° 4 rectifié, présenté par M. G. Blanc, Mme M. Vogel, M. Mellouli et Mme Poncet Monge, est ainsi libellé :

Après l'article 1^er A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Le Gouvernement transmet les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale au Haut Conseil des finances publiques avant la fin de la première semaine du mois de septembre de l'année précédant leur application. »

La parole est à M. Grégory Blanc.

M. Grégory Blanc. Nous savons tous ici qu'il y a peu de chances que ce texte recueille l'assentiment du Président de la République et que celui-ci organise un référendum, mais son examen nous donne l'occasion de débattre.

C'est dans cet esprit que j'ai déposé cet amendement, qui vise à avancer, dans la Constitution, la date de transmission au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) des textes budgétaires au début du mois de septembre, non pas pour allonger les débats – c'est déjà en France que la durée d'examen du projet de loi de finances initial est la plus longue –, mais pour ouvrir la voie à une modification de la loi organique budgétaire.

Le HCFP est chargé d'émettre un avis sur les textes budgétaires, mais il le fait un peu à la va-vite puisqu'il se prononce sur le seul équilibre général.

Si nous voulons réellement renforcer le pouvoir du Parlement, il faut revoir la loi organique afin de donner au HCFP un temps suffisant pour émettre un avis étayé à la fois sur l'équilibre du texte, mais aussi sur chaque mission budgétaire, ce qu'il lui est impossible de faire aujourd'hui. Chaque ministre pourrait ainsi justifier auprès de la commission concernée les crédits de ses différentes missions.

À la suite des travaux de la Cour des comptes et du Haut-Commissariat au plan, j'ai aussi imaginé une cotation budgétaire par le HCFP afin de mieux éclairer nos débats, notamment sur les crédits qui sont inscrits chaque année sans jamais être dépensés – les remontées du Gouvernement nous montrent qu'il y en a. Cette pratique doit interroger le législateur.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Muriel Jourda, rapporteur. Cher collègue, j'ai écouté avec intérêt les arguments que vous avez développés. Toutefois, sur le principe, votre proposition relève non pas de la Constitution, mais de la loi organique.

Le Haut Conseil des finances publiques n'est pas institué par la Constitution et n'a pas vocation à y figurer, d'une part parce qu'il n'est pas constitutif de notre régime politique, d'autre part parce qu'il est régi par le droit européen, qui peut évoluer. Figer une telle disposition dans la Constitution ne paraît donc pas judicieux.

Dès lors, et indépendamment de vos arguments de fond, la commission sollicite le retrait de l'amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Laurent Panifous, ministre délégué. Monsieur le sénateur, je comprends vos arguments et je souscris à la nécessité de mieux associer et informer les parlementaires tout au long de la procédure budgétaire. Pour autant, le Gouvernement ne peut être favorable à votre proposition.

En effet, il nous semble qu'avancer la date de transmission obligatoire du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale au HCFP ne permettrait pas d'intégrer les dernières données macroéconomiques disponibles, ce qui pourrait affecter la sincérité des textes au moment de leur dépôt au Parlement et de leur inscription à l'ordre du jour de leurs travaux.

L'information du Parlement est primordiale pour le Gouvernement. Elle ne se limite pas aux avis du HCFP, mais prend de nombreuses formes : questionnaires parlementaires dès l'été, annexes au PLF, auditions du Gouvernement, travail des commissions.

La préparation des textes financiers occupe l'administration dès le printemps. Le temps supplémentaire accordé au HCFP serait un temps en moins laissé au Gouvernement et au Conseil d'État pour rédiger et réviser les textes, ainsi qu'un temps en moins pour recueillir les données nécessaires à l'élaboration des prévisions de recettes et de dépenses dans les projets de loi. Le risque, paradoxalement, est d'aboutir à des textes moins bien rédigés et à une information de moins bonne qualité.

Au demeurant, indépendamment de ces raisons de fond, j'ajoute qu'une telle précision, à supposer qu'elle soit souhaitable, relèverait davantage de la loi organique que de la loi constitutionnelle. C'est d'ailleurs l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (Lolf) qui précise aujourd'hui la date limite de dépôt du projet de loi de finances de l'année.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur votre amendement.

M. le président. Monsieur Blanc, l'amendement n° 4 rectifié est-il maintenu ?

M. Grégory Blanc. Oui, monsieur le président : la durée des débats sur les textes budgétaires figure bien dans la Constitution.

Je propose de mieux utiliser le HCFP, qui relève effectivement de la loi organique. Mon amendement ne porte ni sur la loi organique ni sur le HCFP : il vise à sanctuariser la temporalité qui existait avant 2022. Contrairement à ce que nous avons connu en 2025, les textes budgétaires n'étaient alors déposés ni au début ni au milieu du mois d'octobre ! Une année normale, le texte budgétaire arrive au Parlement au début du mois de septembre.

Il s'agit donc d'inscrire dans la Constitution que les textes budgétaires doivent être déposés au début du mois de septembre, à la fois pour permettre aux commissions de faire leur travail, mais aussi pour que la novation qu'a constituée la création du HCFP serve des débats étendus et des votes plus éclairés.

J'y insiste, cet amendement vise bien à modifier la Constitution pour qu'elle soit plus claire et plus précise sur la temporalité du débat budgétaire afin d'ouvrir la voie, dans un second temps, à une modification de la loi organique.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4 rectifié.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe Union Centriste.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 212 :

Le Sénat n'a pas adopté.

L'amendement n° 3 rectifié, présenté par M. G. Blanc, Mme M. Vogel et M. Mellouli, est ainsi libellé :

Après l'article 1^er A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La Constitution est ainsi modifiée :

1° Après le premier alinéa de l'article 47, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le recours aux ordonnances en matière budgétaire ne peut être justifié que par des circonstances exceptionnelles, dûment motivées et soumises à l'avis conforme des commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. » ;

2° Après le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le recours aux ordonnances en matière de financement de la sécurité sociale ne peut être justifié que par des circonstances exceptionnelles, dûment motivées et soumises à l'avis conforme des commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. »

La parole est à M. Grégory Blanc.

M. Grégory Blanc. Comme cela a été dit, sans doute trop rapidement, au cours de la discussion générale, la France est le seul pays où les ordonnances sont à la main totale du Gouvernement. Il n'y a pas une autre démocratie en Europe où les ordonnances peuvent être prises comme dans notre pays.

Les ordonnances ne sont assorties d'aucun mandat, d'aucun cadre, d'aucune délégation explicite du Parlement, pas même d'un calendrier fixé dans la loi constitutionnelle.

Le texte qui nous est proposé vise à clarifier les modalités de recours aux ordonnances en renforçant l'information en amont et le contrôle par le Conseil constitutionnel. Je le répète, il ne s'agit en aucun cas de renforcer les pouvoirs du Parlement dans une logique de contrôle de l'action de l'exécutif.

L'ensemble des discussions que nous avons eues, notamment au sein de la commission des finances, mais aussi plus largement, montre que l'exécution budgétaire est un problème unanimement reconnu. Pourtant, elle n'est pas évoquée dans la proposition de loi qui nous est soumise.

C'est le drame de notre discussion d'aujourd'hui : nous abordons les ordonnances dans leur dimension technique, alors que ce qu'il faut, c'est limiter leur utilisation. Une loi prise par ordonnance reste une loi. Or une loi doit émaner du Parlement.

C'est pourquoi le présent amendement vise à ce qu'une ordonnance ne puisse être prise qu'après avis conforme sur les circonstances exceptionnelles qui la justifient. S'il y a ordonnance budgétaire, il doit y avoir circonstances exceptionnelles, lesquelles doivent être validées par les commissions des finances ou des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Aucun gouvernement ne doit pouvoir gouverner contre le Parlement ! Pour avancer sur la question des ordonnances, il faut voter cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Muriel Jourda, rapporteur. J'ai indiqué précédemment que nous avons travaillé en veillant à respecter l'équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif prévu dans la Constitution.

L'ordonnance fait partie de cet équilibre. Par ce mécanisme – sans doute le mécanisme ultime du parlementarisme rationalisé –, le Gouvernement peut prendre la place du Parlement et le Parlement peut faire tomber le Gouvernement ; à chacun de prendre ses responsabilités. C'est dans cet esprit que nous avons examiné la proposition de loi.

En réalité, le présent amendement vise à changer la nature des ordonnances, qui deviendraient un recours en temps de crise. Or l'ordonnance n'est pas un outil pour temps de crise : c'est un outil du parlementarisme rationalisé. De ce point de vue, le dispositif est contraire à ce que prévoit la Constitution.

Par ailleurs, votre amendement tend également à prévoir un avis conforme des commissions compétentes des deux assemblées. Ce n'est absolument pas possible ! Dans un moment comme celui que nous vivons, le Gouvernement ne pourrait que constater que le Parlement ne peut pas prendre de décision...

Les ordonnances ont vocation à être prises lorsque le Gouvernement ne parvient à obtenir ni une majorité pour adopter un budget ni une majorité de non-censure. Elles interviennent normalement après le recours à l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Si nous modifions le rôle des ordonnances, nous dévoyons le parlementarisme rationalisé.

Je tiens tout de même à vous rassurer, monsieur le sénateur, en vous rappelant que les ordonnances n'ont jamais été utilisées, précisément parce que, si elles empiètent sur le rôle du Parlement de façon drastique, le Gouvernement prenant sa place, elles conduisent aussi à la mort immédiate du Gouvernement. Cette arme de dissuasion doit donc rester telle qu'elle existe dans le cadre du parlementarisme rationalisé.

En conséquence, la commission sollicite le retrait de l'amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Laurent Panifous, ministre délégué. Monsieur le sénateur, l'adoption de votre amendement nous conduirait à contraindre excessivement le recours aux ordonnances budgétaires.

L'utilisation des ordonnances prévues aux articles 47 et 47-1 de la Constitution en matière budgétaire est une solution d'ultime recours, qui n'a d'ailleurs jamais été utilisée dans l'histoire de la Vᵉ République.

Si le recours à ces ordonnances répond à une situation de blocage politique, l'avis conforme des commissions permanentes des deux assemblées imposerait au Gouvernement de trouver une majorité dans les commissions des deux assemblées, ce qui est impossible.

Il nous semble que, compte tenu de la nature exceptionnelle de ces ordonnances dans l'esprit des constituants de 1958, leur usage doit rester à la main de l'exécutif, sans être conditionné à un accord préalable du Parlement. À défaut, elles risqueraient d'être vidées de leur substance.

Les ordonnances ont été qualifiées tout à l'heure de « super 49.3 ». Quand il a recours à l'article 49.3, le Gouvernement engage sa responsabilité. Si ordonnance il devait y avoir sur un texte budgétaire, je ne doute pas que le Parlement prendrait lui aussi ses responsabilités et ferait en sorte que le Gouvernement revienne à d'autres dispositions.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Grégory Blanc, pour explication de vote.

M. Grégory Blanc. Nous sommes là au cœur du débat sur ce texte et de ce que nous pensons, de manière ouverte ou larvée, de ce qui nous est proposé.

Mes chers collègues, imaginons que demain, un président illibéral remporte une élection présidentielle, qu'il n'ait que faire du Parlement et qu'il ne dispose que d'une minorité à l'Assemblée nationale comme au Sénat. Imaginons que le gouvernement qu'il nomme fasse adopter un budget par ordonnances de manière légale. Imaginons encore que le Conseil d'État émette un avis et que le Conseil constitutionnel valide la légalité des dispositions du texte, malgré les recours de parlementaires.

Madame la présidente de la commission des lois, je suis en désaccord total avec votre argumentation : certes, en pareille situation, le Gouvernement tomberait, mais le budget, lui, serait maintenu. Le Parlement n'aurait alors aucun moyen de revenir sur ce budget, seul le Gouvernement ayant la main en matière budgétaire. De ce point de vue, la loi budgétaire est atypique. Ne pas envisager un tel scénario serait une faute politique.

Ce que prévoit le texte va dans le bon sens pour les temps ordinaires – je le pense sincèrement –, mais les ordonnances sont faites pour les temps extraordinaires. Le risque est alors qu'un président de la République et un gouvernement puissent adopter des dispositions budgétaires contraires aux positions des majorités parlementaires.

On me rétorquera que les ordonnances sont déjà prévues dans la Constitution. Certes, mais la Constitution n'est pas précise les concernant. Nous serions bien inspirés de ne pas apporter de précisions sur le contenu et le fonctionnement des ordonnances, afin de nous permettre d'intervenir demain, le cas échéant. Cet amendement vise à mieux contrôler leur utilisation.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3 rectifié.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe Union Centriste.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 213 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Article 1^er

L'article 47 de la Constitution est ainsi modifié :

1° (Supprimé)

2° Le troisième alinéa est ainsi modifié :

a) Les mots : « les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur » sont remplacés par les mots : « le projet initialement déposé peut être mis en œuvre » ;

b) (nouveau) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « L'ordonnance entre en vigueur le deuxième jour suivant le lendemain de sa publication. » ;

3° (nouveau) Au quatrième alinéa, après le mot : « impôts », sont insérés les mots : « ainsi que de recourir à l'emprunt ».

M. le président. La parole est à M. Pierre Barros, sur l'article.

M. Pierre Barros. Soyons très vigilants sur cet article 1^er. Notre débat porte non pas simplement sur une rédaction plus précise de l'article 47 de la Constitution, mais également sur la nature du régime, sur l'équilibre des pouvoirs et sur la tentation très contemporaine de gouverner en contournant durablement le Parlement lorsque le pays, socialement et politiquement, devient ingouvernable, au sens où l'exécutif l'entend.

Banaliser l'ordonnance budgétaire signifie, très concrètement, passer de l'hypothèse à la pratique.

De fait, les exemples ne manquent malheureusement pas, dans l'histoire contemporaine européenne, où l'on s'est employé à justifier juridiquement la substitution de l'exécutif au législatif. On a alors expliqué que le budget pouvait être pensé comme un acte d'administration, que la continuité de l'État justifiait que le Gouvernement passe outre l'obstacle parlementaire. L'enjeu était déjà le même : neutraliser le Parlement au nom de la continuité.

Nous voyons ici poindre une logique comparable. Veillons donc à préserver la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, ce lien ayant déjà été abîmé par le contournement de la confiance. Ce lien fragilisé donne tous les pouvoirs au président de la République. L'utilisation des ordonnances achèverait de le briser.

Pour ce qui nous concerne, nous n'accompagnerons pas ce mouvement. Nous ne soutiendrons pas les mesures qui visent à rendre plus confortable le dessaisissement du Parlement.

M. le président. L'amendement n° 11, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Laurent Panifous, ministre délégué. Par cet amendement, madame la rapporteure, le Gouvernement souhaite revenir sur une précision introduite sur votre initiative dans le texte de la proposition de loi constitutionnelle.

En effet, prise à la lettre, la rédaction que vous avez retenue exclurait toute possibilité de modification du projet de loi de finances initialement déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Or il nous semble nécessaire, en cas de recours aux ordonnances, que soient permis des ajustements analogues à ceux qu'admet le Conseil constitutionnel, par dérogation à la règle de l'entonnoir, pour rendre le projet conforme à la Constitution, en particulier à deux principes : le principe de sincérité des lois de finances et celui de non-rétroactivité de la loi fiscale.

Il pourrait aussi se révéler nécessaire d'assurer la coordination avec des dispositions entrées en vigueur postérieurement au dépôt du projet de loi de finances de l'année à venir ou tout simplement de corriger certaines erreurs matérielles.

Au regard de la rédaction actuelle de l'article 47 de la Constitution, le Gouvernement estime que de tels ajustements, limités mais indispensables pour assurer la conformité du texte à la Constitution ou sa sécurité juridique, doivent être possibles.

Tel est l'objet de cet amendement du Gouvernement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Muriel Jourda, rapporteur. Je ferai part d'une double incompréhension.

D'abord, je tiens à dire à mon collègue Pierre Barros que, lorsque nous avons examiné ce texte en commission, nous sommes revenus, par voie d'amendements, sur les propositions initiales – la mise de jeu, si je puis dire – de Mme Élisabeth Doineau, qui aurait souhaité que le recours aux ordonnances soit, d'une certaine façon, plus souple, qu'il constitue une modalité de discussion avec le Gouvernement.

Je partage donc votre position, cher collègue ! Et, dans cet article, nous n'avons assoupli d'aucune manière l'usage des ordonnances.

Ma seconde incompréhension concerne l'argumentaire du Gouvernement. Vous nous dites, monsieur le ministre, que le texte, tel que nous l'avons écrit, rend impossible toute modification qui pourrait être nécessaire. J'entends bien, d'ailleurs, que des modifications pourraient être nécessaires.

Comme vous l'avez explicité dans l'objet de votre amendement, le Conseil constitutionnel admet des ajustements par dérogation à la règle bien connue de l'entonnoir et a donc introduit une certaine souplesse pour tenir compte de la réalité juridique des faits.

Surtout, la modification que nous avons apportée est d'ordre sémantique : alors que la Constitution vise la « mise en vigueur » du projet initial, nous évoquons sa « mise en œuvre ». Vous voyez que nous n'avons rien changé à l'esprit des ordonnances ! La modification juridique apportée n'enlève rien au texte premier. Je ne vois donc pas en quoi la modification serait plus défavorable que le texte initial, auquel vous voulez revenir.

Il me semble que nous avons effectué une simple clarification, parce qu'il y avait, dans le texte initial, des interprétations doctrinales qui pouvaient laisser place à un certain flou. Nous avons sans doute introduit plus de précisions, mais pas plus de contraintes que le texte initial.

La commission sollicite donc le retrait de l'amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Monsieur le ministre délégué, l'amendement n° 11 est-il maintenu ?

M. Laurent Panifous, ministre délégué. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 11 est retiré.

Je mets aux voix l'article 1^er.

(L'article 1^er est adopté.)

Article 2

L'article 47-1 de la Constitution est ainsi modifié :

1° (Supprimé)

2° Le troisième alinéa est ainsi modifié :

a) Les mots : « les dispositions du projet peuvent être mises » sont remplacés par les mots : « le projet initialement déposé peut être mis » ;

b) (nouveau) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « L'ordonnance entre en vigueur le deuxième jour suivant le lendemain de sa publication. » ;

3° Après le même troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Si la loi de financement de la sécurité sociale de l'année n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'exercice auquel elle se rapporte, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de recourir à l'emprunt nécessaire pour assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale. »

M. le président. L'amendement n° 12, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Laurent Panifous, ministre délégué. Madame la rapporteure, monsieur le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, par cet amendement, le Gouvernement souhaite revenir sur une précision introduite sur votre initiative dans le texte de la proposition de loi constitutionnelle.

Pour la même raison que celle que j'ai exposée en présentant l'amendement n° 11, je considère que, prise à la lettre, la rédaction que vous avez retenue exclurait toute possibilité de modification du projet de loi initial de financement de la sécurité sociale déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Or, dans le cas du PLFSS comme dans celui du PLF, une forme de souplesse est nécessaire pour permettre des ajustements, limités mais indispensables pour assurer la conformité du texte à la Constitution ou sa sécurité juridique.

Dans la mesure où la rédaction proposée par l'alinéa 4 de l'article 2 de la proposition de loi constitutionnelle prohiberait de tels ajustements, le Gouvernement n'y est pas favorable. Il propose, par conséquent, de supprimer cette disposition. Tel est l'objet de cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Muriel Jourda, rapporteur. Ce qui valait pour l'amendement précédent vaut évidemment pour celui-ci.

Je vous remercie d'ailleurs, monsieur le ministre, d'avoir bien voulu accéder à ma demande de retirer l'amendement n° 11 ! C'est, en quelque sorte, historique… (Sourires.)

Je sollicite également le retrait de l'amendement n° 12, pour les mêmes raisons que sur l'amendement précédent.

M. le président. Monsieur le ministre délégué, l'amendement n° 12 est-il maintenu ?

M. Laurent Panifous, ministre délégué. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 12 est retiré.

Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 est adopté.)

Après l'article 2

M. le président. L'amendement n° 5, présenté par M. G. Blanc, est ainsi libellé :

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'avant-dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« En cas de déviation significative de l'exécution budgétaire vis-à-vis des objectifs de solde structurel, le Gouvernement dépose devant le Parlement un projet de loi de finances d'équilibre des comptes publics, limité aux mesures strictement nécessaires au rétablissement des équilibres. »

La parole est à M. Grégory Blanc.

M. Grégory Blanc. La proposition de loi initiale comportait des mesures qui relevaient de la loi organique, notamment pour ce qui concerne la définition de la loi spéciale. La commission des lois a été bien inspirée de les retirer. C'est pourquoi je retirerai le présent amendement, dans le même esprit que celui dans lequel je l'ai déposé.

Je profite du temps de parole qui m'est alloué pour souligner que je pense sincèrement que, entre les ordonnances, le projet de loi de finances rectificative (PLFR) et, en matière de contrôle budgétaire, le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG), il nous manque un outil supplémentaire, que l'on pourrait appeler « projet de loi de finances d'équilibre ».

Un tel véhicule permettrait au Gouvernement de prendre moins de risques, dans la mesure où seul l'équilibre général serait rouvert à la discussion.

En 2024, il n'a pas été nécessaire de recourir à un PLFR. La tenue des élections européennes a sans doute aussi contribué à la décision de ne pas se saisir de cet outil. Pourtant, il aurait été utile que le Parlement remette l'ouvrage sur le métier, soit pour augmenter les impôts, soit pour diminuer les dépenses. Dans tous les cas, il convenait de rouvrir la discussion budgétaire pour trouver un atterrissage mieux aligné sur les trajectoires que nous avions collectivement définies.

Je retire donc mon amendement.

M. le président. L'amendement n° 5 est retiré.

Article 3

L'article 61 de la Constitution est ainsi modifié :

1° (Supprimé)

2° (nouveau) Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il en est de même pour les ordonnances mentionnées au troisième alinéa des articles 47 et 47-1, avant leur entrée en vigueur. » ;

3° (nouveau) Le dernier alinéa est complété par les mots : « ou, s'agissant des ordonnances mentionnées au troisième alinéa des articles 47 et 47-1, le délai d'entrée en vigueur » – (Adopté.)

Après l'article 3

M. le président. Les amendements n^os 1 rectifié et 8 ne sont pas soutenus.

Intitulé de la proposition de loi constitutionnelle

M. le président. Les amendements n^os 2 rectifié et 9 ne sont pas soutenus.

Vote sur l'ensemble

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi constitutionnelle, je donne la parole à Mme le rapporteur.

Mme Muriel Jourda, rapporteur de la commission des lois. Je remercie Mme Élisabeth Doineau d'avoir lancé ce débat au sein de notre assemblée : il est d'importance, car il concerne notre budget.

Olivier Henno l'a souligné : nous ignorons ce qu'il adviendra de ce texte, sachant que les propositions de loi constitutionnelles connaissent parfois un sort funeste …

Néanmoins, le travail que nous avons mené au sein des trois commissions du Sénat, et qui devrait être approuvé par une grande partie des groupes qui composent notre assemblée, demeurera, lui. Il sera notre contribution si, d'aventure, la situation budgétaire difficile que nous avons connue ces deux dernières années venait à se reproduire. Le Sénat aura alors contribué à éclaircir plusieurs procédures, avant, peut-être, de les modifier à l'avenir.

Pour l'heure, je remercie tous ceux qui ont participé à ces travaux.

M. le président. La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote.

M. Marc Laménie. Je partage également ce constat.

Ce texte est très complexe à appréhender pour l'opinion publique, puisqu'il n'a trait qu'à des questions juridiques. C'est aussi un texte transpartisan.

Je salue l'engagement de Mme la rapporteure générale de la commission des affaires sociales en tant qu'auteure de la proposition de loi constitutionnelle.

Ce texte ayant une dimension exclusivement juridique, la commission des lois a été saisie – c'est elle qui est saisie du plus grand nombre de textes –, mais la commissions des finances et celle des affaires sociales ont aussi travaillé sur cette proposition de loi constitutionnelle, que sa nature juridique rend très complexe.

Le budget de la sécurité sociale représente une masse financière très importante, comme le rappelle souvent Mme la rapporteure générale de la commission des affaires sociales : elle s'élève à 700 milliards d'euros, contre 500 milliards d'euros pour le budget de l'État.

Les commissions des finances, des affaires sociales et des lois se sont donc partagé le travail sur ce texte. Mais la dimension collective qui a présidé à sa préparation est plus large encore : nous l'avons vu à l'occasion de l'adoption des trois articles de la loi spéciale, le 23 décembre 2025.

Pour l'opinion publique, la situation est très difficile à appréhender. Nous devons donc faire passer des messages et essayer de faire preuve de pédagogie. Vous avez tous du mérite !

Ce débat intéressant méritait toute notre attention et notre reconnaissance. Les membres du groupe Les Indépendants – République et Territoires votera bien entendu ce texte.

M. le président. La parole est à M. Grégory Blanc, pour explication de vote.

M. Grégory Blanc. Je remercie à mon tour Élisabeth Doineau de son initiative, qui a permis d'ouvrir la discussion sur le sujet.

Je l'ai dit : nous avons besoin d'un débat sur la procédure budgétaire. Je regrette que le Sénat n'ait pas engagé un travail similaire à celui que mène l'Assemblée nationale sur la question.

À mes yeux, ce texte est le début d'un travail qui n'est pas abouti. Nous devons le considérer non pas comme notre contribution, mais comme la première pierre d'un travail qu'il nous faut poursuivre. Aussi, je ne prendrai pas part au vote.

M. le président. La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.

Mme Raymonde Poncet Monge. À l'exception de Grégory Blanc, les membres de notre groupe voteront cette proposition de loi constitutionnelle.

Notre point de vue est en effet tout à fait différent de celui de notre collègue. Nous pensons, pour notre part, qu'il faut mettre un terme à l'arbitraire du Gouvernement. Le recours aux ordonnances a été évoqué de façon massive, notamment par le secrétariat général du Gouvernement, qui s'était sans doute un peu trop avancé, sans toutefois que leur contenu aient été précisé.

Des rumeurs ont alors circulé, selon lesquelles, en l'absence de loi spéciale s'appliquant sur le périmètre du PLFSS, les cartes vitales cesseraient de fonctionner au 1^er janvier. Nous nous souvenons de cette campagne de menaces et d'infox ! Si le Gouvernement recourt aux ordonnances, il engage sa responsabilité politique devant le Parlement. Il ne peut pas procéder en agitant des peurs !

Si nous ne précisons pas la procédure, nous laissons la main au Gouvernement, qui reste libre de choisir une option plutôt qu'une autre. Il appartient donc au Parlement de clarifier les choses.

Ce texte ne modifie pas les conditions de recours aux ordonnances : il ne reste possible qu'en l'absence de vote définitif du Parlement sur le texte et si soixante-dix jours se sont écoulés depuis le début de l'examen du budget. Ces deux conditions sont cumulatives.

L'amendement de Grégory Blanc n'ayant pas été adopté, rien ne change. Le recours à l'ordonnance est possible : que l'on soit pour ou contre, c'est un autre débat. Ainsi, le recours à cette procédure n'est en aucun cas l'objet de cette proposition de loi constitutionnelle : celle-ci ne le modifie pas, que ce soit en l'assouplissant ou, au contraire, en le rigidifiant.

Notre groupe est favorable à ce que nous sortions du flou. Le Parlement doit se prononcer sur ces deux sujets qui, depuis deux ans, ont suscité de nombreuses controverses.

M. le président. La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour explication de vote.

M. Pascal Savoldelli. Sous couvert de clarification et de sécurisation, ce texte instaure des dispositions moins-disantes pour le contrôle parlementaire. Par ailleurs, disons-le : cette proposition de loi constitutionnelle est bien trop en prise avec l'actualité politique récente – ou peut-être avec celle à venir.

Ce texte installe l'hypothèse d'un gouvernement qui, confronté à une majorité incertaine ou à un débat difficile, pourrait recourir à un instrument prêt à l'emploi pour passer outre le Parlement. Autrement dit, cette proposition de loi constitutionnelle prépare le terrain à un exécutif qui, minoritaire en permanence, pourrait être dopé par des ordonnances autoritaires.

Notre groupe est bien conscient de la conjoncture politique dans laquelle s'inscrit cette révision – celle d'une fragmentation parlementaire et de la fin du fait majoritaire.

On a oublié de dire au cours de nos débats, et nous ne l'avons pas davantage évoqué, que, outre les institutions, il faut prendre en compte les tensions sociales ! Or c'est précisément dans ces moments que la tentation est grande de raccourcir le débat, d'abréger les délibérations et de substituer la décision exécutive au vote…

Je redis ce que j'ai dit plus tôt : ce texte est ambivalent. Certes, il comporte des dispositions intéressantes. La transmission des avis du Conseil d'État est un progrès réel pour l'information du Parlement et la transparence normative. En outre, la création d'une loi spéciale pour la sécurité sociale répond à une difficulté identifiée ces dernières années et permet une meilleure visibilité des finances sociales.

Cependant, ces mesures ne compensent pas le déséquilibre que j'ai évoqué. Ce qui est en jeu, c'est la place du Parlement dans notre régime. Je le redis : il faut consentir à l'impôt, autoriser la dépense et encadrer l'emprunt. Ce sont là les bases du parlementarisme.

Aussi, nous voterons contre ce texte.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Laurent Panifous, ministre délégué. Je rebondis sur vos propos : l'article 49.3 et l'ordonnance sont deux outils différents qui n'emportent pas les mêmes conséquences. Néanmoins, les deux procédures engagent la responsabilité du Gouvernement, qui, si l'un ou l'autre de ces outils était utilisé, devrait en tirer les conclusions. Il reviendrait alors aux parlementaires, en l'occurrence aux députés, de prendre leurs responsabilités. Personne ne doit avoir de doute à ce sujet.

Cependant, le contexte budgétaire très difficile, associé à l'absence de majorité, reconduite après deux élections législatives successives, légitime le débat qui nous rassemble aujourd'hui. Il est normal de nous interroger sur nos règles budgétaires, nos procédures et nos lois pour tenter de répondre aux blocages récents et à la très longue durée des débats budgétaires. Ceux-ci se sont conclus par l'adoption d'une loi spéciale, ce qui n'est pas souhaitable, au vu des difficultés réelles qui en découlent.

Notre débat est parfaitement légitime. Plus encore, il est nécessaire.

Je remercie donc Mme la sénatrice Doineau d'avoir lancé cette discussion. Je salue la qualité de nos échanges et le travail réalisé collectivement par les commissions, qui a permis la tenue de ce débat enrichissant sur nos procédures budgétaires.

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l'ensemble de la proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en œuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 214 :

Le Sénat a adopté.

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 24 mars 2026 :

À dix-huit heures trente :

Désignation des vingt-trois membres de la commission d'enquête sur la capacité des universités françaises à garantir l'excellence académique du service public de l'enseignement supérieur ;

Débat sur le thème « Comment mettre fin à l'explosion de la violence au quotidien ? ».

Le soir :

Débat sur le thème « La fin des surtranspositions des règles européennes : où en est-on ? ».

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à dix-neuf heures quinze.)

Pour le Directeur des comptes rendus du Sénat,

le Chef de publication

JEAN-CYRIL MASSERON