Or, dans les travaux qu'il a pu conduire au cours de la période récente, le Gouvernement a constaté qu'il pourrait être non seulement souhaitable, mais même indispensable, d'apporter au texte initial des ajustements analogues à ceux qu'admet le Conseil constitutionnel par dérogation à la règle de l'entonnoir, dans le cas où un recours à la procédure de l'ordonnance serait envisagé.
Relèveraient de tels ajustements, au premier chef, les modifications visant à assurer la conformité du texte de l'ordonnance à la Constitution, en particulier au principe de sincérité des lois de finances et à celui de non-rétroactivité de la loi fiscale. Des ajustements sont aussi susceptibles de se justifier pour assurer la coordination avec des dispositions entrées en vigueur postérieurement au dépôt du PLF ou du PLFSS de l'année à venir, ou pour corriger certaines erreurs matérielles.
Au regard de la rédaction actuelle des articles 47 et 47-1 de la Constitution, qui ne fait pas référence au texte initial, le Gouvernement estime que de tels ajustements, limités, mais indispensables pour assurer la conformité du texte à la Constitution ou sa sécurité juridique, sont possibles.
La rédaction proposée par les commissions est de nature à les interdire, ce qui pourrait tout simplement rendre impossible le recours à ces deux alinéas de la Constitution et les priverait de toute portée.
J'aborderai brièvement, avant de conclure, deux derniers aspects du texte en discussion.
Tout d'abord, vos commissions proposent de prévoir que, dans le cas où l'on aurait recours à une loi spéciale à défaut d'un budget de l'année à venir adopté avant le 31 décembre, ladite loi spéciale pourrait comporter, outre l'autorisation de percevoir les impôts et d'ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés, l'autorisation de recourir à l'emprunt.
Pour ce qui concerne la loi de financement de la sécurité sociale, vos commissions proposent d'ajouter à l'article 47-1 un alinéa ad hoc à ce même effet, de manière à « assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale ».
L'insertion dans notre loi fondamentale de telles précisions ne semble pas problématique au Gouvernement, puisque telle est bien la vocation de ces lois spéciales. Nous estimons certes qu'à droit constant, prévoir le recours à l'emprunt dans ce cadre, y compris pour les régimes de sécurité sociale, est possible, ainsi que l'a précisé le Conseil d'État dans son avis sur la loi spéciale du 20 décembre 2024. Toutefois, le Conseil constitutionnel n'ayant jamais été spécifiquement saisi sur ce point, peut-être peut-on considérer que faire désormais figurer expressément cette mention dans la Constitution sécuriserait une telle disposition.
Enfin, mesdames, messieurs les sénateurs, il m'appartient de vous faire part d'un désaccord du Gouvernement avec l'une des dispositions du texte initial, qui a été entérinée par les commissions, visant à rendre obligatoire la transmission au Parlement des avis rendus par le Conseil d'État sur les PLF et les PLFSS.
Le Gouvernement entend les raisons qui ont conduit les commissions à retenir une telle obligation. Pour autant, dans le cadre de l'organisation institutionnelle de notre pays, le Conseil d'État est le conseiller juridique du Gouvernement ; cette mission implique que les avis qu'il rend ont vocation à rester dans le champ des relations entre le Gouvernement et son conseil.
M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. Ce n'est pas ce qu'on avait entendu jusqu'alors… Ne fallait-il pas ouvrir les portes et les fenêtres ?
M. Laurent Panifous, ministre délégué. Ce principe n'interdit pas au Gouvernement de rendre publics certains de ces avis, en fonction de leur nature ou de leur contenu, mais une telle décision doit relever du seul ressort de l'exécutif afin de ne pas modifier la nature ni la qualité des relations qui l'unissent à son conseiller juridique.
Certes, depuis 2015, l'exécutif a décidé que les avis du Conseil d'État sur les projets de loi seraient systématiquement rendus publics, mais ce principe fait l'objet d'exceptions dont le périmètre a été défini par le Gouvernement, parmi lesquelles on trouve notamment les avis rendus sur les PLF et les PLFSS.
Cette exception se justifie par la nature particulière de ces deux types de texte : ils constituent des exercices annuels obligatoires imposés par la Constitution ; le Gouvernement ne peut ni renoncer à les déposer ni prendre le temps de modifier son projet initial, comme il peut le faire pour un projet de loi ordinaire à la suite d'un avis défavorable ou de réserves émises par le Conseil d'État, en raison des délais impératifs dans lesquels le Parlement est tenu de se prononcer.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime indispensable de conserver le caractère confidentiel de l'avis du Conseil d'État sur le PLF et le PLFSS. Cette confidentialité est indissociable du rôle de conseiller juridique du Gouvernement qu'a le Conseil d'État sur ces textes ; elle est nécessaire à la qualité du travail gouvernemental dans leur préparation.
Malgré ces nuances d'appréciation, je veux redire ici l'intérêt de cette proposition de loi constitutionnelle et saluer votre choix de l'inscrire à votre ordre du jour, ainsi que la qualité des travaux menés par vos commissions sur ces questions, sur lesquelles nous reviendrons dans le cadre du débat que nous aurons sur les amendements. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI et INDEP.)
M. le président. La parole est à Mme Annie Le Houerou. (Applaudissements sur les travées du groupe SER.)
Mme Annie Le Houerou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi constitutionnelle que nous examinons n'est pas banale.
Elle fait suite à un contexte d'inquiétudes et d'incertitudes, suscitées notamment par la nécessité d'adopter une loi de financement de la sécurité sociale avant la date impérieuse du 31 décembre, ce qui s'est révélé problématique tant en 2024 qu'en 2025 du fait d'une absence de majorité stable et sûre à l'Assemblée nationale.
Ce texte, déposé le 18 décembre dernier par Mme Doineau, rapporteure générale du budget de la sécurité sociale, est examiné dans un espace transpartisan, sans beaucoup de recul, mais avec l'objectif de parvenir à un texte commun consensuel.
La proposition de notre collègue est pourtant loin d'être anodine : d'ordre constitutionnel et organique, elle s'attaque à une compétence clé du Parlement, à savoir le vote des budgets.
Ces dernières années ont été inédites. En 2024, le Premier ministre est tombé lors de l'examen du PLFSS pour 2025. Les délais de nomination d'un nouveau gouvernement ayant empêché la reprise des débats, la France s'est retrouvée dans l'embarras, et tous de consulter frénétiquement Constitution et jurisprudences pour trouver l'issue de secours !
Nous avons alors découvert que, si le constituant avait prévu la possibilité d'une loi spéciale pour le budget de l'État, afin d'assurer la possibilité de lever l'impôt, rien n'était pensé pour celui de la sécurité sociale.
Pourquoi le constituant a-t-il prévu une loi spéciale pour la loi de finances et non pour la loi de financement de la sécurité sociale ? Deux raisons l'expliquent : d'une part, le PLFSS n'existe que depuis 1996 ; d'autre part, la Constitution n'a pas prévu le consentement du Parlement pour les cotisations sociales.
Néanmoins, lors de l'élaboration de la loi spéciale du 20 décembre 2024, l'introduction dans ce texte d'une mesure autorisant à emprunter certains organismes de sécurité sociale, notamment l'Urssaf Caisse nationale, principal comptable de la sécurité sociale, n'a pas été désavouée par le Conseil d'État ; celui-ci a validé cette procédure « pour la continuité de la vie nationale ».
Après ce premier épisode, l'examen des budgets pour 2026 a suscité de nouvelles interrogations, auxquelles Mme Doineau, en sa qualité de rapporteure générale du budget de la sécurité sociale, souhaite apporter des réponses. Elle exprime en particulier sa volonté de sécuriser les procédures requises dans les situations d'instabilité.
Le texte initial de cette proposition de loi constitutionnelle prévoyait le recours à une loi spéciale en cas de non-adoption du PLFSS. La procédure serait sécurisée en cas de rejet du texte ou d'un retard dans son dépôt ou son examen. Dans toutes les situations de blocage, l'auteure proposait de garantir une issue pour le Gouvernement.
Une telle disposition aurait toutefois affaibli le contrôle du Parlement sur le financement de la sécurité sociale, contrôle acquis assez récemment.
Elle n'a pas convaincu notre groupe, car elle aurait permis une banalisation de cette procédure qui doit, à notre avis, garder son caractère très exceptionnel. En effet, en organisant la non-adoption du PLFSS, un gouvernement peu respectueux des institutions aurait pu en toute légalité faire passer une loi spéciale en éclipsant le débat au Parlement.
Depuis 1975, le volume des ressources et des charges de la sécurité sociale l'a emporté sur le volume des ressources et des charges du budget de l'État. C'est pour y répondre que les lois de financement de la sécurité sociale ont été instituées, à la suite du plan Juppé de novembre 1995. Avant cela, le Parlement ne se prononçait que sur un rapport annexé au projet de loi de finances. Les ordonnances sociales étaient publiées dans un contexte caractérisé par l'importance des déficits, la nécessité de maîtriser les dépenses, la fiscalisation croissante des ressources et la généralisation de la couverture à toute la population.
La réforme constitutionnelle de 1996 a donc donné au Parlement un droit de regard sur l'équilibre financier de la sécurité sociale et sur les grandes orientations des politiques de santé.
Reconnaissons que ce contrôle reste limité : le Parlement n'a pas le pouvoir de fixer les recettes de la sécurité sociale, car la LFSS ne fait que les prévoir. De même, elle fixe des objectifs de dépenses, mais ne les contrôle pas. Par ailleurs, l'article 40 de la Constitution limite les initiatives parlementaires. Enfin, le rôle du Parlement dans la construction du budget dépend toujours du cadre fixé par le Gouvernement.
Néanmoins, ce contrôle est très précieux et essentiel : la représentation nationale doit pouvoir se prononcer sur le budget de la sécurité sociale, l'adopter ou le rejeter.
Le dernier alinéa de l'article 2 du présent texte a été réécrit en commission ; désormais, on ne pourrait avoir recours à la loi spéciale pour la sécurité sociale que dans le cas d'un retard dans le dépôt du PLFSS par le Gouvernement qui mettrait le Parlement dans l'impossibilité de l'examiner dans le délai de cinquante jours.
Cette disposition restreinte n'est donc pas inquiétante pour l'équilibre des pouvoirs, car elle correspond simplement à ce qui a été validé par le Conseil d'État à la fin de 2024. Elle peut même être jugée superfétatoire.
Par ailleurs, les ordonnances sociales qui seraient désormais prévues à l'article 47-1 de la Constitution se borneraient strictement à la mise en œuvre du PLFSS initialement déposé par le Gouvernement sans possibilité d'y adjoindre des dispositions qui auraient été votées par les deux chambres. Cette disposition garantit l'équilibre du financement de la sécurité sociale et ferme la porte à d'éventuelles négociations entre le Gouvernement et une partie du Parlement. Notre groupe souscrit à cette limitation.
Concernant les avis des garants de l'État de droit, l'article 1er A renforce le rôle du Parlement dans la procédure budgétaire. L'avis du Conseil d'État est un outil précieux pour l'examen des lois. Sa publication a été systématisée sous la présidence de François Hollande pour les lois ordinaires. L'élargissement de cette publication aux lois de finances renforcera l'information du Parlement et la qualité du débat budgétaire, en permettant d'identifier en amont les fragilités juridiques, les réserves d'interprétation ou les difficultés de constitutionnalité qui pourraient être soulevées par le Conseil d'État. Elle garantit donc une plus grande transparence.
Dans le même esprit, l'article 3 ouvre la possibilité de soumettre les ordonnances budgétaires au Conseil constitutionnel dans les conditions du droit commun. Cela aussi offrira au Parlement un meilleur contrôle des mesures budgétaires, en l'occurrence de celles qui peuvent être prises par le Gouvernement, en substitution du Parlement et face à l'absence de vote de celui-ci, dans des situations d'urgence censées être exceptionnelles.
Dans l'ensemble, la version amendée de ce texte comporte des évolutions intéressantes des procédures budgétaires. Je regrette simplement que ce débat ait eu lieu sans étude d'impact approfondie et dans des délais courts.
Modifier la Constitution ne se fait pas à la légère et des mesures qui peuvent nous paraître anodines aujourd'hui pourront faire l'objet d'un mésusage demain.
Comme nous l'a indiqué un juriste, « l'interprétation des textes est parfois plus vertueuse que leur modification, voire leur clarification ». Nos institutions ont fait la preuve de leur robustesse.
Notre groupe votera en faveur du texte tel qu'issu du travail des commissions. (Applaudissements sur les travées des groupes SER et INDEP.)
M. le président. La parole est à M. Pascal Savoldelli. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K.)
M. Pascal Savoldelli. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, d'emblée, il faut reconnaître que ce texte comporte des ambiguïtés.
Néanmoins, la publication des avis du Conseil d'État constitue un progrès pour l'information du Parlement. La clarification du régime des lois spéciales renforce le principe de continuité de la vie nationale. Ces apports sont réels et le groupe CRCE-K en mesure pleinement la portée.
Ces éléments ne sauraient toutefois dissimuler l'objet principal de ce texte, à savoir organiser et baliser la faculté, pour le Gouvernement, de recourir aux ordonnances budgétaires.
En outre, son examen s'inscrit dans un contexte politique précis : celui d'un exécutif privé de majorité, confronté, en 2024 comme en 2025, à des débats budgétaires que j'estime difficiles. Chacun se souvient que, cette année encore, la perspective d'un recours aux ordonnances pour faire entrer en vigueur le projet de loi de finances a été explicitement évoquée. Cette hypothèse a pesé sur les discussions : elle a constitué un arrière-plan du débat. L'instrument existait comme moyen de pression ; il s'agit désormais de l'inscrire dans un cadre sécurisé, en prévision des prochains débats budgétaires.
La portée politique d'une telle évolution doit être correctement pesée.
Dans un régime parlementaire, l'absence de majorité impose la recherche d'accords, l'adaptation des orientations initiales, parfois même leur révision en profondeur. Elle peut conduire au rejet d'un budget, à la démission d'un gouvernement ou au retour devant le suffrage universel. Elle oblige, en tout état de cause, à tirer les conséquences du rapport de forces issu des urnes.
Le mécanisme des ordonnances introduit une logique différente : celle du maintien d'une orientation politique « quoi qu'il en coûte », pour reprendre la célèbre formule.
Il convient de rappeler précisément de quoi il s'agit.
Les ordonnances budgétaires permettraient au Gouvernement de mettre en œuvre le budget sans vote, sans habilitation préalable, sans ratification, sans engagement de responsabilité. On peut en discuter, mais la qualification de « super 49.3 » employée par certains n'a rien d'excessif.
Il ne s'agit donc pas uniquement d'assurer la continuité de l'État, comme cela a été très bien expliqué déjà ; il s'agit de rendre possible la continuité d'une ligne politique qui ne rassemble pas, ce qui est bien différent.
La justification avancée repose sur la sécurité juridique : préciser le cadre, organiser le contrôle du Conseil constitutionnel, lever les incertitudes. Reste que le contrôle du juge ne saurait remplacer la délibération démocratique. De plus, attribuer à ces ordonnances une valeur législative reviendrait à conférer l'apparence de la loi à un texte qui n'aurait pas été voté. C'est là un vrai sujet.
En matière budgétaire, le vote est loin d'être une formalité. Il exprime le consentement à l'impôt et à la dépense. Il constitue le moment où la représentation nationale autorise, encadre et oriente l'action publique.
La Ve République a déjà profondément rationalisé le parlementarisme, notamment par l'usage du 49.3, qui peut se combiner avec le recours aux lois spéciales. Il nous semble dangereux d'étendre encore les pouvoirs de l'exécutif.
Enfin, chacun sait qu'une proposition de loi constitutionnelle ne peut aboutir que par référendum. De la même façon, chacun sait que, depuis 1958, aucune révision d'initiative parlementaire n'a abouti. Imaginer le pays appelé à se prononcer sur l'encadrement des ordonnances budgétaires, alors que les préoccupations portent sur le pouvoir d'achat, les retraites ou les services publics, paraît pour le moins incertain. (M. le ministre délégué sourit.)
Je vous remercie de sourire, monsieur le ministre !
Le débat qui nous occupe engage donc l'équilibre des pouvoirs et notre conception de la démocratie parlementaire.
La question est simple, et elle résume parfaitement les termes du débat : le vote demeure-t-il la condition de la décision budgétaire ?
Pour sa part, le groupe CRCE-K considère que oui. C'est la raison pour laquelle il votera contre ce texte.
M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. C'est dommage !
M. le président. La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST.)
Mme Raymonde Poncet Monge. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette proposition de loi constitutionnelle précise la procédure d'examen des textes budgétaires, renforce l'information du Parlement et encadre les dispositifs dérogatoires, notamment le contenu des ordonnances, en laissant en revanche inchangées les conditions de recours auxdites mesures, qui figurent déjà dans la Constitution.
Le groupe GEST reste opposé aux ordonnances et la clarification ne vaut aucunement approbation ou banalisation.
Le contenu des ordonnances ne peut rester sans précision sous prétexte que ces textes ont pour objet et effet d'en dissuader toujours l'usage, ce qui explique que l'on parle de « menace atomique ».
Lors du dernier exercice budgétaire, l'absence d'article relatif à leur contenu a posé une question juridique essentielle alors que le Gouvernement se préparait à y recourir.
Le budget passé, il paraît opportun de définir enfin le contenu des ordonnances en retenant la position assez consensuelle qui s'est dégagée lors des auditions en commission, à savoir le texte initial présenté par le Gouvernement, en tolérant pour seules modifications celles qui assurent le principe de sincérité et de non-rétroactivité.
Si elle est consensuelle, cette position ne recueille pourtant pas l'unanimité, y compris au sein du groupe GEST, dont la proposition initiale apparaissait comme une atténuation de la brutalité d'un dispositif de sanction privant le Parlement de sa compétence et de son pouvoir législatif.
Par ailleurs, le contexte des derniers textes financiers, à savoir l'absence d'une majorité politique à l'Assemblée nationale, a révélé d'autres lacunes dans la Constitution.
Ainsi, celle-ci prévoit une loi spéciale budgétaire pour le PLF, mais pas de loi spéciale sociale pour le PLFSS. Les deux textes pouvant différer en termes d'adoption dans les délais constitutionnels, cela a été constaté dernièrement, il convient de rétablir le parallélisme des articles constitutionnels et de créer l'alinéa permettant à la sécurité sociale de recourir à l'emprunt, pour assurer, de façon autonome, la continuité de son fonctionnement et l'accès aux droits sociaux et de santé, et, en attente de l'adoption de la loi de financement, la poursuite de l'examen parlementaire.
Il est d'ailleurs remarquable, voire paradoxal, que cette possibilité pour la sécurité sociale ait été incluse dans la loi spéciale budgétaire, alors que celle-ci précisait seulement l'autorisation de percevoir les impôts, omettant l'autorisation du recours à l'emprunt pour l'État.
Aussi, les lois spéciales désormais indépendantes ont toutes deux cette capacité juridique.
Nous sommes attachés à différencier les deux budgets. Le budget de la sécurité sociale obéit à un fonctionnement spécifique et ne relève pas des mêmes contraintes que le projet de loi de finances. La création des lois de financement de la sécurité sociale a, à juste titre, suscité des critiques, rompant avec la gestion paritaire et privilégiant une logique comptable et budgétaire sur l'analyse des besoins et la réponse à y apporter.
Aussi, il nous semble important que la sécurité sociale reste autonome par rapport au budget de l'État.
Enfin, l'avis du Conseil d'État sera désormais obligatoirement joint aux projets de textes financiers lors de leur dépôt, mettant fin à l'exception par rapport à l'usage des lois ordinaires.
Lors de la réforme des retraites, dont le véhicule législatif était un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, nous avons demandé à maintes reprises la transmission de cet avis. Cela nous a été refusé.
Cet article participe d'une réelle avancée dans l'information du Parlement.
Nous saluons le travail accompli par la commission saisie au fond et les deux commissions saisies pour avis. L'esprit des amendements que nous avons déposés lors de l'examen en commission rejoint celui des amendements adoptés par les rapporteurs.
Aussi, le groupe GEST votera, dans sa quasi-totalité, en faveur de ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes GEST et INDEP.)
M. le président. La parole est à Mme Sophie Briante Guillemont.
Mme Sophie Briante Guillemont. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi constitutionnelle que nous examinons aujourd'hui vise à clarifier la Constitution dans le cas où le Parlement ne parviendrait pas à adopter les budgets de l'État et de la sécurité sociale avant le 31 décembre de l'année en cours.
Il y a quelques années encore, cette situation aurait paru invraisemblable. Comme cela a été rappelé, cela n'était survenu qu'une seule fois sous la Ve République, en 1979.
On pensait jusqu'à présent que les règles actuelles de la Constitution et de la Lolf suffisaient, si le cas venait à se produire.
Notre Constitution, tout de même assez prévoyante, dispose ainsi que, si le Parlement ne se prononce pas dans les délais constitutionnels – soixante-dix jours pour le PLF et cinquante jours pour le PLFSS –, deux possibilités s'ouvrent.
D'une part, le Gouvernement peut promulguer le budget par le biais d'ordonnances financières. Étrangement, cette possibilité a été bien acceptée en 1958, alors même qu'il est de tradition républicaine – depuis la fin du XIXe siècle, et ce fut un combat – que ce soit le Parlement qui se saisisse de la fiscalité et du budget.
D'autre part, le Gouvernement peut – c'est une solution plus respectueuse du Parlement – faire adopter une loi spéciale, qui l'autorise uniquement à prélever l'impôt et à reconduire les crédits adoptés pour l'exercice précédent.
Il s'agit donc de solutions d'urgence, a priori réservées à des situations tout à fait exceptionnelles.
Pourtant, en 2024 et en 2025, ces situations se sont produites.
Le PLFSS pour 2025 comme les PLF pour 2025 et pour 2026 n'ont pas été adoptées à temps. Au regard de la configuration politique à l'Assemblée nationale, rien ne nous assure que cette situation ne se reproduira pas cette année.
La pratique a montré que nous avions fait ces derniers temps une lecture « créative » de la Constitution, pour reprendre les termes du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales.
Cette proposition de loi constitutionnelle vise donc à la fois à apporter des précisions fondamentales pour aligner les règles sur la pratique, mais aussi à sécuriser et à encadrer les procédures.
Avant d'entrer dans le détail des dispositions, je tiens à saluer le travail de la commission saisie au fond et des deux commissions saisies pour avis.
Tel qu'il nous est présenté aujourd'hui, le texte prévoit ainsi la publicité obligatoire des avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS. La pratique inverse est une anomalie démocratique majeure.
Rien n'explique que le Gouvernement transmette au Parlement les avis du Conseil d'État sur tous les projets de loi, sauf sur les deux plus importants de l'année.
Nous le savons : les avis de la plus haute juridiction administrative fournissent des analyses juridiques précieuses et des informations essentielles, aussi bien aux parlementaires qu'à tous les citoyens. Il est donc nécessaire que le Gouvernement les rende publics. Il pourrait d'ailleurs déjà le faire s'il le souhaitait ; il est dommage qu'il faille l'y contraindre, au point que le Gouvernement a même déposé un amendement de suppression de l'article instaurant cette disposition.
M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. C'est dommage, en effet !
Mme Sophie Briante Guillemont. Par ailleurs, le texte précise également le contenu des ordonnances. Ce point a fait l'objet d'un long débat entre juristes.