J'ai estimé utile de faire travailler les trois commissions du Sénat concernées sur ce sujet, notre Haute Assemblée ayant un rôle éminent à jouer en matière constitutionnelle.
Des travaux sont également prévus par l'Assemblée nationale et par le haut-commissaire au plan, Clément Beaune.
M. le président. Il faut conclure, ma chère collègue.
Mme Élisabeth Doineau. Il était temps que nous en discutions au Sénat. Je remercie les trois commissions et les rapporteurs de leur travail préparatoire à notre débat. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI et RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme le rapporteur. (Applaudissements au banc des commissions.)
Mme Muriel Jourda, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je dispose de dix minutes pour vous exposer la position commune retenue par la commission des finances, représentée par le président Claude Raynal et le rapporteur général Jean-François Husson, la commission des affaires sociales, représentée par notre collègue Olivier Henno, et la commission des lois sur la proposition de loi constitutionnelle de Mme la rapporteure générale de la commission des affaires sociales, Mme Élisabeth Doineau.
Cette dernière vient de vous exposer son texte ; je n'ai donc pas besoin d'y revenir. Vous avez compris, compte tenu des difficultés rencontrées par les parlementaires et le Gouvernement au moment de l'examen du budget, ces deux dernières années, qu'il était important de mener ce travail parlementaire. Les trois rapporteurs que nous sommes ont suivi la voie ouverte par Mme Doineau.
Prenons une métaphore équestre : nous avons enserré notre réflexion entre deux ensembles de guides.
Premières guides : nous rappeler que le vote du budget est sans doute l'élément majeur du travail du Parlement. D'ailleurs, les parlements ont été créés à cet effet. Il était essentiel de le garder à l'esprit.
Secondes guides : nous travaillons dans le cadre d'un environnement constitutionnel déjà prédéfini, celui de la Ve République, qui se caractérise par une relation particulière entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, que l'on appelle le parlementarisme rationalisé. Nous en avons longuement discuté hier dans ce même hémicycle. Le Parlement décide ; le Gouvernement est responsable devant le Parlement, mais il se doit aussi de gouverner et dispose à cet égard d'un certain nombre d'outils pour mettre en œuvre la politique qu'il entend mener.
Vous le savez, les budgets doivent être adoptés dans des délais particuliers : soixante-dix ours pour le budget général et cinquante jours pour le budget de la sécurité sociale à partir de leur dépôt au Parlement.
Que se passe-t-il quand ces budgets ne sont pas adoptés ? Les articles 47 et 47-1 de la Constitution prévoient deux procédures distinctes.
La première est celle de la loi spéciale, dont on a beaucoup entendu parler, lorsque le budget n'est pas déposé en temps et en heure devant le Parlement. Le Gouvernement peut demander au Parlement de voter une loi, dite spéciale, qui permet de respecter deux principes : le consentement à l'impôt et l'annualité budgétaire. En d'autres termes, le Parlement autorise le Gouvernement à prélever l'impôt sur la base du budget de l'année précédente. Il s'agit donc d'un texte de nature technique qui permet au Gouvernement de passer la fin de l'année et de continuer à travailler.
Cela s'est produit quatre fois : en 1962, lorsque le gouvernement Pompidou est tombé ; en 1979, lorsque le Conseil constitutionnel a tout simplement annulé l'intégralité du budget ; et puis, les deux dernières années que nous avons tous en tête.
La loi spéciale peut s'appliquer lorsque le budget n'a pas été déposé en temps utile, mais vous observerez qu'à chaque fois qu'elle a été utilisée, ce n'était pas tout à fait dans les conditions que la Constitution avait prévues.
La deuxième possibilité, ce sont les ordonnances. Lorsque le budget, cette fois-ci, n'a pas été voté en temps et en heure, le Gouvernement a la possibilité de prendre des ordonnances en se substituant au Parlement. En l'occurrence, il s'agit non pas de reprendre le budget de l'année précédente, mais bien de mettre en vigueur, nous dit la Constitution, le budget qui avait été déposé par le Gouvernement. Nous nous trouvons donc dans une situation tout à fait différente, puisqu'il s'agit non pas de reprendre un budget qui arrive normalement à échéance à la fin de l'année, mais bien d'« écraser » le Parlement en mettant en œuvre le projet de budget du Gouvernement pour l'année qui vient.
D'un côté, nous avons la loi spéciale, qui est un texte que l'on pourrait qualifier de technique, et, de l'autre, une ordonnance qui, elle, est plus politique, le Gouvernement s'imposant ou, plutôt, se substituant au Parlement.
Il est probable d'ailleurs que, prenant la place du Parlement, le Gouvernement aura un prix à payer : les ordonnances n'ont jamais été utilisées, mais nous pouvons parier assez facilement que, lorsque le Gouvernement s'y résoudra, une motion de censure le fera tomber.
Je fais cette prévision, même si les ordonnances n'ont jamais été mises en œuvre. Vous vous rappellerez sûrement, car c'est très récent, que lors de la dernière procédure budgétaire, la loi spéciale a été mise en œuvre tout à fait hors du cas d'usage prévu par la Constitution,…
M. Pascal Savoldelli. C'est vrai !
Mme Muriel Jourda, rapporteur. … puisque le budget avait été déposé en temps et en heure. Aucun groupe n'a alors saisi le Conseil constitutionnel. Il avait été saisi une fois, en 1979, et le Conseil constitutionnel avait alors considéré que la loi spéciale répondait aux exigences du principe de continuité de la vie nationale et qu'elle était donc nécessaire.
En revanche, et c'est le président Kanner lui-même qui me l'a rappelé, lorsque le Gouvernement a émis l'idée d'utiliser les ordonnances, immédiatement, tous les groupes de gauche de l'Assemblée nationale ont menacé de voter une motion de censure.
Il faut donc bien faire la différence entre cet acte technique de continuité de la vie nationale qu'est la loi spéciale et cet acte politique majeur qu'est l'ordonnance, par lequel le Gouvernement se substitue au Parlement.
Ces considérations étant posées, qu'avons-nous fait du texte de notre collègue Élisabeth Doineau ?
Premièrement, nous estimons que la loi spéciale doit demeurer un texte technique et qu'elle devrait aussi exister pour les comptes de la sécurité sociale, ce que ne prévoit pas la Constitution dans sa rédaction actuelle. Une telle possibilité doit être envisagée a minima, puisque, j'y insiste, il s'agit non pas d'un acte politique, mais d'un acte de continuité de la vie nationale. La commission a ainsi considéré qu'il fallait pouvoir autoriser le recours à l'emprunt, la sécurité sociale n'étant pas financée de la même manière que le budget général.
Deuxièmement, que faisons-nous des ordonnances ? Soit nous les conservons telles qu'elles sont prévues par la Constitution, c'est-à-dire des ordonnances qui reprennent le projet de budget du Gouvernement, soit nous y introduisons éventuellement des mesures qui auraient été votées en des termes similaires à la fois par l'Assemblée nationale et par le Sénat.
Cela peut paraître, au premier abord, beaucoup plus favorable au Parlement, puisque ce qu'il a voté peut être repris par le Gouvernement. En réalité, il n'en est rien. Vous l'avez compris, les ordonnances sont assimilables à l'arme de dissuasion nucléaire. D'ailleurs, elles n'ont jamais été utilisées, ce qui n'est pas un hasard. Le Gouvernement va effectivement s'imposer au Parlement, mais il est probable que le Parlement le lui fera payer.
Il nous a semblé qu'elles devaient rester une arme de dissuasion nucléaire. Pourquoi ? Si nous commençons à introduire ce qu'ont voté, à un moment donné, les deux chambres en des termes similaires, nous allons finir par faire de ces ordonnances une sorte de moyen de discussion assez banal. Le Parlement renoncerait au travail majeur qui est le sien, c'est-à-dire le vote du budget, au motif que quelques-unes de ses dispositions auraient été reprises, et le Gouvernement arriverait à imposer son budget sans même mettre en jeu sa responsabilité. Autrement dit, nous dévoierions totalement, me semble-t-il, les institutions de la Vᵉ République.
Nous prévoyons donc, avec une rédaction un peu plus claire, que les ordonnances demeurent ce qu'elles sont. Reste à déterminer leur nature. Sont-elles de nature réglementaire, parce que c'est le pouvoir administratif qui les prend, ou sont-elles de nature législative ? D'après nous, dans la mesure où le projet de loi de finances mis en œuvre est d'ordre législatif, elles doivent rester de nature législative.
Doivent-elles dès lors être contrôlées automatiquement par le Conseil constitutionnel, comme les lois organiques, ou sur saisine classique ? L'automaticité présente à mes yeux plusieurs inconvénients : elle laisse entendre que le Conseil constitutionnel aura tout étudié, ce qui ne serait pas le cas ; elle prive les parlementaires de la possibilité de faire valoir des griefs particuliers et elle ne permet plus les questions prioritaires de constitutionnalité.
Les trois commissions se sont ainsi entendues pour vous proposer que le projet de loi de finances mis en œuvre par ordonnance soit examiné par le Conseil constitutionnel, comme tous les projets de loi de finances, à la demande de soixante députés, de soixante sénateurs ou selon tout autre mode de saisine que vous connaissez, le délai d'entrée en vigueur des textes étant aménagé pour que ce droit de saisine soit effectif.
Enfin, que faire des avis du Conseil d'État, que le Gouvernement, selon une tradition qu'il a lui-même fixée en 2015, sous la présidence de François Hollande, ne veut pas communiquer ? Nous avons estimé qu'il était normal que, sur cet acte majeur qu'est le budget, pour lequel le Gouvernement dispose déjà de pouvoirs exorbitants du droit commun, le Parlement puisse avoir accès aux avis du Conseil d'État, tels qu'ils sont transmis au Gouvernement.
Voilà donc l'architecture de ce que nous avons voulu faire, en gardant à l'esprit l'intérêt pour le Parlement de pouvoir élaborer le budget et les rapports de parlementarisme rationalisé qui sont inscrits dans la Constitution. (Applaudissements sur les travées du groupe UC ainsi qu'au banc des commissions.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis. (Applaudissements sur les travées du groupe UC ainsi qu'au banc des commissions.)
M. Olivier Henno, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici donc réunis pour examiner une importante proposition de loi constitutionnelle.
Notons en préambule qu'une proposition de loi constitutionnelle, après avoir été votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, ne peut être définitivement adoptée que par référendum. Soyons donc modestes : il est incertain que ce texte entre en vigueur. Il pourrait toutefois servir de base à un futur projet de loi constitutionnelle qui, lui, pourrait être adopté par le Congrès.
L'utilité de cette proposition de loi constitutionnelle se mesure à l'aune de l'accueil qu'elle a reçu, y compris hors de notre enceinte. Elle nous oblige tous – le Sénat, nos collègues députés, le Gouvernement et les constitutionnalistes – à nous forger une doctrine sur la procédure à suivre en cas de nouvelles discussions compliquées du PLF ou du PLFSS, ainsi que sur les révisions constitutionnelles ou organiques à envisager. Rien que pour cela, nous pouvons remercier Élisabeth Doineau de la pertinence de son initiative.
La proposition de loi constitutionnelle, vous le savez, a un double objet. Il s'agit tout d'abord de mieux faire face à un examen mouvementé de ces deux types de texte budgétaire, comme ceux que nous avons récemment connus. C'est arrivé et cela peut encore arriver. Ensuite, elle vise à rendre publics les avis du Conseil d'État sur ces mêmes textes.
Mes collègues rapporteurs des deux autres commissions et moi-même avons travaillé de concert, avec l'objectif de faire des propositions communes, ce à quoi nous sommes parvenus. C'est de surcroît un texte transpartisan.
Concernant un texte de cette importance, il était important de parvenir à un consensus des trois commissions. Aussi, je veux remercier chacun de leurs membres, et plus particulièrement la présidente de la commission des lois, Muriel Jourda, pour son écoute et sa capacité de dialogue. Cet état d'esprit ainsi que la qualité des auditions ont transformé ce travail de rapporteur en une forme de moment de grâce. Merci !
M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis de la commission des finances. Oh, c'est mignon ! (Rires.)
M. Olivier Henno, rapporteur pour avis. C'est dans cet esprit que nous nous sommes efforcés de trouver un équilibre entre, d'une part, la nécessité de préciser la Constitution et de renforcer l'État de droit, et, d'autre part, pour paraphraser Montesquieu, celle de ne réviser celle-ci que d'une « main tremblante », d'autant que, dans le cas présent, il convient également de ne pas normaliser l'usage de procédures qui doivent demeurer exceptionnelles.
Le texte ayant déjà été présenté par Mmes Doineau et Jourda, je concentrerai mon propos sur celle de ses dispositions qui concerne le plus directement la commission des affaires sociales, à savoir la création d'une loi spéciale propre à la sécurité sociale.
Certes, l'adoption d'une telle loi spéciale serait peut-être déjà possible, sur le fondement du principe de continuité de la vie nationale.
Toutefois, ni le Conseil constitutionnel ni le Conseil d'État ne se sont prononcés sur ce point. Aussi, pour ne pas courir de risque, il paraît utile de prévoir explicitement cette possibilité dans la Constitution ; une telle disposition serait souhaitable selon toutes les personnes auditionnées, notamment les professeurs de droit constitutionnel.
Le texte adopté par la commission des lois précise la rédaction initiale, afin qu'il n'y ait pas d'ambiguïté sur le fait que la loi spéciale doit se borner à autoriser la sécurité sociale à recourir à l'emprunt.
Je souhaite enfin attirer votre attention sur la proposition de loi organique portant loi spéciale en matière de financement de la sécurité sociale, également déposée par Élisabeth Doineau.
Un tel texte serait, à mon sens, susceptible d'être adopté sans révision de la Constitution, dans la mesure où une loi spéciale propre à la sécurité sociale semble permise par le principe de continuité de la vie nationale.
Par ailleurs, c'est une disposition organique et non constitutionnelle qui fait relever l'autorisation d'emprunter des organismes de sécurité sociale du domaine exclusif des lois de financement de la sécurité sociale.
Je précise que ladite proposition de loi organique n'est pas, pour l'instant, inscrite à l'ordre du jour de nos travaux.
En conclusion, mes chers collègues, je vous invite à soutenir, largement, le texte transpartisan, pour ne pas dire œcuménique, qui nous est proposé, dont je rappelle qu'il reprend les amendements adoptés par la commission des affaires sociales. (Applaudissements sur les travées du groupe UC ainsi qu'au banc des commissions.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette proposition de loi constitutionnelle d'Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales, fournit au Sénat l'occasion, alors que la dernière loi de finances est encore dans nos esprits, d'affirmer des positions fortes sur les procédures d'examen des textes financiers.
Depuis quatre ans, la loi de finances initiale n'a été adoptée qu'au moyen de procédures particulières : en 2023 et en 2024, le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, parfois avant même la discussion du moindre amendement en séance publique à l'Assemblée nationale ; en 2025 et en 2026, des « lois spéciales » ont été adoptées pour assurer le fonctionnement de l'État pendant plusieurs semaines, le projet de loi de finances n'ayant pas terminé son parcours parlementaire avant le 1er janvier de l'année considérée.
Les années 2025 et 2026 ne sont toutefois guère comparables. En 2025, le retard a résulté de l'adoption, le 4 décembre 2024, d'une motion de censure à l'encontre du Gouvernement ; le processus parlementaire s'est poursuivi en janvier et a même abouti à un accord historique entre les deux assemblées en commission mixte paritaire, pour la première fois depuis la loi de finances pour 2011.
Rien de tel en 2026 : la loi de finances aurait pu être promulguée avant le 1er janvier si le texte n'avait pas été déposé avec un retard important et si le Gouvernement avait, comme ses prédécesseurs, engagé sa responsabilité sur un texte dès le mois de décembre, plutôt que d'attendre janvier et de déclencher le 49.3 avec un délai qui a suscité une certaine incompréhension et a surtout coûté plusieurs milliards d'euros à nos finances publiques.
Grâce à ces lois spéciales, l'État a rempli ses engagements, les paiements ont été honorés dès le début de l'année et les salaires ont été versés. Notre Constitution a bien garanti la continuité de la vie nationale. Cette situation n'est toutefois pas satisfaisante, car elle pourrait faire croire à certains que le vote du budget par le Parlement n'est pas si fondamental, alors qu'il est au cœur même du pacte démocratique.
Pis encore, on a évoqué cette année un recours éventuel à une ordonnance budgétaire, que le Gouvernement peut prendre si le Parlement ne s'est pas prononcé dans le délai de soixante-dix jours. Il a même été question d'une « ordonnance négociée », ce qui traduirait une confusion préjudiciable des pouvoirs exécutif et législatif. En effet, la seule négociation possible, c'est la procédure d'examen des lois de finances : les délais inscrits à l'article 47 de la Constitution sont essentiels pour permettre aux citoyens et à leurs représentants de vérifier la nécessité de l'impôt, de l'autoriser et de contrôler l'emploi des fonds publics, pour reprendre les principes essentiels qui remontent à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
La préoccupation de la commission des finances a donc été d'éviter toute banalisation des procédures exceptionnelles – je sais que c'est aussi la volonté de Mme la présidente Jourda, rapporteur au fond de ce texte, et de M. Henno, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Nous avons travaillé de concert, et la position adoptée par la commission des lois sur les articles relatifs à la loi de finances rejoint parfaitement celle de la commission des finances.
J'aborderai donc seulement trois points précis.
Tout d'abord, rien ne justifie de priver le Parlement et les citoyens de l'avis du Conseil d'État sur les textes financiers, alors qu'il est déjà rendu public pour les projets de loi ordinaire. Il s'agit d'un avis juridique de qualité, susceptible d'éclairer nos travaux : je suggère donc au Gouvernement de prendre d'ores et déjà l'engagement de le publier à compter du prochain projet de loi de finances.
Ensuite, en ce qui concerne la loi spéciale, nous proposons de mettre à jour son contenu en y ajoutant l'autorisation de recourir à l'emprunt. À vrai dire, j'aimerais que ce ne soit pas nécessaire, mais le fonctionnement de l'État dépend aujourd'hui d'un programme d'emprunts réalisés tout au long de l'année. L'Agence France Trésor n'a d'ailleurs émis pas moins de 39,5 milliards d'euros de dette à moyen et long termes au cours du seul mois de janvier 2026 !
Enfin, et surtout, il nous paraît indispensable de mieux cadrer le contenu des ordonnances budgétaires. Une telle ordonnance donne un budget pour l'année entière, elle remplace une loi de finances : elle ne doit donc pas être « négociée » dans des couloirs obscurs !
En conclusion, le texte que nous vous proposons d'adopter permet au Parlement de rester au cœur même du processus budgétaire tout en dotant l'État de procédures de secours claires, sécurisées et proportionnées. Gageons que la grâce du moment, évoquée par notre collègue Olivier Henno, pourra se prolonger quelques instants encore au cours de cette séance ! (Applaudissements au banc des commissions.)
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)
M. Laurent Panifous, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, madame la rapporteure, messieurs les rapporteurs pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, dans le cadre de votre espace transpartisan, vous avez décidé d'inscrire à l'ordre du jour de votre assemblée une initiative constitutionnelle de Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de votre commission des affaires sociales. Cette proposition de loi constitutionnelle porte sur nos procédures budgétaires et concerne aussi bien le projet de loi de finances que le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Je souhaite tout d'abord vous remercier d'avoir pris cette initiative, qui nous donne l'occasion de prendre quelques instants pour réfléchir et débattre de cet important sujet, central dans l'équilibre de nos pouvoirs publics.
Je veux également saluer, au nom du Gouvernement, que j'ai l'honneur de représenter aujourd'hui devant vous, les travaux de très grande qualité menés par la commission des lois, la commission des finances et la commission des affaires sociales.
M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. Très bon début, monsieur le ministre !
M. Laurent Panifous, ministre délégué. La convergence entre elles trois se matérialise par le fait qu'elles ont adopté les mêmes amendements visant à ajuster le périmètre et la rédaction de la proposition de loi initiale.
La situation politique que nous connaissons depuis presque deux ans, liée au fait que, depuis les débuts de la XVIIe législature, l'Assemblée nationale ne dispose pas de majorité absolue, est venue en effet mettre en lumière les questions de procédure budgétaire.
Des débats publics ont même surgi quant aux mécanismes constitutionnels de la Ve République relatifs aux lois financières, mécanismes pourtant bien rodés, qui ont été substantiellement revus et modernisés à la faveur, d'abord de la révision constitutionnelle de 1996, qui a vu la création des lois de financement de la sécurité sociale, puis de l'adoption de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), véritable constitution financière de notre pays, dans la construction de laquelle votre assemblée a joué un rôle majeur.
Force est de constater que la vie politique de notre pays se cristallise désormais pendant de nombreux mois autour de la question budgétaire et que l'absence de majorité absolue ainsi que l'instabilité gouvernementale ont eu des effets très directs sur les rendez-vous parlementaires annuels que constituent l'examen du PLF et celui du PLFSS.
Ainsi, les discussions ont démarré avec retard, tant en 2024 qu'en 2025, par rapport aux délais prévus par la Lolf.
Au 31 décembre 2024, notre pays n'était doté d'aucun des deux textes financiers, ce qui nous obligea à renouer avec la loi spéciale, dispositif temporaire et exceptionnel que nous n'avions pas connu depuis l'année 1979 – on avait alors dû y recourir pour des raisons tout à fait différentes, puisque le Conseil constitutionnel avait censuré la loi de finances pour 1980 dans sa totalité.
C'est seulement le 14 février et le 28 février 2025 que la France fut dotée respectivement d'une loi de finances et d'une loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2025.
Et si, au 31 décembre 2025, nous étions parvenus à l'adoption d'un budget de la sécurité sociale pour 2026 dans les délais impartis, puisque la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2026 a été promulguée le 30 décembre, il a en revanche fallu de nouveau recourir à la loi spéciale pour le budget de l'État ; la loi de finances de cette année n'a pu être promulguée qu'il y a quelques jours, le 19 février.
Certes, nul ne peut se réjouir de cette instabilité. Il nous faut néanmoins souligner que cette situation démontre, s'il en était besoin, la grande solidité de nos institutions : alors que certains pays, y compris parmi les plus importants, sont périodiquement confrontés à la perspective de l'arrêt de leurs services publics, le nôtre a fait la preuve, à deux reprises, de la souplesse et de l'adaptabilité de ses procédures financières. La bonne marche de l'État et la continuité des services essentiels pour nos concitoyens n'ont jamais été empêchées. Il faut nous en féliciter.
Le texte qui nous occupe aujourd'hui n'a pas pour ambition d'apporter une réponse à l'ensemble de ces questions complexes. Son objet, plus circonscrit, est de clarifier et de sécuriser certains aspects de nos procédures budgétaires.
Le Gouvernement le considère comme une contribution utile aux débats politiques auxquels notre pays pourrait être de nouveau confronté dans les mois et les années à venir.
J'en viens maintenant aux différents aspects de cette proposition de loi constitutionnelle, que le Gouvernement s'est attaché à analyser avec la plus grande ouverture d'esprit et dans le souci, partagé avec le Sénat, d'affermir notre cadre constitutionnel et de veiller à la bonne marche des pouvoirs publics constitutionnels, dans le respect de la séparation des pouvoirs.
Le Gouvernement estime que plusieurs éléments de cette initiative sont, à cet égard, bienvenus.
Tel est le cas, tout d'abord, de la disposition relative à la voie de recours contentieux possible dans le cas où le pouvoir exécutif déciderait de faire usage de la faculté, qu'il tire des articles 47 et 47-1 de la Constitution, de mettre en vigueur les dispositions du PLF et en œuvre celles du PLFSS par ordonnance dans le cas où le Parlement ne s'est pas prononcé dans les délais impartis par la Constitution, soit soixante-dix jours pour le PLF et cinquante jours pour le PLFSS.
Le Gouvernement partage avec vous une conviction : le recours à une telle procédure, dérogatoire à la voie que l'on peut dire normale, en ce que l'approbation du budget est au cœur des missions du Parlement, ne saurait être banalisé.
Pour autant, le propre de nos institutions est bien de pouvoir – et même de devoir – s'adapter à toutes les configurations ; j'ai déjà rappelé comment les derniers mois démontrent qu'il ne faut se fermer aucune porte, ne s'interdire aucune option.
C'est bien pourquoi, dans le cas où l'exécutif serait contraint d'utiliser un tel dispositif, il est essentiel qu'une voie de recours soit ouverte. Le Gouvernement est convaincu que les parlementaires doivent, en leur qualité, disposer d'une voie de recours leur permettant de contester, devant le juge, tant les conditions de l'usage par le Gouvernement de l'ordonnance que le contenu même de celle-ci.
Certes, dans la conception traditionnelle des frontières contentieuses entre le juge de la légalité qu'est la juridiction administrative et le juge constitutionnel, la contestation des actes de l'exécutif, auxquels appartiennent notamment les ordonnances prévues à l'article 38 de la Constitution, relève du Conseil d'État, à l'exception des dispositions qui feraient l'objet, après leur entrée en vigueur, d'une question prioritaire de constitutionnalité.
C'est pourquoi beaucoup considèrent qu'une ordonnance mettant en œuvre le PLF ou le PLFSS pourrait être attaquée devant le juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir. D'autres ont soulevé la question de la compétence du juge constitutionnel s'agissant de la mise en jeu d'une disposition de la Constitution qui concerne la loi de finances.
La question de la juridiction compétente n'est pas nouvelle. Je note qu'à la faveur des travaux parlementaires relatifs à la révision constitutionnelle de 1974, qui a élargi les voies de recours devant le Conseil constitutionnel, cette question s'était déjà posée. Un amendement tendant à confier expressément cette compétence au Conseil constitutionnel avait été examiné lors des débats ayant conduit à l'adoption de cette loi constitutionnelle, mais il n'avait pas été retenu.
Il n'est donc pas surprenant qu'une cinquantaine d'années plus tard, ce sujet soit à nouveau évoqué.
En premier lieu, il faut souligner que les ordonnances prévues aux articles 47 et 47-1 de la Constitution ne sont pas des ordonnances comme les autres. Elles se substituent à la loi de finances, qui est la raison d'être première du Parlement, et à la loi de financement de la sécurité sociale, qui est elle aussi au cœur de la compétence souveraine du Parlement.
À la différence des ordonnances de l'article 38, c'est directement de la Constitution que l'exécutif tire sa compétence pour se substituer au Parlement, et non d'une habilitation par ce dernier. C'est en effet l'absence d'une décision définitive du Parlement dans les délais constitutionnels qui autorise une telle entorse à la procédure ordinaire.
De même, la Constitution ne prévoit pas que le texte de l'ordonnance fasse l'objet d'une ratification. Peut-on imaginer dès lors que, pendant un exercice entier, le pays vive avec une loi de finances qui serait réputée de nature réglementaire ? Or la contestation de dispositions législatives adoptées par le Parlement relève naturellement du contrôle assuré par le Conseil constitutionnel.
C'est dans cet esprit que la présente proposition de loi constitutionnelle confie au Conseil constitutionnel l'examen d'un éventuel recours relatif à l'une ou l'autre de ces ordonnances.
Le Gouvernement approuve cette logique, protectrice des prérogatives du Parlement ; celui-ci aurait immédiatement la capacité de mettre en cause les conditions du recours à l'ordonnance ainsi que son contenu, alors qu'il ne le peut ni ex ante, en l'absence de loi d'habilitation, ni ex post, en l'absence de procédure de ratification.
Le texte initial de Mme Doineau prévoyait, à l'instar des lois organiques, un contrôle systématique et obligatoire des ordonnances avant leur promulgation. Une telle obligation paraît excessive, puisque le contrôle des lois de finances et de financement de la sécurité sociale ne porte actuellement que sur les dispositions contestées devant le Conseil constitutionnel. Cette rédaction aurait impliqué que le Conseil examinât l'ensemble du texte, ce qui aurait constitué une charge considérable au regard des délais qui s'imposent à lui.
Pour ces raisons, le Gouvernement approuve les modifications apportées au texte par les trois commissions, selon lesquelles le Conseil constitutionnel pourra être saisi, dans les conditions de droit commun prévues au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, entre la signature de l'ordonnance et son entrée en vigueur, laquelle sera dans ce cas reportée.
Un tel mécanisme garantirait l'existence d'une voie de recours parlementaire contre les ordonnances des articles 47 et 47-1, que ce recours soit formé par le président de l'une des deux assemblées parlementaires, par soixante députés ou par soixante sénateurs, sans la renvoyer à une décision du juge administratif qui aurait nécessairement à se poser la question de l'intérêt à agir dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir.
En ce qui concerne le contenu même des ordonnances, contrairement à la proposition formulée à l'origine par la sénatrice Élisabeth Doineau, le texte résultant des travaux des commissions ne retient plus l'obligation d'intégrer, dans le texte de l'ordonnance, les dispositions adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées dans le cadre de leur examen du PLF et du PLFSS.
Le Gouvernement prend acte de cette évolution décidée par les commissions, même si l'on peut considérer que le contenu plus large de l'ordonnance initialement proposé par l'auteure du texte aurait permis de prendre en compte l'expression de la volonté du Parlement au cours des débats.
En revanche, le Gouvernement estime que la rédaction retenue par les commissions, qui mentionne désormais « le projet initialement déposé », est trop restrictive. Prise à la lettre, une telle rédaction exclurait en effet toute modification du PLF ou du PLFSS initialement déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.