Le Sénat n'a pas adopté.
Article 1er A (nouveau)
À la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution, après le mot : « sociale », sont insérés les mots : « , auxquels est joint l'avis du Conseil d'État, ».
M. le président. La parole est à M. Patrick Kanner, sur l'article.
M. Patrick Kanner. Mes chers collègues, nous examinons une révision constitutionnelle, c'est-à-dire que nous nous attaquons au cœur du réacteur de notre démocratie. Les débats en commission ont permis d'améliorer le texte de Mme Doineau ; nous avons fait œuvre utile, car – je le reconnais – les amendements proposés ont circonscrit sa portée. Je remercie à cette occasion la présidente de la commission, Mme Jourda, pour son travail très fin et concerté.
Néanmoins, deux points de vigilance demeurent.
Le premier concerne la méthode. Alors que ce texte est inscrit à l'ordre du jour dans l'espace transpartisan, il a connu, de toute évidence, de nombreux ajustements. Il aurait dû être plus consensuel, mais son contenu ne le permettait sans doute pas, comme nous le verrons dès la fin du débat.
J'y insiste : puisqu'une révision constitutionnelle vise à modifier l'équilibre des pouvoirs, pourquoi se retrouve-t-elle aujourd'hui dans un espace supposément réservé à des textes particulièrement consensuels ? La procédure pose donc problème.
Aussi, mon groupe a demandé au président Larcher – il l'a accepté ; d'ailleurs, il sollicitait lui-même un tel changement – de revoir le contenu des espaces transpartisans pour les réserver à des textes soit en navette, soit visant à donner suite aux conclusions de commissions d'enquête, soit cosignés par l'ensemble des groupes, ce qui peut arriver.
Le second point de vigilance touche au fond du texte. À force d'organiser l'exception budgétaire, nous prenons le risque de la banaliser. Pour renforcer le Parlement, il faut non pas aménager les mécanismes qui permettent de s'en passer ni constitutionnaliser les procédures de contournement, mais garantir que, même en période de tension politique – nous en vivons une depuis maintenant deux ans –, le budget fasse pleinement l'objet de débats et de votes.
En ce qui nous concerne, nous ne percevons pas la Constitution comme un outil d'ajustement conjoncturel. Toucher au cœur du réacteur ne doit se faire ni dans un point de l'ordre du jour à la marge ni dans la précipitation, selon la formule consacrée.
M. le président. La parole est à M. Grégory Blanc, sur l'article.
M. Grégory Blanc. La discussion générale a permis de pointer du doigt le fait que, depuis quatre ans, comme le soulignait M. Husson, par ailleurs rapporteur général de la commission des finances, les procédures sont anormales et la configuration intenable. Devoir recourir à de tels instruments exceptionnels depuis aussi longtemps témoigne – il faut le dire ! – d'un problème non de rédaction de la Constitution, mais d'ordre politique.
Ce problème politique, contrairement aux déclarations de nombreux orateurs à cette tribune, n'est pas seulement interne à l'Assemblée nationale : le Président de la République, fort de sa légitimité, empêche la constitution d'une majorité chez les députés, pourtant tout aussi légitimes. Il s'agit donc, comme l'affirmait Patrick Kanner à l'instant, d'un enjeu non pas de procédure, mais bien d'équilibre des pouvoirs.
Ceci étant, notre procédure budgétaire est-elle appropriée ? La question se pose, car, depuis Maastricht, trois comptes doivent être distingués, cette précision étant importante pour le débat : celui de l'État, celui de la sécurité sociale et celui des collectivités locales. Pourtant, on ne compte que deux débats budgétaires : celui du PLFSS et celui du PLF. Faudrait-il réduire ces deux textes à un seul examen ou bien distinguer les débats sur les trois comptes ? Cette discussion mérite d'avoir lieu ; or celle d'aujourd'hui, en l'état, ne le permet pas.
Comme l'a également déclaré Patrick Kanner, le Sénat aurait été bien inspiré d'engager un véritable travail transpartisan et « transcommissions » pour régler le problème. La façon dont nous procédons est, à mon sens, une faute politique. En définitive, les seules dispositions que nous adopterons sur la procédure d'examen des textes budgétaires seront celles qui nous sont soumises. Elles ont leurs qualités ; j'en profite pour remercier sincèrement Élisabeth Doineau d'avoir ouvert ce débat. Toutefois, il me semble, en toute sincérité, que nous commettons, je le répète, une faute politique, car il faudrait que le Sénat aille beaucoup plus loin.
M. le président. L'amendement n° 10, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. le ministre délégué.
M. Laurent Panifous, ministre délégué. Comme je l'ai indiqué à l'occasion de la discussion générale, le Conseil d'État, dans le cadre de l'organisation institutionnelle de notre pays, est le conseiller juridique du Gouvernement. Cette mission implique que les avis qu'il rend demeurent dans le champ des relations entre celui-ci et son conseil.
Ce principe n'interdit pas au Gouvernement de décider de publier certains de ces avis en fonction de leur nature ou de leur contenu, mais une telle décision doit rester du seul ressort de l'exécutif, afin de ne pas modifier la nature ni la qualité des relations qui l'unissent à son conseiller juridique.
Madame la rapporteure, vous rappelez dans votre rapport que, depuis 2015, la transmission des avis est systématique, à l'exception de trois cas.
D'abord, vous reconnaissez que « l'exclusion des projets de loi de ratification ou d'approbation d'engagements internationaux se justifie par le souci d'éviter de potentielles interférences dans le domaine diplomatique ».
Ensuite, vous estimez justifiée également l'exclusion des projets de loi de ratification d'une ordonnance, car les positions prises par le Conseil d'État dans le cadre de ses fonctions consultatives ne doivent pas pouvoir être soulevées devant le juge administratif.
Enfin, vous jugez au contraire qu'« aucun obstacle de cette nature n'a été identifié pour la publication des avis sur les textes financiers ». Il nous semble pourtant que cette exception se justifie précisément en raison du calendrier resserré, de la nature composite des textes et de la sensibilité politique et européenne de certaines observations, notamment en matière d'aides d'État.
Les PLF et PLFSS constituent des exercices annuels obligatoires, imposés par la Constitution. Le Gouvernement ne peut ni renoncer à les déposer ni prendre le temps de modifier son projet initial, comme il peut le faire pour un projet de loi ordinaire à la suite d'un avis défavorable ou de réserves émises par le Conseil d'État, en raison des délais impératifs dans lesquels le Parlement est tenu de se prononcer.
Pour cette raison, je ne suis pas favorable aux dispositions qui visent à rendre obligatoire la communication systématique au Parlement des avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS avec l'objectif de les publier. Le présent amendement a donc pour objet de supprimer l'article.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
Mme Muriel Jourda, rapporteur. L'avis de la commission sera, par nature, défavorable. Certes, le caractère transpartisan du texte est contesté par certains, et je peux en partie me rallier à ce qui a été dit par les deux précédents orateurs. Pour autant, au moment de la discussion générale, les orateurs des différents groupes ont déclaré à l'unisson souhaiter que soit transmis l'avis du Conseil d'État sur les textes budgétaires.
Ces derniers font partie des trois exceptions à la doctrine de 2015 relative à la publication des avis du Conseil d'État. Les deux premières sont parfaitement justifiées. Vous nous avez lu le rapport de la commission, monsieur le ministre : je n'en enlèverai pas un mot. Pour la troisième, en revanche, nous n'avons pas d'empêchement du même ordre.
Parce que les lois budgétaires sont vraisemblablement les plus importantes aux yeux du Parlement, il est essentiel que celui-ci soit en mesure d'en débattre avec la précision maximale ; je dirais presque à armes égales avec le Gouvernement. En l'occurrence, les avis du Conseil d'État nous permettent une telle minutie. Par conséquent, j'espère que l'intégralité des groupes suivra la position de la commission, ce qui me semble crédible au regard de la discussion générale.
Je le répète, la commission émet un avis extrêmement défavorable sur cet amendement.
M. le président. La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.
Mme Raymonde Poncet Monge. Il s'agit plutôt d'une demande de précision.
Dans l'objet de votre amendement, monsieur le ministre, vous écrivez ceci : « Depuis […] 2015, les avis rendus par le Conseil d'État sur les projets de loi sont systématiquement rendus publics […]. » Toutefois, vous ajoutez « qu'il est loisible à l'exécutif de mettre fin à cette pratique ». Vous affirmez donc que cette « pratique » ne relève en aucun cas d'une obligation, comme j'avais cru le comprendre.
Dans ce cas, il serait intéressant d'inscrire dans la Constitution une obligation de transmission et de publication des avis relatifs aux lois ordinaires. En effet, pour faire référence à un autre amendement déposé par M. Kanner, il serait paradoxal que nous fassions « sauter » leur publication du fait de notre position de ce jour : la publication des avis relatifs aux PLF et aux PLFSS constituerait une exception.
J'y insiste : monsieur le ministre, vous affirmez au sujet des projets de loi ordinaire, d'où mon étonnement, qu'« il est loisible à l'exécutif de mettre fin » à ce qui n'est donc qu'une simple « pratique ». Puisqu'une exception ne peut pas être mieux-disante que la règle – à ce titre, un des amendements suivants révélera toute son utilité –, même si vous qualifiez cette dernière de pratique non obligatoire, pourriez-vous préciser le sens de la citation que j'ai donnée ?
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.
M. Laurent Panifous, ministre délégué. Madame la sénatrice, je vous confirme que la transmission des avis du Conseil d'État est un usage initié en 2015 par le président Hollande. Il concerne uniquement les projets de loi ordinaire. Trois exceptions ont déjà été citées, notamment celle qui est relative aux textes financiers.
Je le répète : il s'agit bien d'un usage. Rien n'oblige factuellement le Gouvernement à de telles transmissions, même si le Sénat, au travers du débat d'aujourd'hui, entend étendre leur champ en réglementant celles des avis relatifs aux textes budgétaires.
M. le président. L'amendement n° 6, présenté par M. Kanner, Mmes Le Houerou, Briquet et de La Gontrie, MM. Kerrouche, Bourgi et Chaillou, Mmes Harribey, Linkenheld et Narassiguin, M. Roiron et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
L'article 39 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L'avis du Conseil d'État sur les projets de loi et propositions de loi est public. »
La parole est à M. Patrick Kanner.
M. Patrick Kanner. Cet amendement est dans l'esprit du précédent : il vise à compléter les dispositions du présent texte en inscrivant dans la Constitution le principe de la publicité des avis du Conseil d'État sur les projets de loi et sur les propositions de loi. La publicité des avis relatifs aux projets de loi existe déjà en pratique depuis 2015, comme cela a déjà été rappelé à maintes reprises. Il n'y a donc pas lieu de se limiter aux seuls avis sur le PLF et le PLFSS.
Comme cette proposition figure parmi les recommandations du groupe de travail transpartisan placé sous l'autorité du président du Sénat – je vous prie de m'excuser de mon insistance, madame Jourda –, il serait pour le moins surprenant ou dommageable qu'elle ne soit pas adoptée à l'occasion de l'examen d'un texte figurant précisément dans un espace transpartisan.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
Mme Muriel Jourda, rapporteur. J'entends bien, monsieur le président Kanner, mais il s'avère que la commission a été moins-disante que ce groupe de travail. En effet, elle a estimé judicieux – vous vous le rappelez sûrement : nous étions tous deux présents – de conserver les deux autres exceptions.
En premier lieu, les projets de loi autorisant la ratification de traités ou l'approbation d'accords internationaux n'ont pas à être mis nécessairement en avant par le biais d'une transmission des avis du Conseil d'État, du fait de l'enjeu diplomatique.
En second lieu, les projets de loi tendant à ratifier des ordonnances posent difficulté : l'on ne peut pas demander au Gouvernement de transmettre les avis du Conseil d'État pour ensuite pouvoir attaquer lesdites ordonnances devant cette même instance sur le fondement de ces documents ! Vous comprenez bien le problème.
Aussi, du fait du caractère général de votre amendement, vous vous opposez directement à la position de la commission, à savoir ne supprimer qu'une seule des exceptions – nous sommes tous d'accord sur ce point – : l'avis sur les textes budgétaires.
La commission demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, l'avis sera défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Laurent Panifous, ministre délégué. Monsieur Kanner, pour éviter de me répéter, je vous renvoie aux arguments que j'ai avancés dans le cadre de l'examen de l'amendement de suppression. J'y insiste toutefois : l'usage actuel ne concerne que la transmission des projets de loi ordinaire et cette pratique connaît trois exceptions, celles qui viennent d'être évoquées. Nous souhaitons que la distinction perdure, notamment celle qui a trait aux avis relatifs aux textes budgétaires.
Le Gouvernement demande le retrait de cet amendement ; à défaut, l'avis sera défavorable.
M. le président. La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.
Mme Raymonde Poncet Monge. Mon groupe votera l'amendement de M. Kanner, car nous faisons face à une situation paradoxale.
Conformément au consensus qui s'est dessiné, nous sommes d'accord pour mettre fin à l'une des trois exceptions, en rendant publics les avis concernés. Pourtant, ce faisant, nous maintiendrions le caractère facultatif de la transmission des avis portant sur les textes ordinaires, avancée obtenue en 2015. En effet, monsieur le ministre, vous venez de confirmer que l'exécutif pourrait, s'il en décidait ainsi, mettre fin à cet usage.
Nous jouons à saute-mouton ! J'y insiste : il serait paradoxal qu'une avancée en reste à l'état de simple usage, sans garantie, par conséquent, qu'elle perdure. Pour reprendre vos propos précédents, madame la rapporteure, je précise qu'il ne s'agit pas de sortir du périmètre de la discussion que nous avons fixé.
En effet, l'enjeu est celui de la cohérence : si la transmission d'un avis à seule fin de publicité passait de l'état d'exception, d'option facultative, à celui d'obligation, alors il faudrait que l'usage actuel s'aligne en conséquence. Autrement dit, décidons aujourd'hui, au travers de cette proposition de loi constitutionnelle, de mettre fin aux cas particuliers.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 6.
J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe Union Centriste.
Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
Voici, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 210 :
| Nombre de votants | 341 |
| Nombre de suffrages exprimés | 341 |
| Pour l'adoption | 115 |
| Contre | 226 |
Le Sénat n'a pas adopté.
Je mets aux voix l'article 1er A.
J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe Union Centriste.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
Voici, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 211 :
| Nombre de votants | 340 |
| Nombre de suffrages exprimés | 340 |
| Pour l'adoption | 340 |
Le Sénat a adopté.
Après l'article 1er A
M. le président. L'amendement n° 4 rectifié, présenté par M. G. Blanc, Mme M. Vogel, M. Mellouli et Mme Poncet Monge, est ainsi libellé :
Après l'article 1er A
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Le Gouvernement transmet les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale au Haut Conseil des finances publiques avant la fin de la première semaine du mois de septembre de l'année précédant leur application. »
La parole est à M. Grégory Blanc.
M. Grégory Blanc. Nous savons tous ici qu'il y a peu de chances que ce texte recueille l'assentiment du Président de la République et que celui-ci organise un référendum, mais son examen nous donne l'occasion de débattre.
C'est dans cet esprit que j'ai déposé cet amendement, qui vise à avancer, dans la Constitution, la date de transmission au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) des textes budgétaires au début du mois de septembre, non pas pour allonger les débats – c'est déjà en France que la durée d'examen du projet de loi de finances initial est la plus longue –, mais pour ouvrir la voie à une modification de la loi organique budgétaire.
Le HCFP est chargé d'émettre un avis sur les textes budgétaires, mais il le fait un peu à la va-vite puisqu'il se prononce sur le seul équilibre général.
Si nous voulons réellement renforcer le pouvoir du Parlement, il faut revoir la loi organique afin de donner au HCFP un temps suffisant pour émettre un avis étayé à la fois sur l'équilibre du texte, mais aussi sur chaque mission budgétaire, ce qu'il lui est impossible de faire aujourd'hui. Chaque ministre pourrait ainsi justifier auprès de la commission concernée les crédits de ses différentes missions.
À la suite des travaux de la Cour des comptes et du Haut-Commissariat au plan, j'ai aussi imaginé une cotation budgétaire par le HCFP afin de mieux éclairer nos débats, notamment sur les crédits qui sont inscrits chaque année sans jamais être dépensés – les remontées du Gouvernement nous montrent qu'il y en a. Cette pratique doit interroger le législateur.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
Mme Muriel Jourda, rapporteur. Cher collègue, j'ai écouté avec intérêt les arguments que vous avez développés. Toutefois, sur le principe, votre proposition relève non pas de la Constitution, mais de la loi organique.
Le Haut Conseil des finances publiques n'est pas institué par la Constitution et n'a pas vocation à y figurer, d'une part parce qu'il n'est pas constitutif de notre régime politique, d'autre part parce qu'il est régi par le droit européen, qui peut évoluer. Figer une telle disposition dans la Constitution ne paraît donc pas judicieux.
Dès lors, et indépendamment de vos arguments de fond, la commission sollicite le retrait de l'amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Laurent Panifous, ministre délégué. Monsieur le sénateur, je comprends vos arguments et je souscris à la nécessité de mieux associer et informer les parlementaires tout au long de la procédure budgétaire. Pour autant, le Gouvernement ne peut être favorable à votre proposition.
En effet, il nous semble qu'avancer la date de transmission obligatoire du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale au HCFP ne permettrait pas d'intégrer les dernières données macroéconomiques disponibles, ce qui pourrait affecter la sincérité des textes au moment de leur dépôt au Parlement et de leur inscription à l'ordre du jour de leurs travaux.
L'information du Parlement est primordiale pour le Gouvernement. Elle ne se limite pas aux avis du HCFP, mais prend de nombreuses formes : questionnaires parlementaires dès l'été, annexes au PLF, auditions du Gouvernement, travail des commissions.
La préparation des textes financiers occupe l'administration dès le printemps. Le temps supplémentaire accordé au HCFP serait un temps en moins laissé au Gouvernement et au Conseil d'État pour rédiger et réviser les textes, ainsi qu'un temps en moins pour recueillir les données nécessaires à l'élaboration des prévisions de recettes et de dépenses dans les projets de loi. Le risque, paradoxalement, est d'aboutir à des textes moins bien rédigés et à une information de moins bonne qualité.
Au demeurant, indépendamment de ces raisons de fond, j'ajoute qu'une telle précision, à supposer qu'elle soit souhaitable, relèverait davantage de la loi organique que de la loi constitutionnelle. C'est d'ailleurs l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (Lolf) qui précise aujourd'hui la date limite de dépôt du projet de loi de finances de l'année.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur votre amendement.
M. le président. Monsieur Blanc, l'amendement n° 4 rectifié est-il maintenu ?
M. Grégory Blanc. Oui, monsieur le président : la durée des débats sur les textes budgétaires figure bien dans la Constitution.
Je propose de mieux utiliser le HCFP, qui relève effectivement de la loi organique. Mon amendement ne porte ni sur la loi organique ni sur le HCFP : il vise à sanctuariser la temporalité qui existait avant 2022. Contrairement à ce que nous avons connu en 2025, les textes budgétaires n'étaient alors déposés ni au début ni au milieu du mois d'octobre ! Une année normale, le texte budgétaire arrive au Parlement au début du mois de septembre.
Il s'agit donc d'inscrire dans la Constitution que les textes budgétaires doivent être déposés au début du mois de septembre, à la fois pour permettre aux commissions de faire leur travail, mais aussi pour que la novation qu'a constituée la création du HCFP serve des débats étendus et des votes plus éclairés.
J'y insiste, cet amendement vise bien à modifier la Constitution pour qu'elle soit plus claire et plus précise sur la temporalité du débat budgétaire afin d'ouvrir la voie, dans un second temps, à une modification de la loi organique.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4 rectifié.
J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe Union Centriste.
Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
Voici, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 212 :
| Nombre de votants | 341 |
| Nombre de suffrages exprimés | 259 |
| Pour l'adoption | 33 |
| Contre | 226 |
Le Sénat n'a pas adopté.
L'amendement n° 3 rectifié, présenté par M. G. Blanc, Mme M. Vogel et M. Mellouli, est ainsi libellé :
Après l'article 1er A
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La Constitution est ainsi modifiée :
1° Après le premier alinéa de l'article 47, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Le recours aux ordonnances en matière budgétaire ne peut être justifié que par des circonstances exceptionnelles, dûment motivées et soumises à l'avis conforme des commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. » ;
2° Après le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Le recours aux ordonnances en matière de financement de la sécurité sociale ne peut être justifié que par des circonstances exceptionnelles, dûment motivées et soumises à l'avis conforme des commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. »
La parole est à M. Grégory Blanc.
M. Grégory Blanc. Comme cela a été dit, sans doute trop rapidement, au cours de la discussion générale, la France est le seul pays où les ordonnances sont à la main totale du Gouvernement. Il n'y a pas une autre démocratie en Europe où les ordonnances peuvent être prises comme dans notre pays.
Les ordonnances ne sont assorties d'aucun mandat, d'aucun cadre, d'aucune délégation explicite du Parlement, pas même d'un calendrier fixé dans la loi constitutionnelle.
Le texte qui nous est proposé vise à clarifier les modalités de recours aux ordonnances en renforçant l'information en amont et le contrôle par le Conseil constitutionnel. Je le répète, il ne s'agit en aucun cas de renforcer les pouvoirs du Parlement dans une logique de contrôle de l'action de l'exécutif.
L'ensemble des discussions que nous avons eues, notamment au sein de la commission des finances, mais aussi plus largement, montre que l'exécution budgétaire est un problème unanimement reconnu. Pourtant, elle n'est pas évoquée dans la proposition de loi qui nous est soumise.
C'est le drame de notre discussion d'aujourd'hui : nous abordons les ordonnances dans leur dimension technique, alors que ce qu'il faut, c'est limiter leur utilisation. Une loi prise par ordonnance reste une loi. Or une loi doit émaner du Parlement.
C'est pourquoi le présent amendement vise à ce qu'une ordonnance ne puisse être prise qu'après avis conforme sur les circonstances exceptionnelles qui la justifient. S'il y a ordonnance budgétaire, il doit y avoir circonstances exceptionnelles, lesquelles doivent être validées par les commissions des finances ou des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Aucun gouvernement ne doit pouvoir gouverner contre le Parlement ! Pour avancer sur la question des ordonnances, il faut voter cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
Mme Muriel Jourda, rapporteur. J'ai indiqué précédemment que nous avons travaillé en veillant à respecter l'équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif prévu dans la Constitution.
L'ordonnance fait partie de cet équilibre. Par ce mécanisme – sans doute le mécanisme ultime du parlementarisme rationalisé –, le Gouvernement peut prendre la place du Parlement et le Parlement peut faire tomber le Gouvernement ; à chacun de prendre ses responsabilités. C'est dans cet esprit que nous avons examiné la proposition de loi.
En réalité, le présent amendement vise à changer la nature des ordonnances, qui deviendraient un recours en temps de crise. Or l'ordonnance n'est pas un outil pour temps de crise : c'est un outil du parlementarisme rationalisé. De ce point de vue, le dispositif est contraire à ce que prévoit la Constitution.
Par ailleurs, votre amendement tend également à prévoir un avis conforme des commissions compétentes des deux assemblées. Ce n'est absolument pas possible ! Dans un moment comme celui que nous vivons, le Gouvernement ne pourrait que constater que le Parlement ne peut pas prendre de décision...
Les ordonnances ont vocation à être prises lorsque le Gouvernement ne parvient à obtenir ni une majorité pour adopter un budget ni une majorité de non-censure. Elles interviennent normalement après le recours à l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
Si nous modifions le rôle des ordonnances, nous dévoyons le parlementarisme rationalisé.