Mme la présidente. La parole est à Mme Marie-Claude Varaillas. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K.)
Mme Marie-Claude Varaillas. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous prie de bien vouloir excuser mon collègue Jean-Pierre Corbisez, qui suit ce dossier au sein du groupe CRCE-K : pour des raisons personnelles, il ne peut être présent parmi nous aujourd’hui.
Nous sommes un certain nombre – comptez déjà l’ensemble des sénateurs de notre groupe – à appeler à un saut qualitatif en matière de gouvernance et de financement de la compétence Gemapi, dont la responsabilité comme les coûts sont lourds à assumer pour les collectivités territoriales.
En effet, nous faisons face, avant tout, à une aggravation du risque. Comme M. le rapporteur l’a souligné, la sinistralité pourrait progresser de 6 % à 19 % à l’horizon 2050. Une étude publiée par France Assureurs en 2021 démontrait en outre que le coût annuel des sinistres engendrés par les catastrophes naturelles pourrait passer de 1,86 milliard d’euros par an en moyenne sur la période 1988-2014 à 3,5 milliards d’euros par an sur la période 2014-2039.
Ces chiffres traduisent les constats dont le Giec (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat) nous a fait prendre conscience : le réchauffement climatique a des effets sur le régime des précipitations et perturbe le cycle de l’eau, ce qui aboutit à une multiplication des inondations catastrophiques : depuis 2000, leur nombre a augmenté de 134 % dans le monde par rapport aux deux décennies précédentes. Voilà l’ampleur de ce qui est déjà là et de ce qui vient !
Partant de ce constat, nous ne pouvons pas nous satisfaire de demi-mesures et de budgets en repli. Deux exemples attestent de l’insuffisance des moyens déployés. Le premier est celui du fonds vert : ses crédits sont passés de 2,5 milliards d’euros annoncés pour 2024 à 850 millions d’euros dans le budget pour 2026. Le second est celui du fonds Barnier : environ 150 millions d’euros manquent entre ce que rapporte la surprime CatNat payée par les assurés et ce qui est effectivement affecté aux catastrophes naturelles : l’écart n’a jamais été aussi élevé.
Au-delà des crédits, le rôle de l’État et sa relation avec les territoires se dégradent également. La question des digues domaniales doit se lire en tenant compte de ce contexte. Certains transferts ont été effectués à marche forcée, sans connaissance précise de l’état des ouvrages ni du coût réel des travaux à engager.
À ce titre, nous aurions souhaité permettre aux collectivités d’intégrer dans la liste des travaux éligibles au taux bonifié du fonds Barnier ceux qui n’avaient pas pu être identifiés lors de la signature des conventions de transfert en 2024. Cette proposition n’aura pu prospérer du fait de l’article 40 de la Constitution : celui-ci, en nous interdisant l’ouverture de crédits nouveaux, demeure un outil de rationalisation a posteriori du désengagement de l’État.
Notre principal doute sur ce texte s’explique par là. Le groupe CRCE-K estime que le déploiement d’outils destinés à favoriser la solidarité et la péréquation en matière de Gemapi ne peut pas se faire sans un engagement plus important de l’État dans le cofinancement. Pourtant, c’est précisément cette ambition que la commission des finances a affaiblie, notamment à l’article 4.
Lorsque les intercommunalités nous affirment que la taxe Gemapi ne suffit pas, il faut les écouter. Lorsque les départements nous disent que la taxe d’aménagement est arrivée à un niveau critique de mobilisation, notamment pour le financement des CAUE, il faut également les entendre. Certes, la péréquation et la solidarité sont des réponses intéressantes, mais elles sont, à elles seules, très insuffisantes et sans doute difficiles à mettre en œuvre.
Il faut aussi rappeler que la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales a fragilisé l’assiette de la taxe Gemapi.
Mme Sophie Primas. C’est sûr !
Mme Marie-Claude Varaillas. Or seules les collectivités ayant institué cette dernière avant ladite suppression bénéficient actuellement d’une compensation par l’État : celles qui l’ont mise en place plus tard en sont exclues, alors même qu’elles supportent des charges identiques.
Rappelons également que la réalisation de la promesse d’un produit de 3 milliards d’euros est encore bien lointaine, dans la mesure où, malgré une progression assez nette depuis sa création, nous n’en étions qu’à 458 millions d’euros de taxe collectée en 2023.
J’en viens, en dernier lieu, à la question de l’assurabilité. Le marché auquel nous faisons face n’est plus seulement fragile : il est mort-vivant ! Non rentable sur les zones à risque, il est maintenu à flot par l’argent public. Ce modèle ne tient plus. Il est temps d’ouvrir le débat sur une réponse publique.
Mes chers collègues, ce texte comporte des avancées, notamment sur le rôle des établissements publics territoriaux de bassin et des syndicats, mais il ne fait qu’organiser la solidarité, sans garantir un réengagement financier de l’État ni ouvrir la voie à une réforme du modèle assurantiel.
Pour ces raisons, nous nous orientons plutôt vers une abstention. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K. – M. Hervé Gillé et Mme Émilienne Poumirol applaudissent.)
Mme la présidente. La parole est à M. Grégory Blanc. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST.)
M. Grégory Blanc. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, disons-le clairement : ce texte n’est pas le grand soir de la gestion des milieux aquatiques ni celui de la prévention et de la gestion des inondations. Pourtant, il est précieux, parce qu’utile. Le travail mené, de manière transpartisane et consensuelle, nous permet de lever de vieux blocages, de renforcer des dispositifs imparfaits et d’ouvrir des portes pour mieux identifier le chemin qu’il nous reste à parcourir.
Nous ne serons pas au rendez-vous de la lutte contre le dérèglement climatique. Je voudrais à cet égard partager quelques impressions avec vous. En tant que sénateur du Maine-et-Loire, j’ai été frappé, lors des dernières inondations, par la formidable résilience des habitants. Cette dernière s’appuyait in fine sur le ressort suivant : les maisons inondées étaient celles des territoires traditionnellement victimes des crues. L’épisode a donc été vécu par les habitants comme étant à la fois exceptionnel et, somme toute, normal !
En revanche, il n’a jamais été mis en perspective. Personne, parmi ceux qui l’ont vécu, n’a mis en avant la réalité suivante : les crues centennales vont devenir décennales. L’absence de colère au sein de la population repose en définitive sur cette non-conscience de l’augmentation à venir des primes de risque et des franchises, voire du refus d’assurer des habitations dans ces zones. Pourtant, parce que nous sommes en 2026, nous devrions dès à présent nous saisir de cet enjeu précis.
Ce texte vise à renforcer les solidarités, que ce soit entre territoires d’amont et d’aval ou entre métropoles et ruralité, à améliorer et à clarifier la gouvernance des EPTB, ainsi qu’à prendre davantage en compte les coûts de fonctionnement et d’entretien. Pour autant, en se concentrant sur le petit cycle de l’eau plutôt que d’aborder les problématiques du grand cycle, on laisse de côté trois grands défis que je veux citer devant vous.
Le premier défi est la hausse du coût des dégâts liés aux événements climatiques, évalué par l’État lui-même à 143 milliards d’euros – le chiffre de 92 milliards d’euros que j’ai entendu citer représente le montant pour les seules assurances. J’y insiste : le coût global estimé dans le Pnacc 3 (troisième plan national d’adaptation au changement climatique) est de 143 milliards d’euros.
Cette réalité nous oblige à repenser nos systèmes de financement. En effet, dans dix ou quinze ans, la taxe Gemapi, assise sur la taxe foncière, et le fonds Barnier, assis sur les contrats d’assurance, ne suffiront pas. Ils ne suffisent d’ailleurs déjà pas à assurer le financement du programme d’investissement Gemapi. Si nous voulons éviter un système à deux vitesses, entre ceux qui pourront s’assurer et ceux qui ne le pourront pas, il est urgent d’ouvrir le chantier de la sécurité sociale environnementale, qui devra être assise sur de véritables mécanismes de solidarité nationale.
Le deuxième défi est un corollaire du premier. Certes, il faut de la prévention – les taxes Gemapi et le fonds Barnier financent celle-ci, notamment pour les digues domaniales –, mais nous entrons dans un monde où la réparation des bâtiments et des ouvrages non assurés est déjà un enjeu réel.
Par exemple, en Maine-et-Loire, il faut sécuriser les digues et réparer les routes. Mais qui financera ces travaux ? Les communes inondées, qui vont déjà devoir tout remettre à flot ? Le conseil départemental, déjà exsangue financièrement ? De ce point de vue, même s’il est possible de mobiliser quelques fonds, nous savons bien qu’un travail reste à réaliser sur les digues non domaniales, notamment si nous voulons voir les solidarités entre territoires se renforcer.
Le troisième défi concerne la gestion des milieux aquatiques. Cette question aussi doit être abordée dans l’hémicycle. Face à l’accumulation des épisodes de crues, les fonds seront mécaniquement, du fait de l’urgence, orientés vers la prévention des inondations : il faudra procéder à des travaux de sécurisation en amont des événements. Dès lors, alors même que la qualité des eaux ne progresse plus, ce qui constitue un enjeu de santé publique, le risque est clair de voir, à fonds constants, une baisse du nombre de travaux visant à l’améliorer, au profit de la sécurisation des digues.
En somme, chassez le problème par la porte, il rentrera par la fenêtre ! D’une part, nous avons besoin de plus d’argent ; d’autre part, il est nécessaire de reconfigurer la gouvernance de nos politiques publiques dans le cadre du grand cycle de l’eau.
Mes chers collègues, nous en sommes à l’an I de cet enjeu. Ce texte représente un pas utile, mais, au-delà, il est urgent de lever les masses pour nous attaquer à la bataille de l’an II de la Gemapi ! (Applaudissements sur les travées du groupe GEST, ainsi que sur des travées des groupes SER et RDSE.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Nathalie Delattre. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE.)
Mme Nathalie Delattre. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le risque inondation s’impose comme un défi majeur dans une France qui se prépare à un réchauffement climatique de 3,2 degrés Celsius d’ici à la fin du siècle. Les conséquences extrêmes du changement climatique se multiplient ; ce que nous appelions hier une catastrophe exceptionnelle devient aujourd’hui la norme. Un Français sur quatre vit dans une zone exposée à un risque d’inondation et un tiers de nos emplois actuels sont susceptibles d’être touchés.
Malheureusement, aucune amélioration climatique ne se profile, que ce soit à court ou à long terme. Les scientifiques sont sans appel : les pluies extrêmes seront de plus en plus fréquentes et intenses dans les décennies à venir, avec une hausse médiane de 10 % à 20 % des records annuels de précipitations quotidiennes selon les régions.
À chaque crise, nous constatons notre impuissance à empêcher que ces catastrophes naturelles se transforment en drames humains, sans même évoquer le coût économique généré par les dommages matériels. Le pire est que nous réparons souvent ce que nous avions déjà réparé la fois précédente. Les principes d’infiltration et de gestion de l’eau sont inscrits dans nos documents d’urbanisme, mais, sur le terrain, leur application avance peu.
Face à cette situation, le Gouvernement assure se mobiliser. L’État en fait-il assez ? En février dernier, alors que mon département, la Gironde, subissait de plein fouet, tour à tour, les tempêtes Nils, puis Pedro, et les inondations, la ministre de la transition écologique s’est distinguée par une visite éclair sur notre territoire. Celle-ci a suscité plus de colère que d’apaisement et de confiance. Je tiens à l’exprimer clairement : non, les élus locaux ne sont pas responsables de la faillite de notre architecture de prévention du risque inondation.
Toutefois, l’ampleur de ce phénomène, premier risque naturel en France, mérite que nous sortions d’un débat stérile visant à désigner des coupables. La querelle politique nous fait perdre de vue l’essentiel : bâtir des solutions durables au service de la protection des Français et de nos territoires.
En effet, la réalité montre que l’efficacité de nos politiques publiques, tant en matière de prévention que de réparation, est loin de faire l’unanimité. Dans leur rapport de 2025, nos collègues Jean-Yves Roux, Hervé Gillé et Rémy Pointereau ont clairement montré que la mise en œuvre de la Gemapi repose sur un cadre juridique inadapté à la diversité des territoires et sur un mode de financement insuffisant, qui perpétue des inégalités territoriales de surcroît aggravées par un transfert précipité et asymétrique des digues domaniales.
Sur le volet du financement, les dispositifs actuels demeurent largement perfectibles. Le fonds Barnier, malgré son importance, reste difficilement mobilisable et souffre d’une sous-dotation chronique, comme l’a révélé en 2024 un rapport de notre collègue Christine Lavarde. Cela restreint de facto les capacités d’action des autorités gémapiennes.
De même, la dotation de solidarité aux collectivités victimes d’événements climatiques ou géologiques (DSEC) repose sur des règles qui créent des iniquités entre les collectivités, quand elles ne laissent pas aux communes un reste à charge trop élevé.
Par ailleurs, les ressources des agences de l’eau et des offices de l’eau doivent être renforcées, et les fonds structurels européens davantage mobilisés.
Nous connaissons ces constats. Pour autant, l’État tarde à apporter une réponse qui soit à la hauteur des enjeux. Chaque année perdue et chaque réforme reportée alourdissent le coût humain, économique et territorial de l’inaction et ne font qu’alimenter la bombe à retardement sur laquelle nous sommes assis.
Aussi, le RDSE soutient pleinement le texte défendu par Jean-Yves Roux, membre de notre groupe, ainsi que par Hervé Gillé et Rémy Pointereau. La solidarité financière et la diversification des sources de financement sont la clé de voûte d’un système davantage orienté vers la prévention.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, comme je l’ai affirmé dans cet hémicycle en février dernier, au lendemain de la tempête Nils, le risque d’inondation appelle une mobilisation totale de l’État, qui doit se traduire dans les faits dès aujourd’hui. Les palabres ont assez duré ; le temps d’une action efficace doit venir dès à présent ! (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE. – M. le rapporteur applaudit également.)
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Michel Arnaud. (Applaudissements sur les travées du groupe UC. – M. Jean-Yves Roux applaudit également.)
M. Jean-Michel Arnaud. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens avant tout à féliciter notre rapporteur, Laurent Somon, pour la qualité de son travail. Je salue également les trois auteurs du texte : Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux.
Actuellement, plus d’un Français sur quatre est exposé aux débordements de cours d’eau et aux submersions marines. Face au dérèglement climatique, nous devons faciliter le travail des collectivités, qui peinent déjà à trouver les fonds nécessaires à la réparation des dégâts et aux travaux d’aménagement indispensables à la protection des biens, des personnes et des environnements.
Le transfert obligatoire de la compétence Gemapi aux EPCI, organisé en 2015 par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, était censé assurer la cohérence et l’unité de la gouvernance en la matière. Pourtant, ces objectifs louables ne sont pas pleinement atteints : les élus locaux sont très nombreux à rencontrer des difficultés majeures dans la mise en œuvre de cette compétence et, en particulier, la prévention du risque d’inondation. Qu’elles soient liées à l’augmentation des risques, au manque de moyens financiers ou à la fragmentation des acteurs concernés, ces difficultés affectent durablement les populations et tous les élus locaux.
Le texte qui nous est proposé tend à répondre à certaines problématiques.
Il est ainsi proposé, à l’article 4, de proroger le dispositif de contribution du fonds Barnier au financement des travaux de mise en conformité des digues domaniales jusqu’au 31 décembre 2035, en prévoyant un taux minimal de subvention de 80 %. C’est une bonne chose.
L’article 5 vise pour sa part à faciliter l’accès des collectivités territoriales à l’assurance. Il y est proposé de transformer en obligation la faculté, offerte à l’assureur par le droit existant, de proposer une baisse de franchise CatNat lorsqu’une collectivité assurée a mis en œuvre des mesures de prévention des risques. C’est également une bonne chose.
À titre personnel, je soutiens pleinement les articles 1er et 2, qui pérennisent l’expérimentation des contributions fiscalisées instaurée par la loi 3DS et créent un dispositif de solidarité à l’échelle des bassins versants pour remédier aux inégalités territoriales constatées en matière de Gemapi.
Néanmoins, pour faire face aux inondations à répétition, il est impératif de réformer la taxe Gemapi : les situations dans lesquelles se trouvent les départements ne peuvent plus durer ! Il faut prévoir une fiscalité à l’échelle des bassins versants, en renforçant la coopération entre territoires. Mon département, les Hautes-Alpes, pâtit tout particulièrement de ce défaut de solidarité territoriale et fiscale : ses habitants paient seuls l’entretien de cours d’eau qui alimentent la totalité de la Provence et la ville de Marseille.
Cela est d’autant plus injuste que les territoires de montagne, dont la densité de population est faible et le potentiel fiscal, par conséquent, limité, ont une exposition aux risques et aux aléas naturels plus élevée. À titre d’exemple, je rappelle que la taxe Gemapi ne produit que 400 000 euros de ressources pour une communauté de communes comme celle du Guillestrois et du Queyras.
Cette situation est surtout une injustice fiscale. La taxe Gemapi, adossée à la fiscalité locale, n’est pas en adéquation avec les charges induites par l’exercice de cette compétence, en particulier dans les communes de montagne. En effet, celles-ci accueillent une population touristique considérable, parfois supérieure au nombre de résidents ; le ratio entre contributeurs et personnes réellement exposées est profondément défavorable à ces territoires. Il est donc urgent, monsieur le ministre, de prélever une taxe ou une redevance – à votre guise ! – à une échelle plus large et d’introduire une péréquation permettant de répartir plus justement le coût de la protection.
Dans un département de montagne comme le mien, la situation est devenue presque impossible. On y observe une diminution de la population permanente, liée aux difficultés de vie et d’accès au logement. Nos élus sont totalement désemparés : ils ne peuvent plus faire face, alors qu’ils cherchent simplement à maintenir l’habitabilité de leur territoire.
Il est donc utile et urgent, comme l’ont souligné le rapporteur et les auteurs de la proposition de loi, de se pencher sur ce dossier. Monsieur le ministre, les sénateurs sont toujours prêts à travailler pour la cause des collectivités territoriales, mais nous ne pourrons pas attendre indéfiniment que les propositions de loi que nous adoptons soient suivies d’effet, quand le Gouvernement ne daigne pas même les inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Le Gouvernement a certainement d’autres préoccupations ; il est en tout cas parfaitement clair que le maintien de l’habitabilité de nos territoires de montagne ne compte pas parmi ses priorités.
Il faut agir, monsieur le ministre ! Nous ne pouvons pas nous contenter de parader lors de l’examen de propositions de loi comme celle d’aujourd’hui, quand bien même ce texte est utile pour faire avancer la cause commune. (Applaudissements sur les travées du groupe UC, ainsi qu’au banc des commissions. – MM. Hervé Gillé et Jean-Yves Roux applaudissent également.)
Mme la présidente. La parole est à M. Gilbert Favreau. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. Gilbert Favreau. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans les Deux-Sèvres, mon département d’élection, les inondations et la prise en charge des travaux visant à les empêcher ou à les contenir ont toujours constitué une préoccupation majeure pour les collectivités, soucieuses de protéger leurs habitants, mais aussi pour l’État, qui assurait naguère l’entretien des digues et empêchait le recul du trait de côte en bordure de mer.
Toutefois, puisqu’il est question de solidarité, il est clair que, avec le transfert de la Gemapi, l’État s’est partiellement désengagé d’une compétence dont il était auparavant le garant. Il assurait la sécurité des riverains, tant pour les inondations causées par les précipitations continentales que pour les tempêtes maritimes comme Xynthia ; celle-ci a frappé la Vendée et la Charente-Maritime en 2010, avec un bilan humain dramatique – des dizaines de morts – et des dégâts matériels et économiques considérables. Cette catastrophe a montré que la défense des riverains n’avait pas été assurée de façon satisfaisante.
J’ajoute que le coût des travaux nécessaires pour préserver les habitants est très élevé ; il dépasse souvent le produit de la taxe Gemapi. Il est donc important de revoir le mode de financement actuel pour l’adapter aux besoins des collectivités et des habitants. Cette modification doit être étudiée et la prise en charge des travaux évaluée en tenant compte des ouvrages précédemment exécutés et de leur coût pour le contribuable.
Ne pourrait-on pas, pour mener cette réflexion, nous inspirer du modèle, à ma connaissance unique en France, de l’établissement public du Marais poitevin (EPMP) ? Cet établissement public à caractère administratif a été créé par décret en 2011 pour sortir du contentieux découlant d’une interprétation erronée de la directive Oiseaux. Il intervient dans les domaines de la gestion de l’eau et de la biodiversité, et a notamment pour mission la mise en œuvre d’un programme de suivi du niveau des cours d’eau et des canaux du Marais.
Toutefois, tant sa forme juridique que son périmètre d’action, limité au Marais poitevin, font obstacle à ce que l’on fonde sur ce modèle une réflexion qui soit applicable à la France entière sur la meilleure façon de réformer le cadre législatif de la compétence Gemapi.
La solution passera donc plutôt, à mon avis, par une réflexion commune entre l’État et les collectivités, qui s’impose avant que l’on puisse envisager la présentation au Parlement d’un projet de loi. J’y insiste : n’oublions pas l’État dans le tour de table ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
Mme la présidente. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt heures, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de M. Pierre Ouzoulias.)