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Projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté

14 septembre 2016 : Égalité et citoyenneté ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER CITOYENNETE ET EMANCIPATION DES JEUNES
CHAPITRE IER Encourager l'engagement républicain de tous les citoyens pour faire vivre la fraternité
Article 1er Institution d'une réserve citoyenne

Objet : cet article crée une réserve citoyenne qui intègre les dispositifs existants.

I. Le droit en vigueur

A l'heure actuelle, il existe plusieurs dispositifs de réserve dans le domaine de la défense, de la police, de la santé, de la justice, de l'éducation nationale ou au niveau des communes.

Ainsi, le code de la défense prévoit trois types de réserve militaire :

la réserve opérationnelle de 1er niveau (articles L. 4221-1 et suivants du code de la défense), composée de volontaires avec ou sans expérience militaire préalable, ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve ;

la réserve opérationnelle de 2ème niveau ou de disponibilité (articles L. 423-1-1 et suivants du code de la défense) qui regroupe, sous un régime de contrainte, tous les anciens militaires issus de l'armée active dans la limite des cinq années suivant la cessation de leur état militaire ;

la réserve citoyenne (articles L. 4241-1 et suivants du code de la défense) qui, contrairement aux deux autres réserves, se compose de collaborateurs bénévoles.

La réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale repose sur un schéma comparable avec une réserve de premier niveau constituée de volontaires engagés et formés et une réserve de second niveau composée d'anciens militaires de gendarmerie soumis à une obligation de disponibilité de cinq ans.

Au-delà de la réserve opérationnelle militaire, il existe d'autres réserves civiles opérationnelles telles que :

la réserve sanitaire (articles L. 3132-1 et suivants du code de la santé publique) qui concerne les professionnels en activité, les professionnels de santé en retraite et les étudiants de filière médicale ou paramédicale ;

- la réserve volontaire de la police qui, depuis la loi n° 2011-267 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011, comprend non seulement des retraités des corps actifs de la police, mais également des citoyens âgés de 18 à 65 ans qui, après avoir été recrutés et formés, signent un contrat d'engagement d'un an renouvelable tacitement dans la limite de cinq ans pour participer à des missions rémunérées de soutien ou de spécialiste d'une durée maximum de 90 jours par an1(*) ;

la réserve civile des services pénitentiaires (loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire).

Parallèlement aux réserves opérationnelles qui font l'objet d'une rémunération, il existe des réserves bénévoles.

La réserve citoyenne créée par le ministère de la défense a été citée précédemment.

Le législateur a créé en 2012 (articles L. 724-1 et suivants du code de la sécurité intérieure) les réserves communales de sécurité civile qui ont pour objet d'appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d'événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières.

À la suite des attentats de Paris du mois de janvier 2015, le ministère de l'éducation nationale a par ailleurs créé une réserve citoyenne d'appui aux écoles et aux établissements scolaires dans chaque académie. Cette réserve a vocation à « répondre en confiance aux demandes nombreuses des citoyens, femmes et hommes, adhérents ou non à des associations, désireux de faire partager leurs expériences professionnelles et personnelles et d'apporter leur concours à l'école pour la transmission des valeurs de la République, voire aux actions en ce sens conduites dans le cadre d'activités périscolaires mises en place par les collectivités territoriales. »

II. Le projet de loi initial

Les attentats des 7 et 8 janvier 2015 ont provoqué un immense élan collectif qui a atteint son point d'orgue lors des manifestations pacifiques du 11 janvier. Afin de cristalliser le désir d'engagement d'une grande partie de la population, le président de la République a souhaité créer une réserve citoyenne permettant de mobiliser, de manière ponctuelle, des citoyens en renfort de l'action publique. MM. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, et Claude Onesta, entraîneur de l'équipe de France masculine de handball, ont alors été chargés de réfléchir aux modalités de mise en oeuvre d'un tel dispositif. Ils ont rendu en juin 2015 leurs conclusions dans un rapport intitulé « Pour que vive la fraternité / Propositions pour une réserve citoyenne ».

Le présent article s'inspire largement de ces propositions.

Le premier alinéa crée une réserve citoyenne de portée générale, ouverte à toute personne volontaire souhaitant servir les valeurs de la République. Il précise que l'engagement du réserviste est bénévole et occasionnel et porte sur des projets d'intérêt général.

Les alinéas 2 à 7 précisent le champ d'application de la réserve. Afin de tenir compte de l'existence de réserves spécifiques, il est proposé de les inclure dans cette nouvelle réserve, à condition qu'elles respectent les conditions de bénévolat et d'intervention ponctuelle.

C'est la raison pour laquelle l'alinéa 3 ne retient, parmi les différentes réserves relevant du ministère de la défense, que la réserve citoyenne qu'il propose de nommer désormais « réserve citoyenne de défense et de sécurité » afin de la distinguer de la réserve citoyenne créée par cet article.

Sont également prises en compte la réserve citoyenne de la police nationale (alinéa 5) et la réserve citoyenne de l'éducation nationale (alinéa 6), qui est désormais codifiée à l'article L. 911-61 du code de l'éducation.

L'alinéa 7 prévoit que d'autres réserves à vocation thématique peuvent être créées par la loi.

L'alinéa 8 dispose que les différentes réserves sont soumises à des règles générales établies par les articles 1er à 7 du présent projet de loi, tout en autorisant que les dispositions particulières prévalent sur les dispositions générales.

L'alinéa 9 précise l'objectif de la création de cette réserve citoyenne, à savoir le développement de la fraternité, de la cohésion nationale et de la mixité sociale, à l'image de ce qui avait été retenu lors de la création du service civique2(*).

L'alinéa 10 prévoit l'élaboration d'une charte de la réserve citoyenne afin d'en énoncer les principes directeurs et d'arrêter les obligations des réservistes et des organismes d'accueil.

Enfin, l'alinéa 11 donne à l'État la responsabilité de contrôler le respect des finalités de la réserve citoyenne ainsi que celui des règles qui la régissent.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au projet de loi.

D'abord, elle a modifié le nom de la réserve citoyenne et l'a appelée « réserve civique », non seulement pour éviter toute confusion avec les réserves citoyennes spécifiques, mais également en cohérence avec les dénominations retenues pour le service civique et la création du Haut-commissariat à l'engagement civique.

Ensuite, elle a souhaité mieux articuler les réserves spécifiques déjà existantes avec la nouvelle réserve de portée générale en faisant référence à des « sections spécialisées ».

Par ailleurs, elle a supprimé l'obligation de passer par la loi pour créer des réserves à vocation thématique. Elle a estimé que cette procédure était inutile tant que ces réserves respectaient les dispositions prévues par les articles 1er à 5 du présent projet de loi et constituerait un frein non négligeable au développement de nouvelles réserves.

En revanche, elle a imposé la consultation du Haut Conseil à la vie associative avant la création de toute nouvelle réserve à vocation thématique ainsi que lors de l'élaboration de la charte de la réserve civique et avant toute modification de celle-ci.

Enfin, elle a adopté plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination.

IV. La position de votre commission

Votre commission partage l'analyse du gouvernement selon laquelle la réserve citoyenne peut apporter une réponse aux attentes de certains citoyens désireux de s'engager au service de la République sans passer par le biais d'une association.

Toutefois, l'expérience pour l'instant mitigée de la réserve citoyenne dans l'éducation nationale montre les limites de l'exercice si l'État ne s'implique pas dans la promotion, l'animation, l'évaluation et le contrôle de la réserve civique :

promotion non seulement pour recruter des réservistes, mais également pour inciter les organismes d'accueil à y recourir et donc à réfléchir aux missions qui pourraient leur être confiées ;

animation pour informer les réservistes sur les missions qu'ils pourraient accomplir, les rassurer sur leurs compétences, les préparer aux tâches qu'ils auront à accomplir et maintenir le lien avec eux afin qu'ils restent motivés pendant les périodes où ils ne sont pas mobilisés ;

évaluation pour arrêter un guide des bonnes pratiques et améliorer le dispositif ;

contrôle afin de s'assurer de la qualité des missions réalisées, du respect par les réservistes et les structures d'accueil de la charte et d'éviter les abus ou dérives.

Or, la réalisation de ces missions nécessite des moyens humains, aussi bien au niveau national qu'au niveau territorial, dont l'État ne dispose pas à l'heure actuelle. Il conviendra donc de s'assurer, au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, que l'État se donne les moyens de son ambition.

Par ailleurs, l'essor de la réserve civique pose la question de son articulation avec le bénévolat associatif.

Votre commission partage la conviction de MM. Onesta et Sauvé selon laquelle ces deux dispositifs, loin d'être concurrents, peuvent se compléter, à condition toutefois qu'un dialogue s'établisse entre les structures de réserve civique et les associations. A cet égard, la consultation du Haut Conseil à la vie associative lors de la création d'une réserve à vocation thématique devrait faciliter ce dialogue.

Votre commission a adopté un amendement afin de préciser que la réserve civique comporte des réserves thématiques (COM-281). Cette rédaction est préférable à celle retenue par l'Assemblée nationale - la réserve civique peut comporter des sections spécialisées - dans la mesure où il existe d'ores et déjà quatre réserves civiques thématiques : la réserve citoyenne de sécurité et de défense, les réserves communales de sécurité, la réserve citoyenne de la police nationale et la réserve citoyenne de l'éducation nationale. Cet amendement supprime également un « notamment » inutile.

Votre commission a adopté un second amendement (COM-282) qui précise que d'autres réserves thématiques peuvent être créées après avis du Haut Conseil à la vie associative.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 Sections territoriales de la réserve civique

Objet : cet article autorise la création de sections territoriales au sein de la réserve citoyenne.

I. Le projet de loi initial

Les articles L. 724-1 et suivants du code de la sécurité intérieure autorisent la création de réserves communales de sécurité civile à l'initiative des maires. Ces réserves ont pour objet d'appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas « d'événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières ». 

La réserve citoyenne s'inspire de ce dispositif puisque le présent article autorise la création de sections territoriales au sein de la réserve citoyenne. Il reprend ainsi la proposition de MM. Onesta et Sauvé qui écrivent : « [les] réserves à finalité territoriale permettraient, quant à elles, de répondre au souhait de certains élus, notamment les maires, de pouvoir animer de manière souple leur vivier de réservistes, pour mettre en oeuvre des projets d'intérêt local. »

Néanmoins, ils insistent également sur la nécessité d'encadrer le dispositif afin de ne pas « exposer la réserve citoyenne à une instrumentalisation ou une valorisation partisane ».

C'est la raison pour laquelle l'alinéa 1 soumet la création d'une section territoriale à la signature d'une convention entre l'État et une ou plusieurs collectivités territoriales qui fixera notamment les modalités de mise à disposition des réservistes inscrits, le champ d'intervention de la section territoriale, la durée de la réserve, etc.

Par ailleurs, l'alinéa 2 prévoit que cette convention peut être résiliée si les modalités d'affectation des réservistes et les missions qu'ils effectuent sont en contradiction avec la charte de la réserve civique ou l'article 5 du présent article qui arrête les conditions d'affectation des réservistes sur une mission.

La résiliation de la convention exige une décision motivée et est précédée d'une mise en demeure.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a réécrit l'alinéa 2 afin d'énumérer les articles du présent projet de loi comportant les principes dont la méconnaissance pourrait entraîner la résiliation de la convention.

III. La position de votre commission

Votre position estime que cette disposition offre aux élus des collectivités territoriales la possibilité de mettre en place des réserves civiques adaptées aux besoins spécifiques de leur territoire.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 3 Conditions de participation à la réserve citoyenne

Objet : cet article fixe les conditions de participation à la réserve citoyenne.

I. Le projet de loi initial

L'alinéa 1 limite aux personnes majeures la possibilité de s'engager dans le cadre de la réserve citoyenne. En outre, il renvoie à l'article L. 120-4 du code du service national pour fixer les conditions de nationalité pour participer à la réserve citoyenne. Celle-ci est réservée aux personnes possédant la nationalité française, celle d'un État membre de l'Union européenne, celle d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou justifiant d'être en séjour régulier en France depuis plus d'un an3(*).

L'alinéa 2 subordonne l'inscription du réserviste à la réserve citoyenne à son adhésion à la charte citoyenne. Cette inscription est limitée dans le temps et tout renouvellement doit faire l'objet d'une demande expresse du réserviste. La durée n'est pas précisée par la loi et est renvoyée implicitement au décret d'application prévu à l'article 7.

L'alinéa 3 confie à l'autorité de gestion de la réserve citoyenne le soin de s'assurer que la personne souhaitant s'engager remplit les conditions fixées au premier alinéa avant de procéder à son inscription. En cas de non-respect des principes contenus dans la charte ou en cas de risque d'atteinte à l'ordre public, l'autorité de gestion peut s'opposer, par décision motivée, à l'inscription du réserviste ou au renouvellement de son inscription.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a fait plusieurs modifications.

D'abord, en cohérence avec l'article premier, elle a modifié la dénomination de la réserve citoyenne pour l'appeler « réserve civique ».

Par ailleurs, elle a ouvert ladite réserve aux mineurs âgés de seize ans révolus, tout en exigeant l'accord écrit préalable de leurs représentants légaux et en renvoyant les modalités d'application de cette disposition à un décret. L'organisme d'accueil doit alors mettre un tuteur à la disposition du jeune.

III. La position de votre commission

L'extension de la réserve civique aux jeunes de seize ans s'explique par la volonté de l'Assemblée nationale de favoriser l'engagement de la jeunesse.

Néanmoins, si tout jeune respectant les conditions arrêtées par le présent article pourra s'inscrire dans la réserve civique, il devra, pour réaliser effectivement une mission, être sollicité par une structure d'accueil. Or, celle-ci pourra se montrer réticente à accueillir un mineur, surtout si elle doit lui associer un tuteur, disposition ajoutée par l'Assemblée nationale à l'article 5, ce qui revient à mobiliser une personne de la structure d'accueil pour l'accueil du réserviste mineur, alors que la réserve a justement vocation à soulager ponctuellement la structure concernée.

Il convient de rappeler que pour certaines réserves comme la réserve citoyenne de l'éducation nationale ou la réserve citoyenne de la police nationale, les réservistes doivent être majeurs.

Votre commission défend la possibilité donnée à un jeune de seize de s'engager comme réserviste. Elle a adopté un amendement (COM-283) qui supprime la référence au décret. En effet, l'article 7 du présent projet de loi prévoit que les modalités d'application de l'article 3 seront précisées par décret. Il n'est donc pas utile de faire référence à ce dernier dans l'article 3.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi amendé.

Article 4 Organismes et conditions d'accueil des réservistes

Objet : cet article arrête la liste des structures et des projets susceptibles de mobiliser un réserviste.

I. Le projet de loi initial

Comme l'écrivaient MM. Claude Onesta et Jean-Marc Sauvé dans le rapport précité, « sous le label « réserve citoyenne », les réservistes ont vocation à s'engager au profit de missions variées dont le dénominateur commun doit être le lien avec les valeurs de la République. La réserve citoyenne, par sa finalité même, a ainsi vocation à apporter son concours au service public ou à l'accomplissement de tâches d'intérêt général en relation avec les principes de la République. »

Pour autant, la réserve civique n'a pas vocation à se substituer à un emploi ou à un stage. Il convient donc d'être vigilant sur les structures et les projets susceptibles de mobiliser un réserviste.

L'alinéa 1 autorise les personnes morales de droit public (État, collectivités territoriales, établissements publics nationaux ou locaux) ainsi que les organismes sans but lucratif de droit français (associations) à mobiliser un réserviste. La mission proposée doit en outre porter sur un projet d'intérêt général en relation avec les valeurs que la réserve promeut.

Par ailleurs, l'alinéa 2 exclut les associations trop spécifiques telles que les associations cultuelles ou politiques, les congrégations, les fondations d'entreprise et les comités d'entreprise.

Dans le cadre de la réserve civique, les engagés ont vocation à exercer des missions ponctuelles. Toutefois, le gouvernement n'a pas souhaité exclure ex nihilo toute intervention récurrente qui pourrait être nécessaire, notamment en l'absence d'un réseau associatif suffisamment actif, par exemple dans le domaine de l'aide à la lecture à l'école. C'est la raison pour laquelle l'alinéa 3 autorise l'implication de réservistes pour l'exercice de missions impliquant une action récurrente. Toutefois, il est prévu que chacune de ces misions sera au préalable validée par l'autorité de gestion. En outre, le nombre d'heures dédié à ces missions devra être défini par voie réglementaire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel pour tenir compte de la transformation de la réserve citoyenne en réserve civique, l'Assemblée nationale a élargi aux organisations syndicales la liste des organismes sans but lucratif ne pouvant pas accueillir de réservistes.

III. La position de votre commission

Votre commission constate que les structures retenues initialement pour mobiliser les réservistes sont les mêmes que celles pour le service civique.

Les réservistes devraient principalement effectuer des missions ponctuelles, même si le dispositif n'exclut pas a priori les missions impliquant une intervention récurrente. Sans contester cette souplesse introduite par la loi, votre commission tient à rappeler que la réserve civique ne doit pas conduire à une concurrence entre les bénévolats. Il conviendra donc de s'assurer que ladite intervention récurrente obéit à un besoin réel qui n'est pas satisfait par une association. Cela suppose donc une coordination efficace entre le dispositif de la réserve civique et le travail effectué par les associations.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 5 Conditions d'engagement et d'exercice des réservistes

Objet : cet article arrête les conditions d'engagement des réservistes ainsi que le cadre légal dans lequel ces derniers exercent leurs missions.

I. Le projet de loi initial

Le présent article fixe le cadre dans lequel s'exercent les missions relevant de la réserve citoyenne.

L'alinéa 1 soumet toute affectation du réserviste à une mission donnée au double consentement de ce dernier et de l'organisme qui l'accueille. Afin de garantir l'efficacité de la réserve citoyenne, il est prévu de tenir compte des attentes, des compétences et de la disponibilité du réserviste ainsi que des besoins exprimés par l'organisme d'accueil.

L'alinéa 2 définit la relation entre le réserviste et la structure qui l'accueille. Contrairement au service civique pour lequel l'article L. 120-7 du code du service national prévoit que le contrat entre le volontaire et la structure organise une collaboration exclusive de tout lien de subordination, le réserviste agit sous l'autorité d'un responsable dans l'organisme et doit se soumettre aux règles de service de ce dernier. Il existe donc un lien de subordination entre le réserviste et la structure d'accueil.

Toutefois, afin de distinguer la relation entre le réserviste et l'organisme dans lequel il effectue sa mission d'un contrat de travail, il est prévu expressément que ladite mission ne peut donner lieu au versement ni d'une rémunération, ni d'une gratification.

En outre, l'alinéa 3 précise que l'engagement, l'affectation et l'activité du réserviste sont régis exclusivement par les articles 1er à 7 du présent projet de loi : ne s'appliquent donc ni le code du travail, ni les dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, territoriale et hospitalière.

En revanche, l'alinéa 4 prévoit que le réserviste est couvert par l'organisme d'accueil pour les éventuels dommages soit qu'il pourrait subir, soit qu'il pourrait causer à des tiers.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination pour tenir compte du changement de dénomination de la réserve citoyenne en réserve civique. En outre, elle a précisé que l'autorité de gestion de la réserve civique serait la structure chargée de prendre en compte les attentes, les compétences et les disponibilité des réservistes ainsi que les besoins des organismes afin de faire coïncider au mieux les offres et les demandes de réserve civique.

Elle a également précisé que la soumission du réserviste aux règles de l'organisme d'accueil devait s'effectuer dans le respect de la charte de la réserve civique.

Enfin, en dépit de l'avis défavorable du gouvernement, elle a imposé la désignation d'un tuteur au sein de l'organisme d'accueil dès lors qu'un réserviste mineur y serait affecté.

III. La position de votre commission

Votre commission a précisé que la charte mentionnée correspond à la charte de la réserve civique mentionnée à l'article premier (COM-284).

Par ailleurs, elle est défavorable à l'obligation de désigner un tuteur lorsque le réserviste est mineur. En effet, à la différence du service civique, il existe un lien hiérarchique entre le réserviste et la structure d'accueil. Par conséquent, il y a fort à penser que l'action du réserviste, qu'il soit mineur ou majeur, sera encadrée et s'effectuera sous l'autorité d'un responsable de ladite structure. En revanche, la réserve citoyenne ne sera efficace que si le réserviste s'intègre rapidement dans la structure. Or, l'obligation de nommer un tuteur laisse supposer une difficulté d'adaptation du mineur, ce qui peut dissuader l'organisme d'accueil de faire appel à ce dernier.

Votre commission a supprimé cette disposition (COM-289).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (articles L. 4211-1, L. 4241-1, L. 4241-2, L. 4341-1, L. 4351-1 et L. 4361-1 du code de la défense ; articles L. 411-18 à L. 411-22 [nouveaux], articles L. 445-1, L. 446-1, L. 447-1 et L. 724-1 du code de la sécurité intérieure ; articles L. 911-6-1 [nouveau], L. 971-1, L. 973-1 et L. 974-1 du code de l'éducation) Application des dispositions relatives à la réserve citoyenne à l'outre-mer et diverses coordinations

Objet : cet article rend les dispositions relatives à la réserve citoyenne applicables en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna. Par ailleurs, il modifie l'appellation de la réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire, crée la réserve citoyenne de la police nationale et introduit au niveau législatif la réserve citoyenne de l'éducation nationale.

I. Le droit en vigueur

A. La réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire

L'article L. 4211-1 du code de la défense nationale distingue, au sein de la réserve militaire, deux types de réserve :

la réserve opérationnelle constituée de volontaires ayant souscrit un engagement à servir dans ladite réserve et des anciens militaires soumis à l'obligation de disponibilité ;

la réserve citoyenne composée de volontaires agréés par l'autorité militaire ou par les services de renseignement en raison de leurs compétences, de leur expérience ou de leur intérêt pour les questions relevant de la défense nationale.

Toutefois, la création par le présent projet de loi d'une réserve citoyenne de portée générale crée une confusion avec la réserve du même nom dans le cadre de la réserve militaire.

B. Le service volontaire citoyen de la police et de la gendarmerie nationales

L'article 5 de la loi n ° 2003-239 pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003 - codifié à l'article L. 433-1 du code de la sécurité intérieure - a créé le service volontaire citoyen de la police et de la gendarmerie nationales. Ce dernier a pour objectif de renforcer le lien entre la Nation et les forces de sécurité intérieure et est réalisé à travers des missions de solidarité, de médiation sociale, d'éducation à la loi et de prévention, à l'exclusion de l'exercice de toute prérogative de puissance publique.

Contrairement à ce que sa dénomination pourrait laisser penser, le service volontaire citoyen de la police et de la gendarmerie nationales ne correspond pas à un engagement régulier comparable au service civique, mais ressemble, plutôt dans ses modalités d'application, à la réserve opérationnelle dans le cadre de la réserve militaire. Ainsi, les personnes admises au service volontaire citoyen souscrivent un contrat d'engagement d'une durée d'un à cinq ans renouvelable qui leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public. En outre, les périodes d'emploi au titre du service volontaire citoyen sont indemnisées.

Après avoir été expérimenté dans plusieurs départements, ce dispositif est désormais applicable sur l'ensemble du territoire. Toutefois, selon les informations obtenues par votre rapporteur, il a connu un succès très mitigé puisque seuls 1 142 volontaires ont été recrutés en près de 10 ans. Au 1er janvier 2016, ils ne sont que 176 volontaires actifs.

Cet échec relatif est en partie lié à l'absence de publication du décret d'application prévu à l'article L. 433-7 du code de la sécurité intérieure.

C. La réserve citoyenne dans l'éducation nationale

A la suite des attentats de Paris du mois de janvier 2015, le ministère de l'éducation nationale a publié la circulaire n ° 2015-077 du 12 mai 2015 qui crée une réserve citoyenne d'appui aux écoles et aux établissements scolaires dans chaque académie. Cette réserve a vocation à « répondre en confiance aux demandes nombreuses des citoyens, femmes et hommes, adhérents ou non à des associations, désireux de faire partager leurs expériences professionnelles et personnelles et d'apporter leur concours à l'école pour la transmission des valeurs de la République, voire aux actions en ce sens conduites dans le cadre d'activités périscolaires mises en place par les collectivités territoriales. »

Il s'agit de la seule réserve qui n'ait pas de base législative.

II. Le projet de loi initial

A. Application des dispositions relatives à la réserve citoyenne en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna

En application de l'article 74 de la constitution pour la Polynésie française et les Îles Wallis et Futuna et de l'article 6-2 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 pour la Nouvelle-Calédonie, ces collectivités d'outre-mer sont soumises au principe de spécialité législative : à l'exception des domaines arrêtés au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution, les lois et règlements ne leur sont applicables que s'ils comportent une mention expresse à cette fin.

Le I de cet article dispose donc que les articles 1er à 5 du présent projet de loi, qui arrêtent le principe de la réserve citoyenne et ses modalités d'application, s'appliquent en Polynésie française, aux Îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

De même, le 2° du II de cet article prévoit que les articles L. 4211-1, L. 4241-1 et L. 4241-2 du code de la défense qui transforment la réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire en réserve citoyenne de défense et de sécurité s'appliquent aux trois collectivités d'outre-mer précitées.

Par ailleurs, le III du présent article modifie respectivement les articles L. 445-1, L. 446-1 e L. 447-1 du code de la sécurité intérieure afin que la réserve citoyenne de la police nationale créée par l'article 6 du présent projet de loi soit applicable en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Îles Wallis et Futuna.

Enfin, le 2° du IV modifie les articles L. 971-1, L. 973-1 et L. 974-1 du code de l'éducation afin de rendre la réserve citoyenne de l'éducation nationale applicable dans les Îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

B. Le changement d'appellation de la réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire

Le II du présent article tire les conséquences de la création d'une réserve citoyenne de portée générale et modifie l'appellation de la réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire, qui prend désormais le nom de « réserve citoyenne de défense et de sécurité ».

Les a) et b) du 1° du II réalisent ainsi les coordinations nécessaires au titre IV du livre II de la quatrième partie ainsi qu'aux articles L. 4211-1, L. 4211-2 et L. 4241-1 du code de la défense.

Conformément à l'article premier du présent projet de loi qui pose le principe d'une réserve citoyenne de portée générale qui comprend des sections spécialisées, le c) du 1° du II intègre la réserve citoyenne de défense et de sécurité dans la réserve citoyenne. La réserve citoyenne de défense et de sécurité est également soumise aux dispositions légales de la réserve citoyenne tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions particulières dont elle fait l'objet.

Il convient de remarquer que la réserve citoyenne « gendarmerie nationale » fait partie intégrante de la réserve citoyenne de défense et de sécurité, relevant des armées.

C. La création d'une réserve citoyenne de la police nationale

Comme il a été indiqué précédemment, le service volontaire de la police et de la gendarmerie nationales n'a pas eu le succès escompté. Le III du présent article en tire les conséquences juridiques et abroge ce dispositif en supprimant le chapitre III du titre III du livre IV du code de la sécurité intérieure.

En revanche, le 2° du III du présent article crée une réserve citoyenne de la police nationale en insérant une nouvelle section (section 5) au chapitre Ier (missions et personnels de la police nationale) du titre Ier (police nationale) du livre IV (police nationale et gendarmerie nationale) du code précité dont le dispositif reprend largement celui du service volontaire citoyen de la police et de la gendarmerie nationales à l'exception de la rémunération des périodes d'emploi.

Cinq articles sont insérés dans le code de la sécurité intérieure pour préciser les finalités et les modalités de la réserve citoyenne de la police nationale.

L'article L. 411-18 reprend les dispositions de l'article L. 433-1 du code de la sécurité intérieure qui créait le service volontaire citoyen de la police et de la gendarmerie nationales. Ainsi, la réserve citoyenne de la police nationale a pour objectif de renforcer le lien entre la Nation et les forces de sécurité intérieure et est réalisée à travers des missions de solidarité, de médiation sociale, d'éducation à la loi et de prévention, à l'exclusion de l'exercice de toute prérogative de puissance publique.

L'article L. 411-19 fixe les conditions de participation à la réserve citoyenne de la police nationale. Toute personne intéressée par cette dernière doit remplir cinq conditions pour s'inscrire à ladite réserve :

- elle doit posséder soit la nationalité française, soit la nationalité d'un État membre de l'Union européenne ou celle d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, soit une autre nationalité mais justifier d'une carte de résident ;

- elle doit être majeure ;

- elle ne doit pas avoir fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n °2 du casier judiciaire pour des motifs incompatibles avec l'exercice des missions de la réserve citoyenne de la police nationale ;

- elle doit remplir les conditions d'aptitude correspondant aux missions de la réserve citoyenne ;

- l'enquête administrative menée avant son inscription à la réserve ne doit pas révéler un comportement ou des agissements contraires à l'honneur, la probité, aux bonnes moeurs ou de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'État.

L'article L. 411-20 formalise l'engagement des réservistes auprès de la police nationale à travers une déclaration d'intention de servir.

L'article L. 411-21 interdit toute rémunération des périodes d'emploi au titre de la réserve citoyenne de la police nationale.

Enfin, l'article L. 411-22 confie à un décret en Conseil d'État le soin d'arrêter les modalités d'application de l'article L. 411-19.

D. L'inclusion des réserves communales de sécurité civile dans la réserve citoyenne

Le 6° du III intègre les réserves communales de sécurité civile dans la réserve citoyenne créée par le présent projet de loi et précise que lesdites réserves communales obéissent aux dispositions de la réserve citoyenne sous réserve de leur compatibilité avec les dispositions particulières auxquelles elles sont soumises.

E. La reconnaissance législative de la réserve citoyenne de l'éducation nationale

Le IV du présent article crée un article nouveau L. 911-6-1 dans le code de l'éducation afin de donner une valeur législative à la réserve citoyenne de l'éducation nationale.

Cet article précise que les membres de la réserve citoyenne de l'éducation nationale concourent à la transmission des valeurs de la République.

Il fixe également leur champ d'intervention : les réservistes ont vocation à intervenir dans les écoles et les établissements d'enseignement du second degré. Il revient au ministre chargé de l'éducation nationale de déterminer les modalités de recrutement4(*) et d'intervention desdits réservistes.

L'article L. 911-6-1 intègre par ailleurs la réserve citoyenne de l'éducation nationale dans la réserve citoyenne.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de coordination (afin de tenir compte du changement sémantique de la réserve citoyenne en réserve civique) et rédactionnels.

Par ailleurs, elle a souhaité limiter à des majeurs la possibilité de s'inscrire à la réserve citoyenne de l'éducation nationale.

IV. La position de votre commission

Votre commission spéciale constate que l'essaimage dans de nombreux articles du présent projet de loi de dispositions visant à rendre ces deniers applicables dans les collectivités ultramarines ne favorise ni leur exhaustivité ni leur accessibilité. Elle a donc supprimé toutes les dispositions relatives à l'outre-mer du présent article (COM-290). Celles-ci figureront dans un article additionnel qui regroupera l'ensemble des dispositions du présent projet de loi concernant l'outre-mer.

Par ailleurs, votre commission spéciale a complété l'article L. 411-18 créé par l'alinéa 15 afin de préciser que la réserve citoyenne de la police nationale est intégrée à la réserve citoyenne (COM-291).

En outre, elle a complété l'article L. 411-19 afin de préciser qu'un décret en Conseil d'Etat arrêtera les modalités d'application de cet article. (COM-292).

Par conséquent, elle a supprimé l'alinéa 24 qui crée un article L. 411-22 dans le code de la sécurité intérieure afin de préciser qu'un décret en Conseil d'Etat arrêtera les modalités d'application de l'article L. 411-19 (COM-293).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 bis Création d'une réserve citoyenne consulaire à l'étranger

Objet : cet article crée une réserve civique consulaire accessible aux Français établis à l'étranger.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du groupe socialiste, écologiste et républicain, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui crée une réserve civique consulaire accessible aux Français établis à l'étranger. Les modalités d'application de cet article sont renvoyées au décret en Conseil d'État prévu à l'article 7.

II. La position de votre commission

Le présent article additionnel part d'une idée intéressante, qui consiste à utiliser le vivier de Français établis à l'étranger pour participer, de manière occasionnelle, aux missions des services de l'État. Un exemple souvent avancé par les défenseurs de cette disposition est la possibilité de faire intervenir des réservistes dans les établissements scolaires français à l'étranger.

Néanmoins, au-delà de l'effet d'annonce, votre commission s'interroge sur la portée réelle de cette mesure. En effet, les restrictions budgétaires auxquelles sont soumises les représentations françaises à l'étranger - ambassades comme consulats - permettent difficilement d'imaginer que ces dernières seront capables de mobiliser du personnel pour assurer l'animation des réservistes.

Quant à la collaboration ponctuelle de Français dans les établissements scolaires français à l'étranger, elle est déjà souvent une réalité à travers l'implication des parents d'élèves des lycées français.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 7 Modalités d'application des articles 1er à 5 du projet de loi

Objet : cet article renvoie à un décret en Conseil d'État les modalités d'application des articles relatifs à la réserve civique.

I. Le projet de loi initial

Le présent projet de loi arrête les grands principes de la réserve civique. Le présent article renvoie les modalités d'application des articles 1er à 5 à un décret en Conseil d'État.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination afin de tenir compte de la création d'une réserve civique consulaire dont les modalités d'application doivent également être arrêtées par décret en Conseil d'État.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 7 bis (nouveau) (article L. 5151-9 du code du travail) Éligibilité des activités de volontariat de la réserve civile de la police nationale au compte personnel de formation

Objet : cet article additionnel, introduit en commission spéciale sur proposition du Gouvernement, élargit les activités de bénévolat ou de volontariat permettant d'acquérir des heures inscrites sur le compte personnel de formation au volontariat de la réserve civile de la police nationale.

Cet article, introduit en commission spéciale à la suite de l'adoption de l'amendement COM-481 du Gouvernement ayant reçu un avis favorable de votre rapporteur, vise à compléter l'article L. 5151-9 du code du travail qui liste les activités bénévoles ou de volontariat permettant d'acquérir des heures inscrites sur le compte personnel de formation (CPF).

Ce dernier mentionne ainsi le service civique (1°), la réserve militaire (2°), la réserve communale de sécurité civile (3°), la réserve sanitaire (4°), l'activité de maître d'apprentissage (5°), les activités de bénévoles exerçant des responsabilités au sein d'une association d'intérêt général (6°) et le volontariat dans les armées (7°).

Le présent article complète l'article L. 5151-9 du code du travail en y incluant les activités réalisées dans le cadre du volontariat de la réserve civile de la police nationale pour les personnes mentionnées au 2° et 3° de l'article L. 411-7 du code de la sécurité intérieure, soit :

- les personnes justifiant, lors de la souscription du contrat d'engagement, avoir eu la qualité d'adjoint de sécurité pendant au moins trois années de services effectifs ;

- les volontaires, non retraités des corps actifs de la police nationale.

Cet article permet de corriger une iniquité puisque sont actuellement éligibles au CPF les activités de la réserve militaire, dont font partie les réservistes de la gendarmerie nationale. Il semble pertinent de faire bénéficier les volontaires des deux réserves des forces de sécurité intérieure du même traitement s'agissant de la valorisation de leur engagement.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 8 (supprimé) (article L. 3142-46-1 [nouveau] du code du travail ; article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ; article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) Congé pour l'exercice de responsabilités associatives

Objet : cet article vise à instaurer un nouveau congé spécifique pour l'exercice de responsabilités associatives.

I. Le droit en vigueur

a) Une multiplicité de congés spécifiques

En plus de ses congés payés, tout salarié peut avoir droit, en fonction de circonstances particulières, à des congés spécifiques qui sont prévus par le code du travail (art. L. 3142-1 à L. 3142-124). Il existe ainsi seize dispositifs de congés différents.

La loi du 8 août 20165(*) a intégralement réécrit le chapitre du code du travail consacré à ces congés afin, d'une part, de le réorganiser autour de trois axes, et d'autre part, d'ouvrir pour chacun d'entre eux un champ de la négociation au sein de l'entreprise ou de la branche pour fixer la durée maximale de ces congés ainsi que, le cas échéant, la durée d'ancienneté et les délais de prévenance requis et le nombre maximal, par établissement, de salariés susceptibles de bénéficier du même type de congé au cours d'une année.

Les trois axes du chapitre ont été déterminés en fonction de la finalité des congés spécifiques :

les congés pour conciliation entre la vie professionnelle et la vie personnelle regroupent les congés pour évènements familiaux, le congé de solidarité familiale, le congé de proche aidant et le congé sabbatique ;

les congés pour engagement associatif, politique ou militant renvoient au congé mutualiste de formation, au congé de participation aux instances d'emploi et de formation professionnelle ou à un jury d'examen, au congé pour catastrophe naturelle, aux congés de formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse, au congé de représentation, au congé de solidarité internationale, au congé pour acquisition de la nationalité, aux congés des salariés candidats ou élus à un mandat parlementaire ou local et enfin aux autorisations d'absence pour la participation à la réserve opérationnelle et au service national ainsi qu'à la réserve dans la sécurité civile, aux opérations de secours et à la réserve sanitaire ;

le congé et les périodes de travail à temps partiel pour la création ou la reprise d'entreprise qui constituent un dispositif unique.

Le dernier congé spécifique, le congé de formation économique, sociale et syndicale, qui figurait au sein du chapitre consacré aux autres congés dans le code du travail, a été déplacé par la loi du 8 août 2016 parmi les dispositions du code du travail relatives à l'exercice du droit syndical (art. L. 2145-1 à L. 2145-6).

Le droit du travail met donc déjà en oeuvre un nombre important de congés spécifiques qui ne sont pas tous repris dans le droit de la fonction publique. Si l'existence de la mise en disponibilité pour convenance personnelle peut justifier l'absence de transposition des congés spécifiques de longue durée non rémunérés dans le droit de la fonction publique, il n'en est pas de même de certains congés comme le congé de formation mutualiste ou le congé pour catastrophe naturelle auxquels ne peut être confronté un employeur public.

Votre rapporteur a interrogé le ministère de la fonction publique sur cette différence mais n'a pas encore pu obtenir d'explications.

b) Plusieurs congés spécifiques s'adressent déjà au monde associatif et mutualiste

Parmi ces seize dispositifs, quatre concernent directement le monde associatif et mutualiste qui est visé par le présent article :

- le congé mutualiste de formation bénéficie aux administrateurs d'une mutuelle ou d'une fédération de mutuelle. Sauf si un accord collectif le prévoit autrement, ce congé est d'une durée maximale de neuf jours fractionnables par an et n'est pas indemnisé ;

- le congé de formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse, dispositif sur lequel s'appuie le congé prévu par le présent article, est ouvert à tout salarié ou agent de la fonction publique, âgé de moins de 25 ans et souhaitant participer aux activités des organisations de jeunesse et d'éducation populaire, des fédérations et des associations sportives agréées, destinées à favoriser la préparation et la formation ou le perfectionnement de cadres et animateurs. Sauf si un accord en décide autrement, ce congé est d'une durée maximale de 6 jours ouvrables et fractionnables par an. Il n'est pas indemnisé.

- le congé de représentation : il permet à tout salarié ou agent public, membre bénévole d'une association ou d'une mutuelle, de la représenter à sa demande pour siéger dans une instance instituée auprès d'une autorité de l'État ou d'une collectivité territoriale. D'une durée maximale de neuf jours ouvrables, sauf stipulations contraires au sein d'un accord, ce congé peut être indemnisé, soit par l'entreprise, soit par une indemnité compensatoire forfaitaire, obtenue auprès de la collectivité publique concernée ;

- le congé de solidarité internationale est ouvert à tout salarié justifiant d'au moins douze mois d'ancienneté dans son entreprise et qui souhaiterait participer à une mission hors de France pour le compte d'une association humanitaire ou d'une organisation internationale dont la France est membre. Sa durée ne peut dépasser six mois maximum sauf si un accord collectif prévoit une durée supérieure. Il n'est pas indemnisé ;

A ces congés spécifiques, s'ajoute également le congé individuel de formation (CIF) qui au terme de l'article L. 6322-1 du code du travail a pour objet de permettre à tout salarié, au cours de sa vie professionnelle, de suivre à son initiative et à titre individuel, des actions de formation devant notamment lui permettre de s'ouvrir plus largement à la culture, à la vie sociale et à l'exercice des responsabilités associatives bénévoles.

II. Le projet de loi initial

a) Une demande récurrente du monde associatif

Le présent article créé un congé pour tout salarié ou agent public exerçant des responsabilités dans des associations d'intérêt général.

Cette mesure est une réponse à une demande récurrente du monde associatif qui juge insuffisants les dispositifs existant actuellement. Ces derniers ne permettraient pas de concilier la vie professionnelle des responsables associatifs et leur engagement bénévole. D'après le sondage cité dans l'étude d'impact du projet de loi6(*), 43 % des actifs interrogés, autrefois bénévoles mais ayant arrêté leur engagement, considèrent qu'une plus grande disponibilité de temps pourrait être l'élément pour redevenir bénévole. De même, 29 % des actifs non engagés estiment que la conciliation d'une activité bénévole et d'une activité professionnelle est un frein.

Dans son avis de novembre 20127(*), le Haut conseil à la vie associative a préconisé la création « d'un congé pour l'exercice de responsabilités associatives ouvert aux élus qui siègent dans les organes de direction des associations d'intérêt général (...), ou qui sans être élus, sont responsables au sein de ces associations d'activités jugées par elles comme essentielles pour la mise en oeuvre du projet associatif ». Il proposait ainsi que le congé soit d'une durée de douze jours annuels au maximum, fractionnable en demi-journée, non rémunéré mais qu'il soit assimilable à une période de travail effectif pour la détermination des droits à congés payés ainsi que pour l'ensemble des autres droits attachés au contrat de travail du salarié.

b) Un dispositif initial reprenant l'avis du Haut conseil à la vie associative

Le I complète la sous-section du code du travail instituant le congé de formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse, dans sa rédaction antérieure à la promulgation de la loi du 8 août 2016.

Dans sa version initiale, il visait à accorder chaque année, dans les conditions prévues pour ledit congé de formation, un congé, sans condition d'âge à tout salarié désigné pour siéger à titre bénévole dans l'organe d'administration ou de direction d'une association d'intérêt général8(*). Il est précisé que ce congé peut être fractionné en demi-journée.

Le tableau ci-dessous explicite les conditions de prise du congé de formation de cadres et d'animateurs de la jeunesse dans leur rédaction antérieure à la loi du 8 août 2016 et dans leur version en vigueur en les comparant avec celles instituant le congé pour responsabilité associative.

 

Congé pour formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse

Rédaction antérieure à la loi du 8 août 2016

Congé pour responsabilité associative

Congé pour formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse

Rédaction en vigueur depuis la loi du 8 août 2016

Personnes concernées

Tout salarié ou agent public de moins de 25 ans

25 ans maximum

Au-delà, les modalités sont fixées par décret

Tout salarié ou agent public siégeant dans l'organe d'administration ou de direction d'une association.

Ordre public

-principe du congé pour les salariés de moins de 25 ans ;

-prise du congé en une ou deux fois par an ;

-assimilation du congé à une période de travail effectif ;

-un décret en Conseil d'État détermine notamment les conditions d'un refus de l'employeur et de l'obtention du congé pour les personnes de plus de 25 ans ;

-Contestation possible devant le conseil des prud'hommes statuant en la forme des référés.

Associations concernées

Organisations de jeunesse et d'éducation populaire, fédérations et associations sportives agréées

Associations d'intérêt général

Durée du congé

6 jours par an, pouvant être pris en une ou deux fois

6 jours par an, fractionnables en demi-journée.

Rémunération

Non

Non

Statut du congé

Assimilé à une période de travail effectif (pour la détermination des congés payés et des autres droits résultant du contrat de travail)

Idem

Champ de la négociation

-durée maximale du congé et conditions de son cumul avec le congé de formation économique, sociale et syndicale ;

-délai de prévenance ;

-nombre maximal de salariés susceptibles de bénéficier de ce congé au cours d'une année

Cumul possible avec d'autres congés

Oui mais limité à 12 jours avec le congé pour formation économique, sociale et syndicale

Idem

Délai de prévenance

Fixée par décret : 30 jours précédant la prise du congé (art. R. 3142-17)

Idem

Dispositions supplétives

-durée maximale de 6 jours ouvrables par an et cumul avec le congé de formation économique, sociale et syndicale de 12 jours ;

-délai de prévenance et nombre maximal de salariés susceptibles de bénéficier de ce congé fixés par décret.

Possibilité de refus de l'employeur

Oui, fixées par décret

Idem

Le II modifie les dispositions du 8° de l'article 34 de la loi du 11 janvier 19849(*), du 8° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 198410(*) et du 8° de l'article 41 de la loi du 26 janvier 198611(*) pour créer, selon les mêmes termes et dans les mêmes conditions, le congé pour responsabilité associative au sein des trois fonctions publiques.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'Assemblée nationale, la portée du dispositif a été considérablement élargie.

La commission spéciale, à l'initiative de ses rapporteurs, a tout d'abord ouvert ce congé à deux nouvelles catégories de bénéficiaires qui en pourraient en faire la demande :

- tout salarié ou fonctionnaire exerçant à titre bénévole des fonctions de direction, de représentation ou d'encadrement au sein d'une association d'intérêt général ;

- tout salarié ou fonctionnaire membre d'un conseil citoyen pour siéger dans les instances internes du conseil et participer aux instances de pilotage du contrat de ville.

De même, en séance publique, les députés ont poursuivi cette logique d'élargissement en adoptant deux amendements déposés par certains de nos collègues députés, membres du groupe socialiste, écologiste et républicain. Ils permettent d'ouvrir le bénéfice du congé pour responsable associatif :

- à toute personne apportant à une mutuelle, ou l'une de ses unions ou fédérations, en dehors de tout contrat de travail, un concours personnel et bénévole, après avoir été statutairement désignée ou élue, sans toutefois être administrateur de ladite mutuelle ;

- aux personnels administratifs des chambres consulaires, qui sont régis par des statuts spécifiques et qui n'avaient pas été prévus dans le projet de loi initial.

En outre, les députés ont également prévu, en séance publique à l'initiative des rapporteurs, qu'un accord d'entreprise, ou à défaut un accord de branche, peut fixer les conditions de maintien de la rémunération du salarié pendant la durée du congé.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur n'est pas convaincue de la nécessité de créer un congé spécifique supplémentaire au bénéfice des responsables associatifs, a fortiori dans les conditions adoptées par l'Assemblée nationale.

Le dispositif initial était déjà contestable en ce qu'il venait ajouter un nouveau congé à une liste de congés spécifiques déjà longue. La multiplication des congés, sans contester la légitimité de leur finalité, crée pour les entreprises d'inévitables contraintes. En effet, l'absence de salariés peut entraîner une désorganisation, en particulier dans les plus petites entreprises. Certes le dispositif prévoit une possibilité de refus de l'employeur mais il convient de ne pas sous-estimer les risques de tensions ou de conflits générés par un éventuel refus à la demande d'un salarié.

Cet argument pèse d'autant plus au regard de l'élargissement déraisonnable du bénéfice de ce congé opéré à l'Assemblée nationale. D'après les chiffres fournis dans l'étude d'impact du projet de loi, deux millions de personnes en emploi occupent en 2015 des fonctions de dirigeants associatifs, c'est-à-dire siègent au bureau ou au conseil d'administration d'une association. Le dispositif initial pouvait donc potentiellement concerner près de 8 % de la population active en emploi12(*). Qu'en est-il lorsque le législateur y ajoute tous les membres des conseils de ville et surtout toutes les personnes, qui bien que non élues, exercent des responsabilités de direction, de représentation ou d'encadrement au sein d'une association ? Aucune étude d'impact sérieuse n'a pu être fournie à votre rapporteur, même si le chiffre de trois millions de personnes concernées a pu être évoqué.

De plus, l'élargissement du congé pour l'exercice de responsabilités associatives aux salariés ou fonctionnaires exerçant une mission de représentation d'une association ou d'une mutuelle fait perdre la lisibilité du congé de représentation déjà existant. Rappelons que ce dernier permet à tout salarié ou agent public, membre bénévole d'une association ou d'une mutuelle, de la représenter à sa demande en siégeant dans une instance instituée auprès d'une autorité publique. Le salarié dispose alors de neuf jours fractionnables en demi-journées et peut être indemnisé. Si le nouveau congé entre en vigueur dans les termes adoptés par l'Assemblée nationale, le même salarié pourrait donc disposer de six jours supplémentaires, non rémunérés, pour représenter son association dans d'autres instances... Cette mesure entretient la tendance inflationniste observée ces dernières années concernant les congés spécifiques et à laquelle le Sénat n'est pas favorable.

Votre rapporteur considère également que cette mesure intervient à contretemps alors que la loi du 8 août 2016 qui réécrit l'ensemble des dispositions relatives aux congés spécifiques aurait dû être l'occasion de discuter de ce nouveau congé et de remettre à plat les différents dispositifs.

Nos collègues sénateurs Jean-Baptiste Lemoyne, Jean-Marc Gabouty et Michel Forissier, rapporteurs du texte au Sénat, en avaient d'ailleurs fait la critique au Gouvernement en des termes similaires : « les congés autres que les congés payés sont très nombreux, peu connus, parfois peu utilisés, et sont régis par des dispositions spécifiques qui manquent d'harmonisation. C'est pourquoi ils regrettent que le présent projet de loi n'ait pas été l'occasion pour le Gouvernement, en étroite concertation avec les partenaires sociaux, de rationaliser les règles des congés spéciaux »13(*). Votre rapporteur s'étonne d'ailleurs que le texte du présent article, discuté à l'Assemblée nationale, ne tienne absolument pas compte de la nouvelle architecture adoptée dans la loi du 8 août 2016 distinguant les dispositions d'ordre public, un champ de la négociation et des dispositions supplétives. Des interrogations demeurent à ce stade sur les modalités qui relèveront du champ de la négociation pour ce nouveau dispositif.

Ces raisons ont conduit votre rapporteur à proposer un amendement (COM-460) de suppression de cet article qui a été adopté.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 8 bis (articles L. 123-16-2, L. 821-3, L. 821-6-1, L. 822-14 du code de commerce ; articles L. 241-2, L. 719-13, L. 771-1, L. 773-1, et L. 774-1 du code de l'éducation ; articles 19-8 et 26 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat ; article 42 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire ; article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie) Clarification de diverses dispositions relatives à l'appel à la générosité publique

Objet : cet article tire les conséquences de la transformation de la dénomination « appel à la générosité publique » en « appel public à la générosité » et réalise les coordinations nécessaires dans divers textes législatifs.

I. Le droit en vigueur

L'appel à la générosité du public, également appelé collecte de fonds, est encadré par la loi n ° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique.

Celle-ci prévoit, dans ses articles 3 et 4 que « les organismes qui, afin de soutenir une cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle, ou concourant à la défense de l'environnement, souhaitent faire appel à la générosité publique dans le cadre d'une campagne menée à l'échelon national, soit sur la voie publique, soit par l'utilisation de moyens de communication » sont tenus d'établir :

- une déclaration préalable auprès du préfet du département de leur siège social ;

- un compte d'emploi annuel des ressources collectées auprès du public, qui précise notamment l'affectation des dons par type de dépenses et qui est déposé au siège social de l'organisme, où il peut être consulté par tout adhérent ou donateur.

L'article 8 de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2016 a en partie modifié l'article 3 de la loi du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique. Il a notamment supprimé la notion d'appel à la générosité publique qui n'était plus adaptée aux pratiques actuelles. En effet, cet appel n'était envisagé que sous la forme soit de campagnes passant par des collectes sur la voie publique, soit par des campagnes de presse ou audiovisuelles. Aujourd'hui, beaucoup d'associations collectent les dons des particuliers toute l'année sur leur site internet. D'autres font désormais appel à des plateformes de financement (crowdfunding). Par ailleurs, cette campagne devait être nécessairement « menée à l'échelon national ».

L'ordonnance de simplification modernise ce cadre en faisant disparaître la référence à la notion de « campagne » et à sa portée nationale. La terminologie a été modifiée en conséquence : ce qui compte désormais est bien que l'appel à la générosité s'adresse au public, quel qu'en soit la forme ou son caractère épisodique ou permanent.

APPEL PUBLIC À LA GÉNÉROSITÉ : LES DISPOSITIONS DE L'ORDONNANCE N° 2015-904
DU 23 JUILLET 2016

L'appel public à la générosité (nouvelle dénomination de l'appel à la générosité du public) peut être défini comme la sollicitation active du grand public dans le but de collecter des fonds destinés à financer une cause définie.

Champ d'application

La collecte effectuée auprès du public doit soutenir une cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle ou concourant à la défense de l'environnement.

Déclaration

Les associations souhaitant faire un appel public à la générosité sont tenues d'en faire la déclaration préalable auprès de la préfecture du département de leur siège lorsque le montant des dons collectés par appel public à la générosité au cours de l'un des deux exercices précédents ou de l'exercice en cours excède un seuil fixé par décret.

Toutefois, en l'absence de publication du décret d'application de l'ordonnance, c'est toujours l'ancien régime qui s'applique à ce jour.

Celui-ci ne prévoit aucun seuil. Le régime de déclaration préalable s'applique aux organismes faisant appel à la générosité publique dans le cadre d'une campagne menée à l'échelon national, soit sur la voie publique, soit par l'utilisation de moyens de communication, qu'ils s'adressent nommément à leur destinataire (courrier, courriel, téléphone, fax, etc.) ou non (télévision, radio, site internet, etc.). Ces conditions ont, en revanche, été écartées par le nouveau régime issu de l'ordonnance de 2015.

La loi ajoute que si une association effectue plusieurs « campagnes successives » (« appels » selon la nouvelle terminologie) au cours d'une même année civile, elle peut n'effectuer qu'une seule et unique déclaration. En revanche, si ces campagnes poursuivent des objets différents, l'association doit le mentionner dans sa déclaration.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article tire les conséquences de la transformation de la dénomination « appel à la générosité publique » en « appel public à la générosité » et réalise les coordinations nécessaires dans divers textes législatifs.

Le I porte sur les modifications réalisées dans le code de commerce :

- à l'article L. 123-16-2 qui dresse la liste des personnes et entités ne pouvant adopter une présentation simplifiée de leurs comptes annuels ni être dispensées d'établir une annexe ;

- à l'article L. 821-3 sur les membres du Haut conseil des commissaires aux comptes ;

- à l'article L. 821-6-1 relatif à la cotisation versée à la Compagnie nationale des commissaires aux comptes ;

- à l'article L. 822-14 portant sur la durée maximale pendant laquelle le même commissaire aux comptes peut certifier chaque année les comptes d'une entité.

Le II réalise également les coordinations nécessaires à l'article L. 241-2 du code de l'éducation (sur le contrôle du compte d'emploi des ressources collectées par un appel public à la générosité par l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche) et à l'article L. 719-13 (sur les ressources des fondations partenariales que peuvent créer les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et les établissements publics à caractère scientifique et technologique).

Le III modifie l'article 19-8 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 qui interdit aux fondations d'entreprise de faire des appels publics à la générosité.

Le III bis modifie l'intitulé de la loi n ° 91-772 du 7 août 1991 qui devient la loi relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant un appel public à la générosité.

Le IV effectue les coordinations nécessaires à l'article 42 de la loi n °96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire relatif aux contrôles exercés par l'inspection générales des affaires sociales.

Le V modifie l'article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie visant à autoriser le fonds de dotation à faire des appels publics à la générosité.

Le VI modifie l'article L. 950-1 du code du commerce qui énumère les articles applicables dans les îles Wallis et Futuna.

Le 1° du VI précise que l'article L. 123-16-2 du code du commerce tel modifié par le présent article s'applique à cette collectivité d'outre-mer. Le 2° actualise les dispositions législatives applicables aux administrateurs judiciaires dans cette collectivité.

Le VII modifie respectivement les articles L. 261-1, L. 263-1 et L. 264-1 du code de l'éducation qui rendent l'article L. 241-2 du même code modifié par le présent article applicable dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie afin de tenir compte de sa nouvelle rédaction.

Le VIII modifie les articles L. 771-1, L. 773-1 et L. 774-1 du code de l'éducation qui rendent applicables l'article L. 719-13 du même code respectivement dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie afin de tenir compte de sa nouvelle rédaction.

Le IX modifie l'article 26 de la loi n ° 2015-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat afin de rendre l'article 19-8 modifié par le présent article applicable dans sa nouvelle rédaction dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable aux dispositions de cet article sous réserve de quatre amendements rédactionnels (COM-294, COM-295, COM-296 et COM-301).

Il est également supprimé toutes les dispositions relatives à l'outre-mer du présent article (COM-302). Celles-ci figureront dans un article additionnel qui regroupera l'ensemble des dispositions du présent projet de loi concernant l'outre-mer.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 ter (supprimé) (article L. 261 du code général des impôts) Rémunération des dirigeants d'association de jeunes

Objet : cet article autorise les associations agréées par le ministère chargé de la jeunesse et dont l'instance dirigeante est composée de membres dont la moyenne d'âge est inférieure à trente ans à rémunérer leurs dirigeants.

I. Le droit en vigueur

L'article 261 du code général des impôts précise que la gestion désintéressée d'un organisme se caractérise par le fait qu'il est géré et administré à titre bénévole.

Néanmoins, le quatrième alinéa du d du 1° du 7 dudit article autorise un organisme à rémunérer un dirigeant « si le montant annuel de ses ressources, majorées de celles des organismes qui lui sont affiliés et qui remplissent les conditions leur permettant de bénéficier de la présente disposition, hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public, est supérieur à 200 000 € en moyenne sur les trois exercices clos précédant celui pendant lequel la rémunération est versée ». Ce montant doit être supérieur à 500 000 € pour la rémunération de deux dirigeants et à 1 million d'euros pour la rémunération de trois dirigeants.

Le montant de toutes les rémunérations versées à chaque dirigeant au titre de la présente disposition ne peut en aucun cas excéder trois fois le montant du plafond14(*) visé à l' article L. 241-3 du code de la sécurité sociale.

En outre, il faut que les statuts et les modalités de fonctionnement de l'organisme assurent sa transparence financière, l'élection régulière et périodique de ses dirigeants, le contrôle effectif de sa gestion par ses membres et l'adéquation de la rémunération aux sujétions effectivement imposées aux dirigeants concernés.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative des rapporteurs et contre l'avis du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel à travers l'insertion d'un neuvième alinéa au d du 1° du 7 de l'article 261 cité précédemment qui autorise les associations de jeunes dirigées par des jeunes à rémunérer un dirigeant même lorsque les versements autres que les subventions publiques dont bénéficient ces associations n'atteignent pas les plafonds imposés par la loi.

Le bénéfice de cette mesure est soumis à plusieurs conditions.

D'abord, cette mesure est réservée aux associations de jeunesse et d'éducation populaire ayant fait l'objet d'un agrément par le ministre de la jeunesse.

Ensuite, afin de s'assurer que les bénéficiaires seront des associations de jeunes, l'Assemblée nationale a imposé que l'instance dirigeante de ces associations soit composée de membres dont la moyenne d'âge est inférieure à trente ans.

En outre, seuls des dirigeants âgés de moins de trente ans à la date de leur élection peuvent être rémunérés, et ce pour une durée maximale de trois ans, renouvelable une fois.

Enfin, la rémunération est encadrée puisqu'elle ne peut dépasser le plafond mentionné à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, soit 3 218 euros pour l'année 2016.

Par coordination, l'Assemblée nationale a modifié le huitième alinéa du d du 1° du 7 de l'article 261 pour préciser que les ressources constatées par un commissaire aux comptes pour s'assurer que l'organisme peut rémunérer un dirigeant sont calculées, le cas échéant, hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public afin de tenir compte de la situation des associations qui ne disposeraient pas de ces ressources mais qui souhaiteraient néanmoins rémunérer un dirigeant.

Au dixième alinéa du d du 1° du 7 de l'article 261, le mot : « huit » a été remplacé par le mot : « neuf » pour tenir compte de l'ajout d'un alinéa.

Enfin, l'Assemblée nationale a gagé cette disposition.

III. La position de votre commission

Selon les défenseurs de cette mesure, les associations de jeunes n'ont pas ou peu de moyens en dehors des subventions publiques. Or, il serait difficile pour un jeune de s'engager pleinement dans une association s'il n'a pas de revenu. Lui permettre d'être rémunéré en tant que dirigeant d'association encouragerait l'implication des jeunes dans le monde associatif.

Votre commission est consciente de la difficulté pour les associations de renouveler leurs instances dirigeantes. Néanmoins, elle estime que la mesure adoptée par l'Assemblée nationale risque de dévoyer la nature de l'engagement. Alors que le secteur associatif repose sur le bénévolat, surtout lorsque l'association est petite, la rémunération des dirigeants d'associations de jeunes pourrait conduire ces derniers à s'impliquer principalement pour occuper une fonction rémunérée.

Les critères retenus renforcent cette crainte. L'âge des dirigeants susceptibles d'être rémunérés (moins de trente ans à la date de leur élection)  est très élevé et soulève de réelles interrogations sur la capacité du dirigeant concerné à s'intégrer dans le monde du travail ; la durée maximale de rémunération du même dirigeant (6 ans) est également très importante.

Votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article. (COM-303).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 8 quater (article 6 de la loi du 1er juillet 1901) Reconnaissance du caractère d'intérêt général d'une association

Objet : cet article autorise toute association à saisir le préfet du département afin qu'il se prononce sur le caractère d'intérêt général de cette dernière.

I. Le droit en vigueur

Le code général des impôts définit le cadre juridique des déductions fiscales pour don à une association.

L'article 200, qui porte sur les réductions d'impôt accordées au titre des dons faits par des particuliers, prévoit que les dons et versements au profit d'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % de leur montant dans la limite de 20 % du revenu imposable.

L'article 238 bis qui porte sur les réductions d'impôt accordées au titre des dons faits par des entreprises, prévoit que les dons et versements au profit d'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés égale à 60 % de leur montant dans la limite de 5 pour mille du chiffre d'affaires.

Il convient de remarquer que cette dépense fiscale s'élève pour le budget de l'État à quelques 3 milliards chaque année.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Saisi par le ministre de la ville, de la jeunesse et des sports afin de préciser la notion d'intérêt général, le Haut Conseil à la vie associative a réalisé l'analyse suivante15(*).

« La concurrence intervient à tous les stades de l'appréciation de l'intérêt général d'une association par l'administration fiscale. En cette matière, l'intérêt général est principalement abordé dans le cadre de l'application des mesures relatives au mécénat. Or, pour faire bénéficier ses donateurs de ce régime, une association doit remplir 4 conditions :

- sa gestion doit être désintéressée ;

- son activité doit être non lucrative ;

- son action doit entrer dans l'un des domaines énumérés par les articles 200 et 238 bis du code général des impôts ;

- elle ne doit pas agir au profit d'un cercle restreint de personnes. »

Or, selon le Haut Conseil à la vie associative, l'interprétation de l'administration fiscale en ce qui concerne le caractère non lucratif d'une association et le champ des personnes auxquelles elle profite serait très stricte.

Ainsi, les associations d'anciens combattants ou l'orphelinat de la police nationale ne sont pas regardés comme d'intérêt général, en raison du cercle restreint de personnes auxquelles ils profiteraient.

Par ailleurs, si le caractère d'intérêt général doit être apprécié au cas par cas, à partir d'un faisceau d'indices, les analyses semblent diverger d'un ministère à l'autre, ou d'une collectivité à l'autre, ce qui crée des inégalités entre les associations et provoque une insécurité juridique.

A l'initiative du député Yves Blein, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel qui, à travers l'insertion d'un article 6-1 dans la loi du 1er juillet 1901, permet à une association régulièrement déclarée de demander au préfet du département dans lequel elle a son siège qu'il se prononce sur son caractère d'intérêt général. Il est précisé que le préfet sollicite l'avis des services de l'État concernés ainsi que des représentants d'associations ayant le même objet social. Lorsque le caractère d'intérêt général est reconnu à l'association, ce dernier s'impose à toutes les administrations, et donc à l'administration fiscale pour une durée fixée par décret.

Un décret en Conseil d'État doit déterminer les conditions d'application du présent article.

Cette disposition vise à dégager une vision unique et partagée de l'intérêt général.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 8 quinquies (article 79-IV du code civil local applicable aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle) Reconnaissance du caractère d'intérêt général d'une association

Objet : cet article autorise toute association dont le siège se situe dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, à saisir le préfet du département afin qu'il se prononce sur le caractère d'intérêt général de cette dernière.

Les associations dont le siège se trouve dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle sont régies par les articles 21 à 79-IV du Code civil local.

Pour autant, elles connaissent les mêmes divergences d'interprétation et les mêmes inégalités à propos de la reconnaissance de leur caractère d'intérêt général que les associations régies par la loi du 1er juillet 1901.

Le présent article additionnel, à travers l'insertion d'un article 79-V dans le code civil local, reprend les dispositions de l'article 8 quater et les rend applicables aux associations dont le siège se trouve dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 8 sexies (article 20-2 de la loi de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987) Maintien de l'agrément pour une association transformée en fondation reconnue d'utilité publique

Objet : cet article autorise une association transformée en fondation d'utilité publique à demander le transfert de l'agrément pour la durée restant à courir.

I. Le droit en vigueur

L'article 83 de la loi n °2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire a inséré un article 20-2 dans la loi n ° 87-571 du 23 juillet 1987 qui permet à une association de se transformer en une fondation reconnue d'utilité publique sans donner lieu à dissolution ni à création d'une personne morale nouvelle.

Il est précisé que la transformation prend effet à la date d'entrée en vigueur du décret en Conseil d'État accordant la reconnaissance d'utilité publique.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A la suite d'un amendement défendu par la députée Chantal Guittet, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui complète l'article 20-2 de la loi n ° 87-571 précitée.

Le présent article permet à toute association qui souhaiterait se transformer en fondation reconnue d'utilité publique d'interroger l'autorité administrative sur les modalités de transfert de l'agrément dont elle dispose vers ladite fondation.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur, les agréments sont des décisions intuitu personae. Toutefois, certaines réglementations relatives à un agrément peuvent prévoir des règles de transfert dudit agrément. Dans le cas contraire, l'autorité administrative informe le demandeur des conditions et des délais prévus pour accorder l'agrément. L'administration est donc tenue d'appliquer à la demande de transfert d'agrément les règles applicables à une première demande d'octroi de l'agrément.

Depuis la réforme portant sur les conséquences du silence de l'administration, il n'est pas rare que le délai de deux mois emporte une acceptation tacite. Cette procédure de rescrit administratif, inventée en 2014 pour les associations, permet aux porteurs du projet de transformation de connaître toutes les conséquences sur les conditions de leur activité avant la décision de leurs instances.

Une fois que l'instance délibérative a voté le principe de la transformation de l'association en fondation, un décret en Conseil d'État rend effective ladite transformation de structure juridique en accordant la reconnaissance d'utilité publique.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de clarification afin de préciser que la demande de renseignement par l'association sur le transfert de l'agrément est préalable à la transformation de ladite association en fondation reconnue d'intérêt publique (COM-304).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (articles L. 120-1 et L. 120-34 du code du service national ; articles L. 1424-10, L. 1424-37 et L. 1852-9 du code général des collectivités territoriales ; article 1er de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service) Service civique des sapeurs-pompiers

Objet : cet article permet aux volontaires du service civique des sapeurs-pompiers de réaliser l'ensemble des missions dévolues aux services d'incendie et de secours.

I. Le droit en vigueur

Lors de la création du service civique par la loi n ° 2010-241 du 10 mars 2010, les services départementaux d'incendie et de secours se sont impliqués dans l'accueil de jeunes volontaires.

Toutefois, les tâches proposées - prévention, communication, information du public - ne répondent pas à l'aspiration des volontaires de réaliser des missions plus opérationnelles, telles que la lutte contre les incendies ou la participation aux premiers secours. Par conséquent, le nombre de volontaires s'est considérablement réduit. Alors qu'il s'élevait à 400 environ en 2010 et 2011, il n'était plus que de 150 en 2014.

Le nombre limité des tâches pouvant être effectuées par les volontaires du service civique a également soulevé des difficultés au sein des services départementaux de secours et d'incendie (SDIS). Certains ont souhaité satisfaire les aspirations des jeunes volontaires et leur ont proposé des missions qui dépassaient le cadre imposé par l'Agence du service civique, ce qui leur a valu de perdre leur agrément. D'autres se sont désengagés de cette initiative, estimant que les tâches effectuées par les volontaires n'étaient pas à la hauteur de l'investissement qu'ils consacraient à leur formation et à leur encadrement.

Aussi, lors du congrès annuel de la fédération des sapeurs-pompiers de France en 2013, ces derniers ont demandé un élargissement des missions accomplies par les volontaires du service civique dans les SDIS, demande à laquelle le président de la République s'est montré favorable.

Une expérimentation a été menée en Lorraine en 2015 au cours de laquelle des volontaires de service civique ont suivi deux mois de formation puis effectué sept mois de service civique en participant à l'ensemble des missions dévolues aux services d'incendie et de secours. Elle a été jugée très positive.

II. Le projet de loi initial

Le présent article propose d'adapter le service civique effectué chez les sapeurs-pompiers à leurs besoins opérationnels.

Le I du présent article complète l'article L. 120-1 du code du service national afin de créer un service civique des sapeurs-pompiers spécifique, de la même manière qu'il avait été jugé utile lors du vote de la loi sur le service civique de créer un régime particulier pour le volontariat associatif, le volontariat international en administration, le volontariat international en entreprise et le volontariat de solidarité internationale.

S'inspirant du dispositif expérimenté en Lorraine, il est prévu que le service civique des sapeurs-pompiers comporte désormais une phase de formation initiale pendant deux mois au maximum. Celle-ci sera à la charge de l'organisme d'accueil du volontaire, mais elle peut être effectuée soit au sein de son unité d'affectation, soit dans une structure adaptée.

Au terme de cette formation, le volontaire peut exercer les missions dévolues aux services d'incendie et de secours telles que la protection et la lutte contre les incendies et autres accidents, sinistres et catastrophes, l'évaluation et la prévention des risques technologiques et naturels et les secours d'urgence. Deux restrictions sont néanmoins introduites pour distinguer les volontaires effectuant un service civique des sapeurs-pompiers, qu'ils soient professionnels ou volontaires et pour éviter le risque de substitution des sapeurs-pompiers par des volontaires du service civique : d'une part, les activités de chaque volontaire se font sous la surveillance d'un sapeur-pompier. D'autre part, elles viennent en complément des activités confiées aux sapeurs-pompiers.

Le II complète le code général des collectivités territoriales pour tenir compte des volontaires en service civique des sapeurs-pompiers. Il est ainsi précisé dans l'article L 1424-10 que ces derniers sont engagés et gérés par le service départemental d'incendie et de secours.

Par ailleurs, la formation initiale et continue prévue à l'article L. 1424-7 du même code pour les sapeurs-pompiers volontaires est étendue aux volontaires en service civique des sapeurs-pompiers.

De même, l'article L. 1852-9 du code général des collectivités territoriales est complété à la fois pour préciser que les volontaires en service civique des sapeurs-pompiers ont vocation, comme les sapeurs-pompiers volontaires, à participer à l'ensemble des missions dévolues aux services d'incendie et de secours, et pour étendre les règles applicables aux volontaires en service civique des sapeurs-pompiers à la Polynésie française.

Le III complète l'article 1er de la loi n ° 91-138916(*) afin d'étendre aux volontaires en service civique des sapeurs-pompiers le régime de protection sociale dont bénéficient déjà les sapeurs-pompiers volontaires et qui prévoit :

- la gratuité des frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques et accessoires ainsi que des frais de transport, d'hospitalisation et d'appareillage et, d'une façon générale, des frais de traitement, de réadaptation fonctionnelle et de rééducation professionnelle directement entraînés par un accident ou une maladie lié à l'activité de sapeur-pompier ;

- une indemnité journalière compensant la perte de revenus que le sapeur-pompier subit pendant la période d'incapacité temporaire de travail ;

- une allocation ou une rente en cas d'invalidité permanente ;

- le bénéfice, pour les ayants cause, à des emplois réservés.

Enfin, le IV exclut l'application des dispositions relatives au service civique des sapeurs-pompiers à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sous réserve de précisions rédactionnelles.

IV. La position de votre commission

L'adaptation du service civique aux besoins opérationnels des sapeurs-pompiers répond à une demande forte de ces derniers afin que les volontaires du service civique contribuent à l'ensemble des missions dévolues aux services d'incendie et de secours.

Théoriquement, cette pratique va à l'encontre de la règle selon laquelle les missions des volontaires ne doivent pas se substituer à des emplois. Toutefois, le fait que près de 80 % des effectifs de sapeurs-pompiers de notre pays soient des volontaires relativise ledit risque de substitution : actuellement, les missions des sapeurs-pompiers sont déjà réalisées dans leur grande majorité par des sapeurs-pompiers non professionnels.

Au contraire, le développement du service civique chez les sapeurs-pompiers constitue une opportunité pour relancer le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires (SPV), alors même que le nombre de volontaires a connu une baisse importante ces dernières années, passant de 207 583 en 2004 à 192 314 fin 2013, soit une perte de plus de 15 000 volontaires. Parallèlement à cette diminution, le nombre d'interventions a considérablement augmenté, passant de 3,456 millions à 4,23 millions sur la même période.

Néanmoins, si les volontaires en service civique des sapeurs-pompiers ont vocation à constituer un vivier naturel pour le recrutement des futurs sapeurs-pompiers volontaires, leur statut reste distinct même s'ils peuvent occuper les mêmes fonctions. Il conviendra donc de s'assurer que les règles applicables aux volontaires en service civique (notamment en ce qui concerne le nombre d'heures hebdomadaires à réaliser) soient respectées pour éviter toute confusion.

Votre commission a adopté un amendement de précision (COM-305).

Par ailleurs, elle a supprimé les dispositions visant à ne pas étendre le dispositif du présent article à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna (COM-306) au profit d'un article additionnel qui regroupera toutes les dispositions concernant l'outre-mer.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (articles L. 120-1 et L. 120-30 du code du service national) Extension du champ des organismes susceptibles d'accueillir des volontaires en service civique

Objet : cet article étend aux organismes d'habitation à loyer modéré, aux sociétés publiques locales et aux sociétés dont l'Etat détient la totalité du capital la possibilité d'accueillir des volontaires en service civique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 120-1 du code du service national fixe la liste des personnes morales susceptibles d'être agréées pour recevoir un volontaire en service civique. Il s'agit des organismes sans but lucratif de droit français, tels que les associations, et les personnes morales de droit public, à savoir l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics.

Toutefois, la montée en puissance du dispositif exigé par le président de la République - 350 000 jeunes engagés dans un service civique d'ici la fin 2017 - nécessite d'ouvrir l'accueil de volontaires à d'autres structures.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article complète l'article 120-1 du code du service national afin d'étendre la possibilité d'accueillir des volontaires en service civique à trois nouvelles catégories :

les organismes d'habitation à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit des offices publics de l'habitat, des sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, des sociétés anonymes coopératives de production et des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré, ainsi que des fondations d'habitations à loyer modéré ;

les sociétés publiques locales mentionnées à l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales. Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général ;

les sociétés dont l'État détient la totalité du capital.

Le II complète l'article L. 120-30 du code du service national pour tenir compte de la diversification des structures d'accueil réalisée par le I du présent article.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements.

D'abord, elle a étendu la possibilité d'accueillir un volontaire en service civique aux organisations internationales dont le siège est implanté en France et aux entreprises bénéficiant de plein droit de l'agrément « entreprise solidaire d'utilité sociale » en application du II de l'article L. 3332-17-1 du code du travail. Il s'agit notamment des entreprises d'insertion, des services de l'aide sociale à l'enfance, des centres d'hébergement et de réinsertion sociale, des régies de quartier, etc.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a introduit plusieurs dispositions afin de permettre au service civique de remplir son rôle en matière de mixité sociale. Ainsi, elle a exigé que les structures d'accueil recrutent les volontaires en fonction de leur seule motivation. En outre, des jeunes de tous niveaux de formation initiale doivent être recrutés.

Enfin, elle a complété l'article L. 120-1 du code du service national afin d'inscrire dans la loi que les missions des volontaires du service public ne sont pas substituables à un emploi ou à un stage.

IV. La position de votre commission

Votre commission s'interroge sur la pertinence de l'amendement d'origine gouvernementale qui vise à ouvrir le service civique à des organisations internationales ayant leur siège en France telles que l'UNESCO, l'Organisation internationale de la Francophonie ou le Conseil de l'Europe. En effet, le risque de substitution des missions des volontaires à un stage ou un emploi dans ces structures paraît important. En outre, les organisations internationales sont des structures très convoitées par les jeunes. On peut donc s'interroger dans quelle mesure ces dernières seront capables de respecter les critères de recrutement imposés par le présent projet de loi, qui met en avant la motivation et exige de ne pas prendre en compte les qualifications.

En ce qui concerne la possibilité pour les entreprises d'utilité sociale d'accueillir des volontaires en service civique, le gouvernement a limité les entreprises concernées par rapport au dispositif qui avait été adopté en commission. Désormais, seules les entreprises bénéficiant de l'agrément « entreprise solidaire d'utilité sociale (ESUS) » de droit sont concernées.

Pour justifier cette restriction, le gouvernement a fait remarquer lors des débats en commission que les ESUS sont pour l'essentiel des structures relevant du secteur associatif ou des fondations, qui sont déjà éligibles. Pour les autres, le gouvernement estime que si l'entrepreneur choisit un statut de droit privé, cela signifie que l'organisme poursuit un but lucratif, ce qui l'éloigne de l'objectif du service civique.

En outre, l'octroi d'un agrément à une entreprise de droit privé constituerait une aide d'État au sens du droit communautaire, et il devrait être préalablement déclaré, d'où un risque de contentieux.

La formulation retenue écarte ces deux risques.

Votre commission approuve la rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour le recrutement des volontaires en service civique qui n'interdit pas aux structures d'accueil de demander aux volontaires des informations personnelles, mais exige que les organismes tiennent compte de la seule motivation des candidats et accueillent des jeunes de tous niveaux de formation initiale.

La question du curriculum vitae a soulevé de nombreux débats à l'Assemblée nationale parce qu'il fait l'objet d'interprétations diverses. Votre commission partage l'idée qu'il est hors de question d'exiger, de la part des candidats à un service civique, un curriculum vitae semblable à ceux qui sont exigés dans le cadre d'une candidature pour un stage ou un emploi car cela pénaliserait les candidats peu formés à cet exercice et inciterait les structures d'accueil à prendre en compte les diplômes et les expériences.

Néanmoins, lesdites structures ont besoin d'un minimum d'informations écrites sur le candidat, ne serait-ce que pour préparer l'entretien avec ce dernier. Il eut donc été regrettable d'imposer une interdiction générale de curriculum vitae, puisque la suppression de ce terme n'aurait pas supprimé le besoin, pour les structures d'accueil, de disposer de renseignements sur les candidats.

Votre commission vous propose une nouvelle rédaction du b) du 1° qui introduit à l'article L. 120-1 du code du service national, l'obligation pour la structure agréée de contribuer à l'objectif de mixité sociale et éducative du service civique en recrutant les volontaires en fonction de leur seule motivation et en accueillant en service civique des jeunes de tous niveaux de formation initiale.

Certes, elle partage le souci de l'Assemblée nationale de sensibiliser les structures d'accueil sur le rôle du service civique pour encourager la mixité sociale et la nécessité de donner sa chance à tous les jeunes, quel que soit leur niveau de qualification. Toutefois, ces principes doivent figurer dans l'exposé des motifs et non pas dans le corps de la loi. La rédaction retenue par votre commission est donc plus normative et impose aux structures d'accueil de recruter des volontaires en fonction de leur seule motivation et d'accueillir en service civique des jeunes de tous les niveaux de formation initiale (COM-307).

Par ailleurs, votre commission a supprimé le b) du 2° qui précise, à l'article L. 120-30 du code du service national, que les missions des volontaires ne sont pas substituables à un emploi ou à un stage. Cette interdiction a été introduite à l'article L. 120-1 du même code par l'article 12 ter. Il convient d'éviter les redondances (COM-308).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (article L. 120-4 du code du service national) Accès des personnes de nationalité étrangère au service civique

Objet : cet article élargit la liste des titres de séjour ouvrant accès au service civique ou au volontariat associatif.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 120-4 du code du service national précise les conditions d'accès des ressortissants étrangers au service civique. Peut ainsi réaliser un service civique tout étranger en séjour régulier en France depuis un an sous couvert d'un des titres suivants :

- une carte de séjour temporaire délivrée aux fins de mener des travaux de recherche ou de dispenser un enseignement de niveau universitaire (article L. 313-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile - CESEDA) ;

- une carte de séjour temporaire délivrée à un artiste-interprète ou à un auteur d'oeuvre littéraire ou artistique (article L. 313-9 du même code) ;

- une carte de séjour autorisant l'exercice d'une activité professionnelle (1°, 2° et 3° de l'article L. 313- 10 du même code) soit parce que l'étranger est titulaire d'un contrat de travail, soit parce qu'il exerce une profession commerciale, industrielle ou artisanale ;

- une carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale " (1° à 10° de l'article L. 313-11 du même code) ;

- une carte de « résident de longue durée » (article L. 314-8 du même code) ;

- une carte de résident de plein droit (articles L. 314-9 et L. 314-11 du même code).

Lors de l'examen du projet de loi relatif au droit des étrangers en France, le gouvernement avait souhaité d'une part ouvrir aux étrangers auxquels certains titres de séjour ont été délivrés la possibilité de souscrire un contrat de service civique ou de volontariat associatif et, d'autre part, réduire la durée de séjour minimale au-delà de laquelle les étrangers titulaires de certains autres titres de séjour peuvent souscrire un tel contrat.

Toutefois, cette disposition avait été censurée par le Conseil constitutionnel17(*) parce qu'elle avait été introduite en nouvelle lecture alors qu'elle ne présentait pas de lien direct avec une disposition restant en discussion.

II. Le projet de loi initial

Le présent article reprend donc la disposition censurée.

Il prévoit de modifier l'article L. 120-4 du code du service national afin d'élargir la liste des titres de séjour ouvrant accès au service civique ou au volontariat associatif.

Au-delà des étrangers qui peuvent déjà en réaliser un, sont désormais concernés :

- les mineurs âgés de seize à dix-huit ans qui déclarent vouloir exercer une activité professionnelle salariée, qui séjournent en France depuis plus d'un an et qui ont eu un titre de séjour soit de résident de plein droit, soit portant la mention « vie privée et familiale » ;

- les étrangers âgés de dix-huit ans révolus séjournant en France depuis plus d'un an et munis d'une carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle (article L. 313-10 du CESEDA) ;

- les étrangers séjournant en France depuis plus d'un an et bénéficiant de la protection subsidiaire18(*) ;

- les étrangers séjournant en France depuis plus d'un an et munis de la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent » ou de la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent (famille) », dispositions créées par la loi n  2016-274 du 7 mars 2016 relative aux droits des étrangers en France et codifiées respectivement aux articles L. 313-20 et L. 313-21 du CESEDA ;

- les étrangers qui bénéficient d'une carte de séjour pluriannuelle au terme d'une première année de séjour régulier en France en application de l'article L. 313-17 du CESEDA.

Le présent article supprime la condition de résidence d'un an pour les étrangers reconnus réfugiés et leur famille qui souhaiteraient réaliser un service civique.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications.

Elle a supprimé la condition de résidence depuis un an pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les étudiants étrangers qui souhaiteraient réaliser un service civique.

Elle a aligné l'âge minimal des jeunes étrangers pouvant obtenir un contrat de service civique avec celui prévu pour les jeunes de nationalité française, soit seize ans.

Elle a déplacé la disposition relative aux étrangers bénéficiant d'une carte pluriannuelle dans le champ du 2° de l'article 120-4 du code du service national qui exige une condition de résidence d'un an dans la mesure où ces derniers n'acquièrent ladite carte qu'après une durée de séjour minimum d'un an.

Elle a précisé que le fait, pour un étranger, de réaliser un service civique, ne prolonge pas la durée de validité de son titre de séjour.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 11 bis (supprimé) (article L. 1221-13 du code du travail) Information des représentants du personnel relative au volontaires en service civique

Objet : cet article, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative du Gouvernement, prévoit les modalités selon lesquelles les représentants du personnel dans les entreprises ou les administrations publiques sont tenus informés des tâches affectées aux personnes volontaires en service civique recrutées au sein de leur structure.

I. Le droit en vigueur

Dans le secteur privé, un registre unique du personnel (RUP) est tenu dans tout établissement où sont employés des salariés. Aux termes de l'article L. 1221-13 du code du travail, il doit y être fait mention des noms et prénoms de tous les salariés, inscrits dans l'ordre des embauches.

La loi du 10 juillet 201419(*) a rendu également obligatoire l'inscription, dans une partie spécifique du RUP, des noms et prénoms des stagiaires accueillis dans l'établissement. Le registre permet de s'assurer de la transparence des emplois ou des stages dans chaque entreprise. Les mentions qui y sont portées doivent être indélébiles et conservées pendant au moins cinq ans à compter de la date à laquelle le salarié a quitté l'établissement.

Dans les trois fonctions publiques20(*), une procédure d'information des représentants syndicaux concernant les fonctionnaires mis à disposition au sein et hors de l'administration est prévue par l'intermédiaire des comités techniques. Ces informations doivent faire l'objet d'un rapport annuel présenté devant ce comité.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article vise à étendre l'obligation d'information des représentants syndicaux, dans les entreprises ou l'administration, relatives aux personnes volontaires en service civique.

Le I de cet article modifie l'article L. 1221-3 du code du travail afin de rendre obligatoire, au même titre que pour les stagiaires, l'inscription des noms et prénoms des personnes volontaires en service civique, inscrits dans l'ordre d'arrivée, dans une partie spécifique du RUP.

Les II et III étendent aux trois fonctions publiques cette obligation d'information en prévoyant que les modalités de mise en oeuvre du service civique font l'objet d'une présentation aux comités techniques partiaires, dans le cadre du ou des rapports annuels relatifs aux fonctionnaires mis à disposition.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que l'introduction du service civique dans le code du travail est une source de confusion par rapport à la finalité du dispositif. L'accueil d'un jeune en service civique au sein d'une structure est soumis à une procédure d'agrément de l'agence nationale du service civique. Dès lors, le risque de substitution d'un emploi par un service civique doit être contrôlé en amont et relever de la responsabilité de l'État et non des partenaires sociaux. Il convient d'assurer à cette agence les moyens de contrôler le respect des dispositions encadrant le service civique.

Par ailleurs, le dispositif proposé consistant en l'inscription des personnes en service civique dans le RUP pourrait se révéler inefficace. En effet, dans le secteur privé, les associations d'intérêt général sont les principales structures concernées par l'accueil d'un jeune en service civique. Or, lorsque ces associations emploient moins de 20 salariés et qu'elles bénéficient du chèque emploi associatif, elles ne sont pas obligées de tenir un tel registre. Il est donc fortement probable que ce dispositif exclut un nombre important de structures privées associatives ayant recours à des services civiques.

Par parallélisme des formes, votre rapporteur considère que les collectivités publiques doivent également présenter les garanties justifiant le recours à un service civique au moment de son recrutement.

Votre commission spéciale a donc adopté un amendement (COM-664) de suppression de cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 12 (article L. 120-32 du code du service national) Intermédiation de service civique entre personnes morales de droit public

Objet : cet article autorise la mise à disposition du volontaire du service civique auprès d'une ou plusieurs personnes morales de droit public non agréées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 120-32 du code du service national dispose que le contrat souscrit entre le volontaire et l'organisme sans but lucratif prévoit la mise à disposition dudit volontaire auprès d'une ou, de manière successive, plusieurs personnes morales tierces certes non agréées, mais qui offrent des missions d'intérêt général et qui sont capables d'assurer l'accompagnement et la prise en charge de la personne volontaire.

Cette disposition a permis d'élargir le vivier des structures d'accueil à des associations qui sont prêtes à accueillir des volontaires du service civique sans pour autant vouloir s'engager dans une procédure d'agrément.

Toutefois, les objectifs ambitieux fixés au service civique par le Président de la République (350 000 jeunes d'ici la fin 2017) exigent l'implication de nouvelles catégories de structures d'accueil.

L'année 2015 s'est caractérisée par une mobilisation massive du secteur public, et notamment de l'État et de ses opérateurs, qui ont accueilli près de 10 % des volontaires en service civique, contre 73 % pour les associations. Néanmoins, les capacités d'accueil du secteur public restent sous-utilisées. Le gouvernement souhaiterait notamment mobiliser davantage les collectivités territoriales.

II. Le projet de loi initial

Afin de renforcer l'implication du secteur public dans l'accueil des volontaires du service civique, le 1° du présent article propose de compléter l'article L. 120-32 du code du service national et d'autoriser les personnes morales de droit public à mettre à disposition les volontaires qu'elles accueillent auprès d'une ou, de manière successive, de plusieurs autres personnes morales de droit public non agréées, à condition qu'elles offrent des missions d'intérêt général et qu'elles soient capables d'assurer l'accompagnement et la prise en charge des volontaires.

Les 2° et 3° effectuent les coordinations à l'article L. 120-32 précité afin de tenir compte de cette nouvelle catégorie de mise à disposition.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L' Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels.

IV. La position de votre commission

Votre commission estime que ce dispositif donnera une plus grande souplesse aux personnes morales de droit public souhaitant s'impliquer ponctuellement dans l'accueil de volontaires de service civique.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 12 bis (supprimé) (articles L. 111-2 et L. 112-1 du code du service national) Code du service national et de l'engagement citoyen

Objet : cet article modifie l'appellation du code du service national et précise les valeurs portées par le service civique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 111-2 du code du service national dispose que le service national universel comprend des obligations : le recensement, la journée défense et citoyenneté et l'appel sous les drapeaux.

Il précise que le service national universel comporte aussi un service civique et d'autres formes de volontariat.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du groupe socialiste, écologiste et républicain mais contre l'avis de la commission et du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel visant à compléter l'article L. 111-2 avec trois objectifs :

transformer l'appellation du code du service national en code du service national et de l'engagement citoyen afin de valoriser toutes les formes d'engagement ;

- introduire le principe d'« ardente obligation de la Nation tout entière » de permettre la réalisation d'un engagement citoyen à tout jeune qui le désire. Selon les auteurs de l'amendement, cette disposition vise à faire reposer sur l'ensemble de la société le devoir d'engagement ;

- poser le principe selon lequel « la mobilité interrégionale, européenne et internationale de l'engagement de service civique sous ses différentes formes est inhérente aux principes de mixité sociale, de solidarité et de rencontres interculturelles portés par le service civique universel et concourt pleinement à la diffusion des valeurs de la France à l'étranger ».

Par ailleurs, le présent article additionnel complète le second alinéa de l'article L. 112-1 du code du service national afin de préciser qu'à la différence du recensement, de la journée défense et citoyenneté et de l'appel sous les drapeaux, le service militaire adapté, le service militaire, le volontariat pour l'insertion et les autres formes d'engagement citoyen volontaire ne sont pas obligatoires.

Enfin, il propose de remplacer la référence au code du service national par la référence au code du service national et de l'engagement citoyen dans toutes les dispositions législatives.

III. La position de votre commission

Votre commission comprend la motivation des auteurs de cet article additionnel, qui insistent sur l'implication nécessaire de la puissance publique pour accueillir les jeunes en service civique. En effet, l'objectif de 350 000 jeunes en service civique fin 2017 ne pourra pas être atteint si le dispositif repose essentiellement sur le mouvement associatif. Toutefois, cette « ardente obligation » n'a aucune portée normative.

Par ailleurs, il apparaît inutile de rappeler la contribution du service civique à la mixité sociale et à la solidarité dans la mesure où cette disposition figure déjà dans l'article L. 120-1 du même code21(*).

Il ne semble pas opportun non plus de modifier la dénomination du code du service national.

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression de l'article (COM-309).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 12 ter (articles L. 120-1, L. 120-2, L. 120-2-1 [nouveau], L. 120-3, L. 120-9, L. 120-14, L. 120-30 et L. 120-36-1 [nouveau] du code du service national) Diverses dispositions relatives au service civique

Objet : cet article précise plusieurs dispositions relatives au service civique portant notamment sur la mixité sociale, la gouvernance territoriale, la non-substitution des missions de service civique aux emplois, la formation des tuteurs et la formation civique et citoyenne.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

· Modifications de l'article L. 120-1 du code du service national afin de prendre en compte toutes les formes de service civique et s'assurer que ce dispositif répond aux critères de mixité sociale et de non substitution à l'emploi

D'abord, le présent article additionnel complète l'article L. 120-1 du code du service national.

A l'initiative du gouvernement, le a) du 1° du présent article précise que le service civique permet à toute personne volontaire d'effectuer une mission d'intérêt général en France ou à l'étranger. Cette référence à la dimension internationale du service civique permet de prendre en compte les autres formes du service civique, au-delà de l'engagement de service civique, que sont le volontariat associatif, le volontariat international en administration et en entreprise, le volontariat de solidarité internationale et le service volontaire européen, qui concourent tous à la mobilité internationale des jeunes.

Le b) du 1° du présent article distingue clairement les missions d'intérêt général réalisées dans le cadre d'un service civique et les activités exercées dans le cadre d'un emploi. Ainsi, il est précisé que les premières sont complémentaires des activités confiées aux salariés ou aux agents publics et ne peuvent s'y substituer. Il est également rappelé que le recrutement des volontaires du service civique se fait sans tenir compte de leur niveau de qualification afin d'éviter toute discrimination par le niveau d'études.

· Modification de l'article L. 120-2 du code du service national afin d'instaurer un contrôle de l'Agence du service civique sur les formations des tuteurs

Le a) du 2° du présent article complète l'article L. 102-2 du code du service national sur les missions de l'Agence du service civique et charge cet organisme de veiller à l'organisation du temps de formation des tuteurs accompagnant une personne volontaire en service civique22(*).

· Insertion d'un article L. 120-2-1 dans le code du service national pour définir les modalités de la gouvernance territoriale du service civique

Le b) du 2° du présent article insère un article L. 120-2-1 dans le code du service national qui charge le préfet de département d'assurer la coordination des initiatives prises par les différents acteurs du service civique afin :

- de promouvoir et de valoriser le service civique ;

- de veiller à l'égal accès des citoyens au service civique ;

- d'assurer la mixité sociale des engagés du service civique ;

- de contribuer à l'organisation de la formation civique et citoyenne et au rassemblement de jeunes engagés sur une base territoriale.

Les catégories d'organismes ou de personnes avec lesquelles le préfet du département est en relation sont énumérées explicitement. Il s'agit des collectivités territoriales et de leurs groupements, des associations, des volontaires en service civique et leurs représentants, des organisations syndicales de salariés reconnues représentatives au niveau national et interprofessionnel, des organismes d'accueil et d'information des jeunes et des personnes morales susceptibles de recevoir l'agrément.

· Modification de l'article L. 120-3 du code du service national afin d'attribuer aux volontaires du service civique une « carte du volontaire »

A l'initiative du gouvernement, le a) du 3° du présent article complète l'article L. 120-3 du code du service national afin de permettre à l'Agence du service civique de délivrer aux personnes réalisant soit un service civique, soit un service volontaire européen, une « carte du volontaire » qui leur donne les mêmes réductions que la carte d'étudiant. Un décret est chargé de fixer les modalités d'établissement et de délivrance de la « carte du volontaire ». Le dispositif proposé s'inspire de la « carte étudiant des métiers » créée par la loi n °2011-833 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels.

· Modification de l'article L. 120-9 du code du service national pour interdire une mission qui relèverait du fonctionnement général de l'organisme d'accueil

Le b) du 3° du présent article complète l'article L. 120-9 du code du service national afin d'interdire que les missions confiées à la personne volontaire relèvent du fonctionnement général de l'organisme d'accueil.

· Modification de l'article L. 120-14 du code du service national pour préciser la durée et le calendrier de la formation civique et citoyenne

Le c) du 3° du présent article complète les dispositions sur la formation civique et citoyenne de l'article L. 120-14 du code du service civique. Désormais, un décret fixera la durée minimale de ladite formation, avec l'obligation que celle-ci soit délivrée pour la moitié de cette durée dans les trois mois suivant le début de l'engagement de service civique. A travers cette disposition, le législateur souhaite s'assurer que les volontaires bénéficient de la formation civique et citoyenne dans les premiers mois de leur engagement.

· Insertion d'un alinéa dans l'article L. 120-30 du code du service national pour éviter que les missions de service civique ne se substituent à des emplois

Le c) bis du 3° du présent article complète l'article L. 120-30 du code du service national sur les conditions de délivrance de l'agrément afin d'éviter que les missions de service civique ne se substituent à des emplois. Ainsi, aucun agrément de service civique ne peut être délivré pour exécuter une tâche régulière correspondant à un poste de travail permanent, pour faire face à un accroissement temporaire de l'activité de l'organisme d'accueil, pour occuper un emploi saisonnier ou pour remplacer un salarié ou un agent en cas d'absence ou de suspension de son contrat de travail.

· Insertion d'un article L. 120-36-1 dans le code du service national prévoyant la remise d'un rapport

Le d) du 3° du présent article crée un article L. 120-36-1 dans le code du service national qui prévoit la remise d'un rapport quinquennal au Parlement dressant le bilan du service civique au cours des cinq années précédentes et présentant ses perspectives pour les cinq années suivantes. Ledit rapport doit également préciser les missions correspondant à des causes prioritaires pour le pays pour les cinq prochaines années. Celles-ci sont définies comme des missions susceptibles de mobiliser un nombre conséquent de jeunes et par là même d'apporter une contribution majeure à des politiques publiques prioritaires pour le pays.

III. La position de votre commission

Votre commission constate que cet article additionnel complète de nombreux articles relatifs au dispositif du service civique afin de corriger certaines carences ou dérives.

Ainsi, plusieurs dispositions ont été adoptées aux articles L. 120-1, L. 120-2-1, L. 120-9 et L. 120-30 du code du service national afin de s'assurer que les missions liées au service civique ne se substituent pas à des emplois. Si votre commission approuve cette extrême vigilance, elle s'interroge sur le caractère redondant de ces dispositions qui visent toutes le même objectif.

Votre commission estime que l'insertion du principe de non-substitution du service civique à un emploi ou à un stage doit se faire à l'article L. 120-1 du code du service national, car c'est cet article qui pose les grands principes dudit service civique. Elle a donc adopté un amendement dans ce sens (COM-311).

Elle a également supprimé la phrase introduite à l'article L. 120-1 du code précité et précisant que « les missions sont accessibles à tous les jeunes quel que soit leur niveau de qualification » dans la mesure où l'article 10 précise déjà dans ce même article L.120-1 que les structures accueillent des jeunes de tous niveaux de formation initiale (COM-312).

En ce qui concerne la formation des tuteurs, si votre commission approuve le fait que l'Agence du service civique veille à son organisation, elle estime que la rédaction proposée n'est pas appropriée dans la mesure où il n'est fait référence qu'« à l'organisation du temps de formation des tuteurs » alors que l'Agence du service civique a vocation à s'intéresser également au contenu de ladite formation. Par ailleurs, votre commission souhaite rendre cette formation obligatoire. En effet, les tuteurs jouent un rôle considérable dans le bon déroulement du service civique et le respect de sa spécificité par rapport à un stage ou un emploi. Il est donc indispensable qu'ils soient sensibilisés à l'objet du service civique ainsi qu'à l'accueil d'un public varié dans ses origines et son niveau d'études. Votre commission a donc adopté un amendement dans ce sens (COM-313).

Le présent article reconnaît l'importance de la coordination territoriale sous l'égide des préfets de département pour assurer le succès du service civique et lui donne valeur législative. Il convient de remarquer que dans le droit en vigueur23(*), le préfet de région est le délégué territorial de l'Agence du service civique et pilote, avec l'appui du service déconcentré régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, le développement du service civique en assurant la promotion, l'animation, l'évaluation et le contrôle du service civique à l'échelon de la région, même si le préfet départemental l'assiste dans sa mission.

Selon l'instruction n °ASC/2016/203 du 23 juin 2016 relative aux modalités de mise en oeuvre du service civique au deuxième semestre 2016, le rôle du préfet de région est confirmé, mais les missions du préfet de département ont vocation à être renforcées.

Votre commission estime fondée l'instauration d'une coordination plus formalisée au niveau départemental afin de mieux faire connaître le service civique auprès de toutes les structures d'accueil potentielles, d'échanger sur les bonnes pratiques, mais également de mutualiser les formations civiques et citoyennes et celles des tuteurs pour développer les échanges entre les jeunes et entre les structures d'accueil.

Toutefois, votre commission juge la rédaction retenue peu pertinente. Celle-ci dispose que « le représentant de l'État dans le département coordonne les initiatives prises par les collectivités territoriales et leurs groupements, les volontaires et leurs représentants ».

Or, on peut s'interroger sur les initiatives que sont censés prendre les volontaires, même s'il apparaît important d'impliquer ces derniers dans le pilotage du service civique au niveau départemental en tant que force de proposition.

Par ailleurs, on peut s'étonner que les services déconcentrés de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ne soient pas mentionnés.

Votre commission vous propose donc de supprimer cette référence aux initiatives prises par les différents acteurs du service civique et de préciser que le préfet de département, en appui du service déconcentré départemental de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, anime le développement du service civique en collaboration avec les collectivités territoriales et leurs groupements, les volontaires et leurs représentants, les organismes d'accueil et d'information et les personnes susceptibles de recevoir l'agrément mentionné à l'article L. 102-3 (COM-314).

En revanche, votre commission s'oppose à ce que figurent, parmi les organismes qui seront en contact régulier avec le préfet du département, les organisations syndicales.

Selon les explications de la rapporteure thématique de l'Assemblée nationale, Mme Valérie Corre, la présence des organisations syndicales a pour but d'éviter toute confusion entre les missions liées au service civique et l'emploi.

Votre commission estime légitime le souci des organisations syndicales de s'assurer que les missions confiées aux volontaires en service civique ne se confondent pas avec des stages ou des emplois. Il est donc évident que, dans le cadre de leur mission générale de défense de l'intérêt des salariés, les organisations syndicales seront vigilantes aux missions confiées aux volontaires en service civique, sans qu'il soit besoin de l'inscrire dans la loi. En revanche, mentionner expressément les organisations syndicales parmi les organismes participant à la coordination territoriale du service civique crée une suspicion inopportune sur ce dispositif au moment où l'objectif principal du gouvernement est de promouvoir ledit service civique et d'en diffuser la pratique au niveau local. Votre commission a donc supprimé la présence des organisations syndicales au sein du comité de gouvernance départemental. (COM-315).

En ce qui concerne le dispositif relatif à la « carte du volontaire » délivrée par l'agence du service civique, votre commission s'interroge sur la pertinence de lui donner valeur législative dans la mesure où la carte d'étudiant n'est prévue qu'au niveau réglementaire24(*). Cependant, elle comprend la volonté du gouvernement de donner une certaine visibilité à ce dispositif en l'inscrivant dans la partie législative du code du service national. Elle a toutefois adopté un amendement de précision qui fait référence aux avantages financiers liés à la possession de cette carte (COM-316).

Par ailleurs, votre commission a supprimé la disposition insérée à l'article L. 120-30 du code du service national selon laquelle « aucun agrément de service civique ne peut être délivré pour exécuter une tâche régulière correspondant à un poste de travail permanent, pour faire face à un accroissement temporaire de l'activité de l'organisme d'accueil, pour occuper un emploi saisonnier ou pour remplacer un salarié ou un agent en cas d'absence ou de suspension de son contrat de travail. » (COM-317). En effet, l'article L. 120-1 du même code précise déjà que les missions des volontaires en service civique ne sont pas substituables à un emploi ou à un stage. La multiplication des interdictions de substitution du service civique à l'emploi ne rend pas la loi plus efficace, mais seulement plus bavarde.

Enfin, votre commission a supprimé l'article L. 120-36-1 du code du service national inséré par l'Assemblée nationale (COM-318). En effet, le Sénat est traditionnellement opposé au principe du rapport au Parlement, estimant que ce dernier dispose d'autres outils pour contrôler l'action du gouvernement, que ce soit par le biais des auditions de ministres, des questionnaires budgétaires, des questions orales avec débat, etc. Par ailleurs, la référence aux « missions correspondant à des causes prioritaires » n'apparaît guère pertinente : elle tend à hiérarchiser les missions de service civique tout en restant très vague sur la définition même desdites missions.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 quater (articles L. 120-33 et L. 122-16 du code du service national) Valorisation du service civique pour l'accès à la fonction publique et le calcul de l'ancienneté

Objet : cet article vise à permettre aux jeunes ayant réalisé un service civique de valoriser cette expérience pour accéder à la fonction publique. Il précise également les conditions dans lesquelles cette expérience est prise en compte dans le calcul de l'ancienneté des fonctionnaires.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 120-33, L. 122-16 et L. 122-17 du code du service national tendent à faciliter l'accès à la fonction publique des jeunes ayant réalisé un service civique en France (« volontariat associatif ») ou à l'étranger (« volontariat international en administration ou en entreprise »).

Concrètement, la limite d'âge pour l'accès aux emplois de la fonction publique - fixée par exemple à vingt-deux ans pour les corps d'officiers de l'air25(*) - est reculée d'un temps égal au temps effectif du service civique accompli par le jeune.

De même, le service civique est pris en compte dans le calcul de la durée d'expérience professionnelle telle qu'examinée pour la validation des acquis de l'expérience (VAE)26(*).

La durée du service civique est, enfin, intégrée au calcul de « l'ancienneté dans les fonctions publiques de l'État, territoriale et hospitalière ». Cette formulation soulève toutefois des interrogations : il est difficile de déterminer si elle concerne les procédures de recrutement dans la fonction publique (ancienneté nécessaire pour se présenter à un concours interne) ou de gestion de carrière (avancement d'échelons et de grades en fonction de la durée de service et des mérites, départ en retraite).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption par la commission spéciale de l'Assemblée nationale d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs27(*).

Il précise les conditions de prise en compte du volontariat associatif ou international lors du calcul de l'ancienneté dans la fonction publique afin de lever toute ambiguïté juridique.

Dès lors, la durée du service civique - comprise pour mémoire entre six et vingt-quatre mois - serait intégrée au calcul de :

la durée de service nécessaire pour se présenter aux concours internes de la fonction publique28(*). À titre d'exemple, quatre années de services publics effectifs sont nécessaires pour se présenter au concours interne d'ingénieur territorial29(*). Pour atteindre ce seuil, il serait clairement possible de comptabiliser les années ou les mois de service civique accomplis ;

l'ancienneté exigée pour l'avancement d'échelons et de grades.

Cet article maintient, en outre, l'inclusion du service civique dans les éléments pris en compte pour la validation des acquis de l'expérience (VAE).

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale soutient cet effort de clarification des dispositifs visant à la faciliter l'accès à la fonction publique des jeunes ayant réalisé un service civique.

Il n'en demeure pas moins que cet article confirme une « brèche » dans la philosophie des concours internes de la fonction publique. Il consacre en effet la possibilité de prendre en compte non seulement les activités réalisées auprès des administrations mais aussi celles accomplies auprès d'une société située à l'étranger dans le cadre du volontariat en entreprise.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 12 quinquies (article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ; art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; art. 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) Prise en compte du service civique dans les concours d'accès à la fonction publique - Épreuves de mise en situation professionnelle

Objet : cet article précise les conditions de prise en compte du service civique dans l'évaluation de l'expérience professionnelle des candidats aux concours administratifs. Il prévoit également la possibilité d'organiser des épreuves de mise en situation professionnelle pour l'ensemble de ces concours.

I. Le droit en vigueur

Trois types de concours permettent l'accès à la fonction publique : les concours externes, les concours internes et le troisième concours30(*). Ces concours comportent des épreuves et, le cas échéant, l'examen des « titres » présentés par le candidat, comme dans l'exemple du recrutement des infirmiers. Il s'agit, dans ce dernier cas, de « concours sur titres ».

Les épreuves orales et écrites de ces concours peuvent tenir compte de l'expérience professionnelle des candidats. À titre d'exemple, le concours interne d'entrée dans les instituts régionaux d'administration (IRA) comporte un entretien oral qui débute par un exposé de cinq minutes au cours duquel le candidat présente son expérience professionnelle31(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs de l'Assemblée nationale32(*), l'article 12 quinquies précise tout d'abord que les jurys de concours peuvent prendre en compte l'expérience professionnelle des candidats « quelle qu'elle soit », y compris lorsqu'il s'agit d'un service civique.

Cette disposition vise à lever une ambigüité juridique. Effet, le droit en vigueur mentionne uniquement la prise en compte de « l'expérience professionnelle » dans les concours administratifs. Or, il n'est pas certain que cette notion englobe le service civique, ce dernier étant qualifié « d'engagement volontaire » par l'article L. 120-33 du code du service national et non d'activité professionnelle.

Le présent article prévoit, plus largement, que l'une des épreuves des concours administratifs peut consister en « une mise en situation professionnelle ».

Il tend, enfin, à corriger une malfaçon de la loi applicable à la fonction publique territoriale33(*) en précisant que l'expérience professionnelle peut également être prise en compte dans le cadre des concours sur titre. Il reprend ainsi une disposition en vigueur pour les deux autres versants de la fonction publique (versants hospitalier et de l'État).

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale souscrit à l'ambition de clarification de cet article 12 quinquies.

En adoptant l'amendement COM-359 de sa rapporteur, elle a toutefois supprimé la disposition relative à la possibilité de prévoir des « mises en situation professionnelle » dans les concours administratifs.

Cette disposition dépasse en effet largement l'objet du présent article car elle ne se limite pas à l'hypothèse où l'un des candidats a effectué un service civique.

Une telle disposition relève, en outre, du pouvoir règlementaire, ce dernier organisant les conditions dans lesquelles l'expérience professionnelle est prise en compte dans les épreuves de concours. À titre de comparaison, l'épreuve collective d'interaction de l'École nationale d'administration - épreuve de jeux de rôles permettant d'apprécier les aptitudes comportementales et relationnelles des candidats - a été créée par l'arrêté 16 avril 201434(*) sans qu'une disposition législative ait été nécessaire.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 sexies (articles 44 et 45 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 42 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie) Valorisation du service civique dans la fonction publique territoriale

Objet : cet article tend à suspendre le délai d'inscription sur les listes d'aptitude des concours de la fonction publique territoriale lorsque la personne concernée effectue un service civique. Il permet également, dans cette même hypothèse, un report de la scolarité des stagiaires au Centre national de la fonction publique (CNFPT).

I. Le droit en vigueur

· La durée d'inscription sur la liste d'aptitude

Un candidat réussissant un concours de la fonction publique territoriale est inscrit sur une liste d'aptitude classant les lauréats par ordre alphabétique. Il peut alors être recruté en tant que fonctionnaire par une collectivité territoriale ou un établissement public local.

La durée d'inscription sur cette liste est toutefois limitée : historiquement fixée à trois ans, elle a été portée à quatre ans par l'article 42 de récente loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires35(*). Si le lauréat n'a pas trouvé un emploi à l'échéance de ce délai de quatre ans, il perd le bénéfice de son concours et devient ce que la doctrine appelle un « reçu-collé »36(*).

Le décompte de ce délai est néanmoins suspendu dans des cas limitativement énumérés par l'article 44 de la loi n° 86-33 du 26 janvier 198437(*) : congés parental, de maternité, d'adoption, de présence parentale et d'accompagnement d'une personne en fin de vie, congés de longue durée, accomplissement des obligations du service national, mandat d'élu local et recrutement en tant que contractuel pour répondre à un besoin permanent de l'administration.

À titre d'exemple, si une personne réussit un concours de la fonction publique territoriale en 2016 mais se place en congé parental pendant un an, elle reste inscrite sur la liste d'aptitude jusqu'en 2021 (soit le délai normal de quatre ans auquel s'ajoute la durée du congé parental).

· Le report de la scolarité au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)

Certains postes de catégorie A de la fonction publique territoriale nécessitent, outre la réussite du concours, le suivi en tant que stagiaire d'une formation initiale assurée par au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Tel est le cas des administrateurs territoriaux qui bénéficient d'une formation de dix-huit mois à l'Institut national des études territoriales (INET).

Le suivi de ces formations est consécutif à la réussite au concours, le report de scolarité n'étant possible que pour les personnes qui n'ont pas satisfait aux obligations du service national38(*) ou étant en congé parental ou de maternité. Ces dernières intègrent la formation à l'issue de leur service national ou de leur congé.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs de l'Assemblée nationale39(*), l'article 12 sexies poursuit deux objectifs.

Il s'agit, tout d'abord, de prévoir un nouveau cas de suspension du délai d'inscription sur la liste d'aptitude des concours territoriaux40(*) : un jeune ayant conclu un engagement de service civique pourrait demander la suspension de ce délai jusqu'à la fin de cet engagement. Pour reprendre l'exemple précédent, s'il réussit le concours en 2016 mais effectue un service civique pendant un an, il sera inscrit sur la liste d'aptitude jusqu'en 2021 et non jusqu'en 2020.

Le présent article propose, en outre, un nouveau cas de report de scolarité des stagiaires du CNFPT : le lauréat du concours pourrait demander le report d'un an de sa scolarité pour réaliser un service civique.

III. La position de votre commission

Votre commission soutient ces mesures concrètes visant à mieux articuler le service civique, d'une part, et l'entrée dans la fonction publique, d'autre part.

Ces dispositifs laissent le libre choix aux jeunes concernés : ils pourront, en fonction de leurs préférences, demander à poursuivre leur service civique ou à l'écourter pour intégrer plus rapidement la fonction publique territoriale.

Elle s'est donc bornée à adopter l'amendement de coordination COM-371 de sa rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 septies (supprimé) Rapport sur la faisabilité et l'opportunité d'un déploiement contraignant des offres de missions de service civique dans les collectivités publiques

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur la faisabilité et l'opportunité d'un déploiement contraignant des offres de missions de service civique dans les collectivités publiques.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel prévoyant la remise d'un rapport au Parlement sur la faisabilité et l'opportunité d'un déploiement contraignant des offres de missions de service civique dans les collectivités publiques.

Le présent article évoque deux pistes de réflexion :

- l'évaluation du champ des collectivités publiques concernées ;

- la pertinence d'un mécanisme de proportionnalité du nombre d'offres de missions devant être proposé en fonction de la taille des collectivités.

Cette initiative a pour objectif d'assurer l'objectif de 350 000 volontaires en service civique d'ici la fin de 2017 en forçant les collectivités territoriales à s'impliquer davantage dans l'accueil de volontaires.

II. La position de votre commission

Votre commission s'oppose à ce que les collectivités territoriales soient obligées de s'impliquer dans le dispositif du service civique et a adopté un amendement de suppression de cet article. (COM-319).

Elle fait remarquer qu'une telle contrainte serait contreproductive et entraînerait un rejet massif dudit dispositif par ces dernières.

Elle s'étonne que l'Assemblée nationale envisage une telle disposition plutôt que de réfléchir aux obstacles qui empêchent lesdites collectivités de s'engager plus massivement dans l'accueil de volontaires en service civique.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 12 octies (article L. 116-1 [nouveau] du code du service national) Cadets de la défense

Objet : cet article autorise l'expérimentation d'un programme de cadets de la défense.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu de deux amendements identiques présentés par Mme Marianne Dubois et M. Joachim Pueyo, adoptés en séance avec l'avis favorable de la commission mais contre celui du Gouvernement.

Il complète le titre premier du livre premier du code du service national par un chapitre nouveau consacré aux cadets de la défense. Ce dernier se compose d'un article L. 116-1 unique, qui prévoit que « l'État peut autoriser, à titre expérimental, la création d'un programme des cadets de la défense », qui constituerait un « programme civique mis en oeuvre par le ministre de la défense pour renforcer la cohésion nationale, la mixité sociale et le lien entre la Nation et son armée ». Accessible aux Français âgés de douze à dix-huit ans reconnus aptes, il comporterait « une découverte des armées et de leurs métiers, un enseignement moral et civique en complément de celui délivré par l'éducation nationale, ainsi que la pratique d'activités culturelles et sportives ».

Le présent article reprend une proposition formulée par Mme Dubois et M. Pueyo dans leur rapport d'information consacré aux dispositifs citoyens du ministère de la Défense41(*) ; son dispositif est analogue à celui d'une proposition de loi déposée en février 2016 par Mme Dubois et plusieurs de ses collègues et visant à créer un programme de cadets de la défense42(*).

Inspiré du modèle canadien, qui accueillait en 2013 53 535 jeunes âgés de douze à dix-huit ans, le programme des cadets de défense a été discrètement lancé en 2008. N'accueillant que 300 jeunes environ au sein de onze classes, il « ne semble avoir jamais vraiment dépassé le stade de l'expérimentation et demeure aujourd'hui totalement confidentiel »43(*). Cet échec s'explique essentiellement par l'absence de volonté politique, le fonctionnement du programme reposant « uniquement sur la bonne volonté des formations militaires qui y participent », « faute de crédits budgétaires dédiés » ; son contenu demeure variable puisqu' « aucune directive claire n'a jamais été adressée aux centres de cadets sur le contenu des programmes pédagogiques et des activités, la formation des encadrants ou le fonctionnement concret du programme »44(*).

Le coût estimé d'un tel dispositif serait relativement modique, puisque le coût annuel par cadet est aujourd'hui « compris entre 530 euros et 750 euros, en fonction des centres, le chiffre de 1 000 euros étant probablement plus proche de la réalité »45(*).

II. La position de votre commission

Votre commission partage les objectifs du présent article ainsi que la démarche expérimentale qu'il met en oeuvre. Elle considère que la mise en place d'un programme de cadets de la défense participe pleinement au renforcement du lien entre la nation et ses armées ainsi qu'à l'éducation du citoyen.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 12 nonies (supprimé) (titre Ier bis du livre Ier du code du service national) Service civique obligatoire

Objet : cet article propose d'autoriser à titre expérimental la création d'un service civique obligatoire.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui autorise l'Etat à créer, à titre expérimental, un service civique obligatoire pour une durée maximale de trois ans.

Le dispositif proposé distingue deux périodes.

Pendant trois mois, l'année de leurs dix-huit ans, tous les jeunes d'une même classe d'âge seraient rassemblés pendant trois mois pour effectuer leurs « classes républicaines » à l'occasion desquelles leur seraient enseignés les fondamentaux de la République. Ils bénéficieraient également à cette occasion d'une mise à niveau portant sur les acquis de base.

Puis, entre leur dix-huitième et vingt-cinquième année, les jeunes devraient effectuer un service civique de six mois qu'ils pourraient décomposer en deux périodes de trois mois.

A l'issue de cette expérimentation, il pourrait être envisagé d'étendre ce service civique obligatoire à tout le territoire.

II. La position de votre commission

Tout en espérant que le service civique touche un nombre toujours plus grand de jeunes, votre commission s'oppose à l'idée de le rendre obligatoire. En effet, cela le dénaturerait puisque le dispositif repose sur l'engagement volontaire du jeune.

Opposée sur le principe à un service civique obligatoire, votre commission juge donc toute expérimentation inutile.

Elle a adopté un amendement de suppression de cet article (COM-320).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 13 (article L. 120-2 du code du service national) Organisme en charge de la mise en oeuvre du programme européen Erasmus + Jeunesse & Sport

Objet : cet article charge l'Agence du service civique de la mise en oeuvre du volet « sport » du programme européen Erasmus +.

I. Le droit en vigueur

Dans le cadre du règlement UE n° 1288/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant « Erasmus+ », programme de l'Union pour l'éducation, la formation, la jeunesse et le sport, le ministère de la ville, de la jeunesse et des sports, en tant qu'autorité nationale pour le volet Jeunesse du programme, avait désigné l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP) comme agence nationale chargée, d'une part, de la mise en oeuvre du volet « jeunesse » et, d'autre part, de l'information pour le volet « sport » (décret n° 2014-1072 du 22 septembre 2014).

À ce titre, l'«agence Erasmus+ France Jeunesse et Sport », rattachée à l'INJEP, avait pour mission la gestion administrative et financière ainsi que le développement du programme susmentionné.

Toutefois, la loi n °2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense a désigné l'Agence du service civique comme opérateur du volet « jeunesse ».

En effet, dans le cadre de la réorganisation de l'administration centrale chargée de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, l'INJEP a été rattaché à la Direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) pour sa partie « observatoire de la jeunesse ». Quant à l'agence « Erasmus+ Jeunesse et Sport », jusqu'alors rattachée à l'INJEP, elle devait être rattachée à l'Agence du service civique, en vertu des dispositions du présent article.

Toutefois, l'article 25 de la loi précitée a omis de mentionner le volet « sport ».

II. Le projet de loi initial

Le présent article a pour objet de réparer cette omission et de charger l'Agence du service civique de la mise en oeuvre du volet « sport » du programme Erasmus +.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 13 bis (supprimé) (article L. 232-12-1 du code du sport) Élargissement du champ des sportifs soumis au profil biologique

Objet : le présent article étend le champ d'application du suivi longitudinal du profil biologique au-delà des sportifs de haut niveau, conformément aux règles internationales.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit par voie d'amendement en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Régis Juanico, Mme Brigitte Bourguignon et M. Pascal Deguilhem afin d'élargir le champ du projet de loi à la lutte contre le dopage.

Il prévoit de modifier la rédaction du premier alinéa de l'article L. 232-12-1 du code du sport afin de prévoir que « les prélèvements biologiques mentionnés au premier alinéa de l'article L. 232-12 peuvent avoir pour objet d'établir le profil des paramètres pertinents dans l'urine ou le sang d'un sportif aux fins de mettre en évidence l'utilisation d'une substance ou d'une méthode interdite en vertu de l'article L. 232-9 ».

Comme l'a expliqué M. Régis Juanico au cours du débat à l'Assemblée nationale, le principe du profil biologique de l'athlète, qui a été développé par l'Agence mondiale antidopage, est fondé sur le suivi longitudinal de certaines variables biologiques au fil du temps, permettant, le cas échéant, de révéler indirectement les effets du dopage et de le réprimer. Aux termes du code du sport, les sportifs pouvant être concernés par le profil biologique sont les sportifs de haut niveau, les sportifs espoir, les sportifs professionnels licenciés des fédérations agréées et les sportifs qui ont fait l'objet d'une sanction disciplinaire au titre du code du sport au cours des dernières années. Or des sportifs ne faisant pas partie de ces catégories pourraient très bien relever de ce dispositif, du fait, par exemple, de leur investissement dans des épreuves sportives. C'est pourquoi l'Agence mondiale antidopage a demandé officiellement au gouvernement français qu'une évolution de la législation nationale soit opérée sur ce point précis.

L'AFDL SOUTIENT L'EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DU PROFIL BIOLOGIQUE SPORTIF

L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) dans une délibération en date du 17 février 2016 a estimé « que le moment était venu de conférer une portée générale au profil biologique » et, à cette fin, de modifier l'article L. 232-12-1 du code du sport.

La modification adoptée par le présent article 13 bis du projet de loi reprend la rédaction proposée par l'AFLD dans sa délibération afin de répondre aux objections formulées par l'Agence mondiale antidopage (AMA).

Si la modification législative proposée apparaît donc utile et nécessaire, le choix de ce projet de loi pour porter cette disposition a suscité des interrogations lors du débat à l'Assemblée nationale compte tenu de l'étroitesse du lien avec l'objet du projet de loi et le risque d'une censure de ces dispositions par le Conseil constitutionnel. Sur ce point précis, M. Patrick Kanner, ministre en charge du sport, a estimé que « la lutte contre le dopage est un enjeu de société qui dépasse le domaine du sport. Nous nous mettons ainsi en conformité avec le code mondial antidopage, ce qui est une absolue nécessité ». L'Assemblée nationale a donc adopté cet amendement avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

II. La position de votre commission

Sans remettre en cause l'intérêt de cet article qui vient compléter les dispositions de l'ordonnance n° 2015-1207 du 30 septembre 2015 relative aux mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour assurer le respect des principes du code mondial antidopage, son lien avec l'objet du projet de loi est extrêmement ténu et il constitue ainsi un cavalier législatif.

Votre rapporteur observe également que nos collègues Dominique Bailly et Didier Guillaume ainsi que les membres du groupe socialiste et républicain viennent de déposer au Sénat une proposition de loi n°826 visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs qui comporte un article 10 visant à étendre le dispositif du profil biologique à l'ensemble des sportifs. Les dispositions du présent article trouveraient naturellement leur place dans cette proposition de loi qui comprend déjà une disposition identique.

Dans ces conditions, votre commission a adopté l'amendement COM-5 présenté par Jean-Pierre Grand visant à supprimer cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 14 (article L. 611-9 [nouveau] du code de l'éducation) Reconnaissance de l'engagement étudiant

Objet : cet article rend obligatoire dans l'enseignement supérieur la validation de l'engagement étudiant.

I. Le droit en vigueur

De plus en plus d'établissements d'enseignement supérieur offrent aujourd'hui à leurs étudiants des dispositifs reconnaissant leurs activités extra-académiques.

Ces dispositifs de reconnaissance peuvent prendre différentes formes :

- la « valorisation » : certification, inscription dans une annexe descriptive au diplôme, inscription dans un « portefeuille de compétences », délivrance d'une attestation ;

- la « validation » : attribution de crédits d'études, validation d'unités d'enseignement, voire obtention d'un diplôme spécifique.

D'après l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, 53 établissements proposaient de tels dispositifs en 2015 (contre seulement 13 en 2009) et le mode de reconnaissance le plus courant est la validation sous forme d'attribution de crédits d'études46(*) ou d'unités d'enseignement.

II. Le projet de loi initial

La mesure 31 du Plan national de vie étudiante arrêté le 1er octobre 2015 prévoyait de « valoriser et reconnaître dans les formations l'engagement étudiant (...) »47(*).

Le présent article propose la généralisation de cette valorisation. Un nouvel article L. 611-9 du code de l'éducation rend obligatoire la validation de compétences, connaissances et aptitudes acquises par les étudiants à l'occasion d'activités extra-académiques. Lorsque l'établissement d'enseignement supérieur n'utilisera pas les crédits ECTS, il devra valoriser l'engagement étudiant par l'attribution d'éléments constitutifs d'une unité d'enseignement prévue au sein de la formation.

Le dispositif initial proposé par le Gouvernement vise ainsi :

- les activités bénévoles ;

- les activités militaires dans la réserve opérationnelle ;

- le service civique48(*) ;

- ainsi que le volontariat militaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, le dispositif proposé par le présent article, en l'étendant aux engagements de sapeurs-pompiers volontaires49(*).

En séance publique, deux amendements ont été adoptés :

- l'un, présenté par notre collègue Anne-Yvonne Le Dain avec les avis défavorables de la commission spéciale et du Gouvernement, qui vise à préciser que le diplôme de doctorat est hors du champ du dispositif ;

- l'autre, présenté par notre collègue Anne-Christine Lang avec l'avis défavorable de la commission spéciale mais l'avis favorable du Gouvernement, qui vise à étendre le dispositif aux activités salariées et entrepreneuriales.

Cette dernière extension est d'ailleurs conforme aux engagements pris par le président de la République dans le cadre du Plan national de vie étudiante précité dont la mesure 13 prévoit de « Valoriser et reconnaître les compétences acquises par les étudiants salariés ». On rappellera à cet égard qu'un étudiant sur deux exerce une activité salariée, le plus souvent dans la garde d'enfants, le commerce ou la restauration.

IV. La position de votre commission

Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel (COM-651), votre commission spéciale est favorable à l'adoption de cet article.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 bis A (article L. 6222-7-2 [nouveau] du code du travail) - Mobilité internationale des apprentis

Objet : cet article, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique sur proposition de nos collègues députés du groupe Union des démocrates et indépendants, vise à favoriser la mobilité internationale des apprentis en prévoyant d'une part, le maintien du statut de stagiaire de la formation professionnelle pendant la période de mobilité et d'autre part, de leur faire bénéficier d'une aide financière prise en charge par les organismes paritaires collecteurs agréés d'une durée de trois mois au plus.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article 14 bis A, introduit en séance publique à l'Assemblée à l'initiative de nos collègues députés du groupe Union des démocrates et indépendants, entend favoriser la mobilité européenne ou internationale des apprentis.

Il introduit dans le code du travail un article L. 6222-7-2 qui prévoit que, sur accord conjoint de l'employeur et de l'apprenti, ce dernier peut effectuer une période de mobilité européenne ou internationale, pendant laquelle le contrat d'apprentissage est suspendu et l'apprenti ne perçoit pas de rémunération de l'entreprise. En contrepartie, l'apprenti demeure inscrit au centre de formation pendant toute la durée de la suspension du contrat et bénéficie d'une allocation financée par les organismes paritaires collecteurs agréés (Opca).

Aux termes de l'article L. 6325-14-1 du code du travail, cette allocation, prévue pour les titulaires d'un contrat de professionnalisation qui subissent une rupture non volontaire de leur contrat, doit être définie dans l'accord collectif constitutif de l'Opca et ne peut excéder une durée de trois mois.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur partage pleinement l'ambition portée par cet article de favoriser la mobilité internationale des jeunes apprentis. L'apport d'une telle expérience, tant pour le développement personnel du jeune que pour l'entreprise, n'est plus à démontrer.

Ce dispositif s'inscrit dans la continuité des travaux menés, au niveau européen, par notre ancien collègue actuellement député européen Jean Arthuis sur la création d'un « Erasmus professionnel ».

La mise en oeuvre de cette ambition se heurte toutefois à des difficultés techniques qui rendent le dispositif proposé fragile juridiquement.

Votre rapporteur rappelle donc, à ce stade, l'esprit de cet article : permettre la mobilité du jeune apprenti, tout en déchargeant l'entreprise liée par le contrat d'apprentissage de toute responsabilité juridique et sociale pendant la période de mobilité.

En proposant la suspension du contrat d'apprentissage, cet article soulève une difficulté en matière de protection sociale de l'apprenti qui se trouverait alors privée de couverture sociale puisque cette dernière est attachée à l'existence de son contrat. L'absence de statut de l'apprenti, contrairement aux étudiants, en dehors de son contrat d'apprentissage rend délicate l'application de cette mesure.

Il semble par ailleurs que cet article comporte une confusion, qu'il conviendra de lever, entre contrat d'apprentissage et contrat de professionnalisation.

Votre rapporteur mène actuellement un travail de réflexion, en lien avec le Gouvernement, autour de cette question et propose donc à votre commission spéciale de maintenir cet article en l'état en attendant de discuter d'un dispositif plus abouti lors de la séance publique

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 14 bis (article L. 131-10 du code de l'éducation) - Renforcement du contrôle de l'État sur l'instruction dispensée en famille

Objet : cet article confie à la seule autorité administrative la responsabilité de définir le lieu et les modalités du contrôle de l'instruction dispensée en famille et permet de sanctionner les refus réitérés de se soumettre au contrôle.

I. Le droit en vigueur

Si, aux termes de l'article L. 131-1-1 du code de l'éducation, « l'instruction obligatoire est assurée prioritairement dans les établissements d'enseignement », l'article L. 131-2 prévoit que celle-ci peut être dispensée au sein de la famille par les parents ou une personne de leur choix. En application de l'article L. 131-5, les parents faisant le choix d'instruire leur enfant dans la famille doivent le déclarer chaque année au maire et au directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN).

L'instruction au sein de la famille demeure un choix relativement marginal mais en progression certaine. Au cours de l'année scolaire 2014-2015, 24 878 enfants étaient instruits à domicile, ce qui représente 0,3 % des enfants soumis à l'obligation scolaire, alors que le nombre d'enfants concernés s'élevait à 18 818 pour l'année scolaire 2010-2011 (soit 0,22 % des enfants soumis à l'obligation scolaire) et à 13 547 en 2007-2008 (0,16 %). La proportion d'enfants inscrits au Centre national d'enseignement à distance (CNED) en classe à inscription réglementée décroît également : de 75,8 % en 2008-2008, elle a chuté à 60,5 % pour l'année scolaire 2014-201550(*).

L'article L. 131-10 du code de l'éducation détermine les principes du contrôle de l'instruction à domicile, dont les modalités sont fixées par les articles R. 131-2, D. 131-11 et D. 131-12 du même code et précisées par une circulaire du 26 décembre 201151(*).

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 131-10 prévoit un double contrôle de l'instruction à domicile :

- une enquête réalisée par la mairie, « uniquement aux fins d'établir quelles sont les raisons alléguées par les personnes responsables, et s'il leur est donné une instruction dans la mesure compatible avec leur état de santé et les conditions de vie de la famille » ;

- un contrôle du contenu de l'instruction, réalisé par les services de l'éducation nationale, qui a pour objet de « vérifier que l'enseignement assuré est conforme au droit de l'enfant à l'instruction ». Réalisé au moins une fois par an, ce contrôle a lieu « notamment au domicile des parents de l'enfant » et « vérifie notamment que l'instruction dispensée au même domicile l'est pour les enfants d'une seule famille ».

Les résultats de ce dernier contrôle sont communiqués à la famille. S'ils sont jugés insuffisants, un second contrôle est prévu au terme d'un délai dans lequel une amélioration de l'instruction donnée doit être réalisée ou des explications fournies. Si, au terme de ce second contrôle, les résultats sont jugés encore insuffisants, les parents sont mis en demeure d'inscrire l'enfant, dans les quinze jours suivant la notification, dans un établissement d'enseignement public ou privé.

Les éléments communiqués par le ministère montrent que l'effectivité du contrôle pédagogique peut être encore améliorée. Sur les 9 819 enfants déclarés instruits dans la famille en dehors d'une inscription réglementée au CNED, 7 539, soit 76,7 % des enfants, ont été convoqués pour un premier contrôle en 2014-2015. Mais seuls 6 497 enfants, soit 66,1 %, ont été effectivement contrôlés et 456 de ces contrôles, soit 7 %, ont été jugés non satisfaisants, donnant lieu à seulement 176 seconds contrôles (soit 38,6 % des premiers contrôles non satisfaisants)52(*).

Parmi les enfants convoqués pour un premier contrôle en 2014-2015, 1 042 n'ont pu être contrôlés, du fait l'absence de la famille à la date prévue pour le contrôle (67,6 % des cas), du refus de la famille d'une évaluation de l'enfant (10,8 %) ou de se déplacer au lieu du contrôle (6,7 %). Dans les cas restant (14,7 %), aucune explication n'est apportée. Le ministère précise que « certains contrôles ne peuvent pas matériellement se concrétiser sans qu'il y ait pour autant de refus de la part des familles (par exemple un déménagement dans un autre département) »53(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative du Gouvernement, le présent article vise à renforcer le contrôle exercé par l'État sur l'instruction dispensée en famille.

Il modifie l'article L. 131-10 du code de l'éducation afin, d'une part, de confier à la seule autorité administrative le pouvoir de déterminer le lieu et les modalités du contrôle.

Le Gouvernement souligne qu'un certain nombre de contrôles n'ont pas lieu car les familles refusent des contrôles en dehors du domicile familial, en se fondant sur le quatrième alinéa de l'article L. 131-10, qui prévoit que le contrôle « a lieu notamment au domicile des parents de l'enfant ».

Or, comme le rappelle le juge administratif, « si, en prévoyant que le contrôle pédagogique de l'enseignement à domicile a lieu «notamment au domicile des parents de l'enfant», le législateur a entendu définir le lieu de ce contrôle comme étant principalement le lieu où est dispensé l'enseignement assuré aux enfants [...], ces dispositions ne font toutefois pas obstacle à ce que l'autorité administrative, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation et sous le contrôle du juge, décide que le contrôle pédagogique se déroule dans les locaux de l'administration »54(*). Toutefois, il ressort de la rédaction de l'article L. 131-10 que l'administration ne dispose pas d'une totale liberté de choix du lieu du contrôle : elle ne peut décider d'un contrôle hors du domicile de la famille que si des éléments objectifs lui permettent de considérer qu'il ne pourra pas se dérouler dans de bonnes conditions au domicile de la famille.

D'autre part, le 3° du présent article insère un nouvel alinéa permettant au DASEN de mettre en demeure les parents d'inscrire l'enfant dans un établissement d'enseignement « lorsqu'ils ont refusé deux fois de suite, sans motif légitime, de soumettre leur enfant au contrôle annuel ».

Il s'agit de permettre aux services de l'État de lutter contre les refus de contrôle. En l'état du droit, l'article L. 131-9 permet au DASEN de saisir le procureur de la République des faits constitutifs d'infraction aux dispositions du chapitre dans lequel figure l'article L. 131-10. Comme le relève le ministère, « cette solution n'est pas satisfaisante : le temps que le procureur de la République ouvre une enquête, que des poursuites soient le cas échéant diligentées et qu'une condamnation intervienne, l'enfant instruit à domicile ne peut être contrôlé »55(*). Le Conseil d'État a rappelé dans une décision du 13 janvier 2014 qu'il ressort des dispositions du code de l'éducation que le DASEN ne peut mettre en demeure les parents de scolariser leur enfant qu'en raison de l'insuffisance de cette instruction et non pour refus de contrôle56(*).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage l'objectif poursuivi par le présent article, à savoir rendre plus effectif le contrôle pédagogique de l'instruction à domicile. La hausse du nombre d'enfants non scolarisés mais instruits dans la famille constitue un sujet de préoccupation, à plus forte raison alors que la proportion d'enfants inscrits au CNED en classe à inscription réglementée décroît fortement.

Elle approuve ainsi le principe d'une mise en demeure de scolariser l'enfant en cas de refus réitéré de le soumettre au contrôle prévu par la loi.

En revanche, votre rapporteur estime nécessaire de conserver le principe d'un contrôle au domicile des parents ou sur le lieu où l'instruction est dispensée. Issue de la loi n° 98-1165 du 18 décembre 1998 tendant à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire, la formulation actuelle de la première phrase du quatrième alinéa de l'article L. 131-10, bien qu'imparfaite, met en avant ce principe qui ne prive pas l'administration de son pouvoir de décision mais l'encadre. Plus qu'une garantie pour les citoyens, il s'agit d'une condition de l'efficacité du contrôle, permettant à l'inspecteur d'apprécier l'aménagement des locaux utilisés pour l'enseignement, les méthodes et les ressources utilisées ainsi que tout autre élément utile. Enfin, votre rapporteur reprend les réserves exprimées lors des débats de la loi du 18 décembre 1998, à savoir que l'absence de mention explicite du domicile dans la loi devienne le prétexte de refus d'accès des inspecteurs au domicile de la part de certains parents57(*).

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-354 du rapporteur réaffirmant le principe du contrôle sur le lieu où l'instruction est dispensée, sauf décision motivée de l'autorité compétente de l'État.

En dernier lieu, votre rapporteur rappelle qu'outre les considérations juridiques, il revient à l'État de consacrer les moyens nécessaires afin d'assurer le contrôle prévu par la loi. Une part significative des enfants instruits dans leur famille ne font pas l'objet d'un contrôle : près d'un quart des élèves instruits dans la famille en dehors d'une inscription réglementée au CNED au cours de l'année 2014-2015 n'ont même pas été convoqués pour le premier contrôle, tandis que près de 40 % des premiers contrôles non satisfaisants n'ont pas donné lieu à un second contrôle, dans la moitié des cas car le premier contrôle avait été effectué trop tardivement.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 ter (articles L. 231-3 et L. 511-2 du code de l'éducation) - Parité dans les commissions compétentes en matière de vie lycéenne

Objet : cet article prévoit de rendre obligatoire la parité parmi les représentants élus des élèves au Conseil supérieur de l'éducation, au sein du conseil national et des conseils académiques de la vie lycéenne ainsi que des conseils de vie collégienne.

I. Le droit en vigueur

Le I de l'article 74 de la loi du 4 août 2014 impose que la désignation des membres des commissions et des instances consultatives ou délibératives placées auprès du Gouvernement, dont la composition est collégiale, respecte la parité au sein de l'instance58(*). Toutefois, ces dispositions ne s'appliquent qu'aux membres désignés, non aux membres élus que sont les représentants des élèves de lycée dans les différentes instances dans lesquelles ils sont représentés.

Cette disposition fait suite à une décision d'assemblée du Conseil d'État en date du 7 mai 2013, rappelant « que le législateur est seul compétent tant dans les matières définies notamment par l'article 34 de la Constitution que dans celles relevant du pouvoir réglementaire en application de l'article 37, pour adopter les règles destinées à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions et mandats à caractère social ou professionnel »59(*). Aussi l'intervention du législateur est-elle nécessaire pour instaurer une représentation paritaire dans les instances qui ne relèvent que du pouvoir réglementaire, à l'instar du conseil national de la vie lycéenne (CNVL) ou des conseils académiques de la vie lycéenne (CAVL).

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit au stade de la commission à l'initiative de Mme Maud Olivier et plusieurs de ses collègues, le présent article vise à rendre obligatoire la parité parmi les représentants élus des élèves au Conseil supérieur de l'éducation (CSE), au conseil national et dans les conseils académiques de la vie lycéenne ainsi que dans les conseils de la vie collégienne.

Le 1° du présent article modifie le dernier alinéa de l'article L. 231-3 du code de l'éducation, relatif à la composition du CSE, en précisant que pour l'élection des représentants des lycéens, « le scrutin est organisé de manière à ce qu'un nombre égal de représentants des lycéens de chaque sexe soit élu. »

Son 2° complète l'article L. 511-2 du même code, relatif aux droits et à l'exercice des libertés des lycéens, afin de prévoir que « les commissions consultatives nationales et académiques exclusivement compétentes en matière de vie lycéenne sont composées de manière à ce qu'un nombre égal de représentants des lycéens de chaque sexe soit élu dans les conditions prévues par décret ». Il précise que « la même règle de parité s'applique aux représentants élus des collégiens dans les commissions consultatives des collèges exclusivement compétentes en matière de vie collégienne, lorsqu'elles existent ». Ces dernières instances devraient être généralisées à partir de la rentrée 2016, conformément aux annonces du ministère.

C'est à dessein que le présent article ne prévoit pas d'exigence identique pour les conseils de vie lycéenne, considérant que la dimension fortement sexuée de certaines filières, en particulier au lycée professionnel, empêcherait la mise en oeuvre d'une représentation paritaire au sein du conseil de la vie lycéenne à l'échelle de l'établissement.

III. La position de votre commission

Votre commission partage pleinement l'objectif du présent article. Toutefois, elle a considéré que l'objet des dispositions du 2° est sans rapport avec l'article L. 511-2 qu'il modifie. En conséquence, elle a adopté l'amendement COM-347 de votre rapporteur qui déplace ces dispositions au sein d'un nouvel article L. 511-2-1 du code de l'éducation.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 quater (supprimé) (article L. 312-15 du code de l'éducation) - Projet citoyen dans le cadre de l'enseignement moral et civique

Objet : cet article prévoit que les élèves de collège et de lycée sont incités à participer à un projet citoyen au sein d'une association d'intérêt général dans le cadre de l'enseignement moral et civique.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit en commission à l'initiative de Mme Colette Capdevielle et plusieurs de ses collègues.

Il complète l'article L. 312-15 du code de l'éducation, relatif à l'enseignement moral et civique, par un alinéa disposant que « dans le cadre de l'enseignement moral et civique, les collégiens et lycéens sont incités à participer à un projet citoyen au sein d'une association d'intérêt général ».

II. La position de votre commission

Si votre commission est évidemment favorable au développement de l'engagement des jeunes Français, elle a considéré que les dispositions du présent article, dépourvues de tout caractère normatif, relèvent du domaine réglementaire, voire d'une simple circulaire, à l'instar de la circulaire 20 juin 2016 relative au parcours citoyen qui précise que ce dernier favorise « la prise de conscience de l'existence du mouvement associatif et des possibilités d'engagement qu'il offre »60(*).

Au bénéfice de ces observations, elle a adopté l'amendement COM-346 du rapporteur supprimant cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 14 quinquies (article L. 611-11 du code de l'éducation) - Aménagements de scolarité

Objet : cet article ouvre des possibilités d'aménagement de la scolarité pour les étudiants qui siègent au sein des organes d'administration ou de direction d'associations.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 611-4 du code de l'éducation permet aux sportifs de haut niveau de bénéficier d'aménagements dans l'organisation et le déroulement de leurs études et de leurs examens afin de leur permettre de poursuivre leur carrière sportive.

Ce dispositif avait été récemment modifié par la loi n° 2015-1541 du 27 novembre 2015 visant à protéger les sportifs de haut niveau et professionnels et à sécuriser leur situation juridique et sociale61(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de sa rapporteure thématique, avec avis favorable du Gouvernement, la commission spéciale a adopté un amendement portant article additionnel qui ouvre le statut universitaire dont bénéficient actuellement les sportifs de haut niveau à d'autres étudiants pour aménager leur scolarité et rendre leurs activités annexes compatibles avec la poursuite de leurs études. Les étudiants concernés seraient :

- les volontaires du service civique,

- les élus au sein des conseils des établissements et des conseils régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS),

- les personnes exerçant une activité professionnelle,

- les personnes bénévoles au sein de l'organe d'administration ou de direction d'une association.

Toutefois, en séance publique, le Gouvernement a proposé un amendement de réécriture complète du présent article. Plutôt que de modifier l'article L. 611-4 relatif aux sportifs de haut niveau, le Gouvernement a proposé d'insérer un nouvel article L. 611-11 dans le code de l'éducation pour prévoir un régime spécifique. Outre les étudiants visés par le dispositif initialement voté par la commission spéciale, le nouveau dispositif serait également applicable :

- aux étudiants accomplissant une activité militaire dans la réserve opérationnelle ;

- aux étudiants réalisant un volontariat militaire.

Devront donc être prévus par les établissements d'enseignement supérieur des « aménagements dans l'organisation et le déroulement des études » mais aussi des « droits spécifiques liés à l'exercice de responsabilités particulières ».

Votre commission a adopté un article rédactionnel COM-676.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 sexies (article L. 611-10 [nouveau] du code de l'éducation) - Mise en place obligatoire de politiques universitaires en matière d'engagement associatif

Objet : cet article oblige désormais les établissements d'enseignement supérieur à élaborer une politique spécifique visant à développer l'engagement des étudiants au sein des associations.

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté le présent article, introduit par amendement de notre collègue députée Mme Colette Capdevielle, avec avis favorable de la rapporteure thématique et du Gouvernement.

Il vise à rendre obligatoire la mise en place par chaque établissement d'enseignement supérieur d'une politique de développement de l'engagement des étudiants au sein des associations. Il est ainsi complémentaire des dispositions de l'article 14 du présent projet de loi qui visent également à développer l'engagement associatif des étudiants.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 14 septies (article L. 714-1 du code de l'éducation) - Politique culturelle universitaire

Objet : cet article prévoit que les universités peuvent créer des services communs de développement de l'action culturelle et artistique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 714-1 du code de l'éducation autorise les universités à créer des services communs « notamment » pour assurer :

- l'organisation des bibliothèques et des centres de documentation ;

- le développement de la formation permanente ;

- l'accueil, l'information et l'orientation des étudiants ;

- l'exploitation d'activités industrielles et commerciales ;

- l'organisation des actions impliquées par la responsabilité sociale de l'établissement.

Cette liste n'est pas exhaustive comme en témoigne l'adverbe « notamment » ; c'est ainsi que d'autres services communs ont pu être créés entre universités, en particulier pour le développement de politiques culturelles universitaires.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée a cependant estimé nécessaire de sécuriser le cadre légal et réglementaire applicable aux services de développement de l'action culturelle et artistique éventuellement portés par les universités.

Le présent article a été introduit en commission spéciale à l'Assemblée nationale, à l'initiative des rapporteurs. Il propose de compléter l'énumération de l'article L. 714-1 précité par un 6° visant le « développement de l'action culturelle et artistique » permettant ainsi aux universités de créer, pour le domaine culturel, des services communs comme le sont les services universitaires des activités physiques et sportives (SUAPS) ou les services communs d'information, d'orientation et d'insertion professionnelle (SCUIO-IP).

Cette nouvelle disposition rencontre l'avis favorable du Gouvernement qui y voit un prolongement de la convention « Université, lieux de culture » signée en juillet 2013 entre les ministères chargés respectivement de la culture et de l'enseignement supérieur.

LES SERVICES CULTURELS UNIVERSITAIRES

Les services culturels universitaires jouent un rôle fondamental dans la politique culturelle d'un établissement d'enseignement supérieur. Ils ont pour objectif d'intensifier les pratiques culturelles et artistiques des étudiants et des communautés universitaires, de valoriser davantage le patrimoine architectural, scientifique, culturel et linguistique des universités, de renforcer la rencontre entre l'université et la création artistique, de dynamiser les partenariats avec les institutions artistiques et culturelles et de renforcer les échanges entre les universités et leur environnement, de manière à en faire des lieux de culture ouverts sur la cité. Ils aident a` la valorisation de la recherche et de la formation, a` la reconnaissance des pratiques culturelles dans les formations. Ils sont espaces de production dans le cadre d'une mission d'accompagnement a` la création.

Le développement de ces services, organisés de manière assez hétérogène, s'est structuré de manière progressive depuis 1976 (université Toulouse 2 Jean-Jaurès). Selon une enquête conduite en 2013-2014 par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, 84 % des établissements d'enseignement supérieur disposent d'un service culturel, soit 60 sur 71 ayant répondu à l'enquête. On dénombre sur cette base 66 services culturels : 21 services culturels communs culture artistique et culture scientifique et technique ; 37 services culturels uniquement artistiques ; 8 services culturels uniquement « culture scientifique et technique ». 6 établissements ont deux services culturels, chacun spécialisé respectivement dans la culture artistique et dans la culture scientifique. Sur les 11 établissements qui ne possèdent pas de service culturel, 7 ont à la place un chargé de mission dont 4 sont chargés à la fois de la culture artistique et scientifique, 2 uniquement de la culture artistique et un uniquement de la culture scientifique et technique.

Source : réponse au questionnaire de votre commission spéciale

III. La position de votre commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 14 octies (article L. 811-2 du code de l'éducation) - Recrutement des étudiants par les CROUS

Objet : cet article autorise les CROUS à recruter des étudiants pour l'animation de la vie étudiante dans les mêmes conditions que les établissements d'enseignement supérieur.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 811-2 du code de l'éducation pose le principe selon lequel les étudiants sont associés à l'accueil des nouveaux étudiants, à l'animation de la vie des établissements et aux activités d'aide à l'insertion professionnelle. Cette association prend le plus souvent des formes bénévoles mais la loi autorise aussi les établissements d'enseignement supérieur à recruter des étudiants, notamment pour des activités de tutorat ou de service en bibliothèque.

L'étudiant doit être inscrit en formation initiale dans un établissement public d'enseignement supérieur et le recrutement doit s'opérer prioritairement sur des critères académiques et sociaux. Les conditions de ce recrutement échappent au droit commun du travail et ont été définies par voie réglementaire62(*). C'est ainsi que, selon les chiffres transmis par le Gouvernement en réponse au questionnaire de votre commission spéciale, 22 000 contrats ont été signés dans ce cadre en 2009-2010 pour 16 500 étudiants employés, ce qui équivaut à environ 1 100 équivalents temps-plein (ETP).

Aujourd'hui, un étudiant sur deux exerce une activité salariée, le plus souvent dans la garde d'enfants, le commerce ou la restauration. Cependant, d'après le Plan national de vie étudiante arrêté le 1er octobre 2015, seuls 5 % des étudiants ayant une activité salariée l'exercent sur leur campus. C'est dans cette optique que la mesure 10 de ce Plan prévoit de « Développer une offre d'emplois étudiants de qualité sur les campus ». D'après les chiffres cités par le Plan, les établissements emploieraient environ 1 100 ETP et les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) environ 800 ETP, soit 1 900 ETP au total. Au travers du Plan national de vie étudiante, le Gouvernement se fixe l'objectif d'atteindre 3 000 ETP en 2016-2017 au bénéfice d'environ 30 000 étudiants.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit en commission spéciale à l'Assemblée nationale, à l'initiative des rapporteurs. Il propose d'étendre le régime de recrutement des étudiants prévus à l'article L. 811-2 aux CROUS, comme cela était envisagé dans la mesure 10 du Plan national de vie étudiante63(*). Selon le Gouvernement, favorable à la mesure, les missions confiées aux étudiants au sein des CROUS pourraient être notamment l'accueil et l'information des nouveaux étudiants, l'information sur les mesures sociales, l'animation des résidences universitaires, l'appui aux initiatives étudiantes, l'action culturelle, en appui aux personnels des CROUS.

Dans la présentation de son amendement, le rapporteur général, notre collègue député Razzy Hammadi, évoque la possibilité de créer 120 ETP supplémentaires grâce à l'extension de ce régime.

III. La position de votre commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 14 nonies (article 48 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République) - Prolongation de l'expérimentation du dispositif dit de « dernier mot aux parents » pour l'orientation scolaire

Objet : cet article prolonge, pour une année supplémentaire, l'expérimentation relative au choix de l'orientation par la famille à l'issue du collège.

I. Le droit en vigueur

L'article 48 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République prévoit qu'« à titre expérimental, pour une durée maximale de trois ans, dans des académies et des conditions déterminées par le ministre chargé de l'éducation nationale, la procédure d'orientation prévue à l'article L. 331-8 du code de l'éducation peut être modifiée afin que, après avoir fait l'objet d'une proposition du conseil de classe et au terme d'une concertation approfondie avec l'équipe éducative, la décision d'orientation revienne aux responsables légaux de l'élève ou à celui-ci lorsqu'il est majeur ».

Le décret n° 2014-6 du 7 janvier 2014 précise les modalités de la mise en oeuvre de cette expérimentation64(*), dont un premier bilan - nuancé - a été dressé par l'inspection générale de l'éducation nationale en novembre 201565(*). En revanche, alors que l'expérimentation touche à son terme à la fin de l'année scolaire 2015-2016, le rapport d'évaluation prévu par l'article 48 de la loi du 8 juillet 2013 précitée n'a toujours pas été transmis aux commissions compétentes de l'Assemblée et du Sénat.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement du rapporteur général, le présent article prévoit de prolonger, pour une année supplémentaire, cette expérimentation, sur le fondement d'une évaluation aujourd'hui « encore malaisée »66(*).

III. La position de votre commission

Si le présent article ne présente qu'un lien assez indirect avec le projet de loi, votre commission a considéré qu'en l'absence de résultats probants, la prolongation de l'expérimentation paraissait justifiée.

Votre commission a adopté l'amendement n° COM-341 présenté par votre rapporteur, qui est d'ordre rédactionnel.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 decies - Habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance pour modifier les dispositions du code de l'éducation relatives aux établissements privés d'enseignement scolaire

Objet : cet article habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance la législation relative aux conditions et modalités d'ouverture des établissements privés d'enseignement scolaire.

I. Le droit en vigueur

Les dispositions relatives aux établissements privés d'enseignement figurent au titre IV du livre IV du code de l'éducation, dont le chapitre premier porte sur les conditions d'ouverture de ces établissements.

Ces dispositions concilient plusieurs principes juridiques : le droit de créer un établissement d'enseignement et le droit des parents de choisir l'instruction de leur enfant, qui participent de la liberté de l'enseignement, laquelle constitue l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République67(*), et le droit de l'enfant à l'instruction, défini à l'article L. 111-1 du code de l'éducation68(*).

L'ouverture d'un établissement privé d'enseignement scolaire relève d'un régime déclaratif, dans lequel l'administration a la possibilité de s'opposer à l'ouverture. À défaut, l'établissement est ouvert de manière régulière.

Il convient de rappeler que ce régime concerne l'ensemble des établissements privés, puisqu'un établissement privé ne peut demander à être lié à l'État par un contrat qu'après cinq années d'exercice.

Toutefois, ce régime se décline en trois procédures distinctes, en fonction de la nature de l'enseignement dispensé par l'établissement (premier degré, second degré général ou enseignement technique), qui ont été définies respectivement par les lois « Goblet » du 30 octobre 1886, « Falloux » du 15 mars 1850 et « Astier » du 25 juillet 1919.

Détaillées dans une circulaire du 17 juillet 201569(*), ces procédures font intervenir, à chaque fois de manière différente, le maire, l'autorité académique, le préfet ainsi que le procureur de la République. Ces derniers peuvent s'opposer à l'ouverture de l'établissement pour des motifs liés aux bonnes moeurs, à l'hygiène et, pour le seul enseignement technique, pour des considérations d'ordre public et liées à la nature de l'enseignement dispensé.

MOTIFS ET DÉLAIS D'OPPOSITION SELON LA NATURE DE L'ENSEIGNEMENT ET LA QUALITÉ DE L'INTERVENANT

Intervenant dans la procédure

Premier degré
(Art. L. 441-1 et L. 441-2)

Second degré technique
(Art. L. 441-10 et L. 441-11)

Second degré général
(Art. L. 441-7)

Maire

délai d'opposition

« les locaux ne sont pas convenables, pour des raisons tirées de l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »

Pas d'opposition possible

huit jours

Autorité académique

« dans l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »

« dans l'intérêt de l'ordre public, des bonnes moeurs ou de l'hygiène ou lorsqu'il résulte des programmes de l'enseignement que l'établissement projeté n'a pas le caractère d'un établissement d'enseignement technique »

« dans l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »

Préfet

Pas d'opposition possible

Procureur de la République

[Requiert de l'autorité académique qu'elle s'oppose] « dans l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »

délais d'opposition

un mois

deux mois

un mois

Source : circulaire du 17 juillet 2015

L'opposition formulée par une des autorités compétentes est communiquée au déclarant et peut faire l'objet d'un recours devant le juge administratif70(*). Si l'établissement fonctionne au mépris de l'opposition de l'administration, le déclarant commet un délit, de même que si les conditions en matière de nationalité et de titres exigés du directeur et des enseignants ne sont pas remplies.

En Alsace et dans le département de la Moselle, un régime d'autorisation préalable instauré par une loi allemande du 12 février 1873 est maintenu en application par l'article L. 481-1 du code de l'éducation. Des régimes différents s'appliquent dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Selon les chiffres communiqués par le ministère, on comptait, à la rentrée 2015, 61 885 élèves scolarisés dans des établissements privés hors contrat ou dans des classes hors contrat au sein d'établissements sous contrat, un chiffre en légère depuis 2011 (+ 7 %).

La distribution des élèves selon les différents réseaux de l'enseignement privé hors contrat montre que les établissements confessionnels ou se rattachant à un réseau confessionnel sont minoritaires, puisqu'ils représentent moins de 40 % des effectifs d'élèves scolarisés hors contrat.

EFFECTIFS D'ÉLÈVES DANS LES DIFFÉRENTS RÉSEAUX DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ HORS CONTRAT

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative du Gouvernement, le présent article habilite ce dernier à modifier par ordonnance les dispositions législatives du code de l'éducation relatives aux conditions d'ouverture des établissements privés d'enseignement.

L'habilitation vise en particulier le remplacement des régimes de déclaration d'ouverture en vigueur par un régime d'autorisation préalable, la refonte des motifs pour lesquels les autorités compétentes peuvent refuser d'autoriser l'ouverture de l'établissement ainsi que des dispositions régissant l'exercice des fonctions de direction et d'enseignement dans les établissements privés.

Lors de l'examen en commission, les députés ont adoptés un sous-amendement réduisant le délai pour la prise de l'ordonnance d'un an à six mois à compter de la promulgation de la présente loi.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que s'agissant de l'exercice d'une liberté constitutionnelle, la substitution d'un régime d'autorisation préalable à un régime de déclaration porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'enseignement, qui est indissociable de la liberté d'association. Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, le présent article serait très probablement censuré par le Conseil constitutionnel pour cette raison. Les réserves formulées à ce sujet par votre rapporteur ont été confirmées par les personnalités auditionnées ainsi que par les professeurs de droit public sollicités.

L'argument lié à l'existence d'un tel régime en Alsace et en Moselle n'est pas recevable, puisque le Conseil constitutionnel n'a validé que la spécificité du droit local : l'extension du droit local d'Alsace-Moselle au reste du pays serait, comme par exemple en matière de laïcité, assurément contraire à la Constitution.

Sur le fond, votre rapporteur doute fortement de l'intérêt et de l'efficacité d'un tel régime d'autorisation préalable. Il y a en effet des limites à ce qu'un contrôle a priori fondé sur des pièces écrites permet de vérifier : à n'en pas douter, la réalisation de contrôles a posteriori réguliers, effectifs et de préférence inopinés permettrait sans doute de mieux s'assurer de la réalité de la vie de l'établissement. De plus, l'autorisation délivrée s'assimilerait à un agrément, par conséquent plus difficile à retirer. Enfin, rendre plus difficile l'ouverture d'une école peut avoir des conséquences néfastes, en particulier la multiplication des écoles clandestines.

Sur la forme, votre rapporteur s'oppose à la méthode choisie par le Gouvernement, qui s'est soustrait à l'avis du Conseil d'État en insérant l'article 14 decies par voie d'amendement, et considère qu'il n'y a pas lieu de recourir à une ordonnance pour légiférer en la matière.

En conséquence, l'amendement n° COM-679 proposé par votre rapporteur et adopté par votre commission supprime l'habilitation demandée par le Gouvernement et procède à une nouvelle rédaction du chapitre du code de l'éducation relatif aux conditions d'ouverture des établissements privés.

MOTIFS ET DÉLAIS D'OPPOSITION SELON LA NATURE DE L'ENSEIGNEMENT ET LA QUALITÉ DE L'INTERVENANT - LA PROPOSITION DE VOTRE RAPPORTEUR

Intervenant dans la procédure

Tout type d'établissement d'enseignement privé

Maire

délai d'opposition

« des bonnes moeurs, de l'hygiène, [des exigences de sécurité et d'accessibilité] »

un mois

Autorité académique

Préfet

Procureur de la République

délai d'opposition

« dans l'intérêt de l'ordre public, des bonnes moeurs, de l'hygiène, [si les conditions de titres et de moralité du chef d'établissement ou des enseignants ne sont pas remplies] ou s'il résulte des programmes de l'enseignement que le projet de l'établissement ne correspond pas à l'enseignement qu'il prévoit de dispenser ou que l'établissement projeté n'a pas le caractère d'un établissement scolaire. »

trois mois

Son I simplifie la législation existante en fusionnant les trois régimes existants. Elle renforce le contrôle exercé par le maire et par les services de l'État en allongeant les délais d'opposition, en les portant respectivement à deux et trois mois, et en unifiant les motifs d'opposition. Elle en ajoute également de nouveaux, permettant au maire de s'opposer à l'ouverture pour des motifs liés à la sécurité et à l'accessibilité des locaux, et aux services de l'État en cas de non-respect des conditions de titres et de moralité du chef d'établissement et des enseignants. Les sanctions en cas d'ouverture d'un établissement en dépit d'une opposition sont renforcées et le DASEN peut mettre immédiatement les parents d'élèves en demeure de scolariser leurs enfants dans un autre établissement.

Le II affirme le principe d'un contrôle annuel de chaque classe hors contrat et prévoit que les services de l'éducation nationale devront prévenir le préfet et le procureur de la République s'il apparaît que l'enseignement dispensé est contraire à la moralité ou aux lois ou que des activités menées au sein de l'établissement sont de nature à troubler l'ordre public.

Enfin, son III étend aux directeurs et enseignants du second degré général les conditions d'âge, de nationalité et de capacité qui n'existaient jusqu'alors que pour leurs homologues du second degré technique.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 undecies - Expérimentation d'une admission de droit en section de technicien supérieur des bacheliers professionnels

Objet : cet article prévoit l'expérimentation d'un dispositif d'admission de droit en section de technicien supérieur au profit des bacheliers professionnels.

I. Le droit en vigueur

Formation de l'enseignement supérieur court, la section de technicien supérieur (STS), généralement située dans un lycée, permet d'obtenir un brevet de technicien supérieur (BTS) en deux ans. L'admission y est sélective, l'article L. 612-3 du code de l'éducation prévoyant qu'« une sélection peut être opérée, selon des modalités fixées par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, pour l'accès aux sections de techniciens supérieurs ».

La procédure d'admission en section de technicien supérieur est déterminée par l'article D. 612-31 du code de l'éducation. Organisée sous l'autorité du recteur, la sélection des candidats relève d'une commission d'admission « formée principalement des professeurs de la section demandée », la décision d'admission étant prononcée par le chef d'établissement.

L'augmentation de la proportion des bacheliers professionnels dans les effectifs des STS, celle-ci s'élevant à 28,8 % à la rentrée 201471(*), constitue un enjeu majeur en matière d'orientation scolaire.

En effet, alors que ces dernières constituent la filière « naturelle » d'orientation dans l'enseignement supérieur pour les bacheliers professionnels, « on observe malheureusement aujourd'hui une large préemption des places en STS et en IUT au profit des bacheliers généraux » ; ces derniers, « évincés des filières qui devraient leur être naturellement destinées, (...) se retrouvent dans les licences générales des universités », où leurs chances d'obtenir un diplôme sont extrêmement faibles, de l'ordre de 5 %72(*). Selon les chiffres communiqués par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, en 2015, 85 % des titulaires d'un baccalauréat professionnel poursuivant leurs études ont émis comme premier voeu d'orientation dans la procédure Admission post-bac l'accès à une STS. Or ils sont un tiers environ à obtenir effectivement une proposition d'inscription en STS correspondant à leur choix et à leur projet professionnel.

En conséquence, l'article 33 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, dite « ESR », a instauré un mécanisme de quotas afin de faciliter l'accès des bacheliers professionnels et technologiques aux formations qui leur sont en théorie destinées. L'article L. 612-3 du code de l'éducation prévoit ainsi que « le recteur d'académie, chancelier des universités, prévoit, pour l'accès aux sections de techniciens supérieurs [...] un pourcentage minimal de bacheliers professionnels [...] ainsi que des critères appropriés de vérification de leurs aptitudes. Les pourcentages sont fixés en concertation avec les présidents d'université, les directeurs des instituts universitaires de technologie, les directeurs des centres de formation d'apprentis et les proviseurs des lycées ayant des sections de techniciens supérieurs ». Les quotas sont ainsi fixés localement, pour chaque filière, en concertation avec les établissements. En outre, en application de la loi « ESR », le décret du 9 juillet 2014 introduit une priorité d'accès pour les admissions en STS au profit des bacheliers professionnels73(*).

D'autres dispositifs, à l'instar de celui dit des « meilleurs », participent également de la facilitation de l'accès des bacheliers professionnels aux STS. L'article L. 612-3-1 du code de l'éducation prévoit en effet que « sur la base de leurs résultats au baccalauréat, les meilleurs élèves par filière de chaque lycée bénéficient d'un droit d'accès dans les formations de l'enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée », dont les STS font partie. Une partie des places sont ainsi réservées aux élèves ayant obtenu les meilleurs résultats au baccalauréat. Fixé par décret, le pourcentage d'élèves concernés s'élève pour l'année 2016 à 10 %74(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative du Gouvernement, le présent article autorise, pour trois ans à compter de la rentrée 2017, une expérimentation visant à permettre aux bacheliers professionnels d'être admis de droit dans une section de technicien supérieur (STS). L'admission serait prononcée par le recteur d'académie, sur le fondement de l'avis formulé par le conseil de classe.

Il s'agit d'instaurer d'une procédure dérogatoire au droit commun de l'admission en STS, dont la procédure est organisée par l'article D. 612-31 du code de l'éducation. La sélection des candidats relève d'une commission d'admission « formée principalement des professeurs de la section demandée », l'admission étant prononcée par le chef d'établissement.

Le présent article transcrit l'annonce du Premier ministre dans le cadre des mesures en faveur de la jeunesse, présentées le 11 avril 2016. Il s'agit de créer 2 000 places en STS par an pendant cinq ans, qui seraient réservées aux bacheliers professionnels.

III. La position de votre commission

Votre commission partage pleinement l'objectif du présent article, à savoir faciliter l'accès des bacheliers professionnels en STS.

Elle formule cependant une réserve liée à la multiplication de dispositifs dérogatoires à la procédure d'orientation après le baccalauréat, au risque de porter atteinte à son intelligibilité et donc à l'égalité entre les élèves.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 15 (supprimé) (article 6 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) - Droit de publication des mineurs de seize ans

Objet : cet article autorise un mineur de seize ans révolus à être nommé directeur ou codirecteur de la publication d'un journal ou d'un support en ligne de communication au public.

I. Le droit en vigueur

L'article 6 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse impose que le directeur de la publication et, éventuellement, le codirecteur, soient majeurs, aient la jouissance de leurs droits civils et ne soient privés de leurs droits civiques par aucune condamnation juridique. Il interdit donc de facto aux mineurs de diriger une publication.

Au sein des lycées, la circulaire du ministère de l'éducation nationale n° 2002-026 du 1er février 2002 permet néanmoins aux lycéens de réaliser sans autorisation préalable du chef d'établissement un journal sous réserve qu'il soit interne au lycée. Le responsable de la publication est alors un lycéen majeur ou mineur.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article propose de compléter l'article 6 de la loi du 29 juillet 1881 précitée afin d'autoriser, par dérogation, un mineur de seize ans à être nommé directeur ou codirecteur de la publication.

Cette autorisation est strictement encadrée.

D'une part, elle est soumise à l'accord préalable écrit des représentants légaux du mineur.

D'autre part, elle ne vise que les journaux et écrits périodiques réalisés bénévolement.

La responsabilité des parents du mineur est également précisée. Elle ne pourra être recherchée, sur le fondement de l'article 138475(*) du code civil, que si le mineur a commis un fait de nature à engager sa propre responsabilité civile en tant que directeur de la publication. Cette précision vise à éviter que la responsabilité des parents du mineur ne soit engagée par l'application du principe de responsabilité en cascade. En d'autres termes, la responsabilité des parents ne saurait être engagée pour des agissements ou propos tenus par une autre personne collaborant à la réalisation de la publication, dont le directeur de publication - c'est-à-dire le mineur - est en principe automatiquement responsable en cette qualité en application de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ou de la loi du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle.

Le II rend ce dispositif applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé l'obligation d'accord préalable écrit des parents. Selon les auteurs de l'amendement, « il est en effet nécessaire de promouvoir l'engagement des jeunes en dehors du giron familial, où peuvent se concentrer des frictions et les éventuelles raisons de sa retenue citoyenne. »

Par ailleurs, elle a inséré un I bis qui complète l'article 93-2 de la loi n °82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle et autorise les mineurs âgés de seize ans révolus à être nommés directeurs de la publication pour tout support de communication au public en ligne.

IV. La position de votre commission

Deux arguments sont avancés dans l'étude d'impact pour accorder à tous les jeunes à partir de seize ans le droit de publication.

D'une part, le gouvernement s'appuie sur l'article 13 de la convention internationale des droits de l'enfant, qui prévoit que le droit à la liberté d'expression de l'enfant comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen du choix de l'enfant.

D'autre part, il insiste sur l'importance pour les jeunes non lycéens, sortis du système scolaire, ou pour les jeunes souhaitant s'exprimer par le biais d'une publication journalistique hors du cadre scolaire, dans le cadre d'un engagement bénévole, de disposer du droit de diriger une publication.

Néanmoins, la possibilité pour des mineurs de devenir directeur de publication a des conséquences juridiques non négligeables puisqu'ils deviennent responsables pénalement et civilement des propos tenus dans la publication, même s'ils ne les ont pas écrits eux-mêmes.

Rappelons ce qu'écrivent MM. François Pillet et Thani Mohamed Soilihi dans leur récent rapport d'information76(*).

« L'équilibre initial de la loi de 1881, qui perdure aujourd'hui, repose sur un mécanisme de mise en cause de la responsabilité pénale ou civile des acteurs de la presse plus facile à mettre en oeuvre qu'en droit commun de la responsabilité.

La loi de 1881 instaure ensuite un régime de responsabilité, dit « en cascade », ayant pour objet d'identifier systématiquement un responsable. [...]

Cette mise en cause systématique a été pensée comme devant compenser le régime libéral accordé à la presse. Toutefois, seule la responsabilité de certains acteurs peut être recherchée et selon un ordre défini en application de l'article 42 de la loi de 1881 :

- le premier responsable est le directeur de publication, l'éditeur ou le codirecteur, en ce qu'il a autorisé la publication en cause ;

- si sa responsabilité ne peut être recherchée, ce qui sera en pratique rare, la responsabilité de l'auteur de l'écrit sera recherchée ;

- à défaut, la responsabilité de l'imprimeur puis des distributeurs ou vendeurs sera recherchée.

Ce mécanisme est original, car en application de la responsabilité pénale de droit commun, l'imprimeur, en ce qu'il crée matériellement l'objet du délit, aurait dû être poursuivi, tout comme l'auteur. Or, une telle solution aurait eu un effet très restrictif pour la liberté d'expression, conduisant les imprimeurs et les auteurs à opérer une autocensure.

La responsabilité du directeur de publication est mise en cause en raison de sa qualité, et il lui est quasiment impossible de se soustraire à cette responsabilité. »

Votre commission estime donc que la modification du régime de responsabilité des mineurs résultant de cet article n'est pas justifiée au regard de son objectif, à savoir faire participer davantage les mineurs à la publication de journaux ou d'autres supports en ligne de communication.

En effet, les mineurs n'ont pas besoin d'être directeurs de la publication pour s'impliquer, en tant qu'auteurs, dans la rédaction d'un journal.

Il convient de rappeler que sur cet article, le Conseil d'Etat a donné l'avis suivant : « le Conseil d'Etat, s'il a acquiescé à l'idée que l'activité journalistique est un creuset de l'expérimentation de la citoyenneté, a constaté que ces dispositions auront pour conséquence la possibilité nouvelle de faire supporter à des mineurs la responsabilité pénale spécifique liée à la fonction de directeur de publication, conséquence qui rend discutable en opportunité l'instauration de cette mesure »77(*).

Votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article. (COM-321).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 bis A (article L. 213-2 du code du patrimoine) - Parrainage républicain d'un enfant

Objet : le présent article vise à reconnaître au niveau législatif le parrainage républicain.

I. Le droit en vigueur

Le parrainage républicain, aussi appelé parrainage civil, baptême républicain ou baptême civil, est une cérémonie laïque célébrée devant le maire ou l'un de ses adjoints, au cours de laquelle un parrain et une marraine s'engagent moralement à accompagner l'enfant.

Cette cérémonie remonte à la Révolution française et plus précisément à la fête de la Fédération célébrée à Strasbourg en 1790. Il s'agissait alors de créer des « pendants civils » aux principales célébrations religieuses (le baptême, le mariage et les funérailles).

Le parrainage républicain n'a toutefois reçu aucune reconnaissance normative. Il correspond, comme le souligne notre collègue M. Yves Détraigne, à « une simple coutume sans effet juridique »78(*) :

- l'engagement des parrain et marraine n'a qu'une valeur morale ;

- certaines communes acceptent de célébrer le parrainage républicain, d'autres non.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article reprend la proposition de loi n° 390 (2014-2015) de notre collègue Yves Daudigny adoptée par le Sénat le 21 mai 2015. Il résulte d'un amendement de Mme Chantal Guittet, adopté en séance par l'Assemblée avec l'avis favorable des rapporteurs et du Gouvernement.

Il vise à reconnaître le parrainage civil au niveau législatif pour permettre sa célébration sur l'ensemble du territoire et à préciser les modalités de cette dernière.

Toute personne pourrait s'engager en qualité de parrain ou marraine - à l'exception des personnes déchues de leurs droits civiques ou auxquelles l'autorité parentale a été retirée - afin de « concourir à l'apprentissage par l'enfant de la citoyenneté dans le respect des valeurs républicaines ».

La cérémonie serait publique et l'acte de parrainage serait conservé dans un registre spécifique, distinct du registre de l'état civil. Il serait communicable aux tiers dans un délai de soixante-quinze ans79(*) conformément à l'article L. 213-2 du code du patrimoine.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale soutient l'objectif de cet article même si elle regrette que la proposition de loi de M. Yves Daudigny n'ait pas fait l'objet d'un examen spécifique de la part de l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, les positions exprimées par le Sénat lors de l'examen de cette proposition de loi ont été reprises dans la mesure où :

le risque de confusion entre les dispositifs du code civil et le parrainage est écarté. À titre d'exemple, les règles générales du droit civil seraient appliquées en cas de manquement des parents, la charge de l'enfant n'étant pas automatiquement confiée aux parrain et marraine. De même, le parrainage ne serait pas mentionné dans l'état civil, la commission des lois du Sénat ayant considéré que « l'engagement moral des parrain et marraine, facultatif et de l'ordre du domaine privé, n'avait pas vocation à constituer l'un des éléments de l'état civil des personnes »80(*) ;

le lieu du parrainage serait strictement défini (commune où les parents habitent) afin d'éviter tout « tourisme des parrainages républicains »81(*) ;

- la demande de parrainage émanerait des deux parents exerçant en commun l'autorité parentale et non d'un seul d'entre eux.

Reprenant la position du Sénat, votre commission spéciale a privilégié le terme de « parrainage républicain » à celui de « parrainage civil » pour éviter toute confusion (amendement COM-360 de sa rapporteur).

En effet, comme le soulignait notre collègue Yves Détraigne, « l'utilisation de la notion de parrainage civil, par analogie avec celle de mariage civil, risquerait de renforcer l'idée erronée, mais déjà bien ancrée dans l'imaginaire collectif, selon laquelle le parrainage aurait une incidence en matière civile, et produirait des effets juridiques en cas de disparition des parents »82(*), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 bis (supprimé) (article L. 114-3 du code du service national) - Présentation des droits et aides sociales ouverts aux jeunes lors de la Journée Défense-Citoyenneté

Objet : cet article, introduit en commission à l'initiative de nos collègues députés membres du groupe communiste, républicain et citoyen, vise à compléter le programme de la journée défense et citoyenneté par une présentation des droits et aides sociales ouverts aux 18-30 ans.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 114-3 du code du service national fixe le programme de la journée défense et citoyenneté (JDC) qui permet aux Français de recevoir un enseignement visant à présenter :

- les enjeux et les objectifs généraux de la défense nationale ;

- les moyens civils et militaires de la défense et leur organisation ;

- le service civique et les autres formes de volontariat ;

- les périodes militaires d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale ;

- les possibilités d'engagement dans les forces armées et les forces de réserves.

Cette journée doit également leur permettre :

- de se sensibiliser aux droits et devoirs liés à la citoyenneté et aux enjeux de renforcement de la cohésion nationale et de la mixité sociale. Dans ce cadre, la charte des droits et devoirs du citoyen français signée par toutes les personnes qui acquièrent la nationalité française leur est remise ;

- de se sensibiliser à la sécurité routière ;

- de recevoir une information générale sur le don du sang, de plaquette, de moelle osseuse, de gamètes et sur le don d'organes à fin de greffe. Une information spécifique est d'ailleurs dispensée sur la législation en vigueur s'agissant du don d'organes ;

- de recevoir une information sur la prévention des conduites à risque pour la santé, notamment celles susceptibles de causer des addictions et des troubles de l'audition.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission contre l'avis du Gouvernement et des rapporteurs à l'initiative de nos collègues députés du groupe communiste, républicain et citoyen, le présent article vise à compléter l'article L. 114-3 en faisant bénéficier les participants à la JDC d'une présentation des droits et aides sociales ouverts aux personnes âgées de dix-huit ans au moins et trente ans au plus, des conditions pour y accéder et des services publics qui en sont gestionnaires.

Cet article n'a pas été modifié en séance publique.

III. La position de votre commission

Cet article semble tout d'abord satisfait, d'après le Gouvernement, par la mise en place depuis le début de l'année 2016 d'un module d'information dédié aux droits sociaux lors de la JDC. Ce module est réalisé en partenariat avec l'Union nationale de l'information jeunesse.

Votre rapporteur considère par ailleurs que la JDC est l'un des rares moments dans la vie du citoyen où ce dernier peut expérimenter le lien entre l'armée et la nation. Il est dommageable de multiplier les sujets évoqués au cours de cette journée, ce qui contribue à en brouiller le message.

Enfin, une mission de réflexion sur l'avenir de la JDC a été lancée auprès du Haut-commissaire à l'engagement civique. Il convient d'attendre ses conclusions avant de modifier le dispositif.

Votre commission spéciale a donc adopté les deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-464) d'une part, et de notre collègue Jean-Pierre Grand et plusieurs membres du groupe Les Républicain (COM-9) d'autre part, visant à supprimer cet article

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 ter (supprimé) (article 2 bis de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association) - Pré-majorité associative

Objet : cet article vise à réformer les conditions dans lesquelles les mineurs peuvent constituer une association et participer à ses actes d'administration.

I. Le droit en vigueur

Tout mineur peut librement participer aux activités d'une association quel que soit son âge, comme le prouvent de multiples exemples concrets (scouts, clubs sportifs, associations de quartier, etc.). Le mineur peut également adhérer à l'association « dans la limite de son argent de poche » et exercer le droit de vote qui y est attaché83(*).

L'article 2 bis de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association encadre toutefois l'activité des mineurs au sein des associations :

- seuls les personnes de seize ans révolus peuvent créer une structure de ce type ;

- un accord préalable écrit des parents est requis pour que les mineurs puissent accomplir « les actes utiles à l'administration » de l'association.

À titre d'exemple, les mineurs peuvent gérer, avec l'accord de leurs parents, les dépenses courantes de l'organisation, louer du matériel, convoquer les assemblées générales, etc. La loi leur interdit toutefois d'accomplir les actes de disposition, c'est-à-dire les actes juridiques ayant des conséquences sur la valeur du patrimoine de l'association (conclusion d'un emprunt, vente d'un bien, etc.).

Les mineurs qui dirigent une association sont protégés par l'article 1990 du code civil. Ainsi, dans l'hypothèse où un mineur commet une faute de gestion, l'association ne peut se retourner contre lui, sauf à prouver qu'il a consciemment agi pour son propre profit (article 1312 du même code). Comme le souligne Mme Christelle Rieubernet, maître de conférences à l'université de Toulouse, « le mineur peut donc participer à la gestion d'une association, mais n'est pas dans la même situation qu'un dirigeant majeur face à ses fautes »84(*).

L'association peut toutefois rechercher la responsabilité des parents en cas de faute de gestion du mineur, l'article 1384 du code civil disposant que « le père et la mère, en tant qu'ils exercent l'autorité parentale, sont solidairement responsables du dommage causé par leurs enfants mineurs habitant avec eux ». Dans ce cas, les parents ne peuvent arguer ni de l'absence de faute du mineur ni de leur propre absence de faute pour s'exonérer de leur responsabilité.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L' Assemblée nationale a modifié le régime de la pré-majorité associative en adoptant en commission spéciale, contre l'avis du Gouvernement, un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs. Ces derniers considèrent que « la formulation actuelle (de la loi de 1901), introduite par le législateur en 2011, a paradoxalement conduit à restreindre la liberté associative des mineurs »85(*), sans que des exemples concrets soient cités pour étayer cette thèse.

Le présent article propose ainsi deux modifications par rapport au droit en vigueur.

Il s'agirait, tout d'abord, de permettre à tout mineur « capable de discernement » de créer une association, la limite d'âge de seize ans révolus étant supprimée.

L'accord préalable des parents serait également supprimé pour les actes d'administration accomplis par le mineur. Il serait remplacé par un nouveau dispositif : les parents seraient informés « sans délai » et dans les conditions fixées par un décret de ces actes d'administration et pourraient expressément s'y opposer.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale soutient la participation des jeunes au mouvement associatif et l'engagement citoyen qu'il implique.

Elle rappelle toutefois que la question de la pré-majorité associative a déjà été débattue en 2014 lors de l'examen du projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire86(*). À l'époque, M. Alain Anziani, rapporteur pour avis de la commission des lois, affirmait comprendre l'intention des députés de « ne pas fermer au nez des adolescents la porte du monde associatif ». Notre collègue considérait toutefois que les dispositions adoptées par les députés, qui se rapprochaient de celles du présent article, comportaient « des dangers qui étaient jusqu'à présent circonscrits »87(*). Votre commission spéciale partage cette position et a donc adopté l'amendement de suppression COM-361 de sa rapporteur.

Plus précisément, remplacer la limite d'âge de seize ans pour constituer une association par un critère de discernement du mineur constitue une source d'insécurité juridique pour ce dernier et pour ses parents.

Pour mémoire, cette notion de « discernement du mineur » est mentionnée par l'article 388-1 du code civil pour permettre au juge d'entendre les enfants dans les affaires les concernant. Il s'agit, en réalité, d'une notion peu précise nécessitant de « prendre en compte les différents éléments que comporte ce critère tels que l'âge, la maturité et le degré de compréhension, pour apprécier dans chaque cas dont il est saisi, si le mineur concerné répond à l'exigence légale »88(*). Certains civilistes ont d'ailleurs proposé de revenir à un critère d'âge en prévoyant l'audition systématique des mineurs de plus de treize ans89(*).

Selon une étude de M. Luc Briand, magistrat, les juges reconnaissent parfois le discernement de l'enfant à partir de onze ans, l'acceptent très largement à l'âge de douze ans et systématiquement à l'âge de quatorze ans90(*). Votre rapporteur doute qu'il soit opportun de permettre à un enfant de onze ans de constituer une association. Cette disposition représenterait un danger tant pour l'enfant que pour ses parents et aurait un impact très limité, les mineurs de tout âge pouvant déjà participer aux activités d'une association.

De même, la suppression de l'accord préalable des parents pour que le mineur puisse réaliser des actes d'administration ne semble pas pertinente.

Cette mesure présente, tout d'abord, des difficultés pratiques : comment les parents seraient-ils informés « sans délai » des actes d'administration de leurs enfants pour pouvoir s'y opposer ? Cette information serait-elle périodique ou préalable à tout acte d'administration ?

Le présent article se garde de répondre à ces difficultés et se borne à renvoyer la définition des procédures correspondantes à un décret simple. En 2014, notre collègue Alain Anziani avait qualifié une disposition similaire « d'usine à gaz » : « s'il s'agit, par un décret ultérieur, de donner à l'association le pouvoir d'informer les parents, pourquoi ne pas en rester à la législation actuelle, qui permet à un mineur de constituer une association sous réserve de l'obtention d'une autorisation expresse de ses parents ? »91(*).

Cet article soulève également des difficultés juridiques : les parents verraient leur responsabilité engagée pour des actes d'administration de leurs enfants qu'ils n'auraient pourtant pas préalablement autorisés.

Or, comme le soulignait notre collègue Alain Anziani, « au vu de la responsabilité qu'ils encourent, il est préférable de requérir l'autorisation des parents en amont ». Mme Christelle Rieubernet, maître de conférences à l'université de Toulouse, rejoint d'ailleurs cette position en estimant que l'accord préalable des parents « s'inscrit dans la logique de notre droit des mineurs, qui confère en premier lieu aux parents la protection de l'enfant »92(*).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 quater (article 63 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire) - Mission du Haut Conseil à la vie associative (HCVA)

Objet : cet article élargit les missions du Haut Conseil à la vie associative.

I. Le droit en vigueur

L'article 63 de la loi n °2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire a créé le Haut Conseil à la vie associative et lui attribue un rôle de conseil. Il est ainsi saisi de tous les projets de loi et décrets comportant des dispositions relatives au financement, au fonctionnement ou à l'organisation de l'ensemble des associations.

Il se saisit également de toute question relative aux associations, et peut être saisi par au moins cent associations couvrant au moins trois régions et ayant un objet statutaire comparable sur toute question intéressant l'ensemble des associations.

Il est par ailleurs chargé de proposer toutes mesures utiles au développement de la vie associative et de formuler des recommandations en vue d'améliorer la connaissance des réalités du secteur associatif.

Il établit tous les deux ans un bilan de la vie associative.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui complète l'article 63 précité afin d'élargir les missions du Haut Conseil à la vie associative.

Celui-ci aurait, en plus de ses missions initiales, vocation à proposer toutes recommandations en vue de simplifier le cadre législatif et réglementaire applicable aux associations ainsi que d'améliorer l'accompagnement des bénévoles par les pouvoirs publics.

Il serait en outre chargé de publier chaque année une synthèse des recommandations qu'il a formulées au titre de ses différentes missions.

III. La position de votre commission

Votre commission constate que le présent projet de loi élargit de manière assez importante les missions du Haut Conseil à la vie associative, que ce soit à travers le présent article ou à travers l'article 1er du présent projet de loi, puisque ce dernier sera saisi pour avis sur toute création de nouvelle réserve à vocation thématique et lors de l'élaboration de la charte de la réserve civique.

Selon la secrétaire générale du Haut Conseil à la vie associative, les nouvelles missions de cet organisme ne devraient pas occasionner un surplus de travail déraisonnable tout en confortant son rôle de conseil.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 15 quinquies (supprimé) (article L. 1125-1 du code général de la propriété des personnes publiques) - Possibilité pour l'État de confier à des associations reconnues d'intérêt général la gestion de biens immeubles confisqués dans le cadre d'une instance pénale

Objet : cet article prévoit la possibilité pour l'État de confier à des associations reconnues d'intérêt général la gestion de biens immeubles dont il est devenu propriétaire dans le cadre d'une instance pénale.

I. Le droit en vigueur

Lors d'une instance pénale, l'État peut devenir propriétaire d'un bien immeuble ayant été confisqué en tant que produit ou instrument d'une infraction. Le bien immobilier peut aussi être saisi si les amendes auxquelles son propriétaire a été condamné n'ont pas été payées ou pour assurer l'indemnisation des victimes, sans même que cet immeuble ait un lien avec la commission de l'infraction. Un bien peut également être saisi en cours d'instance lorsqu'il est utile à la manifestation de la vérité. Enfin, la propriété d'un bien immobilier saisi peut être transférée à l'État s'il n'a pas fait l'objet d'une demande de restitution passé un certain délai93(*).

Les procédures de saisies des biens immeubles sont complexes ; l'Agence de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) ne constate un essor des saisies immobilières que depuis 201194(*), à la suite de plusieurs modifications législatives les facilitant.

D'une manière générale, l'État évite d'avoir à gérer les biens immobiliers dont il est propriétaire, en raison des difficultés pratiques et des coûts induits. Il choisit donc soit de les mettre à la disposition de ses services, soit de les vendre, notamment pour construire des logements sociaux95(*).

Dans des cas peu fréquents, des biens immobiliers saisis par l'État font l'objet d'une location à une structure privée pour faire face à des situations exceptionnelles. L'État détermine alors contractuellement le loyer, qui peut prendre en compte la situation financière du co-contractant.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit lors de l'examen du texte par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative du groupe socialiste, écologiste et républicain, prévoit que l'État peut confier à des associations reconnues d'intérêt général la gestion des biens immeubles dont il est devenu propriétaire à l'occasion d'une instance pénale.

À l'initiative du Gouvernement, le dispositif a été clarifié et élargi cet article lors de l'examen en séance publique. En effet, le texte adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale ouvrait cette possibilité au bénéfice exclusif des entreprises de l'économie sociale et solidaire et pour les seuls immeubles dont la propriété a été transférée à l'État en raison d'une absence de demande de restitution par le propriétaire ou tout ayant-droit, ce qui ne correspondait qu'à un des cas gérés par l'AGRASC.

III. La position de votre commission

Lors de l'examen en mai 2016 du projet de loi relatif à la lutte contre la criminalité organisée96(*), le Sénat a rejeté, sur proposition de la commission des lois, plusieurs amendements poursuivant le même objet que le présent article, au motif qu'une telle disposition ne présentait pas de valeur normative. Votre commission spéciale a suivi cette position et supprimé le présent article (amendement COM-364 de sa rapporteur).

En effet, l'État propriétaire dispose de la plénitude du droit de propriété et peut donc décider de confier la gestion de ses biens à la structure qu'il souhaite, sur un fondement contractuel, sans qu'il soit nécessaire de le prévoir dans la loi.

La présente disposition pourrait même avoir pour des effets induits négatifs en restreignant, par une interprétation a contrario, les possibilités de l'État de contractualiser avec des structures qui ne seraient pas des associations reconnues d'intérêt général.

Par ailleurs, cette notion « d'association reconnue d'intérêt général » - à laquelle le présent article fait référence - demeure un terme fiscal97(*), ce qui risquerait d'introduire une certaine confusion : l'expression d'association reconnue d'utilité publique aurait été sans doute préférable.

Sur le fond, cet article présente par ailleurs un risque financier pour les associations : en effet, outre que la gestion d'un bien immobilier nécessite un savoir-faire et une expertise particuliers, les biens qui seront mis à leur disposition seront nécessairement des immeubles n'ayant fait l'objet ni d'une mise à disposition préalable à un service de l'État, ni d'une vente. Il est très probable que ces biens présentent, in fine, des difficultés particulières d'aménagement ou d'entretien et que leur gestion constitue une véritable contrainte pour les associations

Enfin, le choix que pourrait faire l'État de ne pas aliéner un bien susceptible de l'être pour en confier la gestion à une association pourrait être préjudiciable aux victimes et aux parties civiles.

En effet, ces dernières peuvent obtenir que les sommes qui leur ont été accordées à titre de dommages et intérêts leur soient prioritairement payées à partir des biens confisqués à l'auteur de l'infraction98(*). Ces dispositions, peu utilisées en pratique, ont été réécrites par la loi n° 2016-731 du 3 juin 201699(*) afin d'en faciliter la mise en oeuvre. L'adoption de l'article 15 quinquies paraîtrait donc contradictoire avec l'objectif poursuivi par cette dernière.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 sexies - Ratification de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations

Objet : cet article ratifie l'ordonnance n °2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations.

I. Le droit en vigueur

Le Gouvernement a été habilité, en application de l'article 62 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire à légiférer par ordonnances sur toute mesure relevant du domaine de la loi afin de simplifier les démarches des associations et des fondations auprès des administrations, notamment en adaptant les modalités d'enregistrement, d'agrément et de reconnaissance d'utilité publique et les conditions d'obtention de financements.

Conformément à cet article, le gouvernement a pris l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations.

Cette ordonnance comprend cinq chapitres.

Le chapitre premier comprend six articles qui portent sur des dispositions d'ordre général portant simplification des procédures de création, de transformation, de déclaration et d'agrément des associations et des fondations.

Ainsi, l'article premier allège la procédure de modifications ou de changements dans les statuts de l'association puisqu'il supprime la mention de l'article 5 de la loi de 1901 indiquant que les modifications et les changements devront être consignés sur un registre spécial qui devra être présenté aux autorités administratives ou judiciaires à leur demande.

L'article 2 abroge certaines dispositions particulières du code civil local alsacien.

L'article 3 revoie les conditions auxquelles sont soumises les associations régies par le code civil local des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle pour recevoir un agrément.

L'article 4 modifie l'article 910 du code civil à propos des dispositions entre vifs ou par testament au profit des associations et fondations reconnues d'utilité publique.

L'article 5 exonère du droit de préemption les immeubles ou ensembles de droits sociaux qui font l'objet d'une aliénation à titre gratuit au profit des fondations, des congrégations, des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local.

L'article 6 donne la possibilité à une fondation dotée de la personnalité morale d'être transformée en une fondation reconnue d'utilité publique, sans donner lieu à dissolution ni à création d'une personne morale nouvelle.

Le chapitre II comprend quatre articles qui portent sur des dispositions relatives au financement des associations et fondations.

L'article 7 impose un formulaire unique pour les associations qui souhaitent déposer une demande de subvention auprès d'une autorité administrative ou d'un organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial.

L'article 8 modifie la loi du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique.

L'article 3 de cette loi précisait que les campagnes concernées par la déclaration préalable auprès de la préfecture étaient celles menées à l'échelon national soit sur la voie publique, soit par l'utilisation de moyens de communication. Cette précision est supprimée par cet article de l'ordonnance au profit de la seule mention d'un « appel public à la générosité », plus générale.

En revanche, un seuil (publié par décret) en-deçà duquel cette déclaration préalable n'est plus nécessaire, est introduit. Le montant à prendre en compte est celui égal au montant des dons collectés par cette voie au cours de l'un des deux exercices précédents, ou de l'exercice en cours.

L'article 9 renforce l'obligation de transparence des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique et introduit des contrôles.

L'article 10 étend le champ de contrôle de la Cour des comptes sur les comptes des associations.

Le chapitre III comprend deux articles qui portent sur des dispositions spécifiques aux associations et fédérations sportives.

L'article 11 modifie l'article L. 121-4 du code du sport qui facilite l'agrément d'une association qui s'affilie à une fédération sportive agréée par l'Etat. L'affiliation vaut désormais agrément.

L'article 12 reconnaît les fédérations sportives comme établissements d'utilité publique.

Le chapitre IV (un seul article) modifie plusieurs articles de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat.

L'article 9 indique que les biens provenant des établissements publics du culte obtenus par une association à partir du 9 décembre 1905 sont attribués, à la dissolution de l'association, soit à des associations analogues dans la même circonscription ou, à leur défaut, dans les circonscriptions les plus voisines, soit aux établissements visés au premier paragraphe de cet article. Un décret du Conseil d'Etat était nécessaire à cette attribution. Désormais, des délibérations concordantes des associations ou établissements concernés sont suffisantes.

L'article 13, qui prévoit que les édifices servant à l'exercice public du culte, ainsi que les objets mobiliers les garnissant, sont laissés gratuitement à la disposition des établissements publics du culte, puis des associations appelées à les remplacer, est également modifié. La cessation de cette jouissance, et son transfert le cas échéant, ne sont plus réglés par décret mais par arrêté préfectoral.

L'article 21 indique qu'il n'est plus explicitement demandé aux associations et unions du culte de tenir un état de leurs recettes et de leurs dépenses, mais qu'en revanche il est toujours prévu qu'elles dressent chaque année l'état inventorié de leurs biens meubles et immeubles.

L'article 22, qui encadre l'utilisation des ressources disponibles des associations et unions du culte, ne précise plus le montant maximum du fonds de réserve destiné à assurer les frais et l'entretien du culte.

Enfin, la loi du 9 décembre 1905 prévoyait qu'en cas de contravention avec les articles 18, 19, 20, 21 et 22, les tribunaux pouvaient condamner l'association ou l'union à verser l'excédent constaté aux établissements communaux d'assistance ou de bienfaisance. Cette disposition est supprimée, seule l'amende prévue par le 5° de l'article 131-13 du code pénal est conservée.

Le chapitre V (articles 14 et 15) étend l'application des dispositions de la présente ordonnance aux territoires ultramarins.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le II de l'article 62 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire précité prévoit que chaque ordonnance fait l'objet d'un projet de loi de ratification déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant la publication de l'ordonnance.

Conformément à cette disposition, le gouvernement a déposé le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 23 juillet 2015 précitée au Sénat le 27 janvier 2016.

Toutefois, ledit projet de loi n'a pas encore été inscrit à l'ordre du jour.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a donc adopté un article additionnel qui propose de ratifier ladite ordonnance dans le cadre du projet de loi « Egalité et citoyenneté ».

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 15 septies (supprimé) - Rapport sur l'affectation des dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations sur un compte d'affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative

Objet : cet article demande un rapport au Parlement sur l'opportunité d'affecter les dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations sur un compte d'affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative.

I. Le droit en vigueur

A la suite d'un rapport de la Cour des comptes sur « les avoirs bancaires et les contrats d'assurance-vie en déshérence », le Parlement a adopté la loi n °2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance-vie en déshérence qui renforce le droit de propriété des épargnants à travers deux mesures principalement :

l'obligation pour les teneurs de compte de recenser chaque année les comptes inactifs et de rechercher les titulaires de comptes décédés par le biais d'une consultation annuelle du répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP) ;

l'obligation de transférer à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) les fonds non réclamés à l'issue d'un délai de dix ans d'inactivité pour les comptes « abandonnés » par leur titulaire et, pour les comptes de personnes défuntes, à l'issue d'un délai de deux ans après le décès du titulaire du compte.

Les volumes d'actifs inscrits sur des comptes ne sont pas négligeables puisqu'ils sont estimés par la Cour des comptes à près de 1,5 milliard d'euros.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du groupe socialiste, écologiste et républicain, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui demande un rapport au Parlement sur l'opportunité d'affecter les dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations sur un compte d'affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative.

Les défenseurs de cette disposition mettent en avant le nombre d'associations inactives, qu'ils évaluent à 1 million sur les 2,4 millions d'associations recensées. Ils estiment que les sommes en jeu pourraient utilement abonder le fonds pour le développement de la vie associative.

III. La position de votre commission

Votre commission n'est pas opposée à l'idée de transférer les dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations les sommes au fonds pour le développement de la vie associative.

Toutefois, elle rappelle sa réticence à la multiplication des demandes de rapports au Parlement, qui constituent des injonctions peu opérationnelles.

En outre, elle s'interroge sur la pertinence de la solution envisagée, à savoir le versement des avoirs des comptes inactifs des associations sur un compte d'affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative.

En effet, les comptes inactifs sont gérés pendant dix ans par les banques. Ensuite, ils sont transmis à la Caisse des Dépôts et des Consignations pour une durée de vingt ans. Concrètement, cela signifie que ces fonds sont, dans l'état du droit actuel, bloqués pendant une très longue période.

Si une telle durée a été délibérément imposée pour éviter de léser les propriétaires de comptes inactifs ou leurs ayants droit, elle n'est pas adaptée dans le cas des comptes inactifs d'associations. Il faudrait donc modifier la loi du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance-vie en déshérence précitée afin de pouvoir récupérer dans un délai plus bref les avoirs des comptes inactifs des associations. Une telle réforme ne peut être insérée dans le cadre du présent projet de loi.

Par ailleurs, l'obligation faite aux établissements de crédit de relancer chaque année les titulaires de comptes inactifs afin de les inciter à les réactiver devrait entraîner une baisse du nombre de comptes inactifs. Toutefois, l'efficacité de cette mesure ne pourra être mesurée que dans quelques années, au regard des statistiques annuelles fournies par les banques sur le nombre de comptes inactifs et le montant des avoirs.

Il convient de rappeler que la réforme en question n'est entrée en vigueur que le 1er janvier 2016. Toute proposition de réforme, si bien intentionnée soit-elle, paraît donc prématurée.

Par conséquent, votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article (COM-322).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 octies A (supprimé) (article L. 312-19 du code monétaire et financier) - Informations complémentaires sur les comptes inactifs

Objet : cet article impose aux teneurs de comptes de préciser la nature juridique des détenteurs de comptes inactifs.

I. Le droit en vigueur

Le II de l'article L. 312-19 du code monétaire et financier impose aux teneurs de comptes de publier chaque année le nombre de comptes inactifs ouverts dans leurs livres et le montant total des dépôts et avoirs inscrits sur ces comptes.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui complète le II de l'article L. 312-19 précité et impose aux teneurs de compte de distinguer, parmi les détenteurs de comptes inactifs, les personnes physiques des personnes morales, et pour ces dernières, les différents statuts juridiques.

Cette disposition vise à connaître le montant des avoirs inactifs des associations dans le cadre de la réflexion lancée par l'Assemblée nationale, sur l'élaboration d'un dispositif permettant d'affecter ces sommes au fonds pour le développement de la vie associative.

III. La position de votre commission

Votre commission juge utile de connaître les sommes en jeu pour, le cas échéant, envisager une modification de la loi n ° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance-vie en déshérence précitée afin de pouvoir récupérer dans un délai plus bref les avoirs des comptes inactifs des associations et les transférer au fonds pour le développement de la vie associative.

Toutefois, elle s'interroge sur l'opportunité du dispositif proposé et surtout sur le caractère précipité de cette mesure alors que la loi précitée est entrée en application depuis seulement quelques mois.

Rappelons que la loi n °2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance-vie en déshérence a mis en place une procédure en deux temps :

- dans un premier temps, les établissements de crédit doivent relancer chaque année les titulaires de comptes inactifs et les inciter à les « réactiver ». Cette mesure vise à réduire le nombre de comptes inactifs par une meilleure information de leurs titulaires ;

- dans un second temps (lorsque les comptes sont inactifs depuis dix ans), les banques déposent à la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) les avoirs des comptes inactifs. A ce moment-là, il est déjà prévu dans le dispositif en vigueur qu'elles communiquent à la CDC les informations sur le type de client (personne physique ou personne morale) et, lorsqu'il s'agit des personnes morales, leur forme sociale, leur immatriculation au SIRET, SIREN et, le cas échéant, au RNA (répertoire national des associations).

Ces dispositions sont entrées en vigueur au 1er janvier 2016.

Le présent article oblige les établissements de crédit à fournir dès la première phase les informations distinguant les personnes physiques des personnes morales, et pour ces dernières, les différents statuts juridiques.

Or, la relance annuelle des titulaires de comptes inactifs devrait conduire à diminuer significativement le nombre de comptes inactifs. La loi a d'ailleurs prévu de mesurer l'efficacité de cette mesure en obligeant les établissements de crédit à publier chaque année le nombre de comptes inactifs et le montant total des dépôts.

Il apparaît donc raisonnable d'attendre quelques années afin d'évaluer le dispositif mis en oeuvre et, si celui-ci s'avérait inefficace pour limiter le nombre de comptes inactifs, envisager de nouvelles mesures.

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression. (COM-689).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 octies (supprimé) - Rapport sur la généralisation de l'obligation pour les associations de souscrire une assurance

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur la généralisation de l'obligation pour les associations de souscrire une assurance.

I. Le droit en vigueur

Une association est exposée à des risques divers qui peuvent engager sa responsabilité, celle de son dirigeant ou de ses adhérents. Ces risques peuvent être liés à ses activités, à ses biens mobiliers ou immobiliers ou à ses véhicules.

Néanmoins, la loi ne contraint pas les associations à souscrire une assurance, sauf dans certains cas particuliers100(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur la généralisation de l'obligation pour les associations de souscrire une assurance. Ce rapport doit également proposer des pistes de réflexion sur la prise en charge, par l'Etat, du coût de ces assurances.

III. La position de votre commission

Sans porter de jugement sur l'opportunité d'obliger l'ensemble des associations à souscrire une assurance, votre commission rappelle sa réticence à la multiplication des demandes de rapports au Parlement, qui constituent des injonctions peu opérationnelles.

Elle a donc adopté un amendement de suppression (COM-323).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 nonies (article L. 310-2 du code de commerce) - Assouplissement des règles de vente au déballage

Objet : cet article propose d'autoriser les non professionnels à participer aux ventes au déballage quatre fois par an au lieu de deux

I. Le droit en vigueur

Le dernier alinéa de l'article L. 310-2 du code de commerce dispose que les particuliers non-inscrits au registre du commerce et des sociétés sont autorisés à participer aux ventes au déballage en vue de vendre exclusivement des objets personnels et usagés deux fois par an au plus. Pour mémoire, sont considérés comme ventes au déballage les ventes et rachats de marchandises effectués dans des locaux ou sur des emplacements non destinés à la vente au public ou au rachat de ces marchandises ainsi qu'à partir de véhicules spécialement aménagés à cet effet.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté l'amendement n°662 pour permettre à des particuliers de participer aux ventes au déballage en vue de vendre exclusivement des objets personnels et usagés jusqu'à quatre fois par an -au lieu de deux.

Cet assouplissement des règles de la vente au déballage vise à encourager le développement des vides-greniers afin que les petites associations locales qui organisent ces manifestations puissent en tirer plus facilement des ressources dans une période de réduction des financements publics.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur comprend l'objectif de cette mesure d'assouplissement des règles de la vente au déballage, mais son impact économique sera vraisemblablement assez faible, tant pour les particuliers que pour les associations locales qui organisent les vides-greniers.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 15 decies (articles L. 126, L. 193, L. 253, L. 262, L. 273-8, L. 288, L. 294, L. 338-1, L. 366, et L. 338 du code électoral, articles L. 2121-21, L. 2122-7, L. 2122-7-2, L. 3122-1, L.  3122-5, L. 3631-5, L. 3634-1, L. 4133-1, L. 4133-5, L. 4422-8, L. 4422-9 et L.  4422-18 du code général des collectivités territoriales, articles 3 et 3-1 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Inversion de la règle de séniorité en cas d'égalité de suffrages aux élections

Objet : cet article tend à prévoir l'élection du candidat le plus jeune en cas d'égalité des suffrages lors d'une élection.

I. Le droit en vigueur

En cas d'égalité des voix, le candidat le plus âgé ou la liste dont la moyenne d'âge des candidats est la plus élevée sont élus.

Cette règle s'applique à la quasi-totalité des élections locales (conseils municipaux, départementaux, régionaux, assemblée de Corse, etc.) et nationales (législatives et sénatoriales)101(*) ainsi qu'à l'occasion de l'attribution des responsabilités électives (choix du maire, désignation des conseils municipaux dans les commissions permanentes, etc.)102(*).

D'après notre ancien collègue Patrice Gélard, cette règle se justifie par le fait que «?le plus ancien est réputé avoir plus d'expérience et plus de compétences que le plus jeune, qui aura le temps de faire ses armes103(*).

Jugé conforme à la Constitution104(*), ce principe s'applique également par défaut dans le secteur privé - et notamment pour les conseils d'entreprise et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) - lorsque ni la loi ni les règlements ne prévoient le contraire105(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, l'Assemblée nationale a inversé cette règle au bénéfice de la jeunesse106(*). En cas d'égalité des voix, le présent article prévoit l'élection du candidat le plus jeune ou de la liste dont la moyenne d'âge est la moins élevée.

Cette disposition concernerait les élections locales mais également les élections législatives et sénatoriales107(*). Elle reprend une des préconisations du rapport de l'organisme France stratégie de juin 2015108(*).

D'un point de vue juridique, l'inversion de cette règle serait conforme à la Constitution dans la mesure où le Conseil constitutionnel a considéré que la priorité actuellement accordée aux candidats les plus âgés « ne revêt pas une importance telle qu'elle puisse être regardée comme figurant au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République »109(*).

III. La position de votre commission

En adoptant l'amendement COM-332 de Mme Evelyne Yonnet (groupe socialiste et républicain), votre commission a veillé à la cohérence de la mesure en l'appliquant aux élections européennes.

Votre rapporteur rappelle qu'un texte de nature organique sera nécessaire pour étendre cette nouvelle règle aux assemblées des collectivités d'outre-mer. À titre d'exemple, les articles 63, 161, 192 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et les articles 69 et 105 de loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française disposent toujours « qu'en cas d'égalité des voix, l'élection est acquise au bénéfice de l'âge ».

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 undecies (supprimé) (article L. 1311-18 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Mise à disposition par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de locaux pour les parlementaires

Objet : cet article vise à contraindre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à mettre à la disposition des députés et des sénateurs qui en font la demande les moyens matériels leur permettant de rencontrer les citoyens.

I. Le droit en vigueur

Pour la prise en charge des frais afférents à l'exercice de leur mandat, les parlementaires nationaux bénéficient d'une indemnité forfaitaire, appelée « indemnité représentative de frais de mandat » (IRFM) et dont le montant mensuel s'élève à environ 6 000 euros. Versée «  à titre d'allocation spéciale pour frais par les assemblées à tous leurs membres »110(*), cette indemnité donne aux élus les moyens nécessaires pour exercer leurs fonctions en toute indépendance.

Les conditions d'utilisation de l'IRFM sont strictement définies par les bureaux de chaque assemblée. À titre d'exemple, le chapitre XX sexies de l'Instruction générale du Bureau du Sénat et son annexe111(*) précisent que :

- l'IRFM permet de couvrir des « dépenses en relation avec l'exercice du mandat parlementaire » comme, par exemple, les frais liés à la permanence et à l'hébergement du sénateur, ses frais de déplacement, de formation, de documentation, etc. ;

- cette indemnité ne peut, à l'inverse, servir à l'acquisition d'un bien immobilier ;

- le montant non utilisé de l'IRFM est reversé au Sénat à la fin du mandat.

Les députés et sénateurs bénéficient également de dotations pour l'installation de lignes téléphoniques et de postes informatiques dans leur permanence située en circonscription.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 15 undecies est issu d'un amendement de Mme Cécile Untermaier et de plusieurs de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain, adopté en séance avec un avis favorable des rapporteurs de l'Assemblée nationale et un avis de sagesse du Gouvernement.

Il imposerait aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de mettre à la disposition du député ou du sénateur qui en fait la demande les « moyens matériels lui permettant de rencontrer les citoyens ».

Les lieux, dates et horaires de ces permanences seraient affichées dans chaque mairie de la circonscription électorale.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté les amendements de suppression COM-362, COM-12, COM-72 et COM-416 de sa rapporteur, de MM. Grand, Marseille et Hervé.

Cet article représenterait, en effet, une charge supplémentaire pour les collectivités territoriales. Votre rapporteur s'étonne d'ailleurs que cet amendement d'origine parlementaire n'ait pas été déclaré contraire à l'article 40 de la Constitution lors de sa présentation à l'Assemblée nationale.

Les dépenses engagées pour la location d'une permanence en circonscription entrent, en outre, dans les frais couverts par l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM).

L'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales permet, par ailleurs, aux personnalités politiques d'utiliser des locaux communaux pour y organiser des réunions, dans des conditions matérielles et financières fixées par le conseil municipal.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

CHAPITRE II - Accompagner les jeunes dans leur parcours vers l'autonomie
Article 16 A (supprimé) - Demande de rapport sur la mise en place d'un service public à la petite enfance

Objet : cet article, introduit à l'Assemblée nationale au cours de la séance publique à l'initiative des rapporteurs, prévoit la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur la mise en place d'un service public décentralisé de la petite enfance.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale au stade de la séance publique à l'initiative des rapporteurs de la commission spéciale, prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la mise en place d'un service public décentralisé de la petite enfance.

Il est précisé que ce rapport doit être remis avant le 1er octobre 2016.

II. La position de votre commission

La politique de la petite enfance a fait l'objet de deux rapports récents du Sénat.

Le premier, établi en juillet 2014 par notre collègue Patricia Schillinger112(*), préconise en particulier d'associer les élus locaux à la mise en oeuvre de la politique définie par l'État et la caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) en matière d'accueil de la petite enfance et de décentraliser le plus possible l'offre d'accueil dont la gestion concrète dépend des territoires.

D'autre part, le rapport récent de la commission des affaires sociales du Sénat sur les maisons d'assistants maternels (MAM)113(*) dresse un état des lieux actualisé de la problématique de l'accueil du jeune enfant et formule des propositions concrètes pour développer ce mode de garde novateur que constitue les MAM.

Votre rapporteur ne néglige pas les importantes disparités territoriales en matière de mode d'accueil des jeunes enfants et reprend à son compte les propositions formulées dans les deux rapports mentionnés. Au regard des travaux déjà menés sur cette question, elle considère qu'un nouveau rapport serait inutile et invite le Gouvernement à formuler directement des propositions visant à mettre en oeuvre un service public décentralisé de la petite enfance.

Défavorable à la multiplication des demandes de rapports au sein des textes législatifs, votre rapporteur souligne en outre que le délai de remise du rapport, avant le 1er octobre afin de préparer le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, ne saurait être opérant puisque le présent projet de loi n'aura pas encore été examiné, à cette date, par le Sénat en séance publique.

Votre commission spéciale a adopté trois amendements de suppression de cet article à l'initiative de son rapporteur (COM-466) et de nos collègues Jean-Jacques Lasserre (COM-186) d'une part et Corinne Imbert et René-Paul Savary (COM-250) d'autre part.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 16 (article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, articles L. 6111-3 et L. 6111-5 du code du travail) - Pilotage des politiques de jeunesse par les régions

Objet : cet article fait de la région le chef de file en matière de politique de la jeunesse et lui confie la coordination des politiques d'information en direction de la jeunesse

I. Le droit en vigueur

La jeunesse et la vie associative sont des politiques publiques auxquelles participent l'État et les collectivités territoriales.

L'examen de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe », a été l'occasion d'affirmer que la jeunesse ne constitue pas une compétence partagée mais une politique publique transversale, « dont l'exercice est assumé par l'ensemble des échelons territoriaux en fonction de leurs compétences respectives »114(*).

En revanche, l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi « NOTRe », prévoit que les politiques publiques en faveur de la jeunesse « peuvent faire l'objet d'un débat » au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) mentionnée à l'article L. 1111-9-1, qui « porte notamment sur l'articulation et la coordination de ces politiques entre les différents niveaux de collectivités et l'État ».

II. Le projet de loi initial

Afin de « clarifier l'exercice des compétences en matière de jeunesse entre les collectivités locales et leurs établissements publics », le I du présent article fait de la région le chef de file en matière de politiques en faveur de la jeunesse. À cette fin, il modifie l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales. La qualité de chef de file donne à la région la responsabilité « d'organiser (...) les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics » pour l'exercice de leur compétence relative à la « politique de la jeunesse ».

Le II du présent article confie à la région la coordination des politiques d'information à destination de la jeunesse. Son 1° modifie en conséquence l'article L. 6111-3 du code du travail, qui définit et organise le service public régional de l'orientation (SPRO), créé par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale. Le 1° du II prévoit que la région coordonne les initiatives des collectivités territoriales, des EPCI et des structures du réseau information jeunesse (IJ), dans des conditions prévues par décret. Il précise que ces dernières « visent à garantir à tous les jeunes l'accès à une information généraliste, objective, fiable et de qualité touchant tous les domaines de leur vie quotidienne ».

Enfin, le 2° du II du présent article permet à la région de reconnaître comme participant au SPRO les organismes offrant aux jeunes de seize à vingt-cinq une information sur l'accès aux droits sociaux et aux loisirs, à l'instar du réseau information jeunesse ou des missions locales.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du présent article en commission puis en séance publique, les députés ont adopté plusieurs amendements visant à :

- préciser que l'État et les régions « garantissent à tous les jeunes l'accès à une information généraliste, objective, fiable et de qualité ayant trait à tous les aspects de leur vie quotidienne » ;

- étendre aux jeunes de vingt-cinq à trente ans le public visé par le 2° du II ;

- compléter le présent article par un III, qui prévoit que les politiques publiques en faveur de la jeunesse font l'objet d'un « processus annuel de dialogue structuré entre les jeunes, les représentants de la société civile et les pouvoirs publics » dans le cadre de la CTAP, qui « porte notamment sur l'établissement d'orientations stratégiques et sur l'articulation et la coordination de ces stratégies entre les différents niveaux de collectivités et l'État ».

IV. La position de votre commission

Il ne paraît ni utile ni souhaitable à votre rapporteur de revenir sur la répartition des compétences de la loi « NOTRe », promulguée il y a à peine plus d'un an et qui a réaffirmé le caractère transversal des politiques en faveur de la jeunesse.

Votre commission a ainsi adopté les amendements n° COM-19, COM-187 et COM-251 supprimant le chef de filât de la région en matière de politiques en faveur de la jeunesse.

Par l'adoption de l'amendement n° COM-680 de votre rapporteur, qui supprime dans le II du présent article les références à la coordination des initiatives des collectivités territoriales, votre commission a maintenu la coordination par la région des initiatives du réseau information jeunesse, ce dernier étant complémentaire à son action en matière d'orientation scolaire et professionnelle.

Enfin, les amendements n° COM-348 de votre rapporteur et l'amendement n° COM-21 adoptés par votre commission suppriment le III du présent article, considérant que cette disposition ferait doublon avec le débat au sein de la CTAP prévu au troisième alinéa de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales et qu'il est préférable de laisser les collectivités territoriales et l'État déterminer les instances et les modalités de dialogue.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 bis (article L. 1112-22-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Création des conseils de jeunes

Objet : cet article permet aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de créer des conseils de jeune.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit à l'initiative du Gouvernement en commission, le présent article insère dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 1112-22-1 relatif aux conseils de jeunes.

Le premier alinéa de l'article L. 1112-22-1 inscrit dans la loi la faculté ouverte à toute collectivité territoriale ou à tout EPCI de créer un conseil de jeunes « pour émettre un avis sur les décisions relevant notamment de la politique de jeunesse » et qui peut « formuler des propositions d'actions ».

Son deuxième alinéa précise que le conseil de jeunes est composé de personnes de moins de trente ans résidant ou étudiant sur le territoire de la collectivité ou de l'EPCI.

Le dernier alinéa renvoie à une délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'EPCI la définition de la composition et des modalités de fonctionnement de l'instance.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur est très favorable au développement de la participation des jeunes à la conception et à l'élaboration des décisions locales. Elle considère que le présent article, s'il ne crée pas d'obligation, incitera les collectivités territoriales et en particulier les EPCI à se doter de conseils de jeunes.

Votre commission a adopté l'amendement n° COM-124 de M. Danesi, qui réduit vingt-trois ans l'âge maximal des jeunes représentés au sein des conseils de jeunes, ainsi qu'une rectification de nature rédactionnelle.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 ter (article L. 4134-2 du code général des collectivités territoriales) - Représentation des associations de jeunesse au sein des CESER

Objet : cet article prévoit la représentation des associations de jeunesse au sein des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER).

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article L. 4134-2 du code général des collectivités territoriales renvoie à un décret en Conseil d'État la définition de la composition des CESER, des conditions de nomination de leurs membres ainsi que de « la date de leur installation dans leur nouvelle composition ». Le deuxième alinéa précise que les CESER comprennent « des représentants d'associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de l'environnement et des personnalités qualifiées, choisies en raison de leur compétence en matière d'environnement et de développement durable ».

Ces dispositions figurent aux articles R. 4134-1 à D. 4134-33 du même code. En application de l'article R. 4134-1, les membres du CESER sont répartis en quatre collèges :

- le premier comprend des représentants des entreprises et « activités professionnelles non salariées », désignés par les organisations consulaires, les organisations syndicales ou les entreprises dont la liste est arrêtée par le préfet de région ;

- le deuxième réunit les représentants des organisations syndicales de salariés les plus représentatives ;

- le troisième comprend des représentants des organismes et associations qui participent à la vie collective de la région, dont un certain nombre appartenant aux catégories visées par le deuxième alinéa de l'article L. 4134-2 ;

- enfin, le quatrième est composé de personnalités qualifiées, nommées par le préfet de région, « qui, en raison de leur qualité ou de leurs activités, concourent au développement de la région ».

ANNEXE XI À L'ARTICLE R. 4134-1 (ENTRÉE EN VIGUEUR LE 1ER JANVIER 2018)115(*)

RÉGIONS

PREMIER
collège 

DEUXIÈME 
collège 

TROISIÈME collège

QUATRIÈME

collège 

TOTAL 

     

Total

dont au titre du deuxième alinéa de l'article L. 4134-2

   

Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine

58 

58 

58 

180 

Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes

58 

58 

58 

180 

Auvergne-Rhône-Alpes

61 

61 

61 

10 

190 

Bourgogne-Franche-Comté

35 

35 

35 

110 

Bretagne

38 

38 

38 

120 

Centre-Val de Loire

32 

32 

32 

100 

Île-de-France

61 

61 

61 

10 

190 

Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées

54 

54 

54 

170 

Nord-Pas-de-Calais-Picardie

54 

54 

54 

170 

Normandie

42 

42 

42 

130 

Pays de la Loire

38 

38 

38 

120 

Provence-Alpes-Côte d'Azur

45 

45 

45 

140

Source : Légifrance

Enfin, la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes a complété l'article L. 4134-2 afin d'instaurer une exigence de parité dans la composition des CESER.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative des rapporteurs, le présent article ajoute aux catégories mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 4134-2 des représentants d'associations de jeunesse et d'éducation populaire « ayant fait l'objet d'un agrément par le ministère chargé de la jeunesse et dont l'instance dirigeante est composée de membres dont la moyenne d'âge est inférieure à trente ans ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage les objectifs du présent article. Elle considère que l'inclusion des associations de jeunesse et d'éducation populaire dans la composition des CESER est de nature à mieux représenter les forces vives de la région.

En revanche, la condition liée à la moyenne d'âge de l'instance dirigeante, entièrement inédite, n'est ni légitime ni utile au regard de l'action menée par ces associations et des objectifs poursuivis par le présent article.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement n° COM-342 présenté par le rapporteur supprimant cette condition.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 quater (supprimé) (article L. 4134-2 du code général des collectivités territoriales) - Représentation de toutes les classes d'âge au sein des CESER

Objet : cet article prévoit que la composition des CESER doit refléter la population de la région et notamment les différentes classes d'âge.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit au stade de la commission à l'initiative des rapporteurs, le présent article complète l'article L. 4132-2 du code général des collectivités territoriales par un nouvel alinéa, qui prévoit que la composition des CESER « tend à refléter la population du territoire régional, telle qu'issue du dernier recensement, dans ses différentes classes d'âge. »

II. La position de votre commission

Si elle est sensible à la question de représentation des jeunes dans les instances locales, votre rapporteur considère que les dispositions du présent article seraient extrêmement difficiles à mettre en oeuvre et de nature à instaurer un mécanisme de quotas fondés sur l'âge, dont l'intérêt comme la constitutionnalité sont très discutables.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement de suppression n° COM-349 présenté par votre rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 16 quinquies (article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales) - Composition des conseils de développement

Objet : cet article prévoit que la composition des conseils de développement est paritaire entre les femmes et les hommes et « reflète » la pyramide des âges des territoires concernés. Il est complété par l'article 16 decies qui réduit le seuil de population à partir duquel la création de ces conseils est obligatoire de 20 000 à 15 000 habitants.

I. Le droit en vigueur

Les conseils de développement sont des instances consultatives intercommunales créées par la loi Voynet du 25 juin 1999116(*) et dont les missions et la composition ont été revues par la loi NOTRe du 7 août 2015117(*).

Leur création est obligatoire dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants118(*), métropole du Grand Paris incluse119(*), et dans les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR)120(*).

Ces organes remplissent un rôle comparable à celui des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) mais leur action s'inscrit dans un périmètre géographique plus restreint : celui des intercommunalités.

Conformément à l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales, les conseils de développement sont consultés sur l'élaboration du projet de territoire et sur « la conception et l'évaluation des politiques locales de promotion du développement durable du périmètre de l'EPCI ». Ils peuvent également s'autosaisir de « toute question relative à ce périmètre » et établissent un rapport annuel d'activité121(*).

La composition des conseils de développement est déterminée par l'organe délibérant de l'EPCI concerné. Elle doit comprendre des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs122(*).

L'EXEMPLE DU CONSEIL DE DÉVELOPPEMENT DE PLAINE COMMUNE

L'établissement public territorial (EPT) Plaine Commune (Seine-Saint-Denis) a créé un conseil de développement en 2005.

Ce dernier est composé de 80 bénévoles : 51 % sont issus du milieu associatif, 13 % du monde entrepreneurial, 17 % du milieu du travail et 16 % des services publics123(*).

La participation au conseil de développement est basée sur le volontariat : tout « habitant ou usager du territoire » de Plaine Commune peut déposer une candidature.

Depuis sa création, ce conseil de développement a rédigé plus de trente contributions, notamment sur les documents d'urbanisme. Sept groupes de travail ont été constitués : projet de territoire, gestion de l'espace public, habitat, emploi et développement économique, transport et déplacement, culture, budget.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Deux articles du texte transmis au Sénat visent à modifier le régime juridique des conseils de développement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI):

le présent article prévoit que ces conseils sont composés de manière paritaire, l'écart entre le nombre d'hommes et de femmes ne devant pas être supérieur à un membre. Il dispose également que leur composition doit « refléter la population du territoire concerné, telle qu'issue du dernier recensement, dans ses différentes classes d'âge ». Cet article additionnel est issu d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, adopté en commission spéciale de l'Assemblée nationale avec un avis de sagesse du Gouvernement ;

l'article 16 decies impose la constitution de conseils de développement dans les EPCI à fiscalité propre de plus de 15 000 habitants alors que ce seuil est aujourd'hui de 20 000 habitants. Cette disposition est issue d'un amendement de M. Dominique Potier (groupe socialiste, écologiste et républicain), adopté en séance avec un avis favorable du Gouvernement et un avis défavorable des rapporteurs de l'Assemblée nationale.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale s'est interrogée sur ces deux articles additionnels qui revoient le régime applicable aux conseils de développement quelques mois seulement après la publication de la loi NOTRe.

S'agissant de l'article 16 quinquies, votre commission a maintenu l'exigence de parité au sein des conseils de développement des EPCI mais supprimé la disposition relative au « reflet » des catégories d'âge du territoire (amendement COM-372 de sa rapporteur).

La normativité et les conditions de mise en oeuvre de cette dernière disposition posent en effet question : concrètement, comment s'assurer que la composition des conseils de développement « reflète » la pyramide des âges du territoire ? Des quotas basés sur l'âge des participants aux conseils sont-ils envisagés ? Le texte transmis par l'Assemblée nationale n'apporte aucune réponse.

Concernant l'article 16 decies, votre commission a supprimé la disposition visant à réduire le seuil de création des conseils de développement de 20 000 à 15 000 habitants (amendements COM-366 de la rapporteur et COM-22 de M. Grand).

La loi NOTRe du 7 août 2015 a d'ores et déjà abaissé ce seuil de 50 000 à 20 000 habitants. Aller plus loin conduirait à créer de nouvelles contraintes pour les collectivités territoriales et ce sans étude d'impact préalable.

L'efficacité des conseils de développement exige d'assurer une certaine stabilité du droit. Il n'apparaît donc pas opportun de modifier dès à présent les seuils qui leur sont applicables.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 sexies (supprimé) (article L. 123-11 du code de l'urbanisme) - Prise en compte des résultats d'une concertation publique lors de l'élaboration du schéma directeur de la région Ile-de-France

Objet : cet article prévoit la prise en compte des avis formulés par les citoyens lors d'une concertation publique relative à l'élaboration du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF). Cette concertation serait imposée par l'article suivant (article 16 septies).

I. Le droit en vigueur

Le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) est un document d'urbanisme ayant pour objectif de « maîtriser la croissance urbaine et démographique et l'utilisation de l'espace tout en garantissant le rayonnement international de cette région »124(*). Les documents d'un niveau inférieur, et notamment les schémas de cohérence territoriale (SCoT) des intercommunalités, doivent s'y conformer.

La région Ile-de-France élabore et révise le SDRIF en association avec l'État. Le code de l'urbanisme organise cette procédure comme suit :

a) une délibération du conseil régional permet d'engager la démarche (article L. 123-6) ;

b) différents organismes ou personnes publiques sont associés (les conseils départementaux, le conseil économique, social et environnemental régional, etc.). La région peut également consulter « toute autre organisme ou personne » (art. L. 123-7) ;

c) le conseil régional arrête ensuite le projet de schéma et le soumet pour avis au préfet, aux collectivités territoriales concernées et à la conférence territoriale de l'action publique (art. L. 123-9) ;

d) ce projet est soumis à enquête publique, les personnes intéressées pouvant transmettre leurs observations à un commissaire enquêteur, lui-même chargé de rendre un rapport (art. L. 123-10) ;

e) le schéma est adopté par le conseil régional et approuvé par décret en Conseil d'État.

L'actuel schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) a été approuvé par le décret n° 2013-1241 du 27 décembre 2013 et s'intitule « Ile-de-France 2030 ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de M. Razzy Hammadi, rapporteur général, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté deux articles additionnels modifiant la procédure d'élaboration du SDRIF :

a) l'article 16 septies prévoit l'organisation d'une concertation publique lors de l'élaboration du projet de schéma. Chronologiquement, cette concertation serait réalisée en amont de l'enquête publique125(*) ;

b) le présent article 16 sexies tire les conséquences de cette mesure. Il dispose que les avis de la population recueillis lors la concertation publique peuvent être pris en compte dans le projet définitif de SDRIF.

Même si ces deux articles ne le précisent pas, la procédure de concertation visée semble être celle des articles L. 103-2 et suivants du code de l'urbanisme126(*). Il s'agirait donc d'organiser lors de l'élaboration du SDRIF une concertation permettant, « pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet (...) et de formuler des observations et propositions »127(*).

III. La position de votre commission

À l'initiative de sa rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-389 de suppression de l'article 16 sexies. Par cohérence, elle a également supprimé l'article 16 septies (cf. infra).

Ces dispositions ne présentent, en effet, aucun lien, même indirect, avec le projet de loi initial et leur insertion est contraire à l'article 45 de la Constitution. Elles ont d'ailleurs été intégrées dans un chapitre dont l'intitulé - « accompagner les jeunes dans leur parcours vers l'autonomie » - suffit à démontrer cette absence de lien.

L'actuel SDRIF ayant été publié en 2013 et ses dispositions allant jusqu'en 2030, il sera toujours possible d'adapter la procédure d'élaboration dans un texte législatif ultérieur.

Enfin, sur le fond, l'organisation d'une concertation publique pourrait alourdir cette procédure alors même que :

- l'article L. 123-7 du code de l'urbanisme permet déjà à la région de consulter toute personne lors de l'élaboration du SDRIF ;

- l'avis des citoyens est recueilli au moment de l'enquête publique.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 16 septies (supprimé) (article L. 123-7 du code de l'urbanisme) - Création d'une concertation publique pour l'élaboration du projet de schéma directeur de la région Ile-de-France

Objet : cet article prévoit la création d'une concertation publique pour l'élaboration du projet de SDRIF, concertation qui serait organisée en amont de l'enquête publique.

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-390 de sa rapporteur supprimant l'article 16 septies pour les motifs invoqués dans le commentaire précédent.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 16 octies A (supprimé) (article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales) - Création d'une concertation publique pour l'élaboration des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET)

Objet : cet article prévoit la création d'une concertation publique pour l'élaboration du SRADDET, concertation qui serait organisée en amont de l'enquête publique prévue par le code général des collectivités territoriales.

I. Le droit en vigueur

Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) est un document de planification régional créé par la loi NOTRe128(*).

Ses objectifs sont comparables à ceux du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF)129(*). À titre d'exemple, le SRADDET « fixe les objectifs de moyen et long termes (...) en matière d'équilibre et d'égalité des territoires (...), de désenclavement des territoires ruraux (...), d'intermodalité et de développement des transports »130(*).

Les objectifs ainsi définis par le SRADDET doivent être respectés par les documents de planification infrarégionaux, et notamment par les schémas de cohérence territoriale (SCoT)131(*).

Le SRADDET est adopté par le conseil régional. Ce dernier détermine les modalités d'élaboration du schéma mais a l'obligation de mettre en oeuvre les procédures consultatives prévues par le code général des collectivités territoriales132(*) :

les collectivités concernées et le préfet de région doivent être associés à l'élaboration du SRADDET, de même que certaines instances locales comme les comités régionaux en charge de la biodiversité ;

- le projet de schéma est soumis à enquête publique et peut être modifié pour tenir compte des avis recueillis, des observations du public et des conclusions de la commission d'enquête.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 16 octies A vise à créer une procédure de concertation publique applicable au SRADDET et qui serait organisée en amont de l'enquête publique.

Cette disposition poursuit le même objectif que les articles 16 sexies et 16 septies, qui concernent plus spécifiquement le schéma de planification de la région Ile-de-France. Elle résulte d'un amendement de M. Razzy Hammadi, rapporteur général, adopté en séance publique contre l'avis du Gouvernement et de Mme Valérie Corre, rapporteur thématique.

En séance, M. Patrick Kanner, ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, a ainsi déclaré que le dispositif en vigueur « suffit (déjà) à assurer une participation satisfaisante du public. Je ne veux pas dire que trop de concertation tue la concertation mais, à un moment donné, il faut aussi tenir compte de la mise en oeuvre prévue par la loi »133(*).

III. La position de votre commission

Reprenant la position exprimée aux articles 16 sexies et 16 septies, votre commission spéciale a supprimé l'article 16 octies A (amendement COM-365 de sa rapporteur).

Le présent article ne présente, en effet, aucun lien, même indirect, avec la version initiale du projet de loi, ce que démontre notamment son insertion dans un chapitre consacré à l'accompagnement des jeunes vers l'autonomie. Il risque, en outre, de complexifier le processus d'élaboration du SRADDET, un an seulement après sa création par la loi NOTRe.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 16 octies (article 12 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001) - Transformation du Conseil national de la jeunesse en Conseil d'orientation des politiques publiques de la jeunesse

Objet : cet article transforme le Conseil national de la jeunesse en Conseil d'orientation des politiques publiques de la jeunesse.

I. Le droit en vigueur

L'article 12 de la loi n ° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel a créé le Conseil national de la jeunesse placé auprès du ministre chargé de la jeunesse.

Ce conseil donne son avis et formule des propositions sur toutes les questions que lui soumet le ministre. Il peut également réaliser des études et formuler des propositions sur tout sujet d'ordre économique, social ou culturel intéressant directement les jeunes.

Il établit chaque année un rapport d'activité qui est déposé auprès de chacune des assemblées parlementaires.

Néanmoins, depuis sa création, le Conseil national de la jeunesse a été très peu sollicité.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative des rapporteurs du projet de loi « égalité et citoyenneté », l'Assemblée nationale a inséré le présent article additionnel qui complète l'article 12 précité afin de transformer le Conseil national de la jeunesse en Conseil d'orientation des politiques publiques de la jeunesse et de réorienter ses missions.

Ce dernier sera chargé de proposer les politiques à mettre en oeuvre pour l'ensemble des jeunes. Il est prévu qu'il soit consulté sur les projets de loi concernant la jeunesse.

Ce nouveau conseil peut décider de la création de formations spécialisées en son sein.

Enfin, la diffusion de son rapport d'activité est élargie au Conseil économique, social et environnemental, aux conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux ainsi qu'aux organismes intéressés par les politiques de jeunesse.

III. La position de votre commission

Selon les informations obtenues par votre rapporteur, le Conseil d'orientation des politiques publiques de la jeunesse devrait être un lieu d'évaluation, d'études et de concertation avec les principaux acteurs chargés de la jeunesse.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission a maintenu cette disposition (COM-324).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 nonies (article 6 de la loi n° 2014-173 du 20 février 2014) - Introduction d'un volet jeunesse dans les contrats de ville

Objet : cet article prévoit que les contrats de ville conclus à partir du 1er janvier 2017 devront définir des actions stratégiques dans le domaine de la jeunesse

I. Le droit en vigueur

Les contrats de ville sont l'outil qui permet la définition de la politique de la ville au niveau local.

Le I de l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine dispose en effet que la politique de la ville est mise en oeuvre par des contrats de ville conclus à l'échelle intercommunale entre, d'une part, l'État et ses établissements publics et, d'autre part, les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés. Ces contrats sont signés par les départements et les régions. Ils peuvent l'être également par la Caisse des dépôts et consignations, les organismes d'habitations à loyer modéré, les sociétés d'économie mixte mentionnées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation, les organismes de protection sociale, les chambres consulaires et les autorités organisatrices de la mobilité.

Le contenu des contrats de ville est défini par le IV de ce même article 6. Ils fixent notamment les objectifs que les signataires s'engagent à poursuivre, la nature des actions à conduire et, le cas échéant, les modalités opérationnelles de leur mise en oeuvre ou bien encore les moyens humains et financiers qui seront mobilisés.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'amendement de commission n°1096 des rapporteurs, qui a reçu un avis sagesse du gouvernement. Il complète l'article 6 de la loi du 21 février 2014 par un paragraphe VI prévoyant que les contrats de ville conclus à partir du 1er janvier 2017 devront définir des actions stratégiques dans le domaine de la jeunesse.

III. La position de votre commission

Il s'agit d'une mesure symbolique qui affectera surtout la manière de présenter les actions pour la jeunesse qui figurent déjà dans les contrats de ville. Sur proposition de votre rapporteur, la commission spéciale s'est contentée d'apporter à cet article une modification rédactionnelle (amendement n°550).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 decies (supprimé) (article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales) - Réduction du seuil à partir duquel un conseil de développement doit être mis en place

Objet : cet article vise à réduire de 20 000 à 15 000 habitants le seuil à partir duquel un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre a l'obligation de mettre en place un conseil de développement.

L'article 16 decies a été supprimé à l'initiative de votre rapporteur (amendement COM-366) et de M. Jean-Pierre Grand (amendement COM-22) pour les motifs énoncés dans le commentaire de l'article 16 quinquies.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 17 - Information individualisée des jeunes en matière d'assurance maladie

Objet : cet article crée une information obligatoire des jeunes concernant leurs droits sociaux en matière de santé, de prévention et d'examen de santé gratuits, délivrée par les organismes gestionnaires des régime obligatoires d'assurance maladie.

I. Le projet de loi initial

Le présent article permet d'améliorer l'information des jeunes en matière de santé en prévoyant de rendre obligatoire la délivrance, par les organismes gestionnaires des régimes obligatoires d'assurance maladie, d'une information individualisée sur leurs droits en matière de couverture du risque maladie, les dispositifs et programmes de prévention et les examens de santé gratuits auxquels ils peuvent avoir accès, tels que celui prévu à l'article L. 312-3 du code de la sécurité sociale.

Il dispose que cette information est délivrée à trois moments de la vie de l'assuré : à seize ans, c'est-à-dire lorsque le jeune « entre dans une période d'autonomisation »134(*), lors de sa sortie du statut d'ayant droit à l'assurance maladie et enfin à vingt-trois ans. Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale doit préciser les modalités de délivrance de cette information.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le dispositif a été complété lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale. Au stade de la commission, outre deux amendements rédactionnels des rapporteurs, un amendement de nos collègues députés membres du groupe socialiste, écologiste et républicain a été adopté visant à préciser que cette information comporte un volet relatif à l'éducation à la sexualité, à la contraception et à l'interruption volontaire de grossesse.

De même, en séance publique, les députés ont adopté un amendement des rapporteurs prévoyant qu'une information spécifique est délivrée sur les consultations accessibles aux jeunes consommateurs de drogues proposées par les centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage la préoccupation du Gouvernement concernant la nécessité de renforcer l'information des jeunes assurés en ce qui concerne leur accès à la santé. Elle s'interroge toutefois sur la nécessité de recourir à la loi pour mettre en oeuvre cette procédure d'information et a fortiori pour fixer dans le détail le contenu de cette information.

Elle a donc proposé un amendement de réécriture globale de cet article visant à ne plus retenir que le principe d'une information obligatoire de tout jeune, aux trois moments définis dans le projet de loi, relative à ses droits en matière de couverture du risque maladie et d'accès aux dispositifs et programmes de prévention. Cette nouvelle rédaction renvoie à un décret pour fixer le contenu du programme qui ne relève manifestement pas du domaine de la loi.

Votre commission a adopté l'amendement (COM-467).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 bis (supprimé) (article L. 861-1 du code de la sécurité sociale) - Droit personnel à la CMU-C pour les jeunes

Objet : adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, cet article inscrit dans la loi la règle de gestion selon laquelle les organismes de sécurité sociale sont autorisés à examiner à titre individuel la demande de couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) des personnes majeures de moins de vingt-cinq ans sur la base d'une déclaration sur l'honneur par laquelle elles attestent ne plus dépendre fiscalement du foyer parental et s'engagent, pour l'avenir, à établir une déclaration de revenus distincte de celle du foyer fiscal auquel elles étaient antérieurement rattachées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 861-1 du code de la sécurité sociale fixe les conditions d'attribution de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c). Il prévoit notamment que le plafond de ressource requis pour l'attribution de la CMU-c varie selon la composition du foyer et le nombre de personnes à charge. Les conditions d'âge, de domicile et de ressources dans lesquelles une personne est considérée comme étant à charge sont fixées par voie réglementaire.

L'article R. 861-2 du code la sécurité sociale prévoit ainsi, s'agissant des enfants, que sont considérés comme étant à la charge de l'auteur de la demande de CMU-C, ceux âgés de moins de 25 ans, soit qu'ils vivent sous le même toit que le demandeur, soit qu'ils sont rattachés à son foyer fiscal, soit qu'ils perçoivent une pension alimentaire déductible fiscalement qui ne fait pas suite à une décision judiciaire.

Les enfants de moins de 25 ans prenant leur indépendance peuvent toutefois se retrouver, dans la première année qui suit le départ du foyer parental et avant d'avoir pu établir une nouvelle déclaration fiscale, toujours rattachés fiscalement à leurs parents ce qui leur rend impossible toute demande individuelle de CMU-c.

Depuis 1999, une circulaire135(*) autorise les organismes de sécurité sociale à examiner les demandes individuelles de CMU-c, « pour tenir compte du décalage entre la situation des intéressés telle qu'elle résulte de leur déclaration fiscale et leur situation réelle au moment de la demande », lorsque la demande concerne :

- les conjoints soumis à une imposition commune ;

- les enfants, même mariés, de moins de vingt-cinq ans, fiscalement rattachés au foyer fiscal de leurs parents ou de la personne qui les a recueillis ;

- les enfants recevant une pension faisant l'objet d'une déduction fiscale dont le versement ne fait pas suite à une décision judiciaire.

La circulaire précise en effet que « lorsque ces situations ont pris fin entre la date de la dernière déclaration fiscale et la date de la demande, l'intéressé doit, pour voir sa demande examinée à titre personnel, le déclarer sur l'honneur et s'engager à établir dorénavant une déclaration de revenu distincte de celle du foyer fiscal auquel il était antérieurement rattaché ».

L'assuré concerné n'a donc plus à attendre de pouvoir produire la pièce justifiant la sortie du foyer fiscal de rattachement, en l'espèce une déclaration de revenus distincte, et peut ainsi bénéficier directement de la protection complémentaire dès la fin effective de son rattachement.

Dans les mêmes conditions, l'aide à la complémentaire santé (ACS), qui ouvre droit à un crédit d'impôt lorsque l'assuré s'acquitte du coût d'un contrat individuel ou collectif d'assurance complémentaire en matière de santé et dont les modalités d'attributions sont déterminées par l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale, est régie par les mêmes règles que celles fixées à l'article L. 861-1 et R. 861-2 s'agissant de la définition des personnes à charge. Cette aide bénéficie donc également de la règle prévue par la circulaire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article prévoit de consacrer dans la loi la règle fixée dans la circulaire concernant les demandes individuelles de CMU-c pour les seuls enfants de moins de vingt-cinq ans.

Il complète ainsi l'article L. 861-1 afin de permettre « lorsque les conditions de rattachement au foyer (...) prennent fin entre la date de la dernière déclaration fiscale et la demande [de CMU-c] », aux « personnes majeures dont l'âge est inférieur à [25 ans] » de « bénéficier, à titre personnel, de la protection complémentaire (...) sous réserve d'attester sur l'honneur qu'elles établiront, pour l'avenir, une déclaration de revenus distincte de celle du foyer fiscal auquel elles étaient antérieurement rattachées ».

III. La position de votre commission

Cet article suscite aux yeux de votre rapporteur plusieurs interrogations.

La première a trait à l'utilité de consacrer dans la loi une disposition de nature réglementaire, instituée depuis 1999 et qui n'a pas fait l'objet d'une contestation en illégalité. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, la justification réside dans le faible recours à la CMU-c individuelle pour les jeunes prenant leur indépendance par méconnaissance de leur éligibilité. L'enjeu ne semble donc pas juridique mais plutôt d'assurer la promotion de ce dispositif auprès des publics ciblés, ce qui ne nécessite pas de recourir à la loi.

De plus, votre rapporteur s'est interrogée sur l'opportunité de consacrer dans la loi la règle d'examen des demandes individuelles de CMU-c pour les seuls jeunes de moins de vingt-cinq. Pourquoi ne pas avoir également intégré dans le dispositif législatif les conjoints soumis antérieurement à une imposition commune ? L'exposé des motifs du présent article ne le mentionne pas.

Enfin, elle s'est également interrogée sur les modalités de contrôle d'un tel dispositif. D'après les informations qu'elle a pu recueillir, « le contrôle intervient au plus tard, et le cas échéant, en cas de demande de renouvellement des droits ». La circulaire de 1999 précise que « le contrôle doit être principalement concentré sur les dossiers ayant donné lieu à attribution immédiate et ceux qui seraient accompagnés de pièces insuffisantes pour justifier le niveau de ressources ». En cas de fraude, « l'article L. 861-10 du code de la sécurité sociale énumère les sanctions applicables (...) : interruption du droit, remboursement des prestations versées à tort, peines d'amende et d'emprisonnement ».

Si votre rapporteur partage l'objectif d'améliorer les conditions d'accès à l'indépendance des jeunes en facilitant leurs recours aux dispositifs d'aide dont ils peuvent bénéficier, elle n'est pas convaincue de la nécessité de légiférer en la matière et a donc proposé un amendement (COM-678) de suppression qui a été adopté avec l'amendement identique (COM-125 rect.) déposé par notre collègue René Danesi et plusieurs membres du groupe Les Républicains.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 18 (supprimé) (article L. 822-1 du code de l'éducation) - Compétence des oeuvres universitaires en matière de gestion des aides versées aux personnes en formation

Objet : cet article confie aux oeuvres universitaires la gestion des aides versées aux personnes en formation n'ayant pas le statut d'étudiant.

I. Le projet de loi initial

Le présent article modifie l'article L. 822-1 du code de l'éducation, relatif aux missions du réseau des oeuvres universitaires, afin de leur confier la gestion des aides versées aux personnes en formation n'ayant pas le statut d'étudiant.

Il s'agit de permettre aux personnes suivant les formations qui seront dispensées au titre de la Grande École du numérique (GEN), dont la création a été annoncée par le Président de la République le 17 septembre 2015. Constituée sous la forme d'un groupement d'intérêt public, la GEN est, selon l'étude d'impact, « conçue comme un réseau d'organismes délivrant des formations labellisées préparant aux métiers du numérique sur des périodes comprises entre trois et vingt-quatre mois ». L'objectif du Gouvernement est de former, en trois ans, 10 000 jeunes, dont en priorité des jeunes décrocheurs ou issus de milieux défavorisés, aux métiers du numérique.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été supprimé par la commission spéciale à l'initiative de ses rapporteurs, ses dispositions figurant à l'article 17 ter B du projet de loi pour une République numérique tel qu'issu de la commission mixte paritaire.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.

Article 18 bis (supprimé) - Rapport sur la création d'une allocation d'études et de formation

Objet : cet article prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement, avant le 1er janvier 2017, relatif à la création d'une allocation d'études et de formation, sous condition de ressources.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale au stade de la commission à l'initiative de ses rapporteurs, prévoit la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement visant à la création d'une allocation d'études et de formation, sous conditions de ressources, dans le cadre d'un parcours d'autonomie. Il est précisé que ce rapport devra être remis avant le 1er janvier 2017.

II. La position de votre commission

L'allocation visée par cet article reprend l'intitulé exact de l'un des engagements de campagne du Président de la République de créer une « allocation d'études et de formation, sous condition de ressources, dans le cadre d'un parcours d'autonomie » (engagement n°39). Arguant de la dégradation de la conjoncture économique, les rapporteurs de l'Assemblée nationale regrettent qu'elle n'ait finalement pas pu être mise en oeuvre tout en admettant que cette mesure ne fait pas l'objet d'un consensus. Le rapport demandé dans le présent article a pour but, selon les mots du rapporteur général à l'Assemblée nationale Razzy Hammadi « d'objectiver les opportunités, les limites, les coûts d'un tel dispositif ».

Le Gouvernement n'ayant pas évoqué sa volonté de créer une telle allocation avant les prochaines échéances électorales, votre rapporteur considère que cette promesse du Président de la République ne sera pas tenue et que la demande de ce rapport n'est pas opportune.

Par ailleurs, une mission commune d'information sur l'intérêt et les formes possibles de mise en place d'un revenu de base en France a été créée au Sénat136(*) et devrait rendre ses conclusions avant l'automne. La piste de l'éligibilité des étudiants à un tel revenu y sera étudiée.

Votre commission spéciale a donc adopté un amendement (COM-468) de suppression de son rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 18 ter (supprimé) - Demande de rapport sur la création d'un observatoire régional du suicide en Guyane

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi, sur la création d'un observatoire régional du suicide en Guyane.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale au stade de la séance publique à l'initiative de notre collègue député Gabriel Serville et plusieurs autres membres du groupe communiste, républicain et citoyen, vise à demander au Gouvernement la remise d'un rapport au Parlement, dans les six mois suivants la promulgation de la présente loi, sur la création d'un observatoire régional du suicide en Guyane.

Votre rapporteur rappelle que la création d'un observatoire régional du suicide en Guyane constitue l'une des propositions du rapport au Premier ministre137(*) de notre collègue sénatrice Aline Archimbaud et de la députée Marie-Anne Chapdelaine sur les suicides des jeunes Amérindiens en Guyane française. Leur proposition s'inscrit dans un ensemble de mesures visant à renforcer le dispositif de prise en charge psychiatrique des personnes en crise suicidaire ainsi que des membres des familles et communautés concernées par un suicide.

II. La position de votre commission

En cohérence avec la position du Sénat, et sans nier, sur ce sujet en particulier, l'intérêt et la légitimité de la question posée à travers cet article, votre commission a adopté un amendement (COM-470) de suppression de cet article, à l'initiative de son rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 (supprimé) (articles L. 612-3-1, L. 681-1, L. 683-1 et L. 684-1 du code de l'éducation) - Modification du dispositif permettant aux meilleurs bacheliers de chaque lycée d'accéder aux filières sélectives publiques

Objet : le présent article prévoit d'étendre le dispositif en faveur des meilleurs bacheliers aux filières universitaires non sélectives mais à capacité d'accueil limitée.

I. Le droit en vigueur

Afin d'accroître la diversité sociale dans le recrutement des filières sélectives et de réduire l'autocensure de certains lycéens, la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche a introduit un dispositif dit des «  meilleurs bacheliers » à l'article L. 612-3-1 du code de l'éducation. Ce dernier prévoit que « sur la base de leurs résultats au baccalauréat, les meilleurs élèves par filière de chaque lycée bénéficient d'un droit d'accès dans les formations de l'enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée ». Fixé par décret, le pourcentage d'élèves concernés s'élève pour l'année 2016 à 10 %138(*).

Ainsi, les meilleurs bacheliers de chaque lycée et de chaque filière bénéficient d'une priorité dans l'accès aux filières pour lesquelles l'article L. 612-3 du même code permet une sélection des candidats : sections de technicien supérieur (STS),  institutions universitaires de technologie (IUT), classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) ou certains instituts d'études politiques (IEP). Les filières universitaires, pour lesquelles l'article L. 612-3 ne permet de sélection qu'en fonction du domicile, de la situation de famille du candidat et des préférences exprimées par celui-ci, ne sont pas concernées par le dispositif.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article étend le dispositif en faveur des meilleurs bacheliers aux filières non sélectives mais pour lesquelles une sélection est pratiquée du fait de leur capacité d'accueil insuffisante au regard des demandes d'inscription. À la rentrée 2015, 188 formations universitaires n'avaient pu accueillir l'ensemble des candidats dont elles constituaient le premier voeu ; les sciences et techniques des activités physiques et sportives (STAPS), les arts du spectacle, l'économie gestion et le droit comptent parmi les filières les plus concernées139(*).

Le 1° du I précise que cette priorité d'accès tiendrait compte des critères fixés par l'article L. 612-3, à savoir le domicile du candidat, sa situation familiale et les préférences qu'il a exprimées.

Le 2° du I du présent article prévoit que le contingent minimal de places réservées par le recteur ne saurait excéder un pourcentage fixé chaque année par décret, dans la limite de 15 % des places offertes. Enfin, le présent article introduit une prise en compte de la qualité de boursier, « dans le respect des critères prévus à l'article L. 612-3 et des résultats du baccalauréat ». Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d'État a précisé que la qualité d'élève boursier pouvait être prise en compte, « à la condition que ce critère vienne départager des élèves en situation équivalente au regard des critères prévus à l'article L. 612-3 du code de l'éducation et de la moyenne de leurs notes obtenues au baccalauréat »140(*).

Enfin, les II et III du présent article rendent ces dispositions applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article, contre l'avis du Gouvernement et du rapporteur général, au prétexte que son dispositif tendrait à introduire une forme de sélection dans des filières universitaires qui demeurent non sélectives en droit.

IV. La position de votre commission

Votre commission n'a pas jugé utile de rétablir les dispositions du présent article. Si elle partage l'objectif de récompenser les bacheliers méritants, elle considère que l'extension du dispositif en faveur des meilleurs bacheliers aux filières universitaires à capacité d'accueil limitée ne remet pas en question le refus hypocrite d'une sélection explicite et juste pour l'accès à ces filières.

Devant le maintien de la sélection par le tirage au sort, solution jugée « totalement inéquitable » et dont la légalité est incertaine141(*), le dispositif du présent article constitue au mieux un pis-aller.

Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.

Article 19 bis (supprimé) (article 21-25-2 [nouveau] du code civil) - Dématérialisation de la procédure de naturalisation

Objet : cet article prévoit la possibilité pour les préfectures de dématérialiser les procédures d'acquisition de la nationalité française.

I. Le droit en vigueur

La procédure administrative de naturalisation est précisée par le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993142(*), le code civil se bornant à définir les critères à remplir pour obtenir la nationalité française et les délais d'instruction impartis à l'autorité administrative.

La personne concernée doit tout d'abord remplir un formulaire de demande143(*) puis le déposer en préfecture.

Cette dernière diligente une enquête administrative qui porte sur « la conduite et le loyalisme du postulant »144(*). Durant cette enquête, un entretien individuel du demandeur est organisé en préfecture afin de « vérifier (qu'il) possède les connaissances attendues de lui (...) sur l'histoire, la culture et la société françaises » et d'évaluer son « degré d'assimilation à la communauté française »145(*).

Le délai d'instruction du dossier est fixé à dix-huit mois, délai qui peut être prolongé une fois pour trois mois par une décision motivée146(*). À l'issue de l'instruction, la nationalité française est conférée par décret.

Depuis le début des années 2010, certaines préfectures ont souhaité dématérialiser leurs procédures. À titre d'exemple, le demandeur ne peut plus retirer son dossier dans la préfecture de Haute-Garonne mais doit le télécharger en ligne. Il doit également prendre rendez-vous sur Internet pour déposer son dossier, ce qui permet une gestion plus rationnelle des files d'attente de la préfecture147(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 19 bis est issu d'un amendement de M. Razzy Hammadi, rapporteur général, adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale et modifié en séance publique à l'initiative du Gouvernement.

Initialement, cet article imposait aux préfectures de dématérialiser la procédure d'acquisition de la nationalité française. En séance, le Gouvernement a souhaité revenir sur ce point en proposant une dématérialisation facultative. D'après Patrick Kanner, ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, « si le développement des échanges par voie électronique est une perspective à laquelle le Gouvernement peut souscrire, il n'est en revanche pas envisageable de dématérialiser l'ensemble de la procédure ou d'imposer la dématérialisation à tous les demandeurs »148(*).

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-363 de sa rapporteur et supprimé le présent article.

Cet article ne présente, en effet, aucun lien, même indirect, avec le texte et est donc contraire à l'article 45 de la Constitution, comme l'a d'ailleurs souligné M. Patrick Kanner devant la commission spéciale de l'Assemblée nationale149(*).

Ses dispositions relèvent, en outre, du domaine règlementaire, ce dernier organisant la procédure administrative de naturalisation (Cf. supra).

Enfin, sur le fond, la dématérialisation des procédures peut poser des difficultés pratiques pour les publics les plus fragiles comme l'a souligné la CIMADE concernant la délivrance des titres de séjour150(*). Le Défenseur des droits a d'ailleurs dressé un constat identique lors de son audition devant votre commission spéciale le 19 juillet 2016151(*).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 ter (supprimé) (articles 413-2 et 413-3 du code civil) - Émancipation à leur demande des mineurs âgés de plus de seize ans

Objet : cet article vise à permettre aux mineurs de plus de seize ans de solliciter eux-mêmes leur émancipation auprès du juge des tutelles. Il reprend de manière partielle la proposition de loi relative à l'autorité parentale et à l'intérêt de l'enfant déposée le 1er avril 2014 par M. Bruno Le Roux.

I. Le droit en vigueur

Un mineur peut être émancipé à compter de son seizième anniversaire.

Une fois émancipé, il est assimilé à une personne majeure dans la mesure où il est « capable (...) de tous les actes de la vie civile ». Il peut, à titre d'exemple, signer un contrat de travail ou contracter un crédit. L'autorité parentale cesse de produire ses effets, le mineur émancipé pouvant choisir seul son lieu d'habitation, son orientation professionnelle, etc152(*).

Certains effets de la minorité sont toutefois maintenus : le mineur émancipé n'a pas le droit de vote, ne peut pas se marier ou adopter un enfant sans l'accord de ses parents, n'a pas le droit de participer à des jeux d'argent ou de hasard, ne peut bénéficier du regroupement familial, etc153(*). Le devoir d'entretien - qui impose aux parents d'aider leur enfant si celui-ci se trouve dans le besoin - est également conservé154(*).

Il existe deux procédures d'émancipation distinctes :

- l'émancipation du mineur du fait de son mariage155(*) ;

l'émancipation judiciaire prononcée par le juge des tutelles du tribunal de grande instance156(*). Le juge doit alors vérifier que de « justes motifs » peuvent justifier l'émancipation (permettre à l'enfant de remplir ses obligations professionnelles ou scolaires, d'ester en justice dans une affaire donnée, etc.).

Dans le cas de l'émancipation judiciaire, la procédure est lancée à l'initiative d'un seul ou des deux parents. Elle peut également résulter d'une requête du conseil de famille157(*) lorsque l'enfant est orphelin. Le juge auditionne obligatoirement l'enfant concerné ainsi que le père ou la mère si la requête émane d'un seul parent.

En l'état du droit, un mineur ne peut pas solliciter son émancipation auprès du juge des tutelles. De même, la procédure ne peut être initiée ni par le juge ni par le ministère public comme l'a notamment souligné Mme Isabelle Corpart, maître de conférences en droit privé158(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 19 ter vise à permettre à un mineur de plus de seize ans de saisir de lui-même le juge des tutelles afin de solliciter son émancipation. Le mineur bénéficierait ainsi d'une faculté de saisine du juge identique à celle de ses parents ou de son conseil de famille.

Issu d'un amendement de Mme Brigitte Allain159(*), le présent article reprend une des dispositions de la proposition de loi de M. Bruno Le Roux relative à l'autorité parentale et à l'intérêt de l'enfant. Cette proposition de loi, adoptée le 27 juin 2014 par l'Assemblée nationale, n'a pas encore été inscrite à l'ordre du jour du Sénat.

III. La position de votre commission

À l'initiative de sa rapporteur, votre commission spéciale a supprimé l'article 19 ter (amendement COM-367).

L'émancipation du mineur constitue, en effet, « un acte grave qui fait disparaître l'autorité parentale à son égard »160(*). Il ne semble pas raisonnable de traiter cette question sans réaliser une étude d'impact préalable et dans un projet de loi ne présentant qu'un lien très tenu avec le droit civil.

Le présent article pourrait également contribuer à exacerber les tensions familiales et constituer une source de contentieux entre les parents, d'une part, et les adolescents, d'autre part. Il donnerait à ces derniers la possibilité de solliciter un retrait de l'autorité parentale à la suite d'une « simple » dispute et donc de judiciariser les relations familiales.

Le périmètre de la présente disposition pose également question : pourquoi donner la possibilité au mineur de demander son émancipation et ne pas permettre au juge des tutelles et au procureur de la République d'initier eux-aussi cette procédure ?

Le présent article soulève, enfin, deux difficultés techniques :

l'audition des parents n'est pas automatiquement prévue si le mineur demande son émancipation ;

- la décision du juge des tutelles concernant la requête de l'enfant pourrait faire l'objet d'un appel de la part des parents161(*). L'enfant devant avoir plus de seize ans avant le dépôt de la requête, il n'est pas certain que sa demande puis cet appel puissent être examinés avant ses dix-huit ans. L'article 19 ter risque ainsi d'être rendu inopérant par des délais de jugement trop longs.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 quater (articles L. 325-2 et L. 412-3 [nouveaux] du code du tourisme) - Clarification du régime juridique des auberges de jeunesse

Objet : cet article donne à l'auberge de jeunesse une définition légale et instaure un mécanisme d'agrément ministériel au profit des auberges de jeunesse

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative des rapporteurs, le présent article donne à l'auberge de jeunesse une définition légale au sein d'un nouvel article L. 352-2 du code du tourisme.

L'auberge de jeunesse est ainsi définie comme « un établissement agréé au titre de sa mission d'intérêt général dans le domaine de l'éducation populaire et de la jeunesse, exploité par des personnes morales de droit public ou des organismes de droit privé bénéficiaires de l'agrément (...), en vue d'accueillir principalement des jeunes pour une ou plusieurs nuitées, de faciliter leur mobilité dans des conditions qui assurent l'accessibilité de tous et de leur proposer des activités éducatives de découverte culturelle, des programmes d'éducation non formelle destinés à favoriser les échanges interculturels ainsi que la mixité sociale, dans le respect des principes de liberté de conscience et de non-discrimination ».

Le 2° du I de l'article insère dans le même code un article L. 412-3 qui renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des conditions et des modalités de l'agrément prévu à l'article L. 352-2.

Enfin, son II prévoit que les organismes se prévalant de l'appellation « auberge de jeunesse » doivent se conformer à l'exigence d'agrément dans les six mois suivant la publication du décret mentionné à l'article L. 412-3.

Il s'agit, selon les rapporteurs, de mettre fin à l'utilisation abusive de la dénomination d'auberge de jeunesse par des établissements privés à but lucratif, dont la concurrence menace les organismes sans but lucratif ou les collectivités territoriales qui gèrent « d'authentiques auberges de jeunesse qui participent à l'éducation non formelle de la jeunesse et à sa mobilité »162(*).

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-354 présenté par M  Favier, Mme Prunaud et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen (CRC). Cet amendement prévoit que l'agrément délivré par l'État peut l'être au profit d'un organisme gérant plusieurs établissements plutôt que pour un seul, comme prévu dans la rédaction initiale de l'article.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 quinquies (article L. 6323-6 du code du travail) - Inclusion de la préparation du permis de conduire dans les formations éligibles au compte personnel de formation

Objet : cet article, adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de plusieurs de nos collègues membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, vise à inclure la préparation de l'épreuve théorique du code de la route et de l'épreuve pratique du permis de conduire des véhicules du groupe léger dans les formations éligibles au compte personnel de formation.

I. Le droit en vigueur

Créé en 2013163(*), le compte personnel de formation (CPF) a remplacé le droit individuel à la formation (DIF).

Il est ouvert à toute personne d'au moins 16 ans en emploi ou cherchant à s'insérer sur le marché du travail. Alimenté pour les salariés à temps plein, à hauteur de 24 heures par an pendant 5 ans jusqu'à 120 heures, puis de 12 heures par an jusqu'à atteindre son plafond de 150 heures, le CPF est financé dans le cadre de l'obligation légale de financement des dispositifs mutualisés de formation professionnelle par les entreprises164(*).

Le titulaire du CPF utilise comme il souhaite les heures qu'il a capitalisées afin de suivre l'une des formations éligibles au financement de la formation professionnelle.

Aux termes de l'article L. 6323-6 du code du travail, les formations éligibles au compte personnel de formation sont :

- les formations permettant d'acquérir le socle de connaissances et de compétences défini par décret165(*) (I) ;

- l'ensemble des formations certifiantes ou qualifiantes, inscrites pour les salariés ou les demandeurs d'emploi, sur des listes établies par les partenaires sociaux, au niveau interprofessionnel et au niveau de la branche, nationalement et régionalement (II) ;

- l'accompagnement à la validation des acquis de l'expérience (III).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté contre l'avis du Gouvernement au stade de la commission spéciale, cet article porté par les membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, prévoyait initialement de compléter le I de l'article L. 6326-6 du code du travail pour inclure parmi les formations éligibles au CPF la « préparation de l'épreuve théorique du code de la route et de l'épreuve pratique de conduite du permis B ».

Le Gouvernement considérait alors que la question de l'accès au permis de conduire pour les jeunes demandait une analyse plus globale.

Il a finalement déposé, en séance publique, un amendement de réécriture globale du dispositif sans pour autant en changer le fond. Le texte adopté à l'Assemblée nationale vise à renforcer la cohérence d'ensemble du CPF.

Le a) du 1° regroupe au sein du I de l'article L. 6323-6 le socle de connaissances et de compétences de la formation professionnelle et l'accompagnement à la validation des acquis de l'expérience. Le b) du 1° reprend la disposition introduite en commission spéciale sur le permis de conduire pour l'inscrire au III dudit article.

Enfin, le 2° opère la coordination rendue nécessaire par cette modification à l'article L. 6313-17 du code du travail. De ce fait, elle intègre la formation au permis de conduire dans le droit commun de la demande d'accord préalable de l'employeur, lorsque la personne souhaite effectuer une formation pendant ses heures de travail.

III. La position de votre commission

L'accès des jeunes à la préparation au permis de conduire pour véhicule léger constitue un double enjeu capital : le premier en terme d'accès à l'emploi ; le second concernant l'attractivité de certaines formations comme l'apprentissage en milieu rural.

Votre rapporteur salue donc cette initiative même si elle regrette qu'une étude d'impact précise n'ait pu être menée sur les conséquences de ce dispositif.

En effet, cet article va avoir des répercussions importantes sur l'utilisation des fonds de la formation professionnelle dont une part significative pourrait être détournée vers le financement du permis de conduire. N'y aura-t-il pas un effet pervers lié à l'attractivité de cette solution de financement du permis, qui priverait alors le bénéficiaire du CPF des crédits nécessaires à une formation lui permettant de progresser dans sa carrière ?

En l'absence de réponses, votre rapporteur a proposé de maintenir en l'état cet article mais poursuit sa réflexion dans la perspective de la séance publique.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 19 sexies (supprimé) - Rapport sur la mise en oeuvre de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques

Objet : cet article prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport sur la mise en oeuvre de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative du groupe socialiste, écologiste et républicain, le présent article prévoit la remise au Parlement d'un rapport relatif à la mise en oeuvre de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économique. Ce rapport s'attachera à « étudier les conséquences de l'introduction dans la loi de la préparation de l'épreuve théorique du permis de conduire prévue à l'article L. 312-13 du code de l'éducation en vue d'étudier l'opportunité de rendre cette disposition obligatoire ».

La loi du 6 août 2015 a complété l'article L. 312-13 du code de l'éducation, afin de permettre l'organisation du passage de l'épreuve théorique du permis de conduire, « en dehors du temps scolaire, dans les locaux des lycées et établissements régionaux d'enseignement adapté, dans les conditions et selon les modalités prévues à l'article L. 214-6-2 du présent code, au bénéfice des élèves qui le souhaitent et qui remplissent les conditions fixées par le code de la route pour apprendre à conduire un véhicule à moteur en vue de l'obtention du permis de conduire ».

II. La position de votre commission

Conformément à sa position de principe en ce qui concerne les demandes de rapports, votre commission a adopté l'amendement COM-350 du rapporteur et a supprimé cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 septies A (supprimé) (article L. 5131-6-1 [nouveau] du code du travail) - Éligibilité des personnes bénéficiant de l'allocation prévue par le contrat d'insertion dans la vie sociale au dispositif de caution publique pour le permis de conduire

Objet : cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement en séance publique, vise à inscrire dans la loi la règle, en vigueur depuis 2009, selon laquelle toutes les personnes bénéficiant d'une allocation prévue par le contrat d'insertion dans la vie sociale et à terme par la « garantie jeunes » est éligible au dispositif de caution publique mis en place pour les prêts décaissés dans le cadre du dispositif du « permis à un euro par jour ».

I. Le droit en vigueur

Le dispositif du « permis à un euro par jour » a été créé par le décret du 29 septembre 2005166(*) et permet à toute personne âgée de 15 à 25 ans de bénéficier d'une facilité de paiement pour financer le coût d'apprentissage en vue de l'obtention du permis de conduire de catégories B (véhicules légers) ou A2 (motocyclettes). Cette facilité de paiement prend la forme d'un prêt souscrit par un candidat au permis auprès d'un établissement bancaire, pour lequel l'État assume la prise en charge des intérêts.

Aux termes du décret de 2005, modifié par le décret du 30 juin 2016167(*), le prêteur « a la possibilité d'exiger que l'octroi du prêt soit assorti d'une garantie, tel qu'un cautionnement ou un coemprunt ». Avant sa révision en 2016, le décret de 2005 prévoyait que cette garantie prenait la forme « d'une caution ou de la participation d'un ou des parents comme co-emprunteurs ».

Pour répondre à l'impossibilité de certains jeunes candidats au permis de conduire de présenter une caution parentale ou d'un tiers, le comité interministériel de la sécurité routière du 13 janvier 2009 a décidé d'assurer la prise en charge par l'État de la garantie des prêts octroyés dans le cadre de ce dispositif, en particulier pour les jeunes inscrits dans une démarche de formation ou d'accès à l'emploi.

La Caisse des dépôts et consignations (CDC), par l'intermédiaire du fonds de cohésion sociale, garantit les prêts à hauteur de 50 %, la moitié restante étant prise en charge par les établissements de crédit partenaires. L'intervention de la CDC est régie par une convention avec l'État.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article vise à inscrire dans la loi le principe d'éligibilité, au dispositif de la caution publique, des bénéficiaires de l'allocation prévue dans le cadre du contrat d'insertion dans la vie sociale (Civis)168(*) ainsi que des bénéficiaires de l'allocation prévue dans le cadre de la « garantie jeunes », qui entrera en vigueur à partir du 1er janvier 2017 conformément aux dispositions adoptées dans la loi du 8 août 2016169(*).

Dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, il introduit en effet un article L. 5136-6-1 dans le code du travail visant à ce que « tout bénéficiaire de l'allocation mentionnée à l'article L. 5131-6 » soit « éligible de droit, sous réserve de ne pas bénéficier de caution parentale ou d'un tiers, au dispositif de la caution publique mis en place pour les prêts délivrés par les établissements de crédit ou les sociétés de financement dans le cadre de l'aide au financement de la formation à la conduite et à la sécurité routière prévue par le décret n° 2005-1225 du 29 septembre 2005 instituant une aide au financement de la formation à la conduite et à la sécurité routière ».

III. La position de votre commission

A l'instar d'un nombre important de dispositions de ce projet de loi, votre rapporteur s'est interrogée sur l'opportunité du présent article qui n'a pour seul but que d'inscrire dans la loi un dispositif mis en oeuvre actuellement par voie réglementaire.

Il n'est pas démontré que l'utilisation du vecteur législatif pour « consacrer » une mesure réglementaire lui permette un fonctionnement optimal immédiat. En recourant à cette technique, le Gouvernement se prive d'une liberté d'action lorsqu'il s'agit de modifier ou de corriger le dispositif.

Votre commission spéciale a donc adopté l'amendement (COM-471) de suppression de cet article, à l'initiative de son rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 septies (supprimé) (article L. 5131-6-1 [nouveau] du code du travail) - Droit de la jeunesse à la mobilité internationale

Objet : cet article reconnaît le droit à chaque jeune à bénéficier d'une expérience professionnelle ou associative à l'étranger.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative des rapporteurs du projet de loi « Egalite et citoyenneté », l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui reconnaît le droit de chaque jeune atteignant à compter de 2020 l'âge de dix-huit ans à bénéficier, avant ses vingt-cinq ans, d'une expérience professionnelle ou associative à l'étranger.

II. La position de votre commission

Votre commission partage le souci de l'Assemblée nationale qu'un maximum de jeunes puisse bénéficier d'une mobilité internationale.

Néanmoins, votre commission s'interroge sur la pertinence d'introduire dans le présent projet de loi une disposition qui n'a pas de valeur normative.

Rappelons à cet égard les propos du Conseil d'État dans son rapport public de 2006 : « La loi est faite pour prescrire, interdire, sanctionner. Elle n'est pas faite pour bavarder, créer des illusions, nourrir des ambiguïtés et des déceptions. La loi doit donc être normative : la loi non normative affaiblit la loi nécessaire en créant un doute sur l'effet réel de ses dispositions. »

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression (COM-325).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 octies (supprimé) - Rapport sur la création d'un Office francophone et méditerranéen de la jeunesse

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement étudiant les modalités de création d'un Office francophone et méditerranéen de la jeunesse.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative des rapporteurs du projet de loi « Egalite et citoyenneté », l'Assemblée nationale a voté le présent article additionnel qui prévoit la remise d'un rapport au Parlement étudiant les modalités de création d'un Office francophone et méditerranéen de la jeunesse.

Selon les explications des auteurs de l'amendement, ces derniers auraient souhaité créer ledit Office. Toutefois, l'article 40 de la constitution ne permettant la création sur initiative parlementaire d'une nouvelle structure publique, ils ont été obligés d'utiliser un moyen détourné en demandant un rapport prévoyant les modalités de la création de l'Office souhaité.

II. La position de votre commission

Votre commission estime qu'avant de prévoir la création d'un Office francophone et méditerranéen de la jeunesse, il convient de s'interroger sur son utilité et son opportunité. Cette demande de rapport sur les modalités de création dudit Office apparaît donc prématurée.

Votre commission a adopté un amendement de suppression (COM-326).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

TITRE II - MIXITÉ SOCIALE ET ÉGALITÉ DES CHANCES DANS L'HABITAT
CHAPITRE IER - Améliorer l'équité et la gouvernance territoriale des attributions de logements sociaux
Article 20 (articles L.441, L. 441-1, L. 441-1-1, L. 441-1-2, L. 441-1-4, L. 441-1-5, L. 441-1-5-1 [nouveau], L. 441-1-6, L. 441-2-3, L. 441-2-3-1 et L. 442-2-6 du code de la construction et de l'habitation, article 14 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement) - Politique d'attribution des logements sociaux

Objet : cet article réforme la politique d'attribution des logements sociaux. Il :

- précise les critères d'attribution des logements sociaux ;

- instaure une obligation d'attribuer un nombre minimum de logements à des ménages aux revenus très modestes en dehors des QPV et aux autres catégories de ménages dans les QPV ;

- instaure un taux minimal d'attributions à des ménages bénéficiaires du DALO ou prioritaires pour les contingents des collectivités territoriales ;

- et précise les pouvoirs du préfet en cas de non-respect des règles d'attribution de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

Les modalités d'attribution des logements sociaux sont déterminées aux articles L. 441 à L. 441-2-9 du code de la construction et de l'habitation.

A. Objectifs et critères d'attribution des logements sociaux légaux

L'attribution des logements sociaux poursuit plusieurs objectifs mentionnés à l'article L. 441 :

- participer à la mise en oeuvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes aux ressources modestes et des personnes défavorisées ;

- favoriser l'égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers.

Les critères d'attribution des logements sociaux sont fixés par voie règlementaire. Toutefois, l'article L. 441-1 détermine les grandes orientations. Ainsi, pour attribuer un logement social, il faut notamment tenir compte « du patrimoine, de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs. »

De même, le décret fixe la liste des critères de priorité pour l'attribution des logements aux personnes suivantes :

- les personnes en situation de handicap ou les familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap ;

- les personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence ;

- les personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition ;

- les personnes mal logées reprenant une activité après une période de chômage de longue durée ;

- les personnes justifiant de violences au sein du couple ou entre les partenaires. Une décision du juge doit attester cette situation ;

- les personnes engagées dans le parcours de sortie de la prostitution et d'insertion sociale et professionnelle ;

- les personnes victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme.

Ce décret fixe également :

- les modalités de consultation du maire sur les attributions de ces logements ;

- les conditions dans lesquelles les organismes HLM peuvent contracter des obligations de réservation de logement en contrepartie d'un apport de terrain ou de financement ;

- les conditions de réservation de logements par le préfet au profit de personnes prioritaires.

Le préfet peut déléguer ses réservations de logement au maire ou, avec l'accord du maire, au président d'un EPCI compétent en matière d'habitat, ou directement au profit de ce dernier en cas d'accord collectif intercommunal. La convention fixe les engagements du délégataire en vue de la mise en oeuvre du droit au logement. Si les objectifs du plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ne sont pas atteints, le préfet peut se substituer au maire après mise en demeure.

B. Les outils contractuels au niveau local ayant une incidence sur les attributions des logements sociaux

Plusieurs documents adoptés au niveau local ont des conséquences sur les attributions des logements sociaux.

La conférence intercommunale du logement peut être créée par les EPCI dotés d'un programme local de l'habitat approuvé en application de l'article L. 441-1-5. Cependant, elle est obligatoire pour les EPCI disposant d'un programme local de l'habitat approuvé et qui ont un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV). À ce jour, 126 conférences intercommunales ont été créées.

Cette conférence, coprésidée par le préfet et le président de l'EPCI, rassemble les maires, le préfet, les bailleurs sociaux, le département, les réservataires, et des représentants d'associations.

Elle est chargée d'adopter des orientations portant sur :

- les objectifs en matière d'attributions de logements et de mutations sur le patrimoine locatif social concerné ;

- les modalités de relogement des personnes relevant des accords collectifs intercommunaux ou départementaux ou déclarées prioritaires au titre du DALO et des personnes relevant des projets de renouvellement urbain ;

- les modalités de coopération entre les bailleurs sociaux et les titulaires de droits de réservation.

A cette fin, la conférence doit tenir compte, outre l'objectif de mixité sociale, des critères de priorité d'attribution des logements sociaux prévus par l'article L. 441-1 et de ceux établis par le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PLALHPD).

Des conventions relatives à la mise en oeuvre des orientations approuvées par l'EPCI et le préfet sont conclues entre l'EPCI, les organismes bailleurs et les réservataires de logements sociaux et, le cas échéant, d'autres personnes morales intéressées. De même, est élaborée dans ce cadre la convention territoriale d'équilibre.

Pour les territoires comprenant un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville, la convention d'équilibre territoriale est conclue en application de l'article 8 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy, entre le préfet, les communes, l'EPCI compétent en matière d'habitat, le département, les bailleurs sociaux et Action logement lorsqu'il est titulaire de droits de réservation. Elle fixe :

- des objectifs de mixité sociale et d'équilibre entre les territoires à l'échelle intercommunale qui devront être pris en compte pour les attributions de logements sociaux, en tenant compte de la situation des QPV. Ces objectifs sont fixés en fonction du critère de revenu et des engagements pris en matière de relogement des personnes relevant des accords collectifs intercommunaux et départementaux ;

- les modalités de relogement et d'accompagnement social dans le cadre des projets de renouvellement urbain ;

- les modalités de la coopération entre les bailleurs sociaux et les titulaires de droits de réservation pour mettre en oeuvre les objectifs de la convention.

L'accord collectif intercommunal, conclu pour trois ans par un EPCI compétent en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat avec les bailleurs sociaux, traduit, en application de l'article L. 441-1-1, les orientations de la Conférence intercommunale du logement. Il détermine pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales et les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de cet engagement. Il tient compte des critères définis par le PLALHPD. Il doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers. Il doit également prévoir la création d'une commission de coordination chargée d'émettre un avis sur l'opportunité d'attribuer un logement dans le parc social concerné. Si un organisme HLM refuse de signer cet accord, l'EPCI indique à l'organisme les attributions auxquelles il doit procéder. Celles-ci sont imputées sur les droits à réservation de l'EPCI et éventuellement sur ceux de l'État ou des communes membres avec leur accord. Si l'organisme ne respecte pas ses engagements, le président de l'EPCI peut procéder aux attributions manquantes dans les conditions précitées. Agréé par le préfet, cet accord remplace l'accord collectif départemental.

Au niveau départemental, les accords collectifs départementaux mettent en oeuvre le volet « attributions » du plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PLALHPD).

La loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, dite loi Besson, a institué l'obligation pour chaque département de mettre en place du plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées. Ce plan départemental d'une durée maximale de six ans est élaboré et mis en oeuvre par l'État et le département.

Ce plan repose sur une évaluation des besoins :

- des personnes dépourvues de logement ou mal logées et notamment celles jugées prioritaires pour l'attribution d'un logement social ;

- des personnes présentant des difficultés d'accès ou de maintien dans un logement en raison de difficultés financières ou du cumul de difficultés financières et de difficultés d'insertion sociale ;

- des personnes victimes de violences au sein de leur couple ou de leur famille, ou menacées de mariage forcé.

Le plan a pour objet :

- d'établir des priorités à accorder « aux personnes et familles sans aucun logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement ou exposées à des situations d'habitat indigne, ainsi qu'à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés » ainsi qu'aux personnes reconnues prioritaires pour l'attribution d'un logement social ou prioritaire au titre du DALO ou après évacuation d'un logement déclaré insalubre ;

- de déterminer, en tenant compte des PLH, « des objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées par le plan la mise à disposition durable d'un logement et pour garantir la mixité sociale des villes et des quartiers, ainsi que les objectifs à atteindre en matière d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement des personnes sans domicile » et de prendre des mesures adaptées telles que le suivi des demandes de logement, le repérage des logements indignes, la mobilisation de logements privés par le biais de l'intermédiation locative ou encore la lutte contre la précarité énergétique.

Dans chaque département, le préfet conclut, en application des articles L. 441-1-2 et L. 441-1-3, un accord collectif départemental avec les organismes dont le patrimoine locatif social est situé dans son ressort territorial et, s'ils le souhaitent, les organismes titulaires de droits de réservation. Le contenu de l'accord est identique à celui de l'accord collectif intercommunal si ce n'est qu'il ne prévoit pas la création d'une commission de coordination. Si un organisme HLM refuse de signer cet accord, le préfet lui indique la liste des personnes prioritaires et le délai pour les loger. Ces attributions s'imputent sur ses droits à réservation. En cas de manquement d'un organisme à ses engagements, le préfet procède aux attributions manquantes.

La conférence intercommunale du logement est associée au suivi de la mise en oeuvre du plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs et des systèmes, des conventions de mise en oeuvre qui lui sont associées, des conventions de mise en oeuvre des orientations retenues et des accords collectifs intercommunal et départemental.

C. Droit à l'information du demandeur de logement social et procédure du droit au logement opposable (DALO)

La loi ALUR a renforcé l'information délivrée aux demandeurs de logement social. Ces derniers bénéficient en application de l'article L. 441-2-6 d'un droit à l'information portant sur les modalités du dépôt de leur demande et les pièces justificatives exigées, sur les caractéristiques du parc social, sur les données les concernant et sur les principales étapes de traitement de leur demande.

Lorsque le demandeur du logement social n'a reçu aucune proposition adaptée de logement en réponse à sa demande, il peut saisir, après un certain délai, la commission de médiation prévue à l'article L. 441-2-3. Ce délai est fixé, en application de l'article L. 441-1-4, par un arrêté du préfet pris après avis :

- du comité responsable du plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ;

- des EPCI ayant conclu un accord collectif intercommunal ;

- et des représentants des bailleurs sociaux dans le département.

Cependant, le demandeur de bonne foi peut saisir la commission de médiation sans délai dans les cas suivants :

- être dépourvu de logement ;

- être menacé d'expulsion sans relogement ;

- être hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ;

- être logé dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux.

Il en va de même pour le demandeur logé dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent, s'il a au moins un enfant mineur, s'il présente un handicap ou s'il a au moins une personne à charge présentant un tel handicap.

La commission comprend à parité :

- des représentants de l'Etat ;

- des représentants du département, des EPCI compétents en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat adopté ainsi que des communes ;

- des représentants des organismes bailleurs et des organismes chargés de la gestion d'une structure d'hébergement, d'un établissement ou d'un logement de transition, d'un logement-foyer ou d'une résidence hôtelière à vocation sociale, oeuvrant dans le département ;

- des représentants des associations de locataires et des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.

La commission de médiation détermine pour les demandeurs qu'elle reconnaît prioritaires :

- les caractéristiques du logement à lui attribuer en urgence ;

- éventuellement, les mesures de diagnostic ou d'accompagnement social nécessaires.

Le demandeur de logement social reconnu prioritaire par la commission de médiation qui n'a pas reçu dans un délai fixé par voie règlementaire d'offre de logement correspondant à ses besoins et capacités peut saisir le juge administratif qui peut ordonner le logement ou le relogement de la personne éventuellement sous astreinte. Le montant de cette astreinte est déterminé en fonction du loyer moyen du type de logement considéré comme adapté aux besoins du demandeur par la commission de médiation.

Afin de remédier aux effets des décisions de certaines juridictions administratives, qui ne prononcent plus automatiquement la liquidation des astreintes, la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a prévu une liquidation immédiate des astreintes qui alimentent le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL).

L'article 14 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, dite loi DALO, a prévu à titre expérimental pendant une durée de six ans qu'un EPCI ayant conclu une convention de délégation de certaines compétences peut conclure avec l'Etat, ses communes membres et les départements concernés, une convention afin de devenir « le garant du droit à un logement décent et indépendant ». Par cette convention, l'EPCI se voit déléguer : les droits de réservation de logements de l'État dans le département, la mise en oeuvre des procédures de résorption de l'insalubrité, des immeubles menaçant ruine et des procédures de réquisition des logements au bénéfice de personnes dépourvues de logement ou logées dans des conditions manifestement insuffisantes ou expulsables en application d'une décision judiciaire définitive.

II. Le projet de loi initial

A. Objectifs et critères d'attribution des logements sociaux

Au 1° du I, le Gouvernement a souhaité préciser à l'article L. 441 les objectifs en matière d'attribution des logements locatifs sociaux.

Il est ainsi précisé que :

- l'objectif de mixité sociale doit s'entendre comme devant permettre « l'accès à l'ensemble des secteurs d'un territoire de toutes les catégories de publics éligibles au parc social et en favorisant l'accès des ménages dont les revenus sont les plus faibles aux secteurs situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville » ;

- les réservataires de logements sociaux concourent avec les collectivités territoriales à la réalisation de ces objectifs. Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, cette mesure « permettra que l'ensemble des acteurs soient clairement tenus de s'y conformer, alors qu'actuellement le fait que seul le contingent de logements réservés de l'État soit explicitement dédié par l'article L. 441-1 aux personnes prioritaires conduit les autres réservataires à se considérer comme dispensés de tenir compte des critères de priorité dans les désignations de candidats dont les dossiers sont présentés en commissions d'attribution et certaines de ces commissions à ne pas respecter ces critères » ;

- les bailleurs sociaux pourront, pour respecter ces objectifs, appliquer des loyers différents selon les immeubles et les secteurs ;

- l'absence de lien avec la commune d'implantation du logement ne peut constituer à lui seul le motif de non-attribution d'un logement.

Au 2° du I, le présent article propose des modifications aux critères d'attribution des logements sociaux, afin de mettre en cohérence les critères de priorité mentionnés dans le code de la construction et de l'habitation, ceux cités à l'article 4 de la loi du 31 mai 1990 précitée et les critères d'éligibilité au DALO.

Ainsi, outre le patrimoine, la composition, le niveau de ressources et les conditions de logement actuelles du ménage, l'éloignement des lieux de travail et la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs, le décret devra également prendre en compte la mobilité géographique liée à l'emploi.

La liste des personnes prioritaires est ainsi modifiée :

- s'agissant des personnes en situation de handicap ou de familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap, le présent article précise que la situation de handicap est définie à l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles ;

- aux personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence, le projet de loi ajoute les personnes confrontées à un cumul de difficultés financières et de difficultés d'insertion sociale, cette notion ayant été introduite par la loi Besson précitée ;

- s'agissant des personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition, le projet de loi ne vise plus les personnes hébergées dans un établissement de transition ;

- s'agissant des personnes mal logées reprenant une activité après une période de chômage de longue durée, le projet de loi n'exige plus qu'elles soient mal logées ;

- puis le projet de loi intercale les personnes exposées à des situations d'habitat indigne ;

- aux personnes mariées, vivant maritalement ou liées par un pacte civil de solidarité justifiant de violences au sein du couple ou entre les partenaires, le projet de loi ajoute les personnes menacées de mariage forcé. Cette situation sera attestée par une ordonnance de protection délivrée par le juge aux affaires familiales ;

- puis viennent les personnes engagées dans le parcours de sortie de la prostitution et d'insertion sociale et professionnelle et celles victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme ;

- le projet de loi ajoute :


· les personnes ayant à leur charge un enfant mineur et logées dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent ;


· les personnes dépourvues de logement, dont celles qui sont hébergées par des tiers ;


· les personnes menacées d'expulsion sans relogement.

Le projet de loi précise que ces critères de priorité sont pris en compte dans les processus de désignation des candidats et d'attribution des logements sociaux. Les réservataires de logements sociaux et les bailleurs sociaux devront rendre publiques les conditions dans lesquelles ils procèdent à la désignation des candidats et présenter un bilan annuel des désignations effectuées.

Le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées et les accords collectifs intercommunaux et départementaux déterminent les conditions dans lesquelles ces critères de priorité sont pris en compte dans les processus de désignation des candidats et d'attribution des logements sociaux.

Le IV du présent article modifie l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 précité, relatif au PLAHPLD. Il précise d'une part, que le plan local sera fondé sur les besoins des personnes prioritaires mentionnées à l'article L. 441-1 et non plus ceux des personnes dépourvues de logement ou mal logées. D'autre part, il précise que le plan établira les priorités au niveau départemental à accorder aux personnes prioritaires en application de l'article L. 441-1 et non plus aux seules « personnes et familles sans aucun logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement ou exposées à des situations d'habitat indigne, ainsi qu'à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés, en incluant les personnes reconnues prioritaires en application des I et II de l'article L. 441-2-3-1 et du II de l'article L. 521-3-1 du code de la construction et de l'habitation et en tenant compte des critères mentionnés à l'article L. 441-1 du même code. »

B. Dispositions particulières en matière de mixité sociale

Le projet de loi (2° du I) établit des règles spécifiques pour les territoires des EPCI tenus de se doter d'un PLH ou, ayant la compétence habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville, ainsi que pour la métropole du Grand Paris et celle d'Aix-Marseille-Provence. Ainsi, sur ces territoires, au moins 25 % des attributions annuelles de logements situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville, devront être consacrées :

- à des demandeurs appartenant au quartile des demandeurs aux ressources les plus faibles enregistrés sur le périmètre de l'EPCI ;

- ou à des personnes relogées dans le cadre du renouvellement urbain.

L'accord collectif intercommunal pourra fixer la répartition des attributions entre les bailleurs à condition que le pourcentage soit respecté globalement sur le territoire de l'EPCI. Les bailleurs adapteront en tant que de besoin les loyers des logements ainsi attribués. En cas de manquement par le bailleur à ses obligations, le préfet pourra attribuer un nombre de logements équivalent à celui restant à attribuer aux publics concernés.

Le Gouvernement a souhaité que les collectivités territoriales prennent part à l'effort de logement des personnes prioritaires. Aussi est-il prévu qu'au moins un quart des attributions annuelles de logements réservés par une collectivité territoriale devra être destiné aux personnes prioritaires précitées. En cas de non-respect de cette obligation, le préfet pourra procéder aux attributions manquantes sur le contingent de la collectivité.

S'agissant du contingent préfectoral, le projet de loi précise que si le bailleur refuse de loger le demandeur, le préfet procèdera à l'attribution d'un logement correspondant aux besoins et aux capacités du demandeur sur ses droits de réservation. En effet, si actuellement, le préfet peut attribuer sur son contingent un logement à une personne reconnue prioritaire au titre du DALO, il n'a pas de pouvoir équivalent s'agissant des autres personnes prioritaires. Il s'agit de remédier à cette situation.

Enfin, le projet de loi supprime la possibilité pour le préfet de déléguer son contingent aux maires. Il s'agit, selon l'étude d'impact, de remédier à « un déficit d'utilisation de ce contingent » et de permettre sa mobilisation complète au profit des ménages auxquels il est destiné. Par coordination, le II du présent article résilie de plein droit les conventions de délégation en matière de réservation de logements consenties aux maires.

C. Renforcement des outils intercommunaux en matière d'attribution

Le 3° du I du présent article modifie l'article L. 441-1-1 afin de rendre obligatoire la conclusion d'un accord collectif intercommunal pour les EPCI tenus de se doter d'un PLH ou ayant la compétence habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville. Cet accord devra désormais définir pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution de logements à des personnes répondant aux critères de priorité énoncés à l'article L. 441-1.

Par cohérence, le 4° du I modifie l'article L. 441-1-5 relatif à la conférence intercommunale du logement (CIL), afin de préciser :

- que les établissements publics précités pourront proposer la création d'une CIL ;

- que les orientations que pourra adopter la conférence concernent, outre les objectifs d'attributions de logement et les modalités de coopération entre bailleurs et réservataires :


· les modalités de relogement des personnes prioritaires et des personnes relevant des projets de renouvellement urbain ; ne sont plus visés les relogements des personnes relevant des accords collectifs ;


· les conditions de désignation des candidats par les réservataires de logements sociaux et les bailleurs.

Enfin, la conférence ne sera plus associée à la mise en oeuvre de l'accord collectif départemental mais sera en revanche associée au suivi de la convention d'équilibre territoriale, dite convention Lamy.

D. Autres dispositions

Le 5° du I prévoit d'appliquer à la métropole de Lyon les articles L. 441-1 (critères d'attributions des logements sociaux et obligations de mixité sociale), L. 441-1-1 (accord collectif intercommunal), L. 441-1-5 (Conférence intercommunale du logement), L. 441-2 (création d'une commission d'attribution), L. 441-2-1 (gestion des demandes de logements sociaux), L. 441-2-3-2 (association des EPCI à l'information relative au DALO), L. 441-2-5 (compte rendu de l'attribution des logements sociaux aux EPCI une fois par an), L. 441-2-7 (participation des EPCI à la mise en place d'un dispositif de gestion partagée des dossiers), L. 441-2-8 (élaboration d'un plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs) et L. 442-5 (renseignements statistiques communiqués au préfet par les bailleurs sociaux).

Le 6° du I complète l'information donnée en application de l'article L. 441-2-6 au demandeur de logement social, en ajoutant l'information relative aux « conditions dans lesquelles est effectuée la désignation de sa demande en vue de son passage devant la commission » d'attribution.

Le III du présent article abroge l'article 14 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Cet article prévoyait à titre expérimental pour une durée de 6 ans, la possibilité pour un EPCI de devenir « le garant du droit au logement décent et indépendant ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les dispositions de cet article ont donné lieu à d'importants débats en commission comme en séance publique.

S'agissant des critères d'attribution, les députés ont adopté :

- un amendement de clarification des rapporteurs afin de rappeler la position prioritaire des bénéficiaires du DALO dans l'octroi d'un logement ; Des amendements identiques ont également été adoptés dans d'autres articles du projet de loi par coordination ;

- un amendement de Mmes Carrillon-Couvreur et Pochon  ajoutant à la liste des personnes prioritaires les personnes sortant d'un appartement de coordination thérapeutique visé au 9° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ;

- deux amendements identiques de M. Piron et plusieurs de ses collègues et de Mmes Hobert et Carpentier visant à maintenir dans la liste des personnes prioritaires les personnes hébergées ou logées temporairement dans des établissements de transition.

Ils ont adopté deux amendements identiques de M. Tétart et plusieurs de ses collègues et un amendement de M. Mamère et plusieurs de ses collègues précisant que le niveau de ressources pris en compte pour l'attribution d'un logement inclura le montant de l'APL ou des aides de logement à caractère social ou familial.

Enfin, ils ont décidé que les actuelles conventions de délégation des contingents préfectoraux aux maires ne seraient pas automatiquement résiliées mais que le préfet apprécierait au cas par cas la nécessité de les maintenir ou non après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement.

S'agissant des dispositions spécifiques favorisant la mixité sociale, les députés ont adopté un amendement du gouvernement étendant à la ville de Paris l'obligation de réaliser un taux d'attributions de logements sociaux en dehors des QPV aux personnes appartenant aux quartiles des demandeurs aux ressources les plus faibles.

Ils ont précisé à l'initiative de M. Rogemont et plusieurs de ses collègues qu'en Ile-de-France, le niveau de revenus permettant de déterminer les demandeurs de ce quartile serait fixé par rapport aux revenus des demandeurs enregistrés dans le SNE sur le périmètre de la région et non de l'EPCI.

Ils ont adopté un amendement du Gouvernement permettant de déroger aux obligations de mixité sociale. Ainsi, les orientations en matière d'attributions prises par les conférences intercommunales du logement pourront fixer un pourcentage différent, en fonction de la situation locale. Ce pourcentage devra être approuvé par le préfet et l'EPCI ; il sera révisé tous les trois ans.

Ils ont, lors de l'examen en commission, adopté à l'initiative de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues une disposition plafonnant au sein des QPV appartenant à l'EPCI, aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris et de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, la part des attributions dans les QPV aux demandeurs appartenant au premier quartile des demandeurs ayant les ressources les plus faibles, à 50 % des attributions, sauf accord local au sein de la conférence intercommunale du logement. Cette disposition était également applicable dans les communes dont plus de 40 % de la population réside dans un QPV. Ils sont cependant revenus sur ce dispositif en séance publique à la demande du gouvernement et ont adopté :

- un amendement du Gouvernement instaurant dans les QPV un objectif d'attribution de logements à des demandeurs autres que ceux figurant parmi les plus pauvres ; cet objectif sera déterminé par la conférence intercommunale du logement, et en l'absence d'accord, sera fixé à 50 % ;

- un amendement du Gouvernement précisant que dans les QPV, une commission composée des bailleurs sociaux, des réservataires, du maire et du président de l'EPCI devra désigner d'un commun accord les candidats pour l'attribution des logements.

Ils ont précisé, sur proposition de Mme Maquet et plusieurs de ses collègues et de M. Berrios et plusieurs de ses collègues, que le non-respect de ces pourcentages ne pèserait pas uniquement sur le bailleur ; en conséquence le préfet procédera à l'attribution du nombre de logements manquants sur l'ensemble des contingents.

Sur la proposition de M. Caresche et de M. Berrios et plusieurs de ses collègues, ils ont souhaité laisser la possibilité aux bailleurs sociaux d'adapter leur politique de loyer et non d'en faire une obligation.

S'agissant de l'obligation pour les collectivités territoriales d'affecter au moins un quart de leurs attributions aux personnes prioritaires, les députés ont précisé, sur proposition des rapporteurs, que ce taux concernait à la fois les ménages bénéficiaires du DALO et les autres personnes prioritaires.

Les rapporteurs ont également souhaité qu'en cas de non-atteinte des objectifs fixés aux bailleurs et aux collectivités la substitution du préfet ne soit pas facultative mais obligatoire.

Les députés ont renforcé les outils intercommunaux en matière d'attribution. Ils ont, sur proposition des rapporteurs, rendu obligatoires les conférences intercommunales du logement pour les établissements publics dans le périmètre desquels devront être réalisées les obligations de mixité sociale précitées.

Les missions de la conférence intercommunale du logement ont été précisées. La conférence devra désormais définir des orientations relatives aux attributions de logements et de mutations sur le patrimoine locatif social du ressort de l'EPCI. Ces orientations préciseront :

- les objectifs de mixité sociale et d'équilibre entre les territoires à l'échelle intercommunale à prendre en compte pour les attributions de logements sociaux en tenant compte de la situation des QPV et dans le respect des articles L. 300-1 (principe du droit au logement), L. 441-1 (critères d'attribution) et L. 441-2-3 (procédure du DALO)  ;

- les objectifs de relogement des personnes déclarées prioritaires au titre du DALO ou de l'article L. 441-1 et des personnes relevant des programmes de renouvellement urbain ;

- et le pourcentage minimum des attributions à réaliser dans les QPV pour les demandeurs autres que ceux du quartile des demandeurs les plus pauvres.

En revanche, les modalités de coopération entre les bailleurs sociaux et les titulaires des droits de réservation et les conditions dans lesquelles ils procèdent à la désignation des candidats sont supprimées de ces orientations, les députés ayant souhaité en renvoyer la définition à la convention intercommunale d'attribution.

Ces orientations pourront prévoir des catégories de demandeurs ou de logements et des secteurs pour lesquels les logements disponibles réservés ou non feront l'objet d'une désignation de candidats d'un commun accord entre les bailleurs, les réservataires et l'EPCI.

La convention intercommunale d'attribution créée par le projet de loi sera signée entre l'EPCI, les bailleurs sociaux concernés, les réservataires et éventuellement les collectivités territoriales et les personnes morales intéressées. La conférence intercommunale du logement sera associée au suivi de sa mise en oeuvre.

Les députés ont précisé, sur proposition des rapporteurs, à l'article L. 441-1 que la convention intercommunale d'attribution fixerait la répartition entre les bailleurs des attributions à réaliser au titre des obligations de mixité sociale sous réserve que le pourcentage applicable au territoire de l'EPCI soit respecté globalement.

Plus précisément, cette convention définira :

- pour chaque bailleur social ayant des logements sur le territoire concerné, un engagement annuel quantifié et territorialisé d'attribution de logements à réaliser en application de l'article L. 441-1 ;

- pour chaque bailleur social, un engagement annuel quantifié et territorialisé d'attribution de logements aux personnes bénéficiaires du DALO et à des personnes répondant aux critères de priorité, ainsi que les modalités de relogement et d'accompagnement social nécessaires à sa mise en oeuvre ;

- pour chaque bailleur, un engagement portant sur les actions à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs d'équilibre territorial et pour les autres signataires, les engagements relatifs à leur contribution à la réalisation des différents objectifs précités ;

- les modalités de relogement et d'accompagnement social des personnes relogées dans le cadre des projets de renouvellement urbain ;

- enfin, les conditions dans lesquelles les réservataires de logements sociaux et les bailleurs sociaux procèdent à la désignation des candidats dont les demandes sont présentées aux commissions d'attribution et les modalités de la coopération entre les bailleurs sociaux et les titulaires de droits de réservation.

Pour cela, la convention devra tenir compte, par secteur géographique, des capacités d'accueil et des conditions d'occupation des immeubles et devra éventuellement être élaborée en cohérence avec les objectifs du contrat de ville.

Les représentants des maires membres de l'EPCI pourront siéger à la commission de coordination créée par la convention intercommunale d'attribution.

Les modalités de mise en place de cette nouvelle convention sont identiques à celles retenues pour les accords collectifs intercommunaux à deux exceptions près :

- en Ile-de-France, la convention est agréée par le préfet de région ;

- l'examen des dossiers des demandeurs de logement social par la commission de coordination est une faculté et non une obligation.

Agréée par le préfet, cette convention remplacera l'accord collectif intercommunal et la convention d'équilibre territorial prévue par l'article 8 de la loi Lamy. Les EPCI concernés auront un an pour mettre leur document en conformité avec la présente loi.

Les EPCI, non concernés par la conclusion de la convention intercommunale d'attribution, compétents en matière d'habitat et disposant d'un PLH adopté, pourront continuer de conclure des accords collectifs intercommunaux. Les députés ont cependant souhaité préciser que cet accord collectif définirait pour chaque bailleur un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes bénéficiaires du DALO et à celles prioritaires, supprimant ainsi, comme le proposait le Gouvernement, la référence au PDALHPD.

En matière de DALO, les députés ont adopté :

- un amendement des rapporteurs précisant que l'arrêté du préfet qui détermine les délais à partir desquels les demandeurs de logement social peuvent saisir la commission de médiation sera également pris après avis des conférences intercommunales du logement et des EPCI ayant conclu une convention intercommunale d'attribution ;

- un amendement des rapporteurs précisant que le montant de l'astreinte ne sera plus obligatoirement déterminé en fonction du loyer moyen du type de logement considéré comme adapté aux besoins du demandeur par la commission de médiation ;

- un amendement de Mme Carlotti et plusieurs de ses collègues visant à modifier la composition des commissions départementales de médiation pour y ajouter des représentants des associations de défense des personnes en situation d'exclusion oeuvrant dans le département et des représentants des associations d'usagers ou des instances mentionnées à l'article L. 115-2-1 du code de l'action sociale et des familles ;

- un amendement de M. Mamère et plusieurs de ses collègues donnant la possibilité au préfet de reloger les bénéficiaires du DALO dans des logements réquisitionnés.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que cet article comporte de nombreuses mesures réformant la politique d'attribution des logements sociaux, suscitant de nombreuses coordinations au sein de l'article, avec d'autres articles du projet de loi, ou encore avec des articles du code de la construction et de l'habitation non modifiés par le projet de loi. Votre commission a en conséquence adopté sept amendements rédactionnels ou de coordination de votre rapporteur (COM-587, COM-584, COM-645, COM-589, COM-590, COM-591 et COM-646).

Sur les principes et les critères d'attribution, votre commission spéciale a adopté trois amendements identiques de M. Jean-Pierre Grand (COM-26), M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-73) et de M. Loïc Hervé (COM-421) proposant que le critère du lien avec la commune puisse être utilisé pour départager des dossiers équivalents. Consulté sur le système de cotation de la demande, le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, avait d'ailleurs admis que le critère du lien avec la commune puisse être utilisé à titre secondaire pour départager des candidats d'égale priorité.

Votre commission spéciale a adopté un amendement de M. Daniel Dubois (COM-165) supprimant les personnes menacées d'expulsion sans relogement de la liste des personnes prioritaires.

Sur les dispositions spécifiques en matière de mixité sociale et le renforcement des outils intercommunaux en matière d'attribution, votre rapporteur a constaté que le dispositif mis en place a suscité des interrogations sur sa mise en oeuvre.

Elle a noté que le projet de loi met en place une obligation de mixité sociale en prévoyant que 25 % des attributions annuelles de logements sociaux situées hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville seront consacrés à des demandeurs appartenant au quartile des demandeurs les plus pauvres. Toutefois, conscient des possibles difficultés de mise en oeuvre d'un tel dispositif, le Gouvernement a assoupli son texte initial en prévoyant que le taux pourrait être adapté dans le cadre des orientations en matière d'attributions adoptées par la conférence intercommunale du logement.

Votre rapporteur a proposé d'aller jusqu'au bout de la logique en supprimant toute référence à un taux et en laissant les acteurs locaux trouver un accord avec le préfet pour établir ce taux en fonction de la situation locale. Il ne s'agit pas d'exonérer les collectivités de leur obligation en matière de mixité sociale mais de permettre une meilleure adaptation de l'objectif aux réalités du terrain dans un souci d'efficacité et de bonne gestion. En outre, en cas de non-atteinte des objectifs, lorsque le préfet décidera de procéder à ces attributions, il devra attribuer prioritairement les logements relevant du contingent des collectivités territoriales aux personnes concernées ayant un lien direct avec la commune et, à défaut, avec les communes avoisinantes. Votre commission a en conséquence adopté l'amendement COM-559 de votre rapporteur.

De même, le projet de loi impose aux collectivités territoriales une obligation spécifique en matière d'attribution les obligeant à ce qu'un quart au moins de leurs attributions soit destiné aux bénéficiaires d'une décision favorable en matière de DALO ou à défaut aux personnes prioritaires mentionnées à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation.

Votre rapporteur a estimé que cette disposition revenait à traiter l'ensemble des collectivités territoriales de la même manière et à nier les réalités locales. Il lui a paru préférable de laisser les collectivités déterminer ce taux avec le préfet en fonction de la situation locale, dans un souci d'efficacité et de bonne gestion. En outre, lorsque le préfet se substitue à la collectivité territoriale concernée, il attribuera prioritairement les logements relevant du contingent de cette collectivité aux personnes concernées ayant un lien direct avec la commune et, à défaut, avec les communes avoisinantes. Votre commission spéciale a adopté un amendement de votre rapporteur en ce sens (COM-650).

Les représentants de l'AdCF, lors de leur audition, ont fait part à votre rapporteur des résultats d'une enquête Flash menée sur la mise en oeuvre des outils créés par les lois ALUR et LAMY en matière d'habitat et de peuplement. Il ressort de cette enquête que :

- 45 % des intercommunalités interrogées avaient mis en place une conférence intercommunale du logement ;

- seules 7 % d'entre elles avaient mis en place un accord collectif intercommunal et que pour 52 % cet accord était en cours de discussion ;

- seules 4 % avaient adopté une convention d'équilibre territorial et que pour 35 % cette convention était en cours d'approbation.

Si l'instauration de la convention intercommunale d'attribution conduit à remettre en cause des documents créés il y a moins de deux ans ou à peine élaborés, votre rapporteur a considéré que la fusion dans un document contractuel unique de l'accord collectif intercommunal et de la convention d'équilibre territorial allait dans le sens de la simplification pour les collectivités concernées. Toutefois, elle a estimé que le délai de mise à jour de ces documents territoriaux était trop court. Votre commission spéciale a adopté en conséquence l'amendement COM-567 de votre rapporteur portant à deux ans le délai laissé aux EPCI pour modifier ces documents.

Votre commission spéciale a également adopté l'amendement COM-564 de votre rapporteur confiant au préfet de département le soin d'agréer la convention intercommunale d'attribution y compris en Ile-de-France.

Votre rapporteur a également constaté que le projet de loi de façon générale renforçait les pouvoirs de l'Etat en matière de logement et que la politique d'attribution des logements n'échappait pas à cette règle. En effet, le préfet devra automatiquement procéder :

- aux attributions manquantes sur l'ensemble des contingents en cas de non-atteinte des objectifs d'attribution en matière de mixité sociale ;

- aux attributions manquantes sur le contingent de la collectivité territoriale qui n'a pas respecté son obligation d'attribution à des bénéficiaires du DALO ou à des personnes prioritaires ;

- aux attributions manquantes sur le contingent d'Action logement lorsque ce dernier n'a pas respecté ses obligations d'affecter un quart des attributions à des bénéficiaires du DALO ou à des personnes prioritaires (article 21 du projet de loi).

Elle a proposé de revenir, par souci de réalisme, au projet de loi initial en prévoyant une simple possibilité pour le préfet. En effet, ce dernier n'aura en pratique ni le temps ni les moyens de procéder aux attributions manquantes. Plutôt que d'instaurer une obligation qui ne sera pas respectée, elle a estimé préférable de prévoir une simple faculté pour le préfet à agir en fonction des situations locales et de concentrer son action sur les cas les plus importants de non-respect des objectifs. En outre, elle a estimé que la substitution automatique du préfet pourrait s'avérer contreproductive et conduire certains maires à refuser à l'avenir d'accorder leurs garanties. Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-560 de votre rapporteur.

S'agissant de la délégation du contingent préfectoral au maire, votre commission spéciale a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-561) et de M. Jean-Pierre Grand et plusieurs de ses collègues (COM-36) afin de maintenir la possibilité pour le préfet de déléguer au maire son contingent. En effet, votre rapporteur a estimé que cette suppression était inutile dans la mesure où le droit actuellement en vigueur prévoit déjà qu'en cas de non-respect des objectifs fixés par le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées, le préfet peut, après une mise en demeure restée sans suite pendant trois mois, se substituer au maire pour décider directement de la réservation des logements. En outre, si la délégation du contingent préfectoral aux maires a pu ne pas produire les résultats escomptés dans certains départements, le dispositif demeure cependant utile, notamment dans les départements où les publics prioritaires sont les plus nombreux. Il est dès lors difficilement compréhensible de maintenir certaines conventions existantes au motif que dans certains cas cela se passe bien et de ne plus permettre d'y recourir à l'avenir.

En outre, si votre rapporteur comprend la nécessité d'être attentif aux attributions de logement dans les QPV, elle a toutefois considéré que la création d'une pré-commission d'attribution dans les QPV complexifierait et ralentirait la procédure d'attribution des logements sociaux. Votre commission spéciale a en conséquence adopté les deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-562) et de M. Jean-Pierre Grand (COM-37) supprimant cette commission.

Votre commission spéciale a également adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-563) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-226) qui clarifient la rédaction de l'alinéa prévoyant que les bailleurs sociaux devront s'engager sur les actions à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs d'équilibre territorial en précisant que les engagements des bailleurs porteront sur des actions entrant dans leur champ de compétence.

Enfin, sur les dispositions relatives au DALO, la DHUP a confirmé à votre rapporteur que la commission de médiation étudiait le dossier des requérants sans qu'ils soient représentés. La présence de représentants des associations de défense des personnes en situation d'exclusion oeuvrant dans le département ou des représentants du conseil national et des conseils régionaux des personnes accueillies ou accompagnées devrait permettre une meilleure défense des requérants. Toutefois, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-565 de votre rapporteur supprimant la référence aux fédérations d'associations d'usagers qui n'existent pas, s'agissant des demandeurs de logement social.

En outre, votre rapporteur a proposé de supprimer la proposition de relogement du bénéficiaire d'une décision favorable de DALO dans un logement réquisitionné, considérant qu'il s'agissait d'une disposition sans portée réelle. En effet, elle a constaté que les réquisitions de logements n'existent pas en pratique, les propriétaires menacés d'une telle réquisition préférant remettre sur le marché leurs logements. Votre commission spéciale a adopté en conséquence l'amendement COM-566 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 bis (article L. 302-1 code de la construction et de l'habitation) - Précision selon laquelle les PLH prévoient les actions à mener pour mobiliser l'offre locative privée

Objet : cet article prévoit que les programmes locaux de l'habitat précisent la typologie et le nombre des logements locatifs privés à mobiliser pour satisfaire les besoins en logement et en hébergement.

I. Le droit en vigueur

La mobilisation des logements fait partie de la palette d'outils permettant de répondre au besoin de logement de la population : par opposition au développement d'une offre nouvelle, qui passe par la construction de logements, la mobilisation passe par des interventions dans le parc existant, à la fois privé et public, pour créer les conditions d'une rencontre effective entre la demande et l'offre non pourvue.

La mobilisation des logements peut se faire selon des modalités diverses et complémentaires : action fiscale visant à remettre des logements vacants sur le marché, action administrative (possibilité, au moins théorique, de réquisition des logements non occupés), mais aussi et surtout actions d'accompagnement des bailleurs par des politiques de conventionnement, de réhabilitation ou d'intermédiation locative permettant une remise sur le marché d'une offre dont les caractéristiques et le prix correspondent mieux aux attentes et au degré de solvabilité de la demande.

Un bailleur peut ainsi bénéficier d'une déduction spécifique sur les revenus fonciers issus de la location d'un logement conventionné avec l'Anah. La déduction s'élève à :

- 30 % en loyer « intermédiaire » ;

- 60 % en loyer « social » ou « très social ».

Le coût de l'avantage fiscal lié au conventionnement Anah est de 28 millions d'euros par an.

Si le logement est en mauvais état, il peut en outre bénéficier d'aides de l'Anah pour le rénover : on parle alors de conventionnement avec travaux.

Le nombre de conventions conclues avec l'Anah en 2015 est détaillé ci-dessous :

 

Loyer très social

Loyer social

Loyer intermédiaire

TOTAL

TOTAL

283

4 722

2 860

7 865

Avec travaux

215

1 766

358

2 339

Sans travaux

68

2 956

2 502

5 526

Source : DHUP

Un autre outil de mobilisation des logements, plutôt à destination de publics en grande difficulté, est l'intermédiation locative. Cette dernière désigne le fait qu'un tiers social intervient entre un propriétaire et l'occupant d'un logement. Elle est pratiquée par un important réseau d'associations agréées par l'État, notamment à travers le programme national d'intermédiation locative « Solibail »170(*).

L'État finance l'intermédiation locative par le levier fiscal (réduction d'impôt sur le revenu de 70 % lorsque le logement est loué à une association agréée en vue de sa sous-location à des personnes en difficulté. Cette déduction spécifique ne s'applique pas en zone C). Outre les avantages fiscaux accordés aux propriétaires, l'Etat octroie également, depuis 2009, des subventions aux associations assurant l'intermédiation locative sur le programme 177 intitulé « Prévention de l'exclusion et maintien des personnes vulnérables », action 12 « Hébergement et logement adapté ».

Par ailleurs, dans le cadre de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014 (ALUR) et de son décret d'application du 30 décembre 2015 (n° 2015-1906), les dépenses exposées par les communes en matière d'intermédiation locative dans le parc privé à des fins sociales sont déductibles des prélèvements SRU opérés sur les communes déficitaires en logement sociaux.

La prise en charge d'une famille dans le cadre de l'intermédiation locative reste financièrement plus avantageuse qu'un hébergement en CHRS ou à l'hôtel, ce qui explique le développement fort de ce type de solution d'hébergement dans les dernières années.

EVOLUTION DU NOMBRE DE PLACES D'INTERMÉDIATION LOCATIVE

Source : DHUP

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article additionnel résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 599 de Mme Linkenheld, avec avis favorable des rapporteurs et du Gouvernement.

Les dispositions qu'il comporte se situent dans le prolongement du rapport de juin 2015 du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées : La mobilisation du parc privé pour créer une offre sociale. L'une des propositions consistait à fixer un nombre de logements à mobiliser par territoire dans les plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement de personnes défavorisées (PDALHPD) et les programmes locaux de l'habitat (PLH).

Ainsi, le 1.a) de l'article 20 bis introduit la notion de mobilisation des logements parmi les objectifs des PLH. Ce dernier doit désormais préciser la typologie non seulement des logements à réaliser, mais aussi de ceux à mobiliser.

Le 1.b) précise le point précédent en visant plus spécifiquement le logement social, très social et l'hébergement. La typologie des logements à mobiliser devra en effet désormais préciser l'offre locative privée dans le cadre d'une convention avec l'Agence nationale de l'habitat au titre de l'article L. 321-8 ou issue d'un dispositif d'intermédiation locative et de gestion locative sociale.

Enfin, le 2) de l'article 20 bis indique que le PLH doit définir le nombre et les types de logements locatifs privés à mobiliser dans le respect du plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées.

III. La position de votre commission

Il est souhaitable que les PLH intègrent des objectifs relatifs à la mobilisation des logements du parc existant, comme le propose l'article 20 bis, car la réponse aux besoins de la population ne passe pas uniquement par le développement d'une offre nouvelle - même si celle-ci reste bien sûr essentielle et doit constituer l'objectif prioritaire de la politique du logement. Cette intégration permettra de décliner sur le plan local la politique impulsée nationalement pour soutenir les actions de mobilisation des logements.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 20 ter (article L. 441-2-2 code de la construction et de l'habitation) - Motif de refus d'attribution d'un logement social

Objet : cet article précise les motifs de refus d'attribution d'un logement social.

I. Le droit en vigueur

Le rejet d'une demande d'attribution est notifié au demandeur en application de l'article L. 441-2-2 du code de la construction et de l'habitation, dans un document qui indique le ou les motifs de refus.

Parmi ces motifs de refus figure le fait d'être propriétaire d'un logement adapté à ses besoins et capacités.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté l'amendement de Mme Lepetit et plusieurs de ses collègues précisant que le refus d'attribution d'un logement social pourra être fondé sur le fait pour le demandeur d'être propriétaire d'un logement susceptible de générer des revenus suffisants pour accéder à un logement privé.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté deux amendements rédactionnels (COM-593 et COM-594) de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 quater (article L. 2511-20 du code général des collectivités territoriales) - Répartition du contingent communal entre le maire de la commune et les maires d'arrondissement

Objet : cet article autorise à déroger aux règles de répartition du contingent communal entre le maire de la commune et les maires d'arrondissement, pour les relogements résultant de situations de péril ou de catastrophe.

I. Le droit en vigueur

À Paris, Lyon et Marseille, les modalités de répartition du contingent communal entre le maire de la commune et les maires d'arrondissement sont précisées à l'article L. 2511-20 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, il est prévu que le maire d'arrondissement et le maire de la commune attribuent chacun pour moitié les logements relevant du contingent communal et qui sont situés dans l'arrondissement.

L'article 11 du décret n° 83-787 du 6 septembre 1983 pris en application de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 et relatif à l'attribution des logements à Paris, Marseille et Lyon et dans certaines communes issues d'une fusion, avait prévu des dispositions dérogatoires pour les relogements résultant de péril ou de catastrophe.

Le conseil municipal pouvait en effet fixer, après avis des conseils d'arrondissement, la liste des relogements et les conditions de répartition par arrondissement des logements nécessaires à la mise en oeuvre des opérations de rénovation, de réhabilitation ou de résorption de l'habitat insalubre relevant de la commune ou à l'exécution de toute autre opération à caractère social pour laquelle le conseil municipal demanderait l'application de ces dispositions. Toutefois, ces réservations ne pouvaient excéder par arrondissement 75 % des logements à attribuer.

Cette disposition a toutefois été déclarée illégale par le Conseil d'État dans un arrêt du 20 novembre 1989, ce dernier considérant qu'aucune disposition législative n'autorisait le Gouvernement à limiter les compétences des conseils municipaux en matière de répartition des logements. Cette disposition a ensuite été abrogée par l'article 4 du décret n °2000-318 du 7 avril 2000 relatif à la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont, sur proposition de Mme Lepetit et plusieurs de ses collègues, complété l'article L. 2511-20 afin de rétablir au niveau législatif la disposition règlementaire de l'article 11 du décret du 6 septembre 1983 précité.

L'article prévoit que le conseil municipal pourra fixer, après avis des conseils d'arrondissement, une liste de relogements prioritaires donnant lieu à l'attribution de logements par le maire de la commune.

Sont considérés comme des relogements prioritaires les relogements « rendus nécessaires en cas de péril, de sinistre ou de catastrophe, par l'exécution d'une opération de résorption de l'habitat insalubre, de rénovation, de réhabilitation ou de démolition, ou par l'exécution de toute opération à caractère social ».

La part de ces logements ne pourra porter dans chaque arrondissement sur plus de 50 % des logements dont l'attribution relève de la commune.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que la dérogation à la règle de la répartition à parts égales entre le maire et les maires d'arrondissement pour certains relogements « en cas de péril, de sinistre ou de catastrophe, par l'exécution d'une opération de résorption de l'habitat insalubre, de rénovation, de réhabilitation ou de démolition, ou par l'exécution de toute opération à caractère social » devait s'entendre strictement. La notion « d'opération à caractère social » étant extrêmement floue, elle a proposé de supprimer cette référence. Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-568 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 (articles L. 313-26-2 et L. 313-35 du code de la construction et de l'habitation) - Contingent de logements d'Action logement

Objet : cet article précise qu'Action Logement devra consacrer 25 % de ses attributions aux ménages bénéficiaires d'une décision favorable en matière de DALO ou aux demandeurs de logement considérés comme prioritaires pour l'attribution d'un logement social.

I. Le droit en vigueur

Les collecteurs interprofessionnels du logement (CIL) et l'Association foncière logement doivent, en application des articles L. 313-26-2 et L. 313-35 du code de la construction et de l'habitation, réserver un quart de leurs attributions de logements aux salariés et demandeurs d'emploi reconnus prioritaires au titre du droit au logement opposable (DALO). Ces attributions sont réparties programme par programme.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour un accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a donné la possibilité qu'une part de ces attributions soit « réservée à des personnes hébergées ou logées temporairement dans un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ». Les modalités d'application de ces attributions sont réglées par un accord conclu avec le préfet.

Selon une étude de l'ANCOLS171(*), Action Logement ne respecte pas son « obligation DALO ». Le taux d'attribution atteint pour les collecteurs à peine 2,9 % en 2014. Ces attributions concernent des ménages prioritaires pour 78 % des cas, et des ménages sortant d'hébergement ou d'intermédiation locative pour 22 % des cas. Pour l'Association foncière logement, le taux d'attribution atteint 1,5 % (contre 2,4 % en 2014).

Pour remédier à ce constat, la convention quinquennale entre l'État et Action logement, signée le 2 décembre 2014, a prévu la mise en place d'un pilotage renforcé et l'examen des moyens permettant de favoriser le respect de cette obligation, notamment en prévoyant une adaptation des objectifs et des modalités selon les territoires.

II. Le projet de loi initial

Le présent article prévoit que l'obligation des collecteurs et de l'AFL de consacrer une part de leurs attributions à l'ensemble des publics salariés ou demandeurs d'emploi bénéficiaires d'une décision favorable au titre du DALO sera étendue à ceux considérés comme prioritaires au sens de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation.

En cas de manquement à ses obligations, le préfet aura la possibilité de se substituer à Action Logement afin de procéder aux attributions manquantes. Ces dernières seront imputées sur le contingent des collecteurs et de l'AFL.

Cette disposition devrait, selon le Gouvernement, faciliter l'atteinte des objectifs fixés à Action Logement.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté quatre amendements rédactionnels ainsi que plusieurs amendements de coordination avec les modifications adoptées à l'article 20 du présent projet de loi et portant sur :

- la distinction entre les bénéficiaires du DALO et les personnes prioritaires ;

- la substitution obligatoire du préfet en cas de manquement des collecteurs à leurs obligations.

Les députés ont également adopté, sur proposition des rapporteurs, un amendement précisant que l'obligation pour les CIL de réserver un quart des attributions aux publics prioritaires s'appliquait sur le territoire des EPCI concernés par l'obligation de réserver 25 % des attributions, hors QPV, aux ménages aux revenus les plus modestes, des EPT de la métropole du Grand Paris et sur les territoires de la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Ils sont en revanche revenus à la demande du Gouvernement sur la proposition de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues, tendant à prévoir que 50 % au maximum de ces attributions concerneraient des attributions dans les QPV, sauf accord au sein de la conférence intercommunale du logement. Le gouvernement a en effet considéré que cette mesure était discriminatoire.

IV. La position de votre commission

S'agissant de l'obligation de substitution du préfet en cas de non atteinte de l'objectif d'attribution, votre rapporteur a proposé, par cohérence avec la position adoptée à l'article 20, de revenir au projet de loi initial en prévoyant une simple possibilité pour le préfet de se substituer. Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-569 de votre rapporteur en ce sens.

En outre, votre rapporteur a proposé de supprimer les sanctions imposées à l'Association foncière logement en cas de non-atteinte de l'objectif d'attribution aux personnes bénéficiaires d'une décision favorable au DALO ou aux personnes prioritaires.

Votre rapporteur a en effet constaté que l'AFL avait un statut très spécifique, qu'elle avait été constituée dans le cadre d'une convention entre l'Etat et l'UESL en date du 11 octobre 2001, avec pour objet de développer une offre locative foncière axée sur la mixité sociale et destinée aux salariés s'insérant dans la politique du renouvellement urbain. L'AFL et ses filiales ont une mission singulière : « d'une part, la réalisation de logements locatifs libres dans les quartiers faisant l'objet d'opérations de rénovation urbaine et, d'autre part, la réalisation de logements locatifs sociaux dans les agglomérations se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements. »

Votre rapporteur a considéré que l'AFL ne pouvait être assimilée à un bailleur social classique (son statut associatif est totalement atypique, son objet est sensiblement différent et surtout, elle ne bénéficie pas comme les autres bailleurs sociaux de prêts aidés par l'Etat pour financer les logements) ni aux collecteurs d'Action logement puisque l'AFL et ses filiales n'assurent pas la collecte de la PEEC et ne disposent pas de droits de réservation auprès des bailleurs sociaux.

Elle a estimé que si l'AFL devait essayer de tendre vers l'objectif qui lui était fixé, elle ne pouvait être traitée de la même manière que les collecteurs ou les bailleurs sociaux. Au vu de ces éléments, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-570 de votre rapporteur supprimant cette sanction pour l'AFL.

Enfin, votre commission spéciale a adopté, sur proposition de votre rapporteur, deux amendements (COM-595 et COM-647) de coordination avec les dispositions de l'article 20.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 (article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation) - Commission d'attribution de logements sociaux

Objet : cet article modifie les modalités d'organisation et de fonctionnement de la commission d'attribution de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

Chaque organisme d'habitations à loyer modéré doit, en application de l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation, comprendre une commission d'attribution des logements sociaux. Un EPCI, ou une commune, peut également demander la création d'une telle commission lorsque, sur son territoire, un organisme dispose de plus de 2 000 logements locatifs.

La commission d'attribution doit respecter les objectifs fixés à l'article L. 441 et les priorités définies aux premier à dixième alinéas de l'article L. 441-1 en faveur des personnes défavorisées et de celles qui rencontrent des difficultés de logement.

Sous certaines conditions, elle peut attribuer en priorité à des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou à un handicap des logements construits ou spécialement aménagés pour elles.

Sont membres de ces commissions d'attributions :

- six membres désignés par l'organisme HLM, avec voix délibérative ;

- le maire de la commune, ou son représentant, membre de droit et disposant d'une voix prépondérante en cas de partage des voix ;

- en cas d'attribution de logements faisant l'objet de mandat de gérance, le président de la commission d'attribution de l'organisme mandant ou son représentant, avec voix délibérative ;

- un représentant désigné par des organismes bénéficiant de l'agrément relatif à l'ingénierie sociale, financière et technique prévu à l'article L. 365-3, avec voix consultative ;

- les présidents des EPCI compétents en matière de programme local de l'habitat, ou leurs représentants, avec voix consultative ;

- les maires d'arrondissement de Paris, Marseille et Lyon, ou leurs représentants, pour ce qui concerne les logements à attribuer dans leur arrondissement, avec voix consultative.

Le préfet ou son représentant assiste, sur sa demande, à la réunion de la commission d'attribution.

La loi ALUR a introduit à titre expérimental la possibilité de dématérialiser les commissions d'attribution de logements sous certaines conditions : la commune ne doit pas être assujettie à la taxe annuelle sur les logements vacants, le préfet doit donner son accord, les outils informatiques doivent garantir « un accès sécurisé, un choix libre et éclairé, la confidentialité des échanges, le respect de la vie privée des demandeurs et la possibilité, à tout moment et pour tout membre, de renvoyer la décision à une commission d'attribution physique ».

II. Le projet de loi initial

Le présent article prévoit de modifier le fonctionnement des commissions d'attribution de logements sociaux.

Il supprime la possibilité pour une commune de pouvoir demander la création d'une commission d'attribution.

Il précise que la commission devra attribuer les logements « dans le respect des critères et des priorités définis à l'article L. 441-1, en prenant en compte les objectifs fixés à l'article L. 441 ». Il s'agit ainsi de tirer les conséquences de la réécriture de la liste des critères de priorité à l'article 20 du projet de loi.

Enfin, il modifie la composition de la commission d'attribution en prévoyant :

- que les collecteurs interprofessionnels du logement (CIL) pourront siéger avec voix consultative pour l'attribution de logements pour lesquels ils disposent de contrats de réservation ;

- que le préfet, ou son représentant, sera membre de droit de la commission.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre deux amendements de coordination avec des modifications opérées à l'article 20 du présent projet de loi, les députés ont adopté plusieurs modifications :

- à l'initiative de M. Gosselin, ils ont prévu que tous les réservataires qui ne sont pas membres de droit participeraient avec voix consultative aux décisions de la commission d'attribution de logements relevant de leur contingent ;

- à l'initiative des rapporteurs, ils ont, d'une part, prévu que les présidents des EPCI compétents en matière de PLH seraient désormais membres de droit et, d'autre part, que lorsque l'EPCI sur le territoire duquel se situe les logements à attribuer a créé une conférence intercommunale du logement et adopté le plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs, ce serait le président de cet EPCI, et non le maire, qui disposerait d'une voix prépondérante en cas d'égalité des voix.

IV. La position de votre commission

Les communes contribuent majoritairement à la construction de logements sociaux sous diverses formes : fourniture de terrains à titre gracieux ou à l'euro symbolique, viabilisation des terrains mis à disposition, apport des financements nécessaires à la réalisation des opérations et prise en charge des garanties d'emprunts des organismes HLM.

Alors que la responsabilité et l'engagement financier continueront à incomber aux communes dans le cadre de la loi dite SRU, votre rapporteur a constaté que le projet de loi donnait aux intercommunalités plus de compétences en matière de politique d'attribution des logements. Or, elle a estimé que les maires devaient demeurer en capacité de répondre à la demande de leurs habitants.

Dès lors, elle a considéré que la suppression de la possibilité pour la commune de pouvoir demander la création d'une commission d'attribution ainsi que la perte de la voix prépondérante du maire au sein des commissions d'attribution au profit du président de l'EPCI auraient pour conséquence un désengagement des communes dans la construction de logements sociaux, ce qui est contraire à l'objectif recherché.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté quatre amendements identiques de votre rapporteur (COM-571), de M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-75), de M. Loïc Hervé (COM-423) et de M. Christian Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen (COM-280), maintenant la possibilité pour la commune de demander la création d'une commission d'attribution. Elle a également adopté quatre amendements identiques de votre rapporteur (COM-572), de M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-76), de M. Jean-Pierre Grand et plusieurs de ses collègues (COM-39) et de M. Loïc Hervé (COM-424) prévoyant de conserver au maire sa voix prépondérante en cas de partage de voix.

En outre, votre rapporteur a noté que les premiers constats de l'expérimentation des commissions d'attribution dématérialisée montrent que cette pratique a permis une fluidification des attributions dans un territoire détendu, limitant ainsi la vacance du parc social locatif. Votre commission spéciale a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-573) et de M. Jérôme Durain et les membres du groupe socialiste et républicain (COM-264) proposant de pérenniser le dispositif en conservant les mêmes conditions de mise en oeuvre.

Enfin, outre un amendement rédactionnel (COM-597), votre commission spéciale a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement de coordination avec les dispositions de l'article 20 (COM-596).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 (articles L. 441-2-1 et L. 472-3 du code de la construction et de l'habitation) - Procédure d'enregistrement des demandes d'attribution de logements sociaux

Objet : cet article apporte des précisions à la procédure d'enregistrement des demandes d'attribution de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 441-2-1 du code de la construction et de l'habitation, les demandes d'attribution de logements sociaux doivent être présentées aux bailleurs sociaux dans des conditions définies par voie règlementaire, ou être adressées auprès de collectivités territoriales ou d'EPCI, de réservataires, de services de l'État, ainsi qu'auprès de tout service commun d'enregistrement placé sous la responsabilité de personnes morales précitées ou d'un service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO), lorsque ces derniers se sont engagés à assurer cette mission.

Chaque demande doit être enregistrée dans le système national d'enregistrement (SNE) et est identifiée par un numéro unique délivré au niveau régional en Ile-de-France et au niveau départemental pour le reste du territoire. Ainsi, les personnes qui recherchent un logement sur un périmètre portant sur plusieurs départements doivent déposer une demande dans chaque département, hors Ile-de-France. Aucune attribution de logement ne peut être décidée, ni aucune candidature examinée si la demande n'a pas été au préalable enregistrée.

Le demandeur doit recevoir dans un délai d'un mois maximum à compter du dépôt de la demande, une attestation de sa demande. Cette attestation :

- indique le numéro unique attribué au demandeur ;

- indique la liste des bailleurs de logements sociaux disposant d'un patrimoine sur les communes demandées ;

- garantit les droits du demandeur en certifiant le dépôt de la demande ;

- fait courir les délais à partir desquels le demandeur peut saisir la commission de médiation instituée dans le cadre du DALO et indique les modalités et les délais de sa saisine.

Lorsqu'un logement est attribué, le bailleur enregistre l'attribution et procède à la radiation de la demande.

II. Le projet de loi initial

Le présent article modifie la procédure d'enregistrement des demandes d'attribution de logements sociaux sur trois points.

Premièrement, cet article prévoit que la situation des personnes devant bénéficier d'un relogement dans le cadre d'une opération de renouvellement urbain devra être enregistrée d'office par leurs actuels bailleurs dans le SNE sur la base des informations fournies ou connues du bailleur.

En outre, chaque demande sera désormais identifiée par un numéro unique délivré au niveau national et non plus au niveau départemental ou régional pour l'Ile-de-France.

Enfin, l'article précise que l'attestation fera courir les délais à partir desquels le demandeur peut saisir la commission de médiation « dans les départements ou, pour l'Île-de-France, dans la région où sont situées les communes qui figurent dans sa demande de logement social, telle qu'enregistrée dans le système national d'enregistrement ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement des rapporteurs procédant à une coordination à l'article L. 472-3 pour le département de Mayotte.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que le présent article a pour objet de finaliser le processus de réforme engagé lors de la loi ALUR et qu'il permettra de simplifier les démarches des demandeurs de logement social.

Elle a estimé que la disposition conduisant à enregistrer d'office dans le SNE les personnes en situation de relogement à la suite d'un programme de renouvellement urbain allait dans le bon sens.

En outre, elle a considéré que la délivrance à l'échelle nationale du numéro unique d'enregistrement d'une demande de logement social serait une mesure de simplification pour nos concitoyens cherchant un logement à la frontière entre deux départements. Ces situations ne sont en effet pas rares comme le souligne l'étude d'impact qui relève à titre d'exemple les limites Rhône/Isère, Rhône/Loire, Nord/Pas-de-Calais, Bouches-du-Rhône/Var, Var/Alpes-Maritimes, Hérault/Gard, Haute-Garonne/Tarn-et-Garonne, Moselle/Meurthe-et-Moselle.

Par ailleurs, votre rapporteur a constaté que le système national d'enregistrement dénombrait 1,8 million de demandes actives tandis que l'INSEE dénombre au travers de l'enquête nationale logement (ENL) seulement 1,4 million de demandeurs de logement social. L'attribution d'un numéro unique devrait permettre de diminuer les phénomènes de double compte et ainsi fiabiliser les données.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 24 (articles L. 441-2-6, L. 441-2-7 et L. 441-2-8 du code de la construction et de l'habitation) - Dispositif de gestion partagée des dossiers des demandes de logement social - Plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs

Objet : cet article apporte des précisions quant aux modalités de mise en oeuvre du dispositif de gestion partagée des dossiers des demandes de logement social et du plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs.

I. Le droit en vigueur

La loi ALUR a renforcé l'information délivrée aux demandeurs de logement social. Ces derniers bénéficient, en application de l'article L. 441-2-6, d'un droit à l'information portant sur les modalités du dépôt de leur demande et les pièces justificatives exigées, sur les caractéristiques du parc social, sur les données les concernant et sur les principales étapes de traitement de leur demande.

Les articles L. 441-2-7 et L. 441-2-8 du code de la construction et de l'habitation, créés par la loi ALUR, précisent les modalités de mise en oeuvre d'un système de partage des informations entre les acteurs locaux.

L'article L. 441-2-7 précise que les EPCI dotés d'un PLH approuvé et ses partenaires (bailleurs sociaux, réservataires de logements sociaux et organismes chargés de l'information des demandeurs de logement social ou de l'enregistrement de leur demande) doivent instaurer un dispositif devant permettre :

-  la mise en commun, en vue d'une gestion partagée des dossiers, des demandes de logement social, des pièces justificatives nécessaires à leur instruction et des informations relatives à la situation des demandeurs et à l'évolution de leur dossier ;

- l'amélioration de la connaissance des demandes sur le territoire en cause.

Ce dispositif doit être interconnecté avec le système national d'enregistrement ou avec tout dispositif assurant pour le compte de ce dernier l'enregistrement des demandes au niveau départemental et, en Ile-de-France, au niveau régional.

Cette obligation est réputée remplie en cas d'adhésion à un dispositif mis en place au niveau départemental ou régional.

En cas de carence de l'EPCI ou d'absence d'EPCI doté d'un PLH approuvé, le préfet se substitue à ce dernier.

L'article L. 441-2-8 oblige un EPCI doté d'un PLH approuvé à élaborer, en y associant ses communes membres, un plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs.

Ce plan peut également être élaboré par les autres EPCI. À défaut de plan, le préfet peut l'élaborer.

Le plan partenarial a pour objet :

- de définir les orientations destinées à assurer la gestion partagée des demandes de logement social ;

- de déterminer les actions nécessaires à la mise en oeuvre de ces orientations auxquelles sont notamment associés les bailleurs, l'Etat et les autres réservataires de logements sociaux. Figure parmi ces actions la détermination des modalités d'organisation et de fonctionnement d'un service d'information et d'accueil des demandeurs de logement ;

- de fixer le délai maximal dans lequel tout demandeur de logement social qui le souhaite doit être reçu ; ce délai ne peut être supérieur à un mois, sauf dans les zones où s'applique la taxe sur les logements vacants, où il peut être porté à deux mois ;

- éventuellement, de préciser les modalités de mise en place d'un système de cotation de la demande lié à un système de qualification de l'offre de logements ou un système de location choisie, que l'EPCI souhaiterait mettre en oeuvre.

Le plan est soumis pour avis aux communes membres de l'EPCI et au préfet qui peut demander des modifications.

Des conventions sont mises en place entre l'EPCI et ses partenaires (bailleurs sociaux, Etat, réservataires de logements sociaux) pour mettre en oeuvre ce plan. Les conseils de la métropole du Grand Paris et de la métropole d'Aix-Marseille-Provence peuvent déléguer aux conseils de territoire la compétence pour conclure ces conventions. En cas de refus d'un bailleur ou d'un réservataire de signer cette convention, le préfet fixe les conditions de sa participation.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article précise que l'obligation de mise en place d'un dispositif de gestion partagée des dossiers de demandes de logement social s'imposera aux seuls EPCI mentionnés à l'article L. 441-1 concernés par les taux d'attribution de logements aux demandeurs aux ressources les plus modestes.

L'obligation pourra désormais être considérée comme remplie en cas d'adhésion à un dispositif national et pas seulement en cas d'adhésion à un dispositif départemental ou régional.

Le II du présent article modifie les règles relatives au plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs.

Le projet de loi restreint aux seuls EPCI mentionnés au 16ème alinéa de l'article L. 441-1, l'obligation de mettre en place un tel plan.

Par cohérence avec les dispositions actuelles prévoyant la possibilité pour le préfet d'imposer aux bailleurs et réservataires les conditions de participation à ce plan, le projet de loi prévoit que ceux-ci seront désormais associés à son élaboration.

L'article précise que le plan devra au nombre des actions à mener, prévoir « un système de qualification de l'offre de logements sociaux du territoire en fonction d'indicateurs fixés par le plan ainsi que les moyens à mobiliser pour atteindre les objectifs fixés ».

En outre, le projet de loi propose d'encadrer la mise en place d'un système de cotation de la demande. Ainsi, ce système devra respecter les critères et priorités définis à l'article L. 441-1 et le plan partenarial devra préciser les conséquences d'un refus de logement adapté aux besoins et aux capacités du demandeur sur la cotation de sa demande.

En cas de recours à un système de location choisie, définie par le projet de loi comme un système « impliquant que les logements disponibles sur le territoire de l'établissement soient portés à la connaissance du public, avec leur description et leurs conditions d'accès, sur un support commun », il est précisé que :

- les bailleurs sociaux et les réservataires devront prendre les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre du système ;

- la commission d'attribution devra prendre en compte les choix des demandeurs lors des désignations des demandes à examiner et dans ses décisions d'attribution ;

- une information sera délivrée au public et aux demandeurs de logement social sur le système mis en place dans le cadre du service d'accueil et d'information ;

- le plan devra prévoir les modalités d'évaluation de ce système.

Par ailleurs, les organismes HLM devront publier la liste des logements vacants au plus tard le 1er janvier 2022 avec leur description et leurs conditions d'accès. Cette obligation sera réputée remplie s'ils adhèrent à un dispositif départemental, régional ou national répondant aux conditions fixées à l'article L. 441-2-8.

Enfin, le conseil de la métropole du Grand Paris ne pourra plus déléguer aux conseils de territoire la compétence pour conclure les conventions précitées, contrairement aux métropoles de Lyon et d'Aix-Marseille-Provence.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement de coordination, les députés ont adopté lors de l'examen en commission :

- un amendement de M. Chassaigne et de Mme Buffet tendant à prévoir l'information du demandeur de logement social sur le système de cotation lorsqu'il s'applique sur les territoires pour lesquels il a déposé une demande ;

- un amendement des rapporteurs rebaptisant le système de « location choisie » en « location voulue » ;

- un amendement des rapporteurs étendant aux sociétés d'économie mixte HLM l'obligation de publication des logements vacants et avançant à 2020 (au lieu de 2022) la mise en oeuvre de cette obligation.

IV. La position de votre commission

Comme l'a indiqué l'Union sociale pour l'habitat à votre rapporteur, les systèmes de location voulue font encore l'objet d'expérimentation. Votre rapporteur a dès lors estimé qu'il était prématuré de prévoir la généralisation de la publicité des logements disponibles lors de la mise en place d'un système de location voulue. Votre commission spéciale a en conséquence adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-574) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-228) qui ont pour objet de permettre à l'EPCI et ses partenaires, de pouvoir mettre en place progressivement ce système et de choisir le champ d'application du dispositif et les segments du parc concerné en fonction du contexte local, des particularités du patrimoine et du niveau d'attractivité.

En outre, s'agissant de l'obligation pour les bailleurs sociaux de porter à la connaissance du public au plus tard le 1er janvier 2020 la liste de leurs logements vacants avec leur description et leurs conditions d'accès, votre rapporteur a estimé que cette disposition n'avait pas de sens en dehors de la mise en place d'un système de location voulue. En outre, elle a considéré qu'elle pourrait susciter une augmentation des refus de la part des demandeurs et/ou des phénomènes de squats. Votre commission spéciale a en conséquence adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-575) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-168) supprimant cette disposition.

Enfin, outre un amendement rédactionnel (COM-598) votre commission spéciale a adopté, sur proposition de votre rapporteur, deux amendements de coordination avec les dispositions des articles 20 et 23 (COM-648 et COM-649).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 (article L. 411-10 et L. 442-5 du code de la construction et de l'habitation) - Répertoire de logements locatifs sociaux (RPLS) - Traitement des données de l'enquête sur l'occupation du parc social

Objet : cet article étend le contenu du répertoire de logements locatifs sociaux aux données relatives aux locataires et renforce les sanctions applicables en cas de non-respect de transmission par les bailleurs sociaux des données concernant leurs locataires et précise les modalités de traitement des données de l'enquête sur l'occupation du parc social.

I. Le droit en vigueur


· Le répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux

Le ministère chargé du logement tient un répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux en application de l'article L. 411-10 du code de la construction et de l'habitation.

Ce répertoire est alimenté avec les informations transmises chaque année par :

- les organismes d'habitations à loyer modéré ;

- les sociétés d'économie mixte ;

- la société anonyme Sainte Barbe ;

- l'association foncière logement ou les sociétés civiles immobilières dont elle détient au moins 99 % des parts ;

- les organismes bénéficiant de l'agrément prévu à l'article L. 365-2 du code précité.

Diverses informations doivent être transmises par les organismes :

- l'identité du bailleur et, éventuellement, l'identité du gestionnaire ;

- l'année et le mode d'entrée dans le patrimoine du bailleur ;

- la localisation, les caractéristiques principales et les équipements techniques du logement, y compris, éventuellement, les éléments de diagnostic de performance énergétique;

- le type de financement initial, le numéro et la date d'effet de la convention pour les logements conventionnés ;

- les informations relatives au loyer, avant toute modulation liée à la situation du locataire, et à son mode de calcul ;

- les informations relatives au contingent d'appartenance lorsque les logements font l'objet d'une réservation.

En cas de non transmission des informations ou de transmission d'informations manifestement erronées, le bailleur social peut être conduit à verser, après mise en demeure, une amende de 100 euros par tranche de 100 logements, soit 1 euro par logement. Cette amende est recouvrée au profit de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Les informations du répertoire concernant les logements sociaux situés sur leur territoire sont communiquées :

- systématiquement aux préfets, aux conseils départementaux et aux établissements publics de coopération intercommunale délégataires des aides à la pierre ;

- à leur demande, aux communes, aux EPCI compétents en matière de programme local de l'habitat et aux conseils départementaux autres que ceux précédemment mentionnés.


· Les enquêtes menées auprès des locataires de logements sociaux

Les organismes HLM doivent mener auprès de leurs locataires deux enquêtes :

- la première est prévue à l'article L. 442-5. Les résultats de cette enquête doivent permettre d'alimenter le rapport que doit remettre le Gouvernement au Parlement tous les deux ans et qui contient notamment des informations sur l'occupation des logements d'habitations à loyer modéré et sur son évolution. Les locataires doivent répondre à l'enquête dans le délai d'un mois à peine de pénalité financière, sauf si le locataire démontre l'existence de difficultés particulières ne lui ayant pas permis de répondre. Cette enquête vaut enquête au sens de l'article L. 441-9 ;

- la seconde est prévue par l'article L. 441-9 qui permet de déterminer la situation du locataire au regard du dépassement des plafonds de ressources et si le locataire est redevable du supplément de loyer. A cette fin, le bailleur social demande chaque année à ses locataires communication des avis d'imposition ou de non-imposition à l'impôt sur le revenu et des renseignements concernant l'ensemble des personnes vivant au foyer.

II. Le projet de loi initial

Le présent article a pour objectif de fiabiliser les données collectées auprès des bailleurs sociaux.

Le I du présent article augmente le montant de l'amende prononcée à l'encontre du bailleur social n'ayant pas respecté ses obligations de transmission de données en le portant à 1 000 euros par logement ; ce montant étant désormais reversé au Fonds national des aides à la pierre.

Le II du présent article modifie les modalités de réalisation de l'enquête menée par les bailleurs sociaux auprès de leurs locataires.

Ainsi, l'article L. 442-5 précise que, dans le cadre de l'enquête visant à recueillir des données pour alimenter le rapport au Parlement sur les logements sociaux, les bailleurs devront avoir recueilli les avis d'imposition et de non-imposition à l'impôt sur le revenu.

Les bailleurs sociaux devront traiter les données des enquêtes pour créer des outils d'analyse de l'occupation sociale de leur patrimoine qui contribueront :

- à la qualification du parc ;

- à l'élaboration et à la mise en oeuvre des orientations en matière d'attributions de logements et de mutations déterminées par la conférence intercommunale du logement ;

- à l'élaboration des conventions d'utilité sociale ;

- à l'élaboration du programme local de l'habitat ;

- à la détermination des ménages en situation de précarité énergétique pour l'application de l'article 30 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui instaure une obligation spécifique d'économie d'énergie à réaliser au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique.

Ces nouvelles dispositions s'appliqueront aux données des ménages au 1er janvier 2016.

Un décret en Conseil d'État devra préciser dans quelles conditions les bailleurs sociaux pourront transmettre ces données sous forme agrégée à des tiers dont :

- le préfet ;

- la région ;

- le département ;

- l'établissement de coopération intercommunale doté d'un PLH approuvé ou à la métropole de Lyon ;

- l'Union sociale pour l'habitat ;

- les fédérations d'organismes d'habitation à loyer modéré ;

- les associations régionales d'organismes d'habitations à loyer modéré ;

- la fédération des entreprises publiques locales ;

- l'Action logement ;

- le groupement d'intérêt public chargé de la gestion du système national d'enregistrement.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre six amendements rédactionnels, les députés ont adopté :

- un amendement du gouvernement tendant à élargir le contenu du répertoire des logements locatifs sociaux aux données concernant leurs occupants, afin de pouvoir réaliser des cartographies de l'occupation socio-économique du parc locatif social. Les bailleurs pourront demander leur « numéro INSEE » aux locataires autres que les personnes morales mettant en oeuvre un dispositif d'intermédiation locative.

Le préfet de région devra désormais communiquer aux métropoles les informations du répertoire concernant les logements sociaux situés sur leur périmètre. À leur demande, les préfets de département, les conseils départementaux ayant conclu une convention visée à l'article L. 301-5-2 et les EPCI délégataires des aides à la pierre ainsi que les métropoles pourront obtenir des informations rendues anonymes relatives aux occupants des logements situés sur leur territoire.

De même, il communiquera sur leur demande aux communes, aux EPCI compétents en matière d'habitat et aux départements, les données relatives aux logements situés sur leur territoire.

- un amendement du gouvernement qui précise que l'ANCOLS pourra également obtenir des bailleurs sociaux les données collectées lors de l'enquête visant à recueillir des données pour alimenter le rapport au Parlement sur les logements sociaux ;

- un amendement du gouvernement qui précise qu'un décret fixera les conditions dans lesquelles les personnes morales peuvent transmettre les données des enquêtes rendues anonymes à des tiers ;

- un amendement de Mme Lepetit et plusieurs de ses collègues permettant que ces données soient transmises aux agences d'urbanisme dès lors qu'elles interviennent dans le cadre d'une étude définie en relation avec une collectivité territoriale.

Lors de l'examen en séance, les députés ont adopté un amendement de M. Pupponi complétant la liste des tiers destinataires des données des organismes HLM avec les communes.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que dans le cadre de l'enquête aux fins de permettre la transmission au Parlement des informations sur les logements sociaux, les organismes d'habitations à loyer modéré devront désormais recueillir les avis d'imposition ou de non-imposition et le numéro d'immatriculation au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR) de chaque occupant majeur des logements concernés.

Tout d'abord, votre commission spéciale a adopté un amendement (COM-43) de M. Jean-Pierre Grand qui double le montant de la pénalité exigible des locataires qui ne répondent pas à cette enquête des organismes HLM, tout en la maintenant à un niveau raisonnable.

Votre rapporteur a ensuite estimé que la collecte des avis d'imposition ou de non-imposition à l'impôt sur le revenu des locataires devait pouvoir s'appuyer sur les services qui détiennent les données utiles. Votre commission spéciale a donc adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-655) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-230) rendant possible la transmission par les services fiscaux du revenu fiscal de référence.

En outre, votre rapporteur a constaté que le présent article permettait aux organismes d'habitation à loyer modéré de traiter et de partager les données rendues anonymes de l'enquête obligatoire sur l'occupation du parc social avec les acteurs concernés par la politique intercommunale des attributions, un décret en Conseil d'Etat devant préciser les modalités d'application de ces dispositions. S'agissant de données personnelles, il est apparu nécessaire à votre rapporteur de préciser que ce décret serait pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Votre commission a adopté un amendement COM-656 de votre rapporteur en ce sens.

Votre rapporteur a également estimé que l'Assemblée nationale ayant largement complété la liste des destinataires susceptibles d'obtenir ces données, il fallait désormais considérer cette liste comme exhaustive. Votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement (COM-576) en ce sens.

Par ailleurs, le présent article prévoit que parmi les données traitées dans le cadre de l'enquête, sera transmis au ministère du logement le numéro d'immatriculation au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR) de chaque occupant majeur des logements concernés. Ce numéro d'identification unique de l'individu est formé de 13 chiffres permettant notamment d'identifier le sexe de la personne, l'année, le mois et le lieu de sa naissance. Sur ce partage d'informations entre les bailleurs sociaux et le ministère chargé du logement, la CNIL a fait part à votre rapporteur de ses réserves quant à l'intérêt d'utiliser le NIR des occupants dans le cadre de l'élaboration des cartographies. La CNIL s'interroge en effet sur l'utilité du NIR pour renforcer la précision des cartographies établies par le ministère en charge du logement.

En outre, à l'occasion de l'élaboration du pack de conformité « logement social », la CNIL a engagé une consultation auprès d'un échantillon de bailleurs sociaux et a été amenée à se prononcer sur le besoin de traiter le NIR par les bailleurs sociaux dans le cadre de la réalisation d'enquêtes annuelles, y compris celle portant sur l'occupation du parc social. Il ressort ainsi de la délibération n° 2014-122172(*) du 3 avril 2014 que la Commission a souhaité exclure le traitement du NIR, dans le cadre de la réalisation des enquêtes annuelles, et de l'établissement de statistiques relatives à la gestion et à l'occupation du patrimoine immobilier, à la réhabilitation des immeubles et des logements ou à l'appréciation de la qualité du service. Votre commission spéciale a adopté un amendement (COM-685) de votre rapporteur supprimant la collecte du NIR par les bailleurs et sa transmission au ministère chargé du logement.

Votre commission spéciale a également adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-577) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-229) afin de permettre au GIP SNE d'exploiter les données issues du répertoire du parc locatif social, enrichies de données relatives aux caractéristiques socio-économiques des ménages occupants, en vue de l'établissement et de la diffusion aux acteurs concernés, de données sur l'occupation du parc social.

Enfin, outre deux amendements rédactionnels (COM-600 et COM-601) et un amendement corrigeant une erreur de référence (COM-599), votre commission spéciale a adopté un amendement (COM-675) de clarification de votre rapporteur afin de préciser que les nouvelles dispositions de l'article L. 442-5 du code de la construction et de l'habitation relatives à l'amélioration de la connaissance de l'occupation du parc pourront s'appliquer aux données de l'enquête 2016.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 bis (article L. 442-3-5 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Durée d'occupation d'un logement social - Modalités de sous-location, cession de bail et échange d'un logement social

Objet : cet article apporte des précisions sur les conditions d'occupation d'un logement social.

I. Le droit en vigueur

L'article 2 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 précise qu'un logement doit être occupé au moins huit mois par an, sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure, soit par le preneur ou son conjoint, soit par une personne à charge au sens du code de la construction et de l'habitation. Cet article est applicable aux organismes HLM.

L'article L. 442-8 du code de la construction et de l'habitation précise en outre que les logements situés dans un immeuble financé par des aides publiques, ne peuvent être loués en meublé ou sous-loués, sous peine d'une amende de 9 000 €, sauf exceptions prévues à l'article L. 442-8-1 du même code. Ainsi, les locataires des organismes HLM peuvent, après en avoir informé leur bailleur, sous-louer une partie de leur logement :

- à des personnes de plus de soixante ans ou à des personnes adultes présentant un handicap ;

- à des personnes de moins de trente ans pour une durée d'un an renouvelable.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté trois amendements identiques de M. Gosselin, de M. Piron et plusieurs de ses collègues, et de M. Berrios et plusieurs de ses collègues visant à rassembler au sein d'un même article les principales règles relatives aux modalités d'occupation d'un logement social. Cet article a fait l'objet d'un amendement de réécriture du Gouvernement lors de l'examen en séance publique.

Les règles relatives à la durée minimale d'occupation proposées initialement divergeaient de celles mentionnées à l'article 2 de la loi du 6 juillet 1989 précitée. Désormais, la rédaction adoptée par les députés prévoit de retenir les mêmes règles que celles mentionnées à l'article 2 de la loi précitée.

A été supprimée la possibilité de résilier le bail lorsque le locataire d'un logement social a « directement ou indirectement à sa disposition ou a la possibilité de reprendre possession d'un logement correspondant à ses besoins familiaux et professionnels ainsi qu'à ceux des personnes vivant dans son foyer et qui sont fiscalement à sa charge ».

Alors que le texte initial prévoyait la possibilité d'un échange contractuel du logement pour une durée maximale d'un mois, cette possibilité a été supprimée et l'échange contractuel est totalement interdit.

En outre, la résiliation de plein droit prévue en cas de sous-location non autorisée, d'échange du logement et de cession du bail non autorisée a été remplacée par une résiliation judiciaire du bail.

Enfin, il a été précisé que cet article serait applicable aux logements des SEM HLM.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a considéré que le dispositif proposé permettra de rappeler utilement les règles applicables en matière d'occupation et de sous-location d'un logement social.

Cependant, elle a constaté que le projet de loi n'a pas prévu le cas de l'article 9 de la loi du 6 juillet 1989 qui permet à deux locataires occupant deux logements appartenant au même propriétaire et situés dans un même ensemble immobilier d'échanger leurs logements entre eux, dès lors que l'une des deux familles concernées comporte au moins trois enfants et que l'échange a pour conséquence d'accroître la surface du logement occupé par la famille la plus nombreuse.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement (COM-686) de votre rapporteur visant à corriger cet oubli.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Favoriser la mobilité dans le parc social
et l'accès des ménages défavorisés aux quartiers attractifs
Article 26 A (supprimé) - Accès aux parties communes des immeubles des enquêteurs de l'Insee

Objet : cet article autorise l'accès aux parties communes des immeubles d'habitation aux enquêteurs de l'Insee.

I. Le droit en vigueur

Si l'article L. 5?10 du code des postes et des communications électroniques, dans le but d'assurer la distribution d'envois postaux, autorise le prestataire du service universel et les titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3 à accéder aux boîtes aux lettres particulières, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat, pris après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, aucune disposition législative n'autorise en revanche les personnes chargées de réaliser une enquête à des fins statistiques pour le compte de l'Institut national de la statistique et des études économiques et les services statistiques ministériels à accéder aux parties communes des immeubles, qui sont parties privatives.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance n° 1162 de Mme Karine Berger. Il crée une disposition non codifiée qui modifie le régime des enquêteurs de l'Insee et des services statistiques ministériels en s'inspirant de celui dont bénéficient les services postaux en application de l'article L. 5?10 du code des postes et des communications électroniques. Cette disposition prévoit que, afin d'être en mesure d'assurer leurs missions de service public, en particulier la réalisation d'études statistiques dans le domaine du logement et de l'habitat, les personnes chargées de réaliser une enquête à des fins statistiques pour le compte de l'Institut national de la statistique et des études économiques et les services statistiques ministériels ont accès, selon des modalités précisées par décret en Conseil d'État, aux parties communes des immeubles d'habitation.

III. La position de votre commission

Cet article est un cavalier législatif.

Par ailleurs, le parallèle avec les services postaux est inexact. La Poste n'a accès qu'aux boîtes aux lettres, alors que cet article donne un accès général aux parties communes des immeubles.

La commission spéciale a donc adopté l'amendement COM-551 de votre rapporteur qui supprime cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 26 (articles L. 353-9-3, L. 442-1, L. 442-8-1, L. 442-12, L. 445-1, L. 445-2, L. 445-3, L. 445-3-1 [nouveau] et L. 445-4 [abrogé] du code de la construction et de l'habitation et articles L. 3641-5, L. 5217-2, L. 5218-2, L. 5219-1 [abrogés] du code général des collectivités territoriales) - Politique de loyers des organismes HLM - Conventions d'utilité sociale

Objet : cet article apporte des précisions sur la politique de loyers des organismes HLM et sur les conventions d'utilité sociale.

I. Le droit en vigueur

A. La détermination des loyers par les bailleurs sociaux

Les loyers des logements sociaux sont librement déterminés par les bailleurs sociaux. Les règles relatives à la révision des loyers varient selon les bailleurs sociaux concernés.

Ainsi, les loyers des logements conventionnés à l'APL, et appartenant aux sociétés d'économie mixte peuvent être révisés chaque année, en application de l'article L. 353-9-3, en fonction de l'indice de référence des loyers (IRL). Toutefois, l'autorité administrative peut autoriser une société d'économie mixte à déroger à cette disposition et lui permettre d'augmenter les loyers dans la limite de 5 % en plus du montant de l'IRL :

- soit dans le cadre d'un plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social ;

- soit pour assurer l'équilibre financier d'une opération de réhabilitation.

Pour les logements des organismes d'habitations à loyer modéré, les loyers doivent être fixés en application de l'article L. 442-1 dans une fourchette fixée par l'autorité administrative qui tient compte des prix de revient de la construction à la charge des organismes et des frais de gestion, de contrôle et d'entretien. Les augmentations de loyer ne peuvent être supérieures à 10 % d'un semestre à l'autre.

Toutefois, l'article 210 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a encadré la révision des loyers à compter du 1er janvier 2011 et jusqu'au 31 décembre 2016. Il a en effet prévu que la révision des loyers pour les logements appartenant aux organismes HLM ne pouvait excéder la variation de l'IRL, sauf dérogation accordée soit dans le cadre d'un plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social, soit pour une partie du patrimoine de l'organisme ayant fait l'objet d'une réhabilitation. L'indice de référence des loyers à prendre en compte est celui du troisième trimestre de l'année précédente.

B. Les règles de sous-location des logements sociaux

Les logements situés dans un immeuble financé par des aides publiques, ne peuvent en application de l'article L. 442-8 du code de la construction et de l'habitation, être loués en meublé ou sous-loués, sous peine d'une amende de 9 000 €. Toutefois, des dérogations ont été prévues aux bénéfices :

- des organismes agréés pour mettre en oeuvre des dispositifs d'intermédiation locative et de gestion locative sociale ;

- des organismes déclarés ayant pour objet de les sous-louer à titre temporaire à des personnes âgées, à des personnes présentant un handicap ou à des personnes de moins de trente ans ;

- des CROUS, pour le logement des étudiants ;

- des personnes morales en vue de les sous-louer à des accueillants familiaux, ainsi qu'aux personnes âgées ou aux personnes présentant un handicap ayant conclu un contrat d'accueil avec ces accueillants ;

- des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale pour des locataires à titre temporaire, pour loger des travailleurs saisonniers ;

- des EPCI dotés de la compétence d'aide aux personnes âgées.

De même, les locataires des organismes HLM peuvent sous-louer une partie de leur logement à des personnes de plus de 60 ans ou des personnes présentant un handicap, et pour une durée d'un an renouvelable à des personnes de moins de trente ans. Ils doivent en informer leur bailleur.

C. Les conventions d'utilité sociale (CUS)

En application de l'article L. 445-1, les organismes d'habitation à loyer modéré devaient conclure avec l'Etat, avant le 1er juillet 2011, une convention d'utilité sociale (CUS) d'une durée de six ans renouvelable. Selon le gouvernement, 693 CUS ont ainsi été signées.

Les EPCI dotés d'un PLH et les départements sont associés à l'élaboration de cette convention s'agissant des immeubles situés dans leur périmètre. Ils signent également les conventions conclues par les organismes qui leur sont rattachés et pour ceux dont le patrimoine représente plus de 20 % du parc social sur leur territoire. Ils peuvent signer celles concernant les autres organismes dont le patrimoine est situé sur leur territoire.

La convention comporte :

- un classement des immeubles ou ensembles immobiliers établi en fonction du service rendu aux locataires ;

-  la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme, avec notamment des indications sur les ventes de logements à leurs locataires ;

- les modalités de la concertation locative avec les locataires ;

- les engagements pris par l'organisme sur la qualité du service rendu aux locataires ;

- un cahier des charges de gestion sociale de l'organisme ;

- des indicateurs permettant d'évaluer si les objectifs fixés pour chaque aspect de la politique de l'organisme ont été atteints ;

- dans les zones tendues, un dispositif de modulation du supplément de loyer de solidarité.

En cas de manquement grave à ses engagements, l'organisme peut se voir appliquer par le ministre chargé du logement, sur proposition du préfet, une pénalité financière. Cette pénalité doit être proportionnée à l'écart constaté entre les objectifs définis par la convention et leur degré de réalisation ainsi qu'à la gravité des manquements et ne peut être supérieure à 100 euros par logement augmenté du montant de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont il a bénéficié. Cette pénalité est recouvrée au bénéfice de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Les modalités de mise en oeuvre du cahier des charges de gestion sociale de l'organisme sont précisées à l'article L. 445-2.

Ce cahier des charges, révisé tous les six ans :

- indique les obligations de l'organisme relatives aux conditions d'occupation et de peuplement des logements en tenant compte des engagements prévus dans les accords collectifs intercommunaux et départementaux ;

- indique les obligations en matière de détermination des loyers ;

- précise les actions d'accompagnement menées en faveur des personnes éprouvant des difficultés particulières en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence ;

- fixe par immeuble ou ensemble immobilier :


· les plafonds de ressources applicables pour l'attribution des logements. Ces plafonds sont, en application de l'article L. 445-3, ceux inscrits dans les conventions APL, ceux mentionnés dans les conventions de délégation des aides à la pierre, ou ceux de la règlementation en vigueur ;


· les conditions d'application d'un supplément de loyer de solidarité ;


· le montant maximal total des loyers. Ce montant tient compte du classement des immeubles, sauf si l'organisme a dérogé à cette disposition lors de la première CUS. Il ne peut être supérieur en application de l'article L. 445-4 à celui résultant des conventions APL ou de la règlementation en vigueur. Il peut cependant être augmenté pendant la durée de la CUS afin d'assurer l'équilibre financier d'opérations d'amélioration modifiant le classement des immeubles ou, lors de l'établissement ou du renouvellement de la convention, pour préserver les équilibres financiers de l'organisme, après avis de la Caisse de garantie du logement locatif social. Ce montant est actualisé chaque année. L'organisme détermine le montant maximal de chaque logement en tenant compte de sa taille et de sa situation dans l'immeuble. Il fixe librement le montant du loyer dans cette limite. Les augmentations de loyer ne peuvent excéder de plus de 5 % le montant maximal résultant de l'application de l'évolution de l'IRL, sauf accord des locataires.

À titre expérimental, la CUS peut prévoir des modulations de loyers en fonction des revenus des locataires.

Le 3° du II de l'article L. 3641-5, le 3° du III de l'article L. 5217-2, le 3° du III de l'article L. 5218-2 et le 2° du VII de l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales prévoient la possibilité pour l'État de déléguer aux métropoles, dont celles de Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence l'élaboration, la contractualisation, le suivi et l'évaluation des CUS pour la partie concernant leur territoire.

II. Le projet de loi initial

Les 1° et 2° du I du présent article appliquent aux bailleurs sociaux les mêmes règles de révision des loyers.

Ainsi, l'évolution des loyers en fonction de l'IRL s'appliquera désormais à l'ensemble des bailleurs sociaux, aux organismes d'habitations à loyer modéré comme aux sociétés d'économie mixte.

L'autorité administrative pourra autoriser un organisme à déroger à ces dispositions pour une durée déterminée:

- soit dans le cadre d'un plan de redressement approuvé par la CGLLS ;

- soit pour une partie du patrimoine de l'organisme ayant fait l'objet d'une réhabilitation.

Cependant, la hausse de loyer ne pourra dépasser 5 % en plus de la variation de l'indice de référence des loyers. Cette hausse pourra toutefois être supérieure à ce plafond en cas d'accord des associations représentatives de locataires et des locataires.

Le 3° du I modifie les modalités de conclusion des conventions d'utilité sociale.

La liste des entités associées à leur élaboration est révisée afin de faire référence au département ainsi qu'aux EPCI, aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, aux territoires de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et à la métropole de Lyon sur lesquels pèse en application de l'article L. 441-1, l'obligation de respecter des taux d'attribution pour les demandeurs les plus pauvres.

Il est rappelé que ces entités sont signataires des conventions conclues par les organismes qui leur sont rattachés et peuvent être, à leur demande, signataires des conventions conclues par les autres organismes, sans pouvoir faire obstacle à leur conclusion.

Le contenu de la CUS est modifié. Le classement des immeubles en fonction du service rendu est remplacé par l'état de l'occupation sociale des immeubles établi d'après les données de l'enquête sociale. Il est précisé que le cahier des charges de gestion sociale de l'organisme sera établi après concertation avec les locataires.

Le montant de la pénalité en cas de manquement grave par l'organisme est doublé, passant de 100 à 200 euros par logement, et sera recouvrée au profit du FNAP et non plus de la CGLLS.

Le 4° du I apporte des précisions sur le contenu du cahier des charges de gestion sociale. Ce dernier comportera désormais deux volets :

- l'un, obligatoire, relatif aux obligations du bailleur relatives à l'occupation et au peuplement des logements, aux actions d'accompagnement menées en faveur des locataires les plus défavorisés, ainsi qu'aux objectifs de mixité sociale ;

- le second, facultatif, relatif à la nouvelle politique des loyers (NPL).

Cette nouvelle politique des loyers de l'organisme devra tenir compte de l'état de l'occupation sociale des immeubles et des objectifs de mixité sociale. Elle s'appliquera aux baux conclus après son entrée en vigueur. Elle pourra être introduite par avenant à la CUS.

Si l'organisme choisit de mettre en oeuvre cette nouvelle politique des loyers, le cahier des charges devra également déterminer les plafonds de ressources applicables et les montants maximaux des loyers et de la masse des loyers indiqués à l'article L. 445-3.

Le 5° du I réécrit entièrement l'article L. 445-3 afin de préciser les nouvelles règles applicables à la NPL. Ainsi :

- les plafonds de ressources prévus par la NPL sont ceux prévus pour l'attribution des logements locatifs sociaux ;

- le montant maximal de la masse des loyers de l'ensemble des immeubles de l'organisme doit être inférieur au montant résultant des conventions APL ou de la règlementation en vigueur. Cependant, un montant plus élevé pourra être instauré à la demande d'un organisme en vue de préserver ses équilibres financiers, après avis de la CGLLS ;

- le montant maximal des loyers d'un ensemble immobilier est exprimé en euros par mètre carré et par mois. Lorsqu'il est exprimé en euros par mètre carré de surface utile, il peut être modulé en fonction de la taille moyenne des logements de l'ensemble immobilier. Il peut être augmenté, après accord de l'autorité administrative, en vue d'assurer l'équilibre financier d'opérations d'amélioration ;

- l'organisme indiquera les montants maximaux moyens de loyer. Sauf pour les logements financés par des prêts locatifs intermédiaires (PLI), le montant du loyer maximal de chaque logement devra être inférieur ou égal au montant du loyer maximal des logements financés par des prêts locatifs sociaux (PLS) ;

- les montants précités seront révisés au 1er janvier de chaque année en fonction de l'IRL à la date du deuxième trimestre de l'année précédente ;

- les loyers seront fixés librement dans les limites précédemment indiquées et pourront être révisés en fonction de l'IRL dans le respect des conditions mentionnées aux articles L. 353-9-3 et L. 442-1 précités.

Le 6° du I abroge l'article L. 445-4 du code de la construction et de l'habitation (montant maximal de la masse des loyers).

Le II du présent article abroge le 3° du II de l'article L. 3641-5, le 3° du III de l'article L. 5217-2, le 3° du III de l'article L. 5218-2 et le 2° du VII de l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales relatifs à la possibilité pour l'Etat de déléguer aux métropoles l'élaboration, la contractualisation, le suivi et l'évaluation des CUS.

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi « cette possibilité n'a jamais été mise en oeuvre, car elle génère plusieurs difficultés.

« Le premier problème posé par cette délégation est d'ordre juridique. Le signataire de la convention de délégation (i.e. le préfet du département où se situe le délégataire) est différent, tant d'un point de vue fonctionnel que géographique, du signataire de la CUS (i.e. le préfet de région du siège social de l'organisme).

« Le second problème tient à la différence de nature entre la délégation de compétence et la CUS. La convention d'utilité sociale est un projet d'entreprise énonçant la stratégie patrimoniale et sociale de l'organisme, projet qui doit être analysé de manière globale. La stratégie d'un organisme d'habitation à loyer modéré (HLM), ses équilibres de gestion, les arbitrages entre les différents types d'intervention (développement, vente, réhabilitation, etc.) s'apprécient à l'échelle de l'ensemble de son parc, ce qui n'est plus possible lorsqu'une partie de la CUS est déléguée. »

Enfin, le III du présent article précise les modalités d'entrée en vigueur de ces modifications. Ainsi, les nouvelles dispositions prévues par les 1° et 2° du I relatives aux loyers s'appliqueront à compter du 1er janvier 2017, y compris aux contrats en cours.

S'agissant des nouvelles conventions d'utilité sociale, les actuelles conventions seront prorogées jusqu'au 31 décembre 2017. Les organismes HLM devront transmettre au préfet avant le 1er janvier 2018 un projet de CUS qui devra être conclue avec l'État avant le 1er juillet 2018 pour une durée de six ans, avec effet au 1er janvier 2018.

Enfin, les dérogations aux plafonds de ressources actuellement prévues à l'article L. 445-3 demeureront applicables aux baux en cours.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre huit amendements rédactionnels, les députés ont adopté :

- un amendement des rapporteurs tendant à permettre aux organismes de sous-louer des logements à titre temporaire à des actifs en mobilité géographique liée à l'emploi ;

- un amendement des rapporteurs précisant que la CUS devra comporter un état du service rendu aux locataires dans les immeubles ;

- un amendement des rapporteurs précisant que la CUS devra comporter des indicateurs permettant non plus de mesurer si les objectifs ont été atteints mais leur niveau ;

- un amendement des rapporteurs modifiant les sanctions attachées à la non conclusion d'une CUS. Ainsi, le dispositif de sanction qui permet au ministre chargé du logement de retirer certaines compétences aux organismes HLM n'ayant pas adressé de projet de CUS dans les délais impartis est étendu aux cas où les organismes n'ont pas signé la CUS dans les six mois de son dépôt. Une sanction supplémentaire est ajoutée : l'impossibilité d'augmenter les loyers des locataires au-delà de l'IRL ;

- un amendement du gouvernement qui précise les modalités de détermination du montant maximal de la masse de loyers. Ainsi, ce montant ne pourra excéder, outre le montant maximal résultant de la nouvelle politique des loyers ou de la règlementation en vigueur, les montants du cahier des charges de la CUS lorsque l'organisme avait décidé une remise en ordre des loyers. En outre, lors du renouvellement de la nouvelle politique des loyers, ce montant ne pourra dépasser le montant maximal résultant des montants fixés dans le cahier des charges en application du III du présent article, révisés et éventuellement augmentés ;

- un amendement des rapporteurs permettant de proroger les engagements de la CUS antérieurs à la présente loi, à chaque renouvellement du cahier des charges et jusqu'à la mise en place d'une nouvelle politique des loyers ;

- un amendement de Mme Appéré et plusieurs de ses collègues permettant à certains EPCI de déroger aux dispositions de l'article 26 à titre expérimental.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté :

- un amendement de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues obligeant les groupes de plus de 100 000 logements à définir avant la conclusion de la CUS un cadre stratégique commun aux sociétés qui le constituent ;

- un amendement de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues complétant le contenu de la CUS par les engagements pris par l'organisme en faveur d'une concertation avec les locataires, notamment en termes de politique sociale et environnementale ;

- un amendement de M. Cherki et plusieurs de ses collègues précisant qu'un montant maximal de la masse des loyers pourra être prévu par le cahier des charges par avenant à la CUS et uniquement en cas de plan de redressement approuvé par la CGLLS afin de résoudre des difficultés dues à un déséquilibre financier grave et durable, après avis du conseil d'administration de la Caisse.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur regrette que les dispositions relatives aux CUS soient modifiées par plusieurs articles du projet de loi (le présent article pour le contenu des CUS ; l'article 27 pour les dispositions relatives au supplément de loyer de solidarité ; l'article 28 pour les dispositions relatives aux modalités de conclusion des CUS) compliquant ainsi la compréhension globale et l'analyse des modifications proposées.

Votre commission spéciale a adopté l'amendement (COM-170) de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues qui propose de soumettre les augmentations de loyer en raison d'un plan de redressement approuvé par la CGLLS ou de la réhabilitation d'une partie du patrimoine de l'organisme dépassant les 5 % de la variation de l'indice de référence des loyers, soit à l'accord des locataires, soit à celui des associations de locataires, et non aux deux comme le prévoit le projet de loi. Il s'agit ainsi de revenir au droit en vigueur et de supprimer une complexification de la procédure.

En outre, votre rapporteur a estimé qu'il était nécessaire de permettre, comme c'est actuellement prévu dans le droit en vigueur et par cohérence avec les dispositions prévues par l'alinéa 43 du présent article 26, de majorer le montant de la masse des loyers de l'ensemble des immeubles dans l'hypothèse où l'organisme réalise d'importants travaux d'amélioration sur son patrimoine. Votre commission spéciale a adopté un amendement COM-578 de votre rapporteur en ce sens.

Votre rapporteur a également considéré que le report de la CUS d'une année prévu par le projet de loi était insuffisant et qu'il était nécessaire de laisser un délai plus important aux organismes pour mettre en application de manière satisfaisante les nouvelles dispositions résultant du présent projet de loi, notamment les consultations rendues obligatoires avec les partenaires locaux, les départements, les EPCI et les associations de locataires. Pour les organismes qui souhaitent mettre en oeuvre la nouvelle politique des loyers, le délai est porté à deux ans afin qu'ils aient le temps de réaliser l'ensemble des analyses préalables à la mise en place de la nouvelle politique de loyer et de la CUS. Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement COM-579 de votre rapporteur.

Par ailleurs, votre rapporteur a proposé de supprimer les dispositions relatives à la possibilité de mener une expérimentation d'une autre politique des loyers visant à faire converger les loyers vers un loyer unique. En effet, la mise en place d'un système dérogatoire à la nouvelle politique des loyers instaurée par le présent article est difficilement compréhensible et suscite des difficultés d'application. Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement COM-580 de votre rapporteur supprimant ces dispositions.

Enfin, outre un amendement de précision (COM-607) et un amendement corrigeant une erreur de référence (COM-603), votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, quatre amendements (COM-602, COM-604, COM-605, COM-606) de coordination avec les dispositions des articles 20 et 28 et avec des dispositions au sein du présent article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 bis (supprimé) - Remise d'un rapport au Parlement sur la mise en place d'un loyer progressif

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur la mise en place d'un loyer progressif.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté un amendement de M. Laurent prévoyant la remise d'un rapport au Parlement dans les six mois de la promulgation de la présente loi sur les conditions de mise en place d'un loyer progressif qui ne soit plus corrélé au mode de financement du logement mais aux ressources du locataire.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que peu de rapports demandés au Gouvernement sont effectivement remis au Parlement.

Elle a estimé en outre qu'il était toujours loisible aux commissions compétentes de se saisir des différents sujets évoqués dans le cadre de leurs travaux de contrôle de l'action du Gouvernement. En conséquence, votre commission spéciale a adopté trois amendements identiques de votre rapporteur (COM-581), de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-235) et de M. Christian Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen (COM-465) proposant de supprimer cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 27 (articles L. 441-3, L. 441-4, L. 441-12 [abrogé], L. 442-3-3, L. 442-3-4 [nouveau], L. 445-1, L. 445-2, L. 445-5 [abrogé], L. 482-3 et L. 482-3-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Supplément de loyer de solidarité - Perte du droit au maintien dans les lieux

Objet : cet article réforme les modalités d'application du supplément de loyer de solidarité et du droit au maintien dans les lieux.

I. Le droit en vigueur

L'attribution d'un logement social comme le maintien du locataire dans ce logement sont soumis au respect de conditions de ressources.

Ainsi, les locataires de logements sociaux doivent verser, en application de l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation, un supplément de loyer de solidarité (SLS) lorsque leurs ressources dépassent d'au moins 20% les plafonds de ressources en vigueur pour l'attribution de ces logements.

PLAFONDS DE RESSOURCES ANNUELLES POUR L'ANNÉE 2016

(Revenu fiscal de référence en euros)

NB : Les plafonds applicables aux PLS sont déterminés par référence aux plafonds du PLUS, en majorant ces derniers de 30 %

Source : Commission des affaires économiques, Avis n° 328 (2015-2016) de Mme Sophie Primas sur la proposition de loi favorisant l'accès au logement social pour le plus grand nombre.

Toutefois, ce supplément de loyer ne s'applique pas dans les cas suivants :

- dans les zones de revitalisation rurale (article L. 441-3) ;

- dans les quartiers classés en quartiers prioritaires de la politique de la ville (article L. 441-3) ;

- aux locataires bénéficiant de cet avantage et résidant, au plus tard le 31 décembre 2014, dans les quartiers classés en zones urbaines sensibles et qui n'ont pas été classés en quartiers prioritaires de la politique de la ville (article L. 441-3) ;

- dans les zones géographiques ou les quartiers déterminés par le programme local de l'habitat (PLH), lorsque les bailleurs sociaux ont été associés à son élaboration et après avis conforme du préfet (article L. 441-3-1).

Le montant du SLS est plafonné en application de l'article L. 441-4, lorsque cumulé avec le loyer il est supérieur à 25% des ressources du locataire ou 35 % si le PLH en a décidé ainsi.

Dans les zones tendues, les conventions d'utilité sociale (CUS) prévoient, en application de l'article L. 445-1, un dispositif de modulation du supplément de loyer de solidarité (SLS) selon des seuils et des modalités précisées par voie règlementaire. Le cahier des charges de gestion sociale fixe les conditions dans lesquelles l'organisme peut exiger le paiement d'un SLS (article L. 445-2) qui est calculé selon les modalités précitées, sauf si la CUS en a décidé autrement (article L. 445-5).

Dans les zones tendues, les locataires de logements sociaux dont les ressources sont supérieures à deux fois les plafonds de ressources deux années consécutives n'ont pas de droit, en application des articles L. 442-3-3 et L. 482-3, à se maintenir dans les lieux après un délai de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant les résultats de l'enquête faisant apparaître ledit dépassement de ressources pour la 2ème année consécutive. Le bailleur doit en avertir le locataire.

Cependant, cette mesure ne s'applique pas dans les cas suivants :

- lorsque le locataire atteint 65 ans ;

- lorsque le locataire présente un handicap ;

- lorsque le logement est situé dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

- lorsque le locataire bénéficie de cet avantage et réside, au plus tard le 31 décembre 2014, dans les quartiers classés en zones urbaines sensibles qui n'ont pas été classés en quartiers prioritaires de la politique de la ville.

II. Le projet de loi initial

Constatant la nécessité d'encourager la mobilité dans le parc social, le gouvernement a souhaité durcir l'application des règles relatives au SLS et au droit au maintien dans les lieux en cas de dépassement de ressources.

Le projet de loi limite les possibilités de déroger aux règles du SLS :

- en supprimant la possibilité pour le PLH de définir dans les zones tendues les zones dans lesquelles le SLS ne s'applique pas (2° du I) ;

- en abrogeant la possibilité pour les CUS de déroger aux règles du SLS (4°, 7°, 8° et 9° du I). Selon l'étude d'impact, les CUS prévoiraient en pratique une modulation à la baisse du montant du SLS d'environ 30 %.

Il durcit les règles relatives au droit au maintien dans les lieux :

- en prévoyant, d'une part, que l'obligation de quitter le logement s'appliquera dès que les ressources du locataire dépasseront 150 % des plafonds de ressources (et non plus le double) et, d'autre part, que le locataire devra quitter le logement dans un délai de 18 mois et non plus de trois ans (5° du I) ;

-  en instaurant deux nouveaux cas de perte du droit au maintien dans les lieux : d'une part, les locataires qui bénéficient à l'entrée dans les lieux de ressources inférieures aux plafonds des PLAI ne pourront se maintenir dans les lieux en cas de déclaration deux années consécutives de ressources supérieures à 150% du plafond des PLUS (5° du I). D'autre part, dans les zones tendues, lorsque le locataire ne répond pas à l'enquête annuelle menée par les organismes HLM pendant deux années consécutives, celui-ci ne pourra plus se maintenir dans les lieux dans un délai de 18 mois à compter du 1er janvier suivant ces deux années d'enquête. Il retrouve son droit au maintien dans les lieux s'il transmet dans la période de 18 mois au bailleur les documents et renseignements demandés et si ses ressources sont inférieures aux plafonds de ressources pour l'attribution du logement. Cette mesure ne s'applique toutefois pas aux locataires âgés de 65 ans ou handicapés, ni aux locataires des quartiers prioritaires de la politique de la ville (6° du I).

Les 10° et 11° du I prévoient des mesures identiques pour les logements appartenant aux sociétés d'économie mixte.

Enfin, le projet de loi prévoit au 1° du I la création d'un nouveau cas d'exonération du SLS pendant un délai de trois ans à compter de la date de signature de la convention, pour les locataires dont le loyer n'est pas établi sur la base de la surface corrigée ou de la surface utile au moment de leur conventionnement APL.

Il harmonise au 3° du I le plafond que ne pourra pas dépasser le cumul du loyer avec le SLS en le portant à 35% des ressources du locataire.


· Le II du présent article précise les modalités d'entrée en vigueur des dispositions prévues au I. Ainsi, à l'exception du 1° et des I des articles L. 442-3-4 et L. 482-3-1, les dispositions s'appliquent à compter du 1er janvier qui suit la publication de la loi.

L'exonération prévue au 1° du I s'applique aux conventions signées à compter de la publication de la loi. En outre, les dispositions sanctionnant de la perte du droit au maintien dans les lieux l'absence de réponse à l'enquête annuelle ne s'applique pas jusqu'au 31 décembre 2020 aux locataires résidant, au plus tard le 31 décembre 2014, dans les quartiers classés en zones urbaines sensibles qui n'ont pas été classés en quartiers prioritaires de la politique de la ville.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté outre neuf amendements rédactionnels, trois amendements des rapporteurs :

- maintenant la possibilité pour les PLH de déterminer des zones où ne s'applique pas le SLS ;

- portant à 30% des ressources et non 35% le plafond du cumul du loyer et du SLS ;

- proposant que la référence relative au dépassement des plafonds de ressources soit celle des logements PLS, pour tous les locataires et supprimant le nouveau cas de perte du droit au maintien dans les lieux pour les locataires des logements PLAI.

Lors de l'examen en séance, outre deux amendements rédactionnels, les députés ont adopté deux amendements des rapporteurs tirant les conséquences du changement du plafond de ressources servant de référence.

IV. La position de votre commission

Selon les informations transmises par la DHUP à votre rapporteur, 2,5 millions de logements entrent dans le champ d'application du SLS et 90 000 locataires y ont été assujettis en 2015. Ils ont ainsi versé en moyenne 100 euros mensuels. Au total, sur un mois, le montant global du SLS appelé par les bailleurs est de 9 millions d'euros, soit 108 millions d'euros sur une année.

1,5 million de logements sont exemptés d'office du SLS. Ces exemptions se répartissent de la manière suivante :

- exemption au titre des quartiers prioritaires de la politique de la ville, soit 1,15 million de logements exemptés ;

- exemption au titre des zones de revitalisation rurale, soit 135 000 logements ;

- exemption au titre d'un programme local de l'habitat, soit 135 000 logements dont près de la moitié se situe en Ile-de-France comme le montre le graphique suivant :

Source : DHUP

- exemption au titre des dérogations aux plafonds de ressources fixées dans les CUS, soit 55 000 logements, essentiellement situés dans la région Pays de la Loire.

RÉPARTITION DES CATÉGORIES D'EXEMPTION DE SLS

Source : commission spéciale

135 408 locataires n'ont pas répondu à l'enquête « ressources » réalisée en 2014. Cependant, ce nombre diminue à 39 300 après relance des bailleurs. Ces 39 300 locataires ont été soumis au paiement du SLS forfaitaire.

Votre rapporteur note que les questions du SLS et du droit au maintien dans les lieux font l'objet de débats récurrents. Elle a cependant estimé que les dispositions du projet de loi dans la rédaction qui est soumise au Sénat, constituaient un bon compromis entre la nécessité de favoriser la rotation du parc social et celle de conserver une certaine mixité sociale dans ces logements. En conséquence, elle a proposé d'adopter cet article sans modification.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 28(article L. 445-1 du code de la construction et de l'habitation) - Modalités de conclusion d'une convention d'utilité sociale

Objet : cet article précise les conditions de conclusion d'une convention d'utilité sociale (CUS).

I. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 26 du présent projet de loi.

II. Le projet de loi initial

Le présent article précise les conditions de conclusion d'une convention d'utilité sociale (CUS).

L'article pérennise la possibilité de conclure une CUS en supprimant l'obligation d'adresser un projet de convention avant le 30 juin 2010. Il supprime également les dispositions transitoires.

Il précise que la CUS sera renouvelée au terme des six années et que la convention devra être conclue dans les six mois qui suivent son dépôt.

Par ailleurs, le contenu de la CUS est complété par l'ajout de deux éléments : le cas échéant, l'énoncé de la politique menée en faveur de l'hébergement par l'organisme et celui de la politique d'accession de l'organisme.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement du gouvernement tendant à préciser que l'organisme HLM devra adresser un projet de CUS au plus tard six mois avant l'échéance de la convention en cours.

IV. La position de votre commission

Cet article n'appelle pas de remarques particulières de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 28 bis (article L. 443-7 du code de la construction et de l'habitation) - Modalités de ventes de logements sociaux

Objet : cet article encadre la cession d'une part importante de son parc par un bailleur social et précise les conséquences du silence du ministre chargé du logement sur une décision de cession de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

La décision de vente d'un logement social, bien qu'encouragée par les pouvoirs publics, est encadrée sur le plan juridique.

Aussi l'article L. 443-7 du code de la construction et de l'habitation prévoit-il que les bailleurs sociaux peuvent vendre leurs logements sous réserve de respecter les conditions suivantes :

- le logement doit être vendu aux locataires du logement, sauf exceptions ;

- le logement doit avoir été construit ou acquis depuis plus de dix ans ;

- le logement doit respecter des normes d'habitabilité et de décence.

Toutefois, par dérogation à ces dispositions, les ventes de logements sociaux à d'autres bailleurs sociaux ne sont pas soumises, en application de l'article L. 443-11 aux dispositions relatives à l'ancienneté, à l'habitabilité et aux performances énergétiques.

Cette décision de vente ne doit pas avoir pour effet de réduire de manière excessive le parc de logements sociaux locatifs existant sur le territoire de la commune ou de l'agglomération concernée.

Le préfet est informé de cette décision et doit consulter la commune ainsi que les collectivités ayant accordé un financement ou leur garantie aux emprunts contractés pour la construction, l'acquisition ou l'amélioration des logements. Il peut s'opposer à cette décision dans un délai de quatre mois. En cas de désaccord entre la commune et le préfet, la décision d'aliéner doit être autorisée par le ministre chargé du logement. Celui-ci doit se prononcer dans un délai de quatre mois à compter de la transmission de la décision d'aliénation au préfet ; son silence vaut rejet. En cas de non-respect de l'obligation de transmission au préfet, lorsqu'il s'agit d'un contrat de vente à une personne morale, le contrat est entaché de nullité. L'action en nullité peut être intentée par l'autorité administrative ou par un tiers dans un délai de cinq ans.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement du gouvernement tendant à encadrer la vente par un organisme HLM de plus de 50 % de son parc.

Ainsi, lorsqu'une décision d'aliénation conduira à diminuer de plus de 50 % le parc de logements locatifs détenu sur les trois dernières années par un organisme d'HLM, le conseil d'administration ou le directoire devra motiver cette décision. Il devra également informer le préfet de son intention de maintenir son activité ou de demander la dissolution de son organisme. Dans ce dernier cas, la décision d'aliénation sera examinée au regard des conditions de mise en oeuvre des dispositions relatives à la dissolution de l'organisme.

Le non-respect de ces deux obligations sera sanctionné par la nullité des actes de cessions réalisées au bénéfice de personnes morales.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que si le préfet peut se prononcer lors des différentes étapes de cession des logements sociaux, de dissolution des offices et d'utilisation du boni de liquidation, il n'a pas la possibilité de disposer d'une vision d'ensemble de la stratégie adoptée par un organisme HLM qui envisage de céder une part importante de son patrimoine. Elle a estimé que les dispositions introduites par le présent article permettront au préfet de mieux apprécier les mouvements de cessions entre bailleurs sociaux qui se sont multipliés en raison de la rationalisation du tissu économique du logement social et plus récemment en raison de la volonté de certains offices publics de l'habitat (OPH) de vendre leur patrimoine à des sociétés d'économie mixte avant leur liquidation afin de contourner les dispositions de la loi ALUR qui ont prévu que les OPH communaux seraient transférés aux EPCI ayant la compétence habitat.

Par ailleurs, votre rapporteur a estimé que la vente de logements sociaux aux locataires permet aux ménages modestes locataires du parc social d'accéder à la propriété. Ces ventes permettent également aux organismes HLM, dans un contexte de raréfaction des aides publiques à la construction de logements sociaux, de reconstituer leurs fonds propres pour améliorer leur capacité d'investissement et favoriser ainsi le renouvellement du parc social.

L'ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration et son décret d'application ont renversé la règle et, désormais, le silence du ministre pendant un délai de six mois vaut acceptation. Cependant, les règles de l'article L. 443-7 n'ont pas été modifiées en conséquence. C'est ce qu'a proposé de faire votre rapporteur. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-582 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 ter A (nouveau) (article L. 421-7-1 du code de la construction et de l'habitation) - Utilisation du boni de liquidation en cas de dissolution d'un office public de l'habitat

Objet : cet article précise que le boni de liquidation résultant de la dissolution d'un office public de l'habitat doit être utilisé au financement d'opérations de développement, d'amélioration et de démolition du parc de logement social.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 421-7-1 du code de la construction et de l'habitation précise les conditions d'utilisation du boni de liquidation résultant de la dissolution d'un office public de l'habitat.

A la demande du conseil d'administration de l'office public de l'habitat, l'excédent de liquidation peut notamment être versé :

-  à un ou plusieurs organismes d'habitations à loyer modéré ;

- à une ou plusieurs sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux ;

- à la collectivité territoriale ;

- ou à l'établissement public de coopération intercommunale de rattachement de l'office.

Le boni de liquidation doit être utilisé au financement de la politique du logement social, selon des modalités définies par une convention entre le préfet et la personne morale bénéficiaire. Toutefois, une part peut être affectée à un emploi librement décidé par la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale de rattachement.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a souhaité préciser l'affectation du produit de la liquidation d'un OPH afin de garantir que ce boni de liquidation ne sera pas utilisé à d'autres fins que des politiques d'investissement dans le logement social (construction, amélioration et démolition). Cette disposition s'appliquera à compter du 1er janvier 2017 afin de ne pas remettre en cause la sécurité juridique d'opérations en cours. Votre commission spéciale a adopté en conséquence deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-583) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-241).

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 28 ter (articles L. 2122-22, L. 3211-2, L. 4221-5 et article L 5211-9 du code général des collectivités territoriales) - Droit pour le maire de déléguer certains droits sur autorisation du conseil municipal

Objet : cet article assouplit les règles de délégation de compétence pour le maire, le président du conseil départemental et le président du conseil régional.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales prévoit que le maire peut, par délégation du conseil municipal recevoir le droit d'exercer lui-même le droit de préemption ; il peut également déléguer à son tour ce droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Toutefois, le maire ne peut pas déléguer ce droit de préemption aux personnes visée à l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire aux sociétés d'économie mixte agréées et aux organismes d'habitations à loyer modéré. Par conséquent, en l'état actuel du droit, la délégation du droit de préemption de la commune aux SEM et organisme HLM suppose que le conseil municipal délibère, ce qui alourdit le dispositif.

Concernant la délégation du droit de priorité173(*), l'article L. 240?1 du code de l'urbanisme prévoit que la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale peut déléguer ce droit à une SEM, un organisme HLM, à l'Etat, à une collectivité, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Toutefois, il n'est pas prévu que le conseil municipal puisse déléguer au maire le droit de déléguer à son tour ce droit, de sorte qu'une délibération est nécessaire pour toute délégation du droit de priorité.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 333 de Mme Lepetit, M. Vaillant, M. Caresche, Mme Lang et Mme Mazetier, du groupe socialiste. Il a reçu l'avis favorable des rapporteus et du gouvernement. Son objectif est d'étendre les possibilités de délégation du conseil municipal au maire afin de rendre plus réactives les actions des collectivités en matière de logement.

Plus précisément, le 1.a) de l'article 28 ter modifie l'article L. 2122-22 du CGCT pour autoriser le maire, par délégation du conseil municipal, à déléguer à son tour l'exercice des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme soit à une société d'économie mixte agréée, soit à un organisme d'habitations à loyer modéré.

Le 1.b) modifie le 22° de ce même article L. 2122-22 pour donner au maire la faculté de déléguer le droit de priorité dans les conditions fixées par le conseil municipal.

Le 1.c) crée un 27°, toujours à l'article L. 2122-22, qui autorise le conseil municipal à déléguer au maire la compétence pour déposer des demandes d'autorisations d'urbanisme relatives à la démolition, à la transformation ou à l'édification des biens municipaux.

Sans que cela n'ait été clairement indiqué dans l'exposé des motifs ni dans les débats, le 1.c) crée également un 28°, issu d'un sous-amendement du gouvernement, pour donner au maire le pouvoir d'exercer au nom de la commune le droit défini au I de l'article 10 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation à l'article L. 2122-22 du Code général des collectivités territoriales. Pour mémoire, en cas de vente à la découpe, si le locataire ne se porte pas acquéreur, la commune dispose, pour assurer le maintien dans les lieux des locataires, d'un délai de deux mois à compter de cette notification pour décider d'acquérir le ou les logements au prix déclaré ou proposer de les acquérir à un prix inférieur. Cette disposition nouvelle figure au 28° nouveau de l'article L. 2122-22 du CGCT.

Enfin, le 2° et le 3° de l'article 28 ter modifient respectivement les articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du CGCT pour introduire une disposition analogue à celle du du 28° nouveau de l'article L. 2122-22, qui donne aux présidents de conseils départementaux et régionaux compétence pour déposer des demandes d'autorisations d'urbanisme relatives à la démolition, à la transformation ou à l'édification des biens départementaux ou régionaux.

III. La position de votre commission

Cet article comporte des mesures de simplification administrative et d'accélération des décisions.

À l'initiative de Mme André et des membres du groupe socialiste et républicain, la commission spéciale a adopté l'amendement COM-180 qui vise à autoriser la subdélégation du droit de priorité par le président d'un EPCI.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 quater A (article 1388 bis du code général des impôts) - Conclusion d'une convention annexée au contrat de ville pour bénéficier de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les quartiers prioritaires

Objet : cet article a pour objet de conditionner le bénéfice de l'abattement de 30 % de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), applicable pour certains logements sociaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, à la conclusion d'une convention conclue entre le bailleur social et la commune, l'établissement public de coopération intercommunale ainsi que l'État, et annexée au contrat de ville.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article 1388 bis du code général des impôts, certains logements sociaux situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, qui bénéficiaient déjà d'une exonération totale de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) de longue durée (15 ou 25 ans) en vertu de l'article 1384, de l'article 1384 A ou du II bis de l'article 1385 du code général des impôts, peuvent ensuite se voir appliquer un abattement de 30 % sur leur base d'imposition.

Ce dispositif d'abattement, institué à compter de 2001 et de façon temporaire, a été prolongé au fil des années tout en faisant l'objet d'aménagements.

Jusqu'à l'adoption de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, il s'appliquait aux logements situés dans les zones urbaines sensibles (ZUS) et appartenant à des bailleurs sociaux ayant conclu une convention d'utilité sociale avant le 1er juillet 2011, pour les impositions établies entre 2011 et 2014174(*).

Compte tenu du fait que les ZUS ont été remplacées par les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) en vertu de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, l'article 62 de la loi de finances pour 2015175(*) a prorogé l'abattement pour les impositions de 2016 à 2020, pour les logements situés dans ces quartiers relevant de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville et lorsque leur propriétaire est signataire d'un contrat de ville prévu à l'article 6 de cette même loi du 21 février 2014. Pour l'année 2015, l'abattement initialement prévu dans les ZUS a été maintenu pour les logements en ayant déjà bénéficié en 2014.

L'abattement s'applique aux logements à usage locatif, attribués sous condition de ressources et au titre de résidence principale et mentionnés à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation. Ils doivent appartenir à l'un des organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) ou à une société d'économie mixte cités à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation.

De même, sans qu'ils aient au préalable bénéficié d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, certains logements à usage locatif détenus par les organismes HLM ou les SEM précités peuvent se voir appliquer cet abattement, lorsqu'ils ont été « acquis avant le 1er janvier 1998 en vue de leur location » et qu'ils ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL) du fait de leur acquisition avec le concours financier de l'État en application du 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation.

L'article 62 de la loi précitée de finances pour 2015 a par ailleurs prévu, au II de l'article 1388 bis du code général des impôts, que les bailleurs sociaux doivent adresser, au service des impôts, une « déclaration conforme à un modèle établi par l'administration comportant tous les éléments d'identification des biens », avant le 1er janvier de l'année suivant celle de la signature du contrat de ville. Une copie de ce contrat doit également être fournie.

En outre, en application de ce même II, les organismes bénéficiaires de l'abattement doivent désormais, en contrepartie, transmettre, chaque année, aux signataires des contrats de ville, les « documents justifiant du montant et du suivi des actions entreprises [...] pour l'amélioration des conditions de vie des habitants ».

Selon le rapport annuel de performances de la mission « Politique des territoires », annexé au projet de loi de règlement pour 2015, la dépense fiscale associée à l'abattement s'est élevée pour l'État à 71 millions d'euros en 2014 et à 47 millions d'euros en 2015. La compensation de l'abattement aux collectivités territoriales correspond au produit du montant de l'abattement par le taux de la taxe applicable au titre de l'année précédant celle de l'imposition. Elle figure toutefois parmi les variables d'ajustement de l'enveloppe normée des concours de l'État aux collectivités territoriales.

D'après le ministère chargé de la ville, le coût total de cette mesure fiscale s'élèverait à environ 150 millions d'euros176(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Inséré à l'initiative de Razzi Hammadi, rapporteur général de la commission spéciale à l'Assemblée nationale, et plusieurs de ses collègues, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée, cet article tend à renforcer les conditions d'octroi du bénéfice de l'abattement forfaitaire de 30 % de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les bailleurs sociaux pour la construction de logements dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Ainsi, le premier paragraphe (I) subordonne le bénéfice de l'abattement à la conclusion d'une convention, annexée au contrat de ville, entre le bailleur social, d'une part, et la commune, l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et l'État, d'autre part. Cette convention serait relative « à l'entretien et à la gestion du parc », afin d'« améliorer la qualité du service rendu aux locataires ».

Le second paragraphe (II) prévoit que cette condition s'appliquerait à compter de 2017 (impositions établies à compter de cette date).

III. La position de votre commission

Le présent article inséré par l'Assemblée nationale tend, en réalité, à inscrire au niveau législatif la conclusion d'une convention, actuellement prévue par une instruction ministérielle.

En effet, l'instruction du 12 juin 2015 du ministre chargé de la ville177(*) exige la signature de conventions d'utilisation de l'abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties, à la fois par les bailleurs sociaux, l'État, les communes et les EPCI concernées, et annexées aux contrats de ville. Elle consiste ainsi à mettre en oeuvre le « cadre national d'utilisation de la taxe foncière sur les propriétés bâties dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville pour la qualité de la vie urbaine », conclu le 29 avril 2015 par l'État, l'Union sociale pour l'habitat, l'association « Ville et Banlieue », l'association des Communautés urbaines de France, l'association des Maires des grandes villes de France et l'assemblée des Communautés de France. Cet engagement national était prévu dans l'agenda HLM 2015-2018 du 25 septembre 2014178(*).

Les conventions doivent ainsi, selon l'instruction ministérielle, « identifier les moyens de gestion de droit commun [que le bailleur social] met en oeuvre, dans chaque quartier prioritaire, comparativement au reste du parc, et fixer les objectifs, le programme d'actions et les modalités de suivi annuel des contreparties à l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties ». Elles doivent également englober « l'ensemble des démarches de gestion urbaine de proximité (GUP), mobilisant les collectivités locales, les bailleurs, les représentants locaux de l'Etat et les habitants ».

Ces conventions devaient être conclues, en principe, avant la fin de l'année 2015. Toutefois, selon le rapport d'information de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale sur la mise en oeuvre de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine179(*), une enquête de l'USH indiquerait que ces conventions n'auraient été signées que dans 29 % des quartiers prioritaires de la politique de la ville à la fin de l'année 2015, avec une prévision attendue pour le premier semestre 2016 à hauteur de 76 %.

Dans ce contexte, votre rapporteur partage l'objectif de l'article, à savoir, obliger à la conclusion de ces conventions, afin de s'assurer de l'engagement des bailleurs sociaux à mettre en oeuvre des actions concrètes pour l'amélioration de la qualité de vie des habitants de ces quartiers. Il ne peut, effectivement, être envisageable de maintenir, sans contreparties effectives, un abattement dont le coût est loin d'être négligeable pour les collectivités locales d'autant que les modalités de compensation par l'État s'avèrent limitées au fil des années.

Selon l'USH, l'élaboration des conventions serait en grande partie terminée, seule resterait encore, pour l'essentiel d'entre elles, leur validation par l'ensemble des parties prenantes. Si la grande majorité des conventions devraient donc bien être signées d'ici la fin de l'année, garantissant le maintien de l'abattement dans ces quartiers, il ne peut être exclu que quelques conventions ne puissent être finalisées à temps.

Alors que le présent article doit, en principe, inciter à la conclusion de ces conventions et à l'engagement des bailleurs sociaux, il n'est pas à exclure que certaines communes soient, toutefois, tentées de refuser de les signer et de bloquer ainsi la mise en place de l'abattement, compte tenu de son coût important et de la faiblesse de la compensation de l'État. En effet, en appartenant aux variables d'ajustement de l'enveloppe normée, cette dépense fiscale n'aurait été compensée par l'État qu'à hauteur de 25 % en 2015 (contre 100 % en 2009) et devrait l'être à 40 % en 2016. Cependant, d'après le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), ce risque se limiterait toutefois à un nombre très faible de communes. Au vu de ces éléments, votre rapporteur a proposé d'adopter le dispositif sans modification.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 28 quater BA (nouveau) (articles 278 sexies et 279-0 bis A du code général des impôts) - Application du taux réduit de TVA pour la construction de logements intermédiaires dans les QPV

Objet : cet article prévoit l'application du taux réduit de TVA pour la construction de logements intermédiaires dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Lors du Comité Interministériel à l'Egalité et à la Citoyenneté (CIEC) du 6 mars 2015, le Gouvernement s'est engagé à favoriser une meilleure répartition du parc social sur le territoire et il a annoncé un certain nombre de mesures pour favoriser la mixité sociale, notamment par l'encouragement de l'accession à la propriété et le développement du logement intermédiaire.

Votre rapporteur a proposé dans la continuité de ces annonces d'appliquer le taux de TVA à 5,5 % à la construction de logements intermédiaires dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville afin d'encourager la construction de logements dans ces quartiers.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement (COM-612) de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 28 quater BB (nouveau) (article 279-0 bis A du code général des impôts) - Conditions d'application du taux réduit de TVA pour les logements locatifs intermédiaires

Objet : cet article modifie les conditions d'application du taux réduit de TVA pour les logements locatifs intermédiaires.

I. Le droit en vigueur

L'article 279-0 bis A du code général des impôts fixe les conditions d'application de la TVA au taux réduit de 10 % pour les investisseurs institutionnels qui acquièrent des logements locatifs intermédiaires.

Ainsi, ce taux réduit s'applique aux constructions de logements :

- situées dans les zones tendues ;

- destinées à être loués à des personnes dont les ressources sont inférieures à un certain seuil ;

- intégrées dans un ensemble immobilier comprenant au moins 25 % de logements sociaux, sauf dans les communes ayant plus de 50 % de logements sociaux et dans les quartiers ANRU.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que le taux retenu de 50 % de logements sociaux dispensant de la condition d'intégration dans un ensemble immobilier comprenant au moins 25 % de logements sociaux était élevé, de sorte que ces dispositions n'avaient vocation à s'appliquer que de manière très isolée privant d'effet cette mesure pourtant attendue par l'ensemble des professionnels et collectivités concernées en excluant de trop nombreux territoires.

Elle a donc proposé de ramener ce taux de 50 % à 35 % pour relancer de manière efficace la mixité sociale dans les communes concernées.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-613 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 28 quater BC (nouveau) (articles L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation) - Apports de locaux commerciaux ou professionnels à des filiales de logements intermédiaires

Objet : cet article autorise les organismes HLM à apporter des locaux commerciaux ou professionnels à leurs filiales de logements intermédiaires.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation permettent aux organismes HLM de créer sous certaines conditions des filiales qui auront pour seul objet de construire, d'acquérir et de gérer des logements locatifs intermédiaires.

Ces filiales peuvent également acquérir des locaux à usages commercial, professionnel ou d'habitation, à l'exception des logements locatifs sociaux, pour les transformer en logements locatifs intermédiaires.

Pour constituer le capital de ces filiales, les organismes peuvent apporter les logements intermédiaires qu'ils détiennent.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que si les organismes HLM pouvaient constituer des filiales de logements intermédiaires dont le capital peut être doté grâce à des apports en nature de logements intermédiaires que l'organisme détient déjà, cependant la loi n'a pas prévu le cas où ces logements sont situés dans les immeubles qui comportent, à titre accessoire, des locaux commerciaux ou professionnels. Dès lors, les organismes ne peuvent apporter ces logements ou alors ils doivent conserver la propriété des locaux commerciaux ou professionnels et créer une copropriété.

Votre rapporteur a donc proposé de résoudre cette difficulté en permettant l'apport des logements intermédiaires et des locaux commerciaux ou professionnels accessoires.

Votre commission a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-611) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-221)

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 28 quater B (supprimé) (article L. 621-2 du code de la construction et de l'habitation) - Modification de la définition de la sous-occupation d'un logement

Objet : cet article donne une nouvelle définition des logements insuffisamment occupés

I. Le droit en vigueur

L'actuel article R. 641-4 du CCH donne la définition suivante de la sous-occupation d'un logement : sont considérés comme insuffisamment occupés les locaux comportant un nombre de pièces habitables, au sens de l'article 28 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 modifiée, non comprises les cuisines, supérieur de plus de deux au nombre de personnes qui y ont effectivement leur résidence principale.

Ne sont pas considérées comme pièces habitables pour l'application du présent article les pièces effectivement utilisées pour l'exercice d'une fonction publique élective ou d'une profession et indispensables à l'exercice de cette fonction ou profession.

Pour la détermination des conditions d'occupation, peuvent seuls être compris au nombre des personnes ayant effectivement leur résidence principale dans le local considéré :

-l'occupant et son conjoint ;

-leurs parents et alliés ;

-les personnes à leur charge ;

-les personnes à leur service et affiliées de ce fait à une caisse d'assurances sociales et de compensation d'allocations familiales ;

-les personnes titulaires d'un contrat de sous-location.

La définition résultant de la nouvelle rédaction de l'article L. 621-2 du CCH aboutit, à titre d'exemple, à ce que la sous-occupation soit caractérisée lorsqu'un F4 est occupé par 2 personnes, alors qu'actuellement un couple n'est considéré en sous occupation que lorsqu'il loge dans un F5.

Le classement d'un logement dans la catégorie « sous-occupé » emporte des conséquences juridiques potentiellement fortes : en application de l'article L. 442-3-1 du CCH, le bailleur social est tenu de proposer au locataire en situation de sous-occupation un nouveau logement correspondant à ses besoins.

Dans les logements situés sur les territoires définis au 7° de l'article 10 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948180(*), le locataire ayant refusé trois offres de relogement faites par le bailleur ne bénéficie plus du droit au maintien dans les lieux181(*). À l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification de la troisième offre de relogement, le locataire est déchu de tout titre d'occupation des locaux loués.

La déchéance du droit au maintien dans les lieux n'est pas applicable aux locataires âgés de plus de soixante-cinq ans, aux locataires présentant un handicap ou ayant à leur charge une personne présentant un tel handicap et, selon des modalités définies par décret, aux locataires présentant une perte d'autonomie physique ou psychique, ou ayant à leur charge une personne présentant une telle perte d'autonomie. Il ne s'applique pas non plus aux logements situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 28 quater B modifie l'article L. 621-2 du code de la construction et de l'habitation pour faire remonter du niveau règlementaire au niveau législatif la définition de la sous-occupation tout en rendant plus stricte cette définition, puisque seraient désormais considérés comme insuffisamment occupés les locaux comportant un nombre de pièces habitables supérieur de plus de un (au lieu de deux) au nombre de personnes qui y ont effectivement leur résidence principale.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur comprend l'objectif poursuivi par la présente disposition : elle aboutira - en théorie - à davantage de mobilité au sein du parc social et permettra donc une meilleure adéquation entre la taille des ménages et celle du logement. Toutefois, elle n'y souscrit pas pour plusieurs raisons :

- cette mesure pourrait impacter de manière négative certains ménages en rendant plus difficiles leurs conditions concrètes de logement. La sous-occupation d'un logement concerne en effet fréquemment des ménages dont les enfants, jeunes adultes, ont quitté le domicile parental. Toutefois, dans les populations socialement et économiquement vulnérables qui occupent le parc HLM, avec un risque fort de chômage et de précarité chez les jeunes, la décohabitation n'est pas toujours définitive et il n'est pas rare que les jeunes en difficulté retournent vivre chez leurs parents. Les divorces ou séparations produisent le même effet. Enfin, la génération des parents fournit souvent un service de garde aux petits-enfants, qui permet aux jeunes actifs, notamment aux jeunes femmes, de mener leur vie professionnelle. Il ne faudrait donc pas que la disposition de l'article 28 quater B, en durcissant les règles de la sous-occupation, menace ces solidarités familiales qui restent un filet de sécurité essentiel pour les populations les plus fragiles ;

- votre rapporteur est d'autant moins encline à prendre ce risque que personne n'est en mesure d'indiquer quels seraient les avantages réels de la nouvelle définition proposée pour la sous-occupation. Celle-ci est-elle un véritable problème qui pénalise lourdement la gestion du parc HLM ? Interrogé sur les données d'impact de cette mesure, le Gouvernement a indiqué qu'il n'existe pas de statistiques nationales récentes concernant la sous-occupation d'un logement182(*).

Compte tenu de la difficulté à apprécier le rapport coût/avantage de la mesure proposée, la commission spéciale a supprimé cet article en adoptant deux amendements identiques, l'un de votre rapporteur (COM-552) et l'autre de M. Favier et des membres du groupe communiste républicain et citoyen (COM-491).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

CHAPITRE II BIS - Renforcer la représentativité locative dans le logement social

Votre rapporteur signale que la commission spéciale a adopté l'amendement COM-80 de M. Marseille qui modifie l'intitulé du chapitre II bis pour parler de représentativité locative plutôt que de démocratie locative.

Article 28 quater (articles L. 421-9 et L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation) - Parité aux élections des représentants des locataires

Objet : cet article instaure la parité dans les listes de candidats aux élections des représentants des locataires

I. Le droit en vigueur

Les règles relatives à la représentation par voie d'élection des locataires au sein des organes de gouvernance des offices publics de l'habitat et des sociétés HLM figurent, respectivement, aux articles L. 421-9 et L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation. Ces règles ne comportent pas d'obligation de respect de la parité hommes/femmes dans la constitution des listes de candidats.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n°1026 des rapporteurs, avec avis favorable du Gouvernement. Il vise à instaurer la parité entre les femmes et les hommes dans les listes de candidats aux élections des représentants des locataires dans les offices publics de l'habitat, les entreprises sociales pour l'habitat et les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux. Il modifie donc dans ce sens les articles L. 421-9 et L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation.

III. La position de votre commission

La commission spéciale approuve la règle de parité entre hommes et femmes dans la composition des listes de candidats aux élections des représentants des locataires.

Elle a par ailleurs adopté l'amendement COM-558 de votre rapporteur qui donne aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris la possibilité de participer au conseil d'administration de sociétés d'HLM.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 quinquies (supprimé) (articles L. 421-9, L. 422-2-1 et L. 481-6 du code de la construction et de l'habitation) - Obligation d'affiliation des associations locales de locataires

Objet : cet article crée une obligation d'affiliation à des organisations nationales pour les associations locales représentant les locataires dans le conseil d'administration des organismes de logement social

I. Le droit en vigueur

L'article L. 421-9 du CCH, pour ce qui concerne les OPH et l'article L. 422-21, pour ce qui concerne les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré confient la représentation des locataires dans les instances de gouvernance à des représentants « élus sur des listes de candidats présentées par des associations oeuvrant dans le domaine du logement ».

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 1027 des rapporteurs.

Dans sa première rédaction, le dispositif proposé modifiait les articles L. 421-9 et L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation afin d'obliger les associations de locataires présentant des listes aux élections dans le parc HLM à être affiliées à l'une des organisations nationales siégeant à la Commission nationale de concertation.

Cette mesure a été très discutée en commission. Le Gouvernement a demandé son retrait. M. Philippe Bies, rapporteur thématique, a indiqué que : « l'objectif avoué est d'éviter des candidatures qui ne défendraient pas l'ensemble des locataires et qui seraient orientées vers des populations particulières. (...) On assiste aujourd'hui à des dérives d'extrémisme politique ou religieux. Il est donc nécessaire d'affilier les représentants locaux à des associations nationales. Peut-être faudra-t-il intégrer explicitement les associations de consommateurs dans le champ de cet amendement en séance ».

L'article a donc été retravaillé en séance publique. L'amendement n° 1102 de M. Hammadi a élargi la liste des organisations nationales auxquelles devront être affiliées les associations de locataires afin de prendre en compte toute la diversité des familles d'associations ayant notamment pour objet la défense des intérêts des locataires. Cette liste comprend désormais les organisations nationales siégeant à la Commission nationale de concertation, au Conseil national de l'habitat ou au Conseil national de la consommation.

Par ailleurs, l'amendement n° 1596 du Gouvernement a créé un paragraphe II à l'article 28 quinquies pour modifier dans le même sens l'article L. 481-6 du CCH et ainsi étendre aux sociétés d'économie mixte le mécanisme d'affiliation à des associations nationales.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur se montre très réservée quant au dispositif proposé dans cet article, même après sa réécriture en séance publique par les députés.

D'une part, comme l'a rappelé la ministre du logement lors des débats, l'article L. 421-9 du CCH dispose déjà que les associations de locataires doivent être indépendantes de tout parti politique ou organisation à caractère ethnique, racial, confessionnel ou philosophique. Une association ne respectant pas cette neutralité peut être exclue des élections de locataires, voire dissoute, sur ce fondement. Si des dérives existent dans certaines associations, il est du devoir des pouvoirs publics d'y répondre et de faire respecter la loi. Prétendre résoudre le problème en créant un filtre sous la forme d'une obligation d'affiliation aux organisations nationales siégeant à la Commission nationale de concertation, au Conseil national de l'habitat ou au Conseil national de la consommation, c'est, pour les pouvoirs publics, transférer à ces dernières la responsabilité de faire le tri au lieu de faire le travail eux-mêmes.

D'autre part, il existe dans certains territoires des associations de locataires historiquement bien implantées, qui s'acquittent fort bien de leur tâche de représentation des locataires, dont la neutralité ne saurait être mise en doute et qui tirent leur légitimité de leur totale indépendance vis-à-vis de quelque organisation que ce soit. Votre rapporteur ne voit pas de raison solide pour imposer une obligation d'affiliation à ces associations. La loi doit cibler les associations qui ne respectent pas l'obligation de neutralité et non pas imposer des contraintes à celles qui font mal leur travail.

En conséquence, votre commission a adopté les amendements de suppression COM-553 de votre rapporteur et COM-126 de M. Danesi.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 28 sexies (article 44 bis de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986) - Financement des associations représentatives de locataires

Objet : cet article oblige les organismes HLM à participer au financement des associations locales de locataires en fonction de leur résultat aux dernières élections.

I. Le droit en vigueur

L'article 44 bis de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière offre d'ores-et-déjà un cadre permettant le financement des associations de locataires du secteur du logement social. Il dispose en effet que les bailleurs sont tenus d'élaborer, avec les représentants des associations de locataires présentes dans le patrimoine du bailleur affiliées à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation, les représentants des associations de locataires ayant obtenu 10 % des suffrages exprimés aux dernières élections et les administrateurs élus représentants des locataires, un plan de concertation locative couvrant l'ensemble de leur patrimoine. Ce plan de concertation locative prévoit notamment des moyens matériels et financiers attribués aux représentants des locataires pour exercer leurs fonctions dans ce cadre.

L'État ne dispose cependant pas d'éléments relatifs au financement des associations de locataires par les bailleurs. Les outils de financement et les montants du financement semblent assez disparates d'un bailleur à l'autre et personne n'est en mesure aujourd'hui de dresser un tableau d'ensemble.

Les seules données fiables portent sur les subventions aux associations représentatives de locataires siégeant à la commission nationale de concertation accordées chaque année par l'État et la CGLLS (cf. tableau ci-dessous), mais ces sommes ne donnent qu'un aperçu sans doute très partiel du financement des associations de locataires.

Associations

Sub. DHUP 2014

Sub. CGLLS 2014

Sub. DHUP 2015

Sub. CGLLS 2015

Sub. DHUP 2016

AFOC

33 059

138 271

36 593

131 987

38 000

CGL

74 051

106 287

64 409

103 455

60 000

CLCV

87 634

242 318

92 983

250 964

90 000

CNL

121 438

360 555

126 825

358 410

122 000

CSF

73 213

130 375

68 585

132 990

65 000

TOTAL en €

389 395

977 806

389 395

977 806

375 000

Source : DHUP

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 1028 des rapporteurs, avec avis favorable du Gouvernement. Il crée un mécanisme de financement pour les associations de locataires. Deux amendements de séance ont précisé le dispositif en introduisant un délai d'entrée en vigueur et en veillant à mieux encadrer l'utilisation des fonds.

Plus précisément, le dispositif proposé modifie le deuxième alinéa de l'article 44 bis de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière afin que le plan de concertation locative « prévoie des moyens financiers, au moins égaux à 2 € par logement du patrimoine concerné par le plan et par an, pour soutenir les actions des associations qui participent à la concertation locative. Ces moyens sont répartis entre les associations de locataires en fonction de leurs résultats aux dernières élections des représentants des locataires. L'usage de ces moyens et les modalités de suivi de cet usage sont définis dans le plan de concertation locative. Un bilan annuel de l'utilisation de ces moyens est adressé par les associations bénéficiaires à l'organisme concerné ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur n'est pas opposée à la mise en place d'un mécanisme de financement clair des associations de locataires par les bailleurs sociaux. Sur la base d'une participation de 2€ par logement, le parc social comptant environ 4 700 000 logements, la recette s'élèverait environ à 9 400 000€.

Pour les associations actuellement non financées, cette mesure est un progrès. Il existe néanmoins certaines associations qui bénéficient déjà de financements dont le montant est négocié dans le cadre du plan de concertation locative et qui dépasse 2 € par logement. Si la rédaction du dispositif n'interdit pas d'accorder un montant supérieur (la somme de 2 € constituant un plancher), il est à craindre néanmoins que ce plancher devienne la norme. Il faudra donc évaluer dans l'avenir l'impact concret de la mesure.

Par ailleurs, fixer dans la loi la définition précise du montant conduit à rendre difficile son actualisation dans les années à venir. Sur proposition de votre rapporteur, la commission spéciale a donc adopté l'amendement COM-554 qui renvoie la détermination du montant plancher de financement à un arrêté du ministre chargé du logement.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 septies (supprimé) (article L. 623-1 du code de la consommation) - Actions de groupe intentées, dans le domaine du logement social, par des associations de défense des consommateurs non représentatives au niveau national et non agréées

Objet : cet article permet à des associations de défense des consommateurs non représentatives au niveau national et non agréées d'intenter une action de groupe contre un ou plusieurs organismes de logement social.

I. Le droit en vigueur

Créée par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014183(*), l'action de groupe en matière de consommation permet à une association de défense des consommateurs de saisir une juridiction civile pour « obtenir la réparation des préjudices individuels subis par des consommateurs placés dans une situation similaire (...) et ayant pour cause commune un manquement d'un ou des mêmes professionnels à leurs obligations légales ou contractuelles »184(*).

Les consommateurs qui adhèrent à l'action de groupe sont ainsi représentés par une association, cette dernière répartissant l'indemnisation que le ou les professionnels devront éventuellement verser sur décision du juge civil.

Pour porter une action de groupe, l'association de défense des consommateurs doit remplir deux conditions : être représentative au niveau national, d'une part, et avoir obtenu un agrément ministériel, d'autre part.

Le logement social entre dans le périmètre de l'action de groupe « consommation » : les locataires sont des personnes physiques auxquelles un service est fourni (la location du logement) et des préjudices matériels peuvent être causés par les éventuels manquements des bailleurs sociaux.

Six actions de groupe ont d'ailleurs été lancées dans le domaine du logement social entre fin 2014 et septembre 2015. À titre d'exemple, la confédération nationale du logement (CNL) mène une action contre la clause d'un bailleur social lui permettant de facturer les pénalités de retard pour impayés de loyer à 2 % de ce dernier.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a revu le régime de l'action de groupe en matière de logement social.

Elle souhaite permettre à toute association de défense des consommateurs d'intenter une action de groupe en ce domaine, les conditions de représentativité et d'agrément étant supprimées.

Ces conditions représenteraient, d'après M. Razzy Hammadi, « un frein à l'introduction d'une action de groupe à l'égard d'un bailleur social ayant manqué à ses obligations légales, en raison de l'étroitesse des liens pouvant exister entre les bailleurs et les associations de défense des locataires »185(*).

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté les amendements de suppression COM-391, COM-48, COM-81 et COM-236 déposés respectivement par sa rapporteur et MM. Grand, Marseille et Dubois.

Le présent article entre, en effet, en contradiction avec la conception française de l'action de groupe.

Dès 2011, notre collègue Nicole Bonnefoy insistait sur la nécessité de créer des garde-fous pour éviter la constitution d'associations ad hoc intentant des actions de groupe dilatoires ou abusives186(*). L'agrément des associations constitue, comme elle le soulignait, un filtre indispensable à la crédibilité des procédures engagées.

Cette analyse est d'ailleurs consacrée par le projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle en cours d'examen devant le Parlement187(*). Ce texte - qui concerne toutes les actions de groupe à l'exception de celles relatives à la santé et à la consommation - réserve en effet ces procédures aux associations agréées ou régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans.

Votre rapporteur rappelle, enfin, que le mécanisme de l'action de groupe fonctionne sans difficulté dans le domaine du logement social, de nombreuses procédures ayant déjà été lancées188(*), et qu'il n'est donc pas nécessaire de créer un régime propre à ce secteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

CHAPITRE III - Mieux répartir l'offre de logement social sur les territoires et favoriser le développement des stratégies foncières
Article 29 (articles L. 302-2, L. 302-4, L. 302-5, L. 302-6, L. 302-8, L. 302-9-1-3 [nouveau], L. 443-15-7 du code de la construction et de l'habitation) - Conditions d'application de la loi SRU

Objet : cet article réforme les conditions d'applications de la loi SRU.

I. Le droit en vigueur

A. Les obligations de l'article 55 de la loi SRU

Le principe de la mixité sociale dans l'habitat et de sa mise en oeuvre sur le territoire a été défini par la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991. Il était en effet prévu que les communes situées dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants, sans taille minimale, et ne comptant pas 20 % de logements sociaux ni 18 % de bénéficiaires d'aides à la personne, devaient s'engager à réaliser des logements locatifs sociaux ou acquitter une contribution financière à un organisme pour réaliser des logements. Cependant, ce dispositif s'est révélé complexe à mettre en oeuvre.

L'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU, a réformé les principes de mixité sociale pour permettre leur mise en oeuvre effective et instauré l'obligation pour certaines communes de compter au moins 20 % de logements sociaux. La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a renforcé cette obligation portant le taux minimum de logements sociaux à 25 %.

Le Comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté (CIEC) du 6 mars 2016 a proposé, au titre des mesures pour favoriser la mixité sur les territoires, de renforcer de nouveau les obligations de la loi SRU. Les articles 29 à 31 du présent projet de loi traduisent ces mesures sur le plan législatif.

Parallèlement, le Premier ministre, M. Manuel Valls, a donné des instructions aux préfets pour que ceux-ci mobilisent l'ensemble des moyens à leur disposition afin que les communes respectent leurs obligations relatives aux logements sociaux, et a désigné M. Thierry Repentin comme délégué interministériel à la mixité dans l'habitat, le chargeant d'aider à la mise en oeuvre de ces mesures.

 Champ d'application

Les dispositions de l'article 55 de la loi SRU ont été codifiées àaux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation mais restent connues sous l'appellation de l'article 55 de la loi SRU dans le langage courant.

L'obligation de respecter un taux de 25 % de logements sociaux s'applique aux communes remplissant les conditions suivantes :

- avoir une population au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions ;

- et être situées dans une agglomération ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.

Cependant, ce taux est fixé à 20 % de logements sociaux pour :

- les communes précitées appartenant à une agglomération ou un EPCI et dans lesquels le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande. Un décret détermine la liste des agglomérations ou des EPCI concernés en fonction de trois critères : la part de bénéficiaires de l'allocation logement dont le taux d'effort est supérieur à 30 %, le taux de vacance dans le parc social et le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc social ;

- les communes de plus de 15 000 habitants dont le nombre d'habitants a augmenté dans une certaine proportion et qui n'appartiennent pas à une agglomération ou un EPCI de plus de 50 000 habitants et comportant une commune de plus de 15 000 habitants, lorsque leur parc de logements justifie un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande.

En revanche, sont exemptées de ces obligations :

- les communes en décroissance démographique, sous réserve d'appartenir à un EPCI à fiscalité propre doté d'un PLH exécutoire ;

- les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C ou d'un plan d'exposition au bruit ou d'une servitude de protection ;

- les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumise à une inconstructibilité de bâtiment à usage d'habitation en application d'un plan de prévention des risques technologiques ou d'un plan de prévention des risques naturels, ou d'un plan de prévention des risques miniers.

Les logements sociaux décomptés au titre de la loi SRU sont strictement définis. Ils comprennent :

- les logements locatifs appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré construits avant 1977 ;

- les logements conventionnés à l'APL, y compris ceux des organismes HLM et ceux du parc privé conventionnés avec l'Anah (social ou très social) ;

- les logements ou les lits des logements-foyers de personnes âgées, de personnes handicapées, de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et des résidences sociales, conventionnés à l'APL ;

- les places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ;

- les places des centres d'accueil pour demandeurs d'asile ;

- les logements dont la convention à l'APL est venue à échéance pendant une période de cinq ans à compter de cette échéance ;

- les logements locatifs sociaux vendus à leurs locataires, pour une durée de cinq ans ;

- les logements appartenant aux SEM des départements d'outre-mer ;

- les logements appartenant à l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à participation majoritaire de l'Entreprise minière et chimique ;

- les logements appartenant aux houillères de bassin, aux sociétés à participation majoritaire des houillères de bassin ainsi qu'aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France et, jusqu'au 31 décembre 2016, à la société de gestion du patrimoine immobilier des houillères du bassin du Nord et du Pas-de-Calais ;

- les logements financés par l'État ou les collectivités locales occupés à titre gratuit, à l'exception des logements de fonction, ou donnés à leur occupant ou acquis par d'anciens supplétifs de l'armée française en Algérie ou assimilés, grâce à une subvention accordée par l'État au titre des lois d'indemnisation les concernant.

2° Mise en oeuvre d'un programme de rattrapage

Le préfet communique, en application de l'article L. 302-6, aux communes susceptibles d'être concernées par l'obligation de respecter un taux de logements sociaux, les inventaires de logements sociaux situés sur leur territoire.

La commune déficitaire doit fixer, en application de l'article L. 302-8, un objectif de réalisation de logements sociaux par période triennale qui ne peut être inférieur au nombre de logements nécessaires pour atteindre le taux qui lui est applicable en 2025.

Ainsi, l'objectif de réalisation de logements sociaux ne peut être inférieur pour la période 2014-2016 à 25 % des logements à réaliser pour atteindre en 2025 le taux de 20 % ou 25 % de logements sociaux selon le cas, à 33 % pour la période 2017-2019, 50% pour la période 2020-2022 et 100 % pour la période 2023-2025. En outre, lorsqu'il existe un PLH, ce dernier précise l'échéancier annuel de construction de logements sociaux et les modalités de réalisation. Le nombre de logements sociaux mis en chantiers pour chaque période triennale ne peut être inférieur à 30% de l'ensemble des logements commencés lors du triennat écoulé.

Une typologie de logement doit également être respectée. En cas d'absence de PLH et pour les PLH entrant en vigueur à compter du 1er janvier 2014, la part des logements financés par des prêts locatifs sociaux (PLS) ne peut dépasser 30 % de logements sociaux à construire, ni dépasser 20 % si le nombre de logements sociaux est inférieur à 10 % ; en outre, la part des logements financés par des prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) doit être au moins égale à 30 %.

Toutefois, il est possible de mutualiser les objectifs triennaux de rattrapage entre communes appartenant à un EPCI compétent en matière de programme local de l'habitat (PLH). Cette possibilité est soumise au respect de plusieurs conditions :

- l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux mutualisé ne peut être inférieur à la somme des objectifs de rattrapage des communes déficitaires ;

- les communes contributrices ne peuvent se voir imposer la construction de logements sociaux supplémentaires sans leur accord.

3° Sanctions du non-respect des obligations en matière de logements sociaux

En cas de non-respect de ses obligations, la commune doit verser une contribution financière annuelle prévue à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, a cependant exonéré de prélèvement financier pendant les trois premières années les communes soumises à l'obligation de la loi SRU, à compter du 1er janvier 2015, en raison de la création ou de l'extension d'une commune nouvelle, de la création d'un EPCI à fiscalité propre dont elles deviennent membres, d'une modification du périmètre de l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, d'une fusion de cet établissement ou d'une modification des limites des communes membres de celui-ci.

La commune peut également être soumise au respect d'autres mesures présentées dans le commentaire de l'article 30 du présent projet de loi, lorsqu'elle a été déclarée carencée.

4° Le bilan quantitatif du triennat 2011-2013

Selon le ministère du logement, 1 115 communes sont soumises aux obligations de l'article 55 de la loi SRU : 62 % d'entre elles doivent atteindre le taux de 25 % de logements sociaux et 38 % d'entre elles le taux de 20 % de logements sociaux. 219 communes sont carencées à l'issue du bilan triennal de la période 2011-2013.

128 communes ont été exonérées de prélèvement en raison de la perception de la DSU et d'un taux de logement sociaux supérieur à 15 %.

B. La révision du programme local de l'habitat (PLH)

Le programme local de l'habitat, établi par un EPCI pour l'ensemble de ses communes membres, définit « les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements ».

Il peut être modifié, en application de l'article L. 302-4 du code de la construction et de l'habitation, pour être mis en conformité avec des dispositions législatives et règlementaires relatives à la politique du logement entrées en vigueur après son adoption, pour prendre en compte des évolutions démographiques, économiques et sociales, ou pour prendre en considération les objectifs des projets de rénovation urbaine.

Le projet de modification est transmis au préfet et aux personnes morales associées à son élaboration. Leur avis est réputé donné s'il n'est pas rendu dans un délai de deux mois.

II. Le projet de loi initial

Le présent article modifie le champ d'application de l'article 55 de la loi SRU.


· Le 2° du I redéfinit la notion de commune ne justifiant pas d'un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et soumise au taux de 20%. Alors que cette catégorie de communes était déterminée en fonction de trois critères - taux d'effort des bénéficiaires de l'allocation logement, vacance structurelle, nombre de demandes de logements -, le projet de loi ne retient plus que ce dernier critère.

De même, pour déterminer la liste des communes isolées de plus de 15 000 habitants et dont le parc de logements justifie un effort de production pour répondre à la demande, ne seront plus pris en compte les trois critères précités, mais uniquement celui du nombre de demandes de logements sociaux au regard du nombre d'emménagements annuels dans le parc social locatif de la commune.

En outre, la possibilité d'exemption des communes en situation de décroissance démographique est supprimée, le gouvernement ayant jugé que ce critère n'était plus pertinent dans la mesure où cette décroissance peut résulter d'une augmentation des résidences secondaires et où elle peut masquer une forte tension sur le parc social.

Le projet de loi crée un nouveau cas d'exemption pour les communes :

- situées hors d'une agglomération de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d'activités et d'emplois par le réseau de transports en commun, dans des conditions définies par décret ;

- ou situées dans une agglomération de plus de 30 000 habitants dans laquelle le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels sera inférieur à un seuil fixé par décret.

La liste de ces communes sera arrêtée sur proposition des EPCI auxquels elles appartiennent, après avis du préfet de région et de la commission nationale « SRU ».

Le projet de loi modifie également la liste des logements sociaux décomptés en y ajoutant les terrains locatifs familiaux en état de service, dont la réalisation est prévue au schéma départemental d'accueil des gens du voyage, qui sont aménagés et implantés dans les conditions prévues à l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme et qui sont destinés à l'installation prolongée de résidences mobiles.

Enfin, il précise que les communes soumises aux obligations de la loi SRU pour la première fois, à compter du 1er janvier 2015, seront exonérées du prélèvement pendant les trois premières années, et ce quelles que soient les raisons ayant conduit les communes à entrer dans le champ du dispositif. Cette disposition permettra notamment aux communes soumises à la loi SRU en raison d'un dépassement de seuil de population d'être exonérées de prélèvement les trois premières années.


· Le 3° du I procède aux coordinations nécessaires aux articles L. 302-6 et L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation.


· Le 4° du I supprime la possibilité de mutualiser des objectifs de réalisation des logements sociaux au niveau de l'EPCI.

Les taux de logements PLS et PLAI, jusqu'ici applicables seulement en l'absence de PLH ou pour les PLH adoptés après 2014, s'appliquent désormais dans tous les cas. Les PLH devront tenir compte de ces objectifs et des typologies de logements.

L'obligation de réaliser un nombre de logements sociaux au moins égal à 30 % du nombre de logements commencés sur la période triennale précédente est supprimée.


· Enfin, le 1° du I prévoit de déroger aux modalités de révision du PLH pour prendre en compte les obligations en matière de logements sociaux. Le gouvernement a constaté que peu de PLH avaient été modifiés afin de tenir compte des nouvelles obligations instaurées en matière de taux de logements sociaux depuis l'entrée en vigueur de la loi du 18 janvier 2013. En effet, seuls 43 PLH sur 144 définissent des objectifs de rattrapage pour les communes SRU, 40 ayant défini des seuils compatibles avec la loi en matière de typologie de logement.

Désormais, le PLH devra obligatoirement être modifié pour prendre en compte les nouvelles obligations. Le projet de modification sera transmis au préfet et aux personnes morales qui ont été associées à l'élaboration du PLH. À défaut d'avis dans un délai de deux mois, leur avis sera réputé donné. Si le préfet estime que le PLH ne prend pas ou insuffisamment en compte les obligations, il adressera des demandes motivées de modifications à l'EPCI.

Le projet de modification devra être approuvé par l'organe délibérant de l'EPCI. Cette délibération deviendra exécutoire deux mois après sa transmission au préfet sauf si ce dernier a dans le délai constaté et notifié à l'EPCI le non-respect de ses demandes.

Si dans le délai de deux ans, le PLH n'a pas été modifié, ou si l'EPCI a « explicitement » notifié au préfet sa volonté de ne pas modifier son PLH, les prélèvements opérés sur les communes seront versés non plus à l'EPCI délégataire des aides à la pierre mais à l'EPFL ou l'EPFE, ou à défaut au FNAP.

Le II du présent article prévoit d'adapter les PLH en vigueur selon cette nouvelle procédure.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté, outre deux amendements rédactionnels, trois amendements des rapporteurs :

- précisant que l'évaluation de la demande de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, sera mesurée au regard du parc locatif social ;

- supprimant l'exemption automatique de certaines communes soumises à une inconstructibilité résultant d'un plan d'exposition au bruit ou un plan de prévention des risques afin de les soumettre à la possibilité d'être exemptées sur proposition des EPCI ;

- maintenant la possibilité de mutualiser les objectifs triennaux sur le territoire intercommunal en l'encadrant. Ainsi, lorsqu'une commune appartient à un EPCI compétent en matière de PLH et qui est délégataire des aides à la pierre, le PLH pourra fixer pour une seule période triennale l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux pour la commune sans que cet objectif ne puisse être inférieur au tiers de l'objectif de rattrapage légal.

Ils ont également prévu, sur proposition de M. Pupponi, que les représentants des organismes HLM seraient associés à l'élaboration du PLH.

Lors de l'examen en séance publique, outre un amendement rédactionnel, les députés ont adopté :

- un amendement de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues prévoyant la possibilité d'organiser une concertation avec les habitants et les associations locales lors de la procédure d'élaboration du PLH ;

- un amendement des rapporteurs tendant à maintenir en vigueur les dispositions actuelles relatives à la loi SRU jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions réglementaires d'application prévues pour cet article.

IV. La position de votre commission

Sur le champ d'application de la loi SRU, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-114 de Mme Sophie Primas et plusieurs de ses collègues, qui propose d'uniformiser les seuils d'application de la loi SRU en prévoyant que seraient concernées toutes les communes de plus de 3 500 habitants. Elle a en effet considéré que dès lors que l'intercommunalité s'est généralisée en Île-de-France, l'exception historique prévoyant d'appliquer la loi SRU aux communes franciliennes de 1 500 habitants n'avait plus de raison d'être. Cette mesure aura ainsi pour conséquence d'exempter de ce dispositif 58 communes franciliennes de moins de 3 500 habitants.

Votre rapporteur s'est interrogée sur les objectifs de rattrapage fixés par la loi. Elle a constaté les difficultés actuelles des communes, même volontaires, à tenir leurs objectifs de construction de logement social. Le calendrier de rattrapage fixé par le gouvernement est en pratique intenable : une commune qui aurait suivi la progression des objectifs inscrits dans la loi devrait réaliser 50 % de l'objectif en un triennat après avoir fait les 50 autres en plusieurs triennats ! Le nombre de communes susceptibles d'être déclarées carencées ne peut qu'augmenter fortement.

Les auteurs d'un rapport du CGEDD sur l'application de l'article 55 de la loi SRU189(*), entendus par votre rapporteur, notaient : « le prochain «triennat» verra très vraisemblablement, à législation inchangée, un accroissement sensible du nombre de communes carencées. Cette augmentation est la conséquence logique de l'augmentation exponentielle des taux prévus par la loi : rattraper 25 % du retard en 2016, 33 % en 2019, 50 % en 2022, pour avoir rattrapé 100 % du retard en 2025. Le niveau d'objectif est très exigeant et s'applique à des situations communales contrastées. Ces besoins quantitatifs se doublant depuis la loi de janvier 2013 d'objectifs sur la typologie des financements de logement, les risques de non-atteinte sont en conséquence élevés. » Ils ajoutaient « à taux donné de logements locatifs sociaux dans le parc de logements d'une commune, la capacité d'atteindre les objectifs de la loi SRU dépend de la combinaison de deux facteurs : d'une part un volume de construction neuve important, largement supérieur à la moyenne française, d'autre part une proportion des logements locatifs sociaux dans la construction neuve largement supérieure à celle des autres logements. En pratique, l'équation est quasi insoluble si la commune est trop en retard, sauf à mobiliser fortement le parc existant, ce qu'il est de toute façon recommandé de faire, mais dont on sait que c'est long et compliqué. »

Votre rapporteur a constaté que la réforme territoriale, en favorisant les regroupements de communes et le développement des EPCI, a conduit à augmenter le nombre de communes désormais soumises aux dispositions de la loi SRU.

Selon les estimations de la DHUP, le nombre de communes situées dans un périmètre concerné par la loi SRU va augmenter fortement mais le nombre de communes qui devraient être soumises à l'application de la loi SRU augmentera dans une proportion moindre. 219 nouvelles communes seraient concernées.

Source : Commission spéciale d'après les données transmises par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP)

Pour les communes entrant dans le champ d'application de la loi SRU en 2017, la situation est profondément inéquitable. En effet, et comme l'a souligné M. Thierry Repentin, délégué interministériel à la mixité sociale dans l'habitat, lors de son audition devant la commission spéciale, ces communes auront neuf années pour satisfaire à leurs obligations contre 25 ans pour les communes ayant été soumises dès 2000 aux obligations de logement social. Votre rapporteur a estimé que les dispositions du projet de loi prévoyant la dispense pendant le premier triennat du prélèvement financier et la possibilité pour la commission nationale « SRU » de proposer un aménagement de la réalisation des obligations sur trois années supplémentaires étaient insuffisantes pour corriger cette situation d'iniquité.

Votre rapporteur a, en conséquence, proposé de redéfinir les obligations des communes en matière de logements sociaux, les règles en vigueur s'avérant trop rigides, mal adaptées à la réalité des besoins. Votre rapporteur a souhaité souligner qu'il ne s'agissait en aucun cas d'exonérer les communes de leur obligation de construction de logements sociaux, mais simplement de permettre une meilleure adaptation de l'objectif aux réalités du terrain dans un souci d'efficacité et de bonne gestion.

Elle a proposé de remplacer l'ensemble du dispositif en vigueur par une contractualisation entre l'État et les communes, le périmètre des communes concernées demeurant inchangé - à l'exception du seuil applicable en Ile-de-France - et les nouvelles exemptions introduites par le projet de loi conservées.

Au lieu d'une règle uniforme, l'État et la commune concluraient un contrat d'objectifs et de moyens qui déterminerait :

- le taux de logements locatifs sociaux à atteindre sur le territoire de la commune et l'échéance pour l'atteindre. La proportion minimale de logements sociaux se situerait à l'intérieur d'une fourchette allant de 15 % à 25 %, compte tenu des spécificités du territoire : zone tendue/détendue, foncier disponible, moyens financiers de la commune, évolution prévisible des besoins, taux de vacance, obligations du PLH ;

- les objectifs de réalisation des logements locatifs sociaux que la commune s'engage à respecter lors des triennats pour atteindre le taux précité ;

- les conditions de réalisation des logements locatifs sociaux, soit par la réalisation de constructions neuves, soit par l'acquisition de bâtiments existants, soit par le recours à des dispositifs d'intermédiation locative ou de conventionnement du parc privé ;

- les typologies de logements locatifs sociaux à financer que la commune s'engage à respecter.

Ce contrat serait conclu pour une durée de six ans mais pourrait être révisé après trois ans.

Si les objectifs ne sont pas atteints, la commune peut être déclarée carencée.

Les communes nouvelles entrant dans le dispositif bénéficieront de ce nouveau dispositif.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-629 de votre rapporteur en ce sens.

S'agissant des cas d'exemption, les simulations des nouveaux critères d'exemption montrent une augmentation très forte du nombre de communes exemptables. Comme l'indique le tableau précité, 721 communes pourraient être exemptées : 29 au titre de la clause de risque, 409 au titre de l'insuffisance de rattachement aux bassins d'activités et d'emplois par les réseaux de transports en commun et enfin 283 au titre de l'insuffisance de la demande.

La DHUP a apporté les précisions suivantes à votre rapporteur sur la mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions :

- pour les exemptions en raison d'une faible demande de logement social, le ministère envisage d'arrêter le seuil en-deçà duquel les communes pourraient être exemptées à 2 (rapport de la demande sur les attributions annuelles hors mutations internes au parc social) ;

- pour les exemptions en cas d'insuffisance de relations aux bassins de vie et d'emplois par le réseau de transports en commun, le ministère a indiqué que la méthodologie pourrait être la suivante : dans un premier temps repérage de la zone d'emploi de rattachement de la commune, et, à l'issue de ce repérage, qualification de la desserte en transports en commun de la commune. Les premiers éléments de réflexion conduiraient à qualifier cette desserte en fonction de :


· l'absence d'une gare ou d'un arrêt de transport routier collectif ;


· dans le cas contraire, une fréquence de desserte/des horaires/des points d'arrêts insuffisants ;


· et/ou une trop grande distance, horaire ou kilométrique, à la zone d'emploi.

Votre rapporteur a constaté que ces exemptions obéiront à une procédure spécifique : la liste des communes exemptées sera arrêtée par le ministre chargé du logement sur proposition des EPCI, après avis du préfet de région et de la commission nationale « SRU ». Votre rapporteur a estimé que cette consultation de la commission nationale « SRU » alourdissait le processus de décision. Elle craint en outre que cette commission n'adopte une vision trop restrictive de ces dispositions, réduisant ainsi le nouveau champ d'exemption. Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-623 de votre rapporteur supprimant l'avis de cette commission.

Sur la liste des logements décomptés dans le cadre de la loi SRU, votre rapporteur a souhaité élargir cette liste à plusieurs nouveaux cas :

- les aires permanentes d'accueil des gens du voyage. Votre rapporteur a proposé de décompter ces aires plutôt que les terrains familiaux. En effet, elle a constaté que ces aires d'accueil sont de véritables lieux de séjour pour les gens du voyage qui se trouvent souvent en situation de précarité et qui peuvent rester sur ces aires plusieurs mois, voire plusieurs années. Ces aires d'accueil ont un coût non négligeable pour la collectivité et entrent parfaitement dans le champ des hébergements sociaux. Ce sont des équipements pérennes qui sont construits et gérés par les collectivités. Enfin, votre rapporteur a souhaité rappeler que les dépenses, notamment foncières, faites par une commune pour la création des aires d'accueil peuvent déjà être déduites des pénalités SRU. Elle a en conséquence estimé que si on pouvait déduire la dépense, on devait également pouvoir comptabiliser ces places. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-624 en ce sens ;

- les résidences universitaires des CROUS. Le droit actuellement en vigueur ne décompte que les résidences universitaires objets d'un conventionnement APL. Or, les résidences universitaires hébergent des étudiants aux ressources modestes, l'accès à ces résidences supposant en pratique d'être boursier. Votre rapporteur a donc considéré qu'elles pouvaient être assimilées à des logements locatifs sociaux. Cette mesure favorisera leur rénovation par les collectivités locales et permettra également de développer le logement des étudiants, qui, lorsqu'ils ne sont pas boursiers, ne peuvent bénéficier de place en résidence universitaire et sont actuellement conduits à se loger dans le parc privé à des prix prohibitifs. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-625 en ce sens ;

- les logements en accession sociale à la propriété. Votre rapporteur a considéré que la construction de logements sociaux ne devait pas se faire au détriment de la mixité sociale et que les dispositifs d'aide à l'accession à la propriété avaient un caractère social, en permettant de libérer des logements locatifs sociaux tout en facilitant le parcours résidentiel des familles. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-626 de votre rapporteur prévoyant de décompter certains logements en accession sociale à la propriété. Ce dispositif serait encadré pour ne viser que les logements occupés par des personnes aux revenus modestes. Ainsi, plusieurs conditions devraient être réunies : primo-accession, conditions de ressources des bénéficiaires, acquisition d'un terrain de manière différée ou bénéfice d'un prêt à remboursement différé, aides à l'accession sociale à la propriété attribuées par une ou plusieurs collectivités territoriales. Ces logements seraient décomptés pour une durée de dix ans, durée au-delà de laquelle on peut considérer que le propriétaire peut avoir changé et que le logement a perdu son caractère social.

De même, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-627 de votre rapporteur proposant de décompter les logements acquis par un prêt social location-accession (PSLA).

Votre commission a également adopté l'amendement COM-628 de votre rapporteur proposant de décompter, à compter du 1er janvier 2017, dans les communes comprenant au moins 15 % de logements sociaux, et pendant une durée de dix années suivant la date de leur acquisition, les logements neufs acquis par un prêt d'accession sociale ou un prêt à taux zéro mentionné à l'article L. 31-10-1du code de la construction et de l'habitation.

En outre, votre rapporteur a relevé que le CGEDD, dans son rapport190(*) sur les ventes aux locataires, avait préconisé d'étendre la durée de prise en compte des logements sociaux cédés aux locataires pour tenir compte des délais de construction dans les agglomérations concernées. En effet, il notait que « pour qu'il soit possible de vendre dans les communes concernées, tout en respectant les obligations de production, il faudrait que la reconstitution de l'offre soit présentée aux élus et aux services de l'État en même temps que le programme de mise en vente, et sur un périmètre pertinent tel que l'intercommunalité. Il serait même utile d'intégrer cette compensation par une forme de contractualisation, dont les programmes locaux de l'habitat constitueraient le cadre contractuel et les conventions d'utilité sociale la déclinaison.

« La nécessité d'intégrer deux à trois années pour le montage et la réalisation des opérations doit être prise en compte. C'est rarement le cas aujourd'hui, alors que les logements cédés figurent pourtant quelques années dans les logements pris en compte pour les quotas de logements sociaux réglementaires, notamment à cet effet. »

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-631 de votre rapporteur reprenant cette préconisation et portant le délai de décompte à 10 ans.

Votre commission spéciale a également adopté l'amendement COM-50 de M. Grand proposant de maintenir les règles actuelles relatives à l'encadrement de la mutualisation des objectifs de rattrapage au niveau de l'EPCI.

Par ailleurs, considérant que la question de la mixité sociale se posait également dans les communes ayant plus de 50 % de logements sociaux, votre rapporteur a proposé, d'une part, la suppression des financements publics pour les constructions de logements sociaux sur la commune, à l'exception de celles s'inscrivant dans le cadre d'une convention avec l'Agence nationale de la rénovation urbaine et, d'autre part, la mise en place d'un contrat d'objectifs et de moyens de réalisation de logements intermédiaires entre l'État et la commune.

Le contrat d'objectifs et de moyens conclu pour six ans indiquerait :

- le taux de logements intermédiaires à atteindre sur le territoire de la commune et l'échéance pour l'atteindre ;

- les objectifs de réalisation des logements intermédiaires que la commune s'engage à respecter pour chaque triennat afin d'atteindre le taux précité ;

- les conditions de réalisation des logements intermédiaires.

En cas de non-respect de ces objectifs, la commune pourrait être déclarée carencée. Cette carence emporterait deux conséquences :

- la neutralisation des dispositions des documents de planification et de programmation relatives aux logements sociaux ;

- la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou de l'acquisition des logements intermédiaires nécessaires.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-630 de votre rapporteur en ce sens.

Enfin, s'agissant des modifications des programmes locaux de l'habitat, votre rapporteur a proposé de supprimer l'introduction dans la procédure d'élaboration d'un PLH de la possibilité d'une concertation associant les habitants et les associations locales. Elle a en effet constaté que les dispositions actuelles de l'article L. 302-2 du code de la construction et de l'habitation portant sur l'association et la concertation des acteurs au cours de l'élaboration du PLH sont assez souples. Le nombre, la nature et le statut des personnes associées sont, en dehors de cas spécifiques (communes membres, ...), laissés à l'initiative de l'intercommunalité porteuse, en fonction des enjeux et du réseau d'acteurs du territoire. Il ne lui a donc pas paru utile d'introduire une disposition supplémentaire facultative dans le code. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-621 en ce sens.

Votre rapporteur a également supprimé l'obligation de révision des PLH afin de prendre en compte les obligations de la loi SRU. Elle a en effet estimé que la fusion des EPCI ou des communes allait conduire un certain nombre d'EPCI à devoir élaborer ou modifier leur programme local de l'habitat. Ajouter une obligation de révision uniquement pour les dispositions de la loi SRU n'a pas paru nécessaire à votre rapporteur qui a estimé, au contraire, que cette disposition risquait de complexifier les choses. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-622 supprimant cette obligation particulière de révision des PLH.

Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (COM-639).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 30 (articles L. 302-9-1 et L. 309-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation et articles L. 210-1, L. 213-2, L. 213-7 et L. 422-2 du code de l'urbanisme) - Mesures applicables aux communes carencées - Cas dans lesquels l'Etat peut délivrer des permis de construire

Objet : cet article apporte des précisions quant aux mesures applicables aux communes carencées et précise les cas dans lesquels l'Etat peut délivrer des permis de construire.

I. Le droit en vigueur

A. Le constat de carence

À l'issue de chaque période triennale, le préfet examine, en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, si les objectifs de rattrapage d'une commune soumise à la loi SRU ont été respectés. Il doit tenir compte de plusieurs éléments :

- l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale ;

- le respect de l'obligation de mettre en chantier au moins 30 % de logements locatifs sociaux rapportés au nombre total de logements commencés ;

- le respect de la typologie de logements ;

- les difficultés éventuelles rencontrées par la commune ;

- les projets de logements sociaux en cours de réalisation.

Il informe le maire de son intention d'engager la procédure de constat de carence en justifiant sa décision.

Le préfet saisit, en application de l'article L. 302-9-1-1, la commission départementale « SRU » qui examine les difficultés rencontrées par la commune n'ayant pas respecté ses objectifs, analyse les projets de réalisation de logements sociaux et définit des solutions. Si la commission conclut que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter ses obligations, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, la commission nationale « SRU ».

Cette commission nationale peut :

- recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations en cas de constat d'impossibilité pour la commune de respecter ses obligations pour des raisons objectives ;

- proposer un échéancier de réalisation de logements sociaux.

En pratique, un seul aménagement a été préconisé à l'issue de la période 2008-2010 pour deux communes ; le ministre chargé du logement n'en a retenu qu'un seul.

Au vu de ces éléments et après avoir recueilli l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, le préfet peut par un arrêté motivé prononcer la carence de la commune.

Le constat de carence emporte plusieurs conséquences :

- majoration par le préfet, après avis de la commission départementale « SRU », du prélèvement financier pour une durée maximale de trois ans. Cette majoration ne peut être supérieure à cinq fois le prélèvement ni excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune (7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant) ;

- possibilité pour le préfet de prévoir les secteurs dans lesquels il pourra délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des constructions à usage de logements ;

- possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou de l'acquisition de logements sociaux ;

- contribution de la commune au financement de l'opération de réalisation des logements sociaux pour un montant au moins égal à la subvention foncière versée par l'État, sans que cette contribution excède 13 000 euros par logement en Ile-de-France (5 000 euros pour le reste du territoire) ;

- possibilité pour le préfet, après avoir recueilli l'avis de la commune, de conclure avec un organisme une convention pour mettre en oeuvre un dispositif d'intermédiation locative ;

- neutralisation des dispositions relatives à l'offre de logements intermédiaires prévues dans les documents de planification ;

- exercice par le préfet du droit de préemption qui peut être étendu aux lots de copropriétés pour toutes opérations affectées au logement ou destinées à l'être (articles L. 210-1 et L. 213-1 du code de l'urbanisme) ;

- exigence d'une part minimum de 30 % de logements PLUS-PLAI dans les opérations de taille significative (article L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l'habitation) ;

- mobilisation du contingent communal en priorité pour loger les ménages éligibles au DALO (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation).

B. Cas dans lesquels l'État est compétent pour délivrer des permis de construire

En application de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale, le maire est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable. Dans les autres cas, le préfet ou le maire au nom de l'État est compétent.

Toutefois, l'État demeure compétent pour certaines opérations énumérées à l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme. Tel est le cas pour les opérations de logement arrêtées dans les secteurs déterminés par le préfet en cas de carence de la commune ainsi que pour les logements réalisés par des sociétés de construction dans lesquelles l'État détient la majorité du capital. Cette disposition concernait ADOMA avant le changement intervenu dans la composition de son capital.

II. Le projet de loi initial

Le 1° du I du présent article précise que, désormais, pour engager la procédure de constat de carence, le préfet devra constater soit le non-respect des objectifs de réalisation des logements sociaux, soit le non-respect de la typologie de financement des logements.

Le préfet n'aura plus à tenir compte des objectifs du PLH ni du respect de l'obligation de construire au moins 30 % de logements par rapport au nombre de logements commencés sous le précédent triennat.

Le projet de loi précise que l'arrêté de carence du préfet sera pris éventuellement après avis de la commission nationale « SRU ».

Cet arrêté emportera de nouvelles conséquences :

- le transfert à l'État des droits de réservation de la commune et la suspension ou la modification des conventions de réservation conclues avec les bailleurs gestionnaires. Selon le gouvernement, cette disposition permettra d'inciter les maires à respecter leurs objectifs et de sanctionner ceux ne souhaitant pas jouer le jeu de la mixité sociale ;

- pour plus d'efficacité, l'arrêté devra prévoir les catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logement pour lesquelles le préfet pourra délivrer des autorisations d'utilisation et d'occupation du sol dans des secteurs qu'il aura déterminés ;

- le montant maximal de la contribution au financement d'opérations de construction de logements sociaux versée par la commune augmente, passant à 50 000 euros par logement en Ile-de-France ou en Provence-Alpes-Côte-d'azur et 30 000 euros pour le reste du territoire, au lieu de 13 000 euros et 5 000 euros actuellement prévu ;

la contribution financière de la commune résultant d'une convention de mise en oeuvre d'un dispositif d'intermédiation locative, est augmentée pour atteindre 10 000 € par logement et par an et devient obligatoire. Toutefois, la contribution volontaire de la commune peut dépasser cette limite.

Ces deux contributions seront recouvrées par le préfet dans des conditions définies par décret.

Le préfet devra notifier aux maires les conventions conclues.

Le 2° du I apporte des précisions sur la procédure suivie devant la commission nationale « SRU ».

Il est ainsi précisé que pour les communes soumises pour la première fois au bilan triennal, à compter de 2017, la commission pourra proposer un aménagement des obligations et leur rééchelonnement éventuel au-delà de 2025 pour une période maximale de trois ans si elle considère que la réalisation des objectifs de rattrapage ne pourra être satisfaite pour des raisons objectives. Il s'agit ainsi de tirer les conséquences de la loi NOTRe.

Il est également prévu que la commission pourra obtenir tous documents utiles et solliciter les avis utiles pour se prononcer sur :

- les arrêtés de carence ;

- les absences d'arrêté de carence ;

- les cas d'exemption des communes de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d'activités et d'emplois par les transports en commun, ou dans lesquelles la demande de logement social est faible ou dont une partie du territoire est soumise à risque.

En matière d'urbanisme, le 1° du II précise que l'aliénation d'un bien susceptible de faire l'objet d'un droit de préemption du préfet doit être déclarée à la mairie de la commune carencée et au préfet à peine de nullité. Il s'agit ainsi de remédier à l'absence de délai de transmission de la déclaration d'intention d'aliéner au préfet par la commune.

Les 2° et 3° du II du présent article précisent les cas dans lesquels l'État est compétent en matière de délivrance de permis de construire. L'État sera ainsi de nouveau compétent pour les projets portant sur des logements construits par des sociétés de construction dans lesquelles l'État détient au moins un tiers du capital, c'est-à-dire les projets d'ADOMA. Ces nouvelles dispositions s'appliqueront aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées à compter de la publication de la présente loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté plusieurs amendements :

- trois amendements rédactionnels des rapporteurs ;

- un amendement des rapporteurs tendant à préciser que toutes les communes déficitaires, prélevées ou non, peuvent faire l'objet de la procédure de carence ;

- deux amendements identiques de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues et de Mme Hobert et M. Carpentier tendant à préciser les mécanismes d'intermédiation locative que pourra mettre en place le préfet lorsque la commune est carencée. Il s'agit d'ajouter la possibilité de recourir à l'intermédiation locative sous forme de mandat de gestion ;

- un amendement des rapporteurs tendant à prévoir la possibilité pour la commission nationale « SRU » de se prononcer sur l'absence de projets d'arrêté de carence ;

- un amendement des rapporteurs précisant que la commission nationale « SRU » pourra émettre des avis et recommandations au préfet de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement ;

- un amendement du gouvernement prévoyant, lorsque le droit de préemption est exercé par le préfet dans le cadre des mesures de carence, l'obligation pour le maire de transmettre au préfet dans un délai de 7 jours les déclarations préalables d'aliénation qu'il a reçues, sous peine d'une amende forfaitaire de 1 000 euros, après avoir entendu les observations du maire ;

- un amendement de M. Piron et plusieurs de ses collègues prévoyant que l'Etat demeurera compétent pour se prononcer sur les permis concernant les logements et les locaux d'hébergement et résidences hôtelières à vocation sociale, construits ou exploités par une société de construction dont l'Etat détient au moins un tiers du capital.

Lors de l'examen en séance, les députés ont adopté :

- un amendement du Gouvernement supprimant l'obligation pour le propriétaire de transmettre sa déclaration d'intention d'aliéner au préfet ;

- un amendement des rapporteurs pour permettre aux métropoles ainsi qu'à l'office foncier de la Corse d'être bénéficiaires du transfert par le préfet du droit de préemption urbain.

IV. La position de votre commission

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission spéciale a adopté deux amendements de coordination avec le nouveau dispositif de contractualisation mis en oeuvre à l'article 29 (COM-632 et COM-634).

En outre, votre rapporteur a proposé de supprimer le transfert automatique à l'État des droits de réservation de la commune sur des logements sociaux et la suspension ou modification des conventions de réservation qu'elle a payées. En effet, les droits de réservation sont le plus souvent la juste et nécessaire contrepartie d'un apport de terrain ou de garantie de la commune aux bailleurs sociaux. Votre rapporteur a estimé que le transfert des droits de réservation des logements sociaux existants des communes vers l'État et la suspension ou la modification des conventions de réservation passées par elle étaient contreproductifs à la construction de logements sociaux. En outre, cette disposition pourrait conduire certains maires à refuser à l'avenir d'accorder leurs garanties. Votre commission spéciale a adopté en conséquence quatre amendements identiques de votre rapporteur (COM-633), de M. Jean-Pierre Grand (COM-51), de M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-89), et de M. Loïc Hervé (COM-428).

S'agissant d'ADOMA, votre rapporteur a constaté que le gouvernement a introduit dans le projet de loi une disposition rejetée par le Sénat lors de l'examen de la loi Macron et qui rétablit la délivrance par l'Etat des permis de construire relatifs à ADOMA. Si votre rapporteur ne nie pas que certains maires sont réticents à délivrer ces permis à ADOMA, qui intervient dans le secteur du logement dit très social, elle considère néanmoins qu'il convient de maintenir au maire sa compétence en matière d'autorisation de permis de construire. Votre commission spéciale a adopté en conséquence l'amendement COM-635 de votre rapporteur supprimant cette disposition.

Enfin, votre commission spéciale a adopté, sur proposition de votre rapporteur, deux amendements rédactionnels ou de précision (COM-640 et COM-641), un amendement corrigeant une erreur de référence (COM-642) et un amendement de coordination (COM-643).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 31 (article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation) - Prélèvement sur les ressources fiscales des communes n'ayant pas atteint leur taux de logements sociaux

Objet : cet article apporte des précisions sur les modalités du prélèvement sur les ressources fiscales des communes n'ayant pas atteint leur taux de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

Les communes qui n'ont pas atteint leur taux de logements sociaux doivent verser, en application de l'article L. 302-7, une contribution financière prélevée sur leurs ressources fiscales. Sont cependant exonérées de cette contribution les communes qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) lorsque le nombre de logements sociaux excède 15 %. Ainsi, 128 communes ont été exonérées à ce titre, en 2015. 75 communes disposaient d'un taux de logements sociaux compris entre 15 et 20 % (dont 47 soumises à l'obligation de 25 % de logements sociaux, et 28 soumises à l'obligation de 20 %), les 53 autres disposant d'un taux compris entre 20 et 25 %.

Ce prélèvement financier est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant multiplié par la différence entre le nombre de logements à atteindre et le nombre de logements sociaux existants. Il ne peut cependant excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Il n'est pas non plus effectué s'il est inférieur à 4 000 euros.

Le prélèvement est diminué du montant de certaines dépenses de la commune. Sont ainsi pris en compte :

-  les subventions foncières accordées pour la réalisation de logements sociaux ;

- les subventions versées à l'aménageur d'une zone d'aménagement concerté à condition que des logements sociaux y soient réalisés ;

- les travaux de viabilisation, de dépollution ou de fouilles archéologiques des terrains ou des biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux ;

- le financement des dépenses engagées pour les dispositifs d'intermédiation locative, dans la limite d'un plafond fixé par décret, selon la localisation de la commune et sans pouvoir être supérieur à 5 000 euros par logement et par an ;

- les moins-values correspondant à la différence entre le prix de cession de biens donnant lieu à la réalisation effective de logements sociaux et leur valeur vénale ;

- la création d'emplacements d'aire permanente d'accueil des gens du voyage ;

- la mise à disposition par bail emphytéotique, bail à construction ou bail à réhabilitation de terrains ou d'immeubles à un maître d'ouvrage pour la réalisation de logements locatifs sociaux.

Cette contribution est versée :

- à l'EPCI délégataire des aides à la pierre auquel la commune appartient, ou à la métropole de Lyon ; la contribution doit être utilisée pour la construction de logements sociaux ou pour des opérations de renouvellement urbain ;

- à défaut, à l'établissement public foncier local si la commune est située dans son périmètre ;

- à défaut, à l'établissement public foncier d'État si la commune est située dans son périmètre ;

- à défaut, à un fonds d'aménagement urbain institué dans chaque région et destiné aux communes et EPCI pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

II. Le projet de loi initial

Le présent article modifie les modalités du prélèvement financier opéré sur les communes ne respectant pas leurs objectifs de réalisation de logements sociaux.

Le 1° du présent article précise que seront désormais exonérées de ce prélèvement les communes qui bénéficient de la DSU :

- lorsque le nombre de logements excèdera 20 %, pour les communes devant atteindre 25% de logements sociaux ;

- lorsque le nombre de logements excèdera 15 %, pour les communes devant atteindre 20% de logements sociaux.

Cette mesure permettra, selon le gouvernement, de mettre fin à une inégalité de traitement entre les communes bénéficiant de la DSU. Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, cette nouvelle disposition aurait concerné 47 communes en 2015.

Le 2° du présent article apporte des précisions aux dépenses pouvant être déduites du montant du prélèvement financier. Ainsi, pourront être déduites les dépenses liées aux travaux de viabilisation, de dépollution ou de fouilles archéologiques des terrains ou des biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de terrains familiaux. Le montant engagé pour la mise en oeuvre du dispositif d'intermédiation locative est augmenté, passant de 5 000 à 10 000 euros par logement et par an. Le gouvernement a en effet estimé que ce coût n'était plus adapté au coût réel des opérations en Ile-de-France , dont le montant approche 8 000 euros.

Le 3° du présent article supprime la possibilité pour les EPCI délégataire des aides à la pierre et la métropole de Lyon de consacrer les sommes issues du prélèvement aux opérations de renouvellement urbain.

Enfin, le 4° du présent article précise que le prélèvement sera reversé en ultime recours au fonds national des aides à la pierre, et non plus au FAU, en métropole. En effet, le Gouvernement a constaté la raréfaction des prélèvements versés aux FAU avec la montée en puissance de l'intercommunalité. Alors qu'ils bénéficiaient de 34 millions d'euros en 2002, ils ne reçoivent plus aujourd'hui que 2,3 millions d'euros.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre deux amendements rédactionnels, les députés ont adopté :

- un amendement de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues tendant à relever le plafond du prélèvement à 25 % du potentiel fiscal par habitant multiplié par la différence entre 25 % ou 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existants ;

- trois amendements identiques de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues, de Mme Hobert et M. Carpentier et de M. Piron et plusieurs de ses collègues tendant à inclure dans la liste des dépenses pouvant être déduites du prélèvement le recours à l'intermédiation locative sous forme de mandat de gestion ;

- un amendement des rapporteurs tendant à inclure dans la liste des dépenses pouvant être déduites du prélèvement les subventions des communes déficitaires incitant les propriétaires à se conventionner avec l'Anah.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté :

- un amendement des rapporteurs tendant à inclure dans la liste des dépenses pouvant être déduites du prélèvement, les travaux de démolition et de désamiantage ;

- un amendement des rapporteurs permettant à la métropole d'Aix-Marseille-Provence d'être bénéficiaire des prélèvements ;

- un amendement des rapporteurs permettant à l'office foncier de Corse d'être bénéficiaire des prélèvements, à défaut d'EPCI.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé de supprimer l'augmentation de 20 % à 25 % du potentiel financier qui sert de base de calcul au prélèvement auquel sont soumises les communes n'ayant pas atteint leur taux de logements sociaux.

En effet, selon le ministère du logement, cette disposition conduirait, à partir de la dernière situation connue (prélèvement SRU de 2015), à soumettre au prélèvement une cinquantaine de communes supplémentaires, à doubler le nombre de communes soumises au plafonnement du prélèvement et à augmenter le prélèvement financier total de près de 32%.

Dans un contexte de réduction des dotations aux collectivités territoriales, votre rapporteur a estimé que cette augmentation du prélèvement était particulièrement mal venue et qu'elle pourrait décourager les maires qui s'engagent dans la production de logements sociaux et freiner la réalisation des équipements rendus par la construction de logements sociaux, comme les écoles, la voirie, la mise en place de transports en commun, les équipements culturels et sportifs...

Votre commission spéciale a adopté quatre amendements identiques de votre rapporteur (COM-637), de M. Jean-Pierre Grand et plusieurs de ses collègues (COM-54), de M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-90) et de M. Loïc Hervé (COM-429) supprimant cette augmentation.

En outre, par coordination avec la suppression des terrains familiaux du décompte des logements sociaux, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-504 de M. Christian Favier et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen supprimant la déductibilité des frais de construction de ces terrains du prélèvement SRU.

Enfin, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-636 de coordination avec le nouveau dispositif de contractualisation inséré à l'article 29.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 31 bis (supprimé) - Suppression du versement de la dotation de solidarité urbaine (DSU) aux communes carencées au titre de la loi SRU

Objet : cet article supprime le bénéfice de la dotation de solidarité urbaine (DSU) pour les communes carencées au titre de la loi SRU.

I. Le droit en vigueur

En application des articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation, dans les communes de plus de 3 500 habitants - de plus de 1 500 habitants en Île-de-France - qui font partie d'une agglomération ou d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 15 000 habitants, le nombre de logements locatifs sociaux doit représenter au moins 25 % des résidences principales. Ce taux est ramené à 20 % dans plusieurs cas spécifiques191(*).

En cas de non-respect des objectifs de rattrapage, l'article L.  302-7 prévoit qu'un prélèvement sur les ressources fiscales des communes concernées est opéré. Seules les communes qui perçoivent la dotation de solidarité urbaine (DSU) et dont le nombre de logements sociaux est supérieur à 15 % du nombre des résidences principales sont exonérées.

Le prélèvement est fixé192(*) à 20 % du potentiel fiscal par habitant multiplié par la différence entre l'objectif de logements sociaux (20 % ou 25 %) et la proportion effective : plus une commune est riche (ayant un potentiel fiscal par habitant élevé) et plus elle est éloignée de l'objectif qui lui est assigné en termes de construction de logements sociaux, plus son prélèvement est élevé. En année N, ce prélèvement ne peut être supérieur à 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées en année N-1 et il est diminué de certaines dépenses de la commune visant à augmenter la proportion de logements sociaux, comme par exemple les dépenses relatives aux travaux de viabilisation ou de dépollution de terrains mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux193(*).

Par ailleurs, pour atteindre l'objectif de 20 % ou de 25 % de logements sociaux, « le conseil municipal définit un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale »194(*), qui ne « peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l'année 2025 », l'objectif fixé par la loi. Dans le cas où les objectifs ne sont pas tenus, l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que « le préfet informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois ».

Avant de prononcer la carence de la commune par arrêté, le préfet doit tenir compte de la situation de la commune au regard de ses obligations, notamment de l'importance de l'écart entre l'objectif et sa réalisation, de la proportion de logements sociaux parmi les logements commencés, des difficultés rencontrées et des projets de logements sociaux en cours de réalisation.

Si la carence est prononcée, le préfet fixe, par arrêté, une majoration du prélèvement, qui ne peut toutefois excéder cinq fois le prélèvement de droit commun, ni 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Ce plafonnement est porté à 7,5 % pour les communes « riches » définies comme celles dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant de l'ensemble des communes soumises au prélèvement.

SANCTIONS FINANCIÈRES PRÉVUES
EN FONCTION DE LA PROPORTION DE LOGEMENTS SOCIAUX

Proportion de logements sociaux parmi les résidences principales

Bénéficiaire de la DSU

 

Sanctions

< 15 %

percevant la DSU

 

Prélèvement (majoré en cas de carence)

ne percevant pas la DSU

 

Prélèvement (majoré en cas de carence)

15 % < x < 25 % (ou 20 %)

percevant la DSU

 

Pas de prélèvement

ne percevant pas la DSU

 

Prélèvement (majoré en cas de carence)

Source : commission spéciale à partir des articles L. 302-5 et L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Au préalable, il convient de souligner que :

- l'article 29 du présent projet de loi modifie les critères déterminant la proportion (20 % ou 25 %) de logements sociaux que doit compter une commune et les cas d'exemptions ;

- l'article 31 augmente le prélèvement financier (de 20 % à 25 % du potentiel fiscal par habitant) et durcit les conditions d'exonération du prélèvement pour les communes percevant la dotation de solidarité urbaine (DSU). Alors que jusqu'à présent, toutes les communes percevant la DSU et ayant au moins 15 % de logements sociaux sont exonérées de prélèvement, l'article 31 propose d'exonérer uniquement les communes qui enregistrent 5 % de logements sociaux de moins que l'objectif qui leur est assigné. Autrement dit, les communes percevant la DSU et dont l'objectif est d'atteindre 25 % de logements sociaux ne seront exonérées de prélèvement que si elles enregistrent au moins 20 % de logements sociaux (au lieu de 15 % aujourd'hui).

À l'initiative de M. François Pupponi, avec l'avis favorable des rapporteurs et un avis de sagesse du Gouvernement, le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale.

Le I prévoit que les communes faisant l'objet d'un arrêté de carence ne sont pas éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU).

Le II correspond au gage qui permet, en application de l'article 40 de la Constitution, de compenser la perte de recettes, pour les collectivités territoriales, résultant de l'application du I.

Ce gage est inutile dans la mesure où le montant de la DSU, fixé par la loi de finances, est entièrement réparti entre les communes éligibles. Autrement dit, si certaines communes ne perçoivent plus la DSU, c'est au bénéfice des autres communes éligibles.

III. La position de votre commission

Selon les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, sur 1 115 communes concernées par les obligations de la loi SRU en 2015, 194 communes avaient perçu la DSU en 2014 et 27 de ces communes faisaient l'objet d'un arrêté de carence. Cinq de ces communes ont été exonérées de prélèvement en 2015 car elles comptaient plus de 15 % de logements sociaux ; il s'agit de Brunoy, Montauban, La Trinité, Tarascon et Ozoir-la-Ferrière.

Les communes carencées percevant la DSU en 2014 ont acquitté, en 2015, au titre de la loi SRU, un prélèvement total de l'ordre de 4 millions d'euros. À titre de comparaison, ces communes ont perçu plus de 10 millions d'euros au titre de la DSU : la perte de cette dotation revient donc, pour ces communes, à tripler la sanction financière prévue jusqu'à présent ou à doubler la baisse des dotations opérée en 2015 - la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) de ces communes en 2015 était de l'ordre de 12 millions d'euros.

Votre rapporteur a considéré que la mesure adoptée par l'Assemblée nationale n'était pas soutenable pour les communes concernées, tout particulièrement dans un contexte de baisse des dotations.

En outre, il convient de souligner que la DSU « a pour objet de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées »195(*) . Supprimer la DSU serait donc particulièrement inéquitable pour les populations de ces communes. Elle reviendrait à sanctionner plus fortement les communes « pauvres » que les communes « riches », étant donné que seules les communes « pauvres » peuvent percevoir la DSU.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur a estimé que cette disposition ne paraissait pas pertinente.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté cinq amendements identiques de suppression de cet article présentés par votre rapporteur (COM-638), Mme Sophie Joissains (COM-157), M. Loïc Hervé (COM-430), M. Jean-Pierre Grand et plusieurs de ses collègues (COM-55), et M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-91).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 31 ter (nouveau) (article L. 443-15-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Modalités de cession des logements de l'Association foncière logement

Objet : cet article précise les modalités de cession des logements de l'Association foncière logement.

I. Le droit en vigueur

La cession de logements conventionnés de l'Association foncière logement est soumise à des règles spécifiques, prévues à l'article L. 443-15-2-3 du code de la construction et de l'habitation et proches du régime de vente des logements HLM.

Pour pouvoir céder ses logements conventionnés, l'AFL doit établir un programme annuel d'aliénation de logements, après concertation avec les maires. Ce programme doit être autorisé par le ministre chargé du logement et la liste de logements ainsi validée est valable cinq ans. Les logements occupés ne peuvent être vendus qu'à l'occupant. S'ils sont vacants, ils seront vendus uniquement à une personne physique.

La décision d'aliéner ne peut porter sur des logements situés dans des communes ne respectant pas les obligations de la loi SRU au moment d'aliéner.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que bien que la cession d'un logement de l'AFL ait été autorisée par le programme d'aliénation, cette cession peut être remise en cause si, ultérieurement, la commune ne respecte plus les obligations de la loi SRU.

Elle a estimé que cette disposition risquait de créer de l'insécurité juridique pour l'accédant, puisque la vente pourrait ainsi être annulée après la signature d'une promesse de vente, si la commune ne respecte plus ses obligations SRU au moment de la vente.

Elle a donc proposé de sécuriser ces ventes de logements de l'AFL en prévoyant le contrôle du respect des obligations de la loi SRU au moment de la validation du programme par le ministre chargé du logement et non au moment de la vente.

Les logements vendus par l'AFL resteront comptabilisés comme des logements sociaux dans le cadre de la loi SRU. De plus, le nombre de logements cédés par l'AFL dans chaque commune devrait être très faible étant donné que les programmes de l'AFL sont de taille limitée et que les cessions ne pourront porter que sur des logements vacants ou ne bénéficier qu'aux occupants. D'après les estimations transmises par la DHUP à votre rapporteur, 20 communes, représentant 24 opérations et 434 logements, sont susceptibles d'être concernées.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-616 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 32 (article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, articles L. 211-2, L. 221-1, L. 321-1, L. 324-1, L. 324-2-1A et L. 324-2-1B [nouveaux] du code de l'urbanisme) - Mise en place d'observatoires du foncier - Établissements publics fonciers - Droit de préemption de la métropole du Grand Paris

Objet : cet article facilite la mise en place d'observatoires du foncier, tire les conséquences de la loi NOTRe sur les périmètres des établissements publics fonciers locaux et procède à des ajustements en matière de droit de préemption urbain pour la métropole du Grand Paris.

I. Le droit en vigueur

A. Le programme local de l'habitat

Un programme local de l'habitat (PLH) est, en application de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, obligatoire :

- dans les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants ;

- dans les communautés d'agglomération ;

- dans les métropoles ;

- dans les communautés urbaines.

Pour élaborer son PLH, l'EPCI doit prendre en compte différents éléments tels que :

- l'évolution démographique et économique ;

- l'évaluation des besoins des habitants actuels et futurs ;

- les transports ;

- les équipements publics ;

- la lutte contre l'étalement urbain et les options d'aménagement déterminées par le SCoT ou le schéma de secteur lorsqu'ils existent ;

- le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ;

- lorsqu'il existe, l'accord collectif intercommunal.

Le programme local de l'habitat détermine « les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements ».

En pratique, il doit :

- comporter un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et sur la situation de l'hébergement, analysant les différents segments de l'offre de logements, d'hébergement et de l'offre foncière ;

- définir les conditions de mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat sur son périmètre ;

- préciser les moyens à mettre en oeuvre pour répondre à la demande de logement et d'hébergement ;

- comporter un programme d'actions détaillé par communes.

B. Les missions des établissements publics fonciers

Les établissements publics fonciers d'État (EPFE) sont créés en application de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme :

- dans les territoires où les enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables le justifient ;

- à l'initiative de l'État après avis des conseils régionaux, des conseils départementaux, des EPCI à fiscalité propre compétents en matière de PLU ainsi que des conseils municipaux des communes de 20 000 habitants et plus non membres de ces établissements, situés dans leur périmètre de compétence.

Les établissements publics fonciers locaux (EPFL) sont créés en application de l'article L. 324-2 du même code :

- en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables ;

- à l'initiative des EPCI dotés de la compétence en matière de PLH, ou, éventuellement, des communes non membres de l'un de ces établissements ;

-  avec l'accord du préfet de région.

En cas de superposition avec des EPFL créés avant le 26 juin 2016, la création d'un EPFE est soumise à l'accord des EPCI à fiscalité propre et des communes non membres dont le territoire est concerné.

La loi ALUR a harmonisé les missions des EPFE et des EPFL. Ces établissements ont désormais pour mission :

- de mettre en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements ;

- de contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi qu'à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles en collaboration avec les SAFER.

Les EPFE peuvent en outre conduire une opération de requalification de copropriétés dégradées d'intérêt national (ORCOD).

On dénombre 13 EPFE couvrant une population de 37 millions d'habitants et 23 EPFL couvrant une population de 9,9 millions d'habitants.

C. Le droit de préemption urbain

La commune peut déléguer à un EPCI, en application de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, son droit de préemption urbain. Cependant, pour les EPCI à fiscalité propre et la métropole de Lyon compétents en matière de plan local d'urbanisme, cette délégation a lieu de plein droit.

II. Le projet de loi initial

Les I à IV du présent article favorisent le développement des dispositifs d'observation du foncier.

Le I prévoit que l'État met à la disposition des collectivités territoriales, des EPF et des agences d'urbanisme, au plus tard un an après la promulgation de la présente loi, les données nécessaires à la mise en place d'observatoires du foncier.

Le II précise que le PLH devra analyser l'utilisation de l'offre foncière, définir les conditions de mise en place d'un observatoire du foncier et préciser les actions à mener en matière de politique foncière.

Les III et IV précisent que les établissements publics fonciers d'État et les établissements publics fonciers locaux pourront appuyer les collectivités et leurs groupements en matière d'observation foncière.

Le V du présent article tire les conséquences de la réforme territoriale engagée par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, sur les EPFL. En effet, la fusion de plusieurs EPCI membres d'un EPFL pourrait amener à ce qu'un seul EPCI soit désormais membre de l'EPFL. Il s'agit donc de permettre le maintien de l'EPFL dans une telle hypothèse sous réserve que le nouvel EPCI soit doté de la compétence en matière de PLH.

En outre, il est précisé que l'extension d'un EPFL se fera dans les mêmes conditions que sa création, en recueillant notamment l'accord du préfet de région.

Le VI du présent article complète la liste des bénéficiaires de la délégation de plein droit du droit de préemption urbain en y ajoutant les établissements publics territoriaux constitués dans le périmètre de la métropole du Grand Paris.

Il est également précisé que :

- la métropole du Grand Paris sera compétente de plein droit en matière de droit de préemption urbain, dans les périmètres fixés par le conseil de la métropole, pour la mise en oeuvre des opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain ;

- dans ces périmètres, les aliénations nécessaires à la réalisation des opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain ne seront plus soumises au droit de préemption urbain de la ville de Paris et des établissements publics territoriaux.

Il s'agit ainsi de tirer les conséquences de la loi dite loi NOTRe sur les compétences des métropoles, qui a notamment prévu le transfert de certaines compétences en matière d'aménagement et d'urbanisme des communes vers la métropole du Grand Paris, qui n'a pas la compétence PLU mais est néanmoins compétente en matière d'aménagement, pour les opérations d'intérêt métropolitain, et vers les établissements publics territoriaux (EPT) qui sont compétents en matière de PLU. Selon l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, « la mise en oeuvre de ces opérations nécessite généralement de mener des actions de maîtrise foncière à l'amiable et parfois par exercice de prérogatives de puissance publique telle que le droit de préemption urbain (DPU). Or, en l'état actuel du droit, le DPU demeure de la compétence des communes. Les EPT et la MGP ne peuvent en être titulaires. »

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté deux amendements rédactionnels des rapporteurs.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté plusieurs amendements de M. Goldberg tendant à :

- imposer à l'État de transmettre les données et référentiels nécessaires à la constitution des observatoires du foncier dans les six mois de la publication de la loi ;

- élargir la liste des bénéficiaires de ces données aux « établissements publics administratifs, des établissements publics mentionnés aux articles L. 143-16, L. 321-1, L. 321-14, L. 321-29, L. 321-36-1, L. 321-37, L. 324-1 et L. 326-1 du code de l'urbanisme, des agences d'urbanisme mentionnées à l'article L. 132-6 du même code, des associations d'information sur le logement mentionnées à l'article L. 366-1 du code de la construction et de l'habitation, à l'établissement public mentionné à l'article 44 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports, aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural mentionnées à l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime » ;

- préciser que le diagnostic que doit comporter le PLH portera notamment sur une analyse des marchés fonciers, de l'offre foncière et de son utilisation, de la mutabilité des terrains et de leur capacité à accueillir du logement ;

- préciser que les actions à mener en matière de politique foncière devront permettre la réalisation du PLH ;

- étendre aux concessionnaires d'aménagement et aux sociétés publiques locales d'aménagement la liste des bénéficiaires de réserves foncières.

IV. La position de votre commission

· Le groupe sur la mobilisation du foncier privé en faveur du logement, dont M. Figeat était le rapporteur et dont votre rapporteur était membre du comité de pilotage, avait souligné les faiblesses des PLH sur le volet foncier. Il constatait : « Il est [...] indispensable que le diagnostic établi lors de l'élaboration du PLH s'appuie sur une analyse fine de l'offre foncière, de la mutabilité des terrains, de la nature des propriétés foncières, de leur capacité à accueillir du logement au regard des besoins identifiés. Afin de limiter les coûts, d'assurer un suivi efficace et de faciliter les révisions des documents, il est souhaitable que ce travail d'analyse s'appuie sur des observatoires du foncier, comme cela est déjà le cas dans quelques grandes métropoles [...].

« Au-delà de cette étape de diagnostic et d'identification de l'offre foncière, le PLH doit impérativement prévoir un plan d'actions foncier comportant les moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés : par exemple les moyens financiers à prévoir pour des acquisitions directes, le conventionnement avec un EPF, le recours au droit de préemption urbain, la procédure de ZAD, le partenariat avec de grands propriétaires publics ou privés, etc. »

Votre rapporteur se félicite que le Gouvernement ait repris dans le projet de loi certaines des propositions du groupe de travail.

· S'agissant des établissements publics fonciers locaux, votre rapporteur a constaté qu'aucune disposition législative ne traitait de l'extension des EPFL. Le présent projet de loi prévoit que l'extension des EPFL se fera dans les mêmes conditions que leur création. Cependant, votre rapporteur a estimé que cette nouvelle rédaction entrait en contradiction avec les dispositions des articles L. 324-2-1 et L. 324-5 relatives au rôle de l'assemblée générale et du conseil d'administration et était par ailleurs contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales. Aussi, dans un souci de sécurité juridique, a-t-elle souhaité préciser les conditions d'extension des EPFL en prévoyant que celle-ci résulte d'une délibération d'adhésion de l'EPCI ou, le cas échéant, du conseil municipal de commune non membre d'un EPCI, et d'une délibération concordante de l'EPFL. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-619 de votre rapporteur en ce sens.

Par ailleurs, la fusion d'EPCI qui résulte de la loi NOTRe aura nécessairement des conséquences sur le fonctionnement des EPFL. Le présent projet de loi ne traite que le cas particulier de fusion des EPCI membres de l'établissement public foncier en un seul EPCI (cas du Pays basque) mais a omis d'autres cas.

Votre rapporteur a proposé de régler le cas où les EPCI ou les communes qui ont fusionné étaient tous membres de l'EPFL, en précisant que le nouvel EPCI ou la nouvelle commune sera automatiquement membre de l'EPFL. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-620 de votre rapporteur en ce sens.

Elle a indiqué à votre commission spéciale continuer de travailler pour régler d'ici la séance publique le cas où un seul des EPCI ou communes fusionnées appartenait à l'EPFL.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 bis A (article L. 304-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation et articles L. 213-2 et L. 327-1 du code de l'urbanisme) - Opérations de requalification des quartiers anciens dégradés

Objet : cet article met en place un nouvel outil permettant la requalification des quartiers anciens dégradés.

I. Le droit en vigueur

Plusieurs dispositifs ont été mis en place pour faciliter la réhabilitation des immeubles dégradés.


· Opérations programmées d'amélioration de l'habitat

Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat sont définies à l'article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation. Elles ont pour objet de réhabiliter le parc immobilier bâti, et plus précisément d'améliorer l'offre de logements et de maintenir ou développer les « services de voisinage ».

Ces opérations font l'objet d'une convention conclue entre la commune ou l'EPCI compétent en matière d'habitat, l'Agence nationale de l'habitat et l'Etat, qui définira notamment le périmètre concerné et les aides pouvant être accordées.


· Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD)

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite loi MOLLE, a mis en place un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD).

Sont éligibles à ce programme les quartiers présentant les caractéristiques suivantes :

- soit une concentration élevée d'habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile ;

- soit une part élevée d'habitat dégradé vacant et un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements.

Le programme permet d'agir dans plusieurs directions :

- revaloriser des îlots d'habitat dégradé par l'acquisition du foncier et sa revente ;

- reloger des habitants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;

- produire des logements locatifs sociaux et de places d'hébergement et diversifier l'offre immobilière ;

- réhabiliter le parc privé existant ;

- améliorer la performance énergétique des bâtiments ;

- lutter contre l'habitat indigne ;

- aménager des espaces et des équipements publics de proximité ;

- réorganiser ou créer des activités économiques et commerciales, de services publics et de services de santé.


· Opérations de requalification des copropriétés dégradées

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour un accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a donné la possibilité à l'État et aux collectivités territoriales de mettre en place des opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD), afin de lutter contre l'habitat en copropriété dégradé et indigne.

Ces opérations peuvent comporter en application de l'article L. 741-1 du code de la construction et de l'habitation :

- un dispositif d'intervention immobilière et foncière, incluant des actions d'acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;

- un plan de relogement et d'accompagnement social des occupants ;

- une mobilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l'habitat indigne ;

- la mise en oeuvre des actions prévues pour les OPAH ;

- éventuellement, la mise en oeuvre d'un plan de sauvegarde, ou la procédure d'administration provisoire renforcée ;

- la mise en oeuvre d'actions ou d'opérations d'aménagement.

L'ORCOD peut instaurer un droit de préemption urbain renforcé.

Un dispositif spécifique existe pour les opérations d'intérêt national.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement visant à créer un nouvel outil : les opérations de requalification des quartiers anciens dégradés.

L'État et les collectivités territoriales pourront ainsi mettre en oeuvre ces opérations sur un périmètre qu'ils définiront avec l'objectif de « mener une requalification globale de ces quartiers tout en favorisant la mixité sociale, en recherchant un équilibre entre habitat et activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments ».

Le texte précise les actions qui pourront être mises en oeuvre dans le cadre de ces ORQAD. Il s'agit de :

- la mise en oeuvre d'un dispositif d'intervention immobilière et foncière visant la revalorisation des îlots d'habitat dégradé, incluant des actions d'acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;

- la mise en place d'un plan de relogement et d'accompagnement social des occupants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;

- la mobilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l'habitat indigne ;

- la mise en oeuvre des actions prévues pour les OPAH ;

- éventuellement, la mise en oeuvre d'un plan de sauvegarde, ou la procédure d'administration provisoire renforcée ;

- la mise en oeuvre d'actions ou d'opérations d'aménagement intégrant les objectifs de l'opération et l'aménagement des espaces et des équipements publics de proximité ;

- la réorganisation ou la création d'activités économiques et commerciales, de services publics et de services de santé ;

- la réalisation des études préliminaires et opérations d'ingénierie nécessaires à la mise en oeuvre de ces actions.

Comme pour l'ORCOD, il est également prévu la possibilité d'instaurer un droit de préemption urbain renforcé qui peut être assorti de l'obligation de joindre un rapport relatif à la salubrité et à la sécurité du bien. Ce rapport est transmis selon des modalités prévues à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme relatif aux déclarations d'intention d'aliéner.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur salue la mise en place de ce nouvel outil qui mixe à la fois les actions du PNRQAD et celles des ORCOD et qui permettra de traiter plus spécifiquement les quartiers anciens dégradés et notamment les centres anciens constitués de monopropriétés.

Outre un amendement rédactionnel (COM-617), votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-618 de votre rapporteur procédant à des coordinations avec le code de l'urbanisme afin de prévoir que les sociétés publiques locales d'aménagement seront compétentes pour réaliser des ORQAD en application de l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme. En outre, par coordination avec les dispositions du présent article, l'ORQAD pouvant donner lieu à l'instauration du droit de préemption urbain, il convient de préciser que le cas échéant, la déclaration d'intention d'aliéner devra également comporter, en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, le rapport relatif à la salubrité et à la sécurité du bien.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 bis B (article L.153-11 du code de l'urbanisme) - Modalités du sursis à statuer des collectivités qui élaborent leur PLU

Objet : cet article limite la faculté de surseoir à statuer aux seules demandes d'autorisation d'urbanisme postérieures au débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD).

I. Le droit en vigueur

Dans la rédaction actuelle de l'article L.153-11 du code de l'urbanisme, l'autorité administrative peut surseoir à statuer sur les demandes d'autorisation d'urbanisme dès qu'a été prise la décision d'élaborer ou de réviser un PLU. Cette règle permet de ne pas autoriser des constructions conformes aux règles actuellement en vigueur mais qui risqueraient de compromettre le projet de PLU en cours d'élaboration. C'est un outil essentiel de maîtrise urbanistique pour les communes et les EPCI compétents.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu de l'adoption de l'amendement de commission n° 427 de M. Goldberg, avec avis favorable du Gouvernement, l'article 32 bis B restreint le champ du sursis à statuer aux seuls projets déposés après que le débat sur les orientations générales du PADD a eu lieu - c'est-à-dire lorsque le projet urbain commence véritablement à se dessiner.

III. La position de votre commission

La disposition de l'article 32 bis B se justifie par le fait que la décision d'élaborer ou de réviser un PLU conduit parfois communes ou communautés, par excès de prudence, à surseoir à statuer sur des autorisations d'urbanisme qui ne menacent pas le projet urbain en cours de développement, d'où un blocage des constructions durant toute la période d'élaboration ou de révision du PLU. Plus particulièrement dans la période actuelle, caractérisée par la mise en chantier d'un grand nombre de PLU complexes (car intercommunaux), on peut craindre qu'une utilisation excessive du sursis à statuer ne conduise à un blocage complet des projets de constructions. C'est pourquoi il est proposé d'en empêcher l'usage tant que le nouveau projet urbain n'a pas été véritablement esquissé.

Cette mesure paraît équilibrée à votre rapporteur. Elle va dans le sens de la sécurité juridique des pétitionnaires dont les projets pouvaient être retardés pendant plusieurs années par un sursis à statuer. Elle va aussi dans le sens du soutien à la construction. S'agissant des collectivités, avec le dispositif proposé, elles garderont le droit de ne pas autoriser les projets contraires au projet urbain qu'elles souhaitent définir. Leur maîtrise urbanistique n'est donc pas menacée. Il leur est simplement demandé de définir les grandes lignes de ce projet pour avoir le droit de surseoir à statuer sur les autorisations d'urbanisme.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 bis C (article L. 600-7 du code de l'urbanisme) - Modalités d'octroi des dommages-intérêts en cas de recours contre les permis de construire

Objet : cet article clarifie les conditions dans lesquelles un justiciable peut demander réparation en cas de recours abusif

I. Le droit en vigueur

Pour lutter contre les recours abusifs, l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, dite « Labetoulle », a ouvert la possibilité, pour un justiciable dont le permis était attaqué, de demander réparation du préjudice mais en le soumettant à deux conditions cumulatives (article L. 600-7 du code de l'urbanisme):

- le recours doit excéder « la défense des intérêts légitimes du requérant » ;

- et causer « un préjudice excessif » au bénéficiaire du permis.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance n° 964 de M. Pupponi, avec avis favorable du Gouvernement. Il supprime le caractère excessif du préjudice afin de redonner toute son effectivité à la lutte contre les recours abusifs.

III. La position de votre commission

Dans les faits, le dispositif de l'article L. 600-7 a pour l'instant été très peu utilisé et pour des sommes relativement modestes car la notion de « préjudice excessif » doit être prouvée. Or, l'excessivité est une notion floue, complexe à appréhender et difficilement justifiable. Le caractère ambigü du terme « excessif » ne permet pas à la jurisprudence de se stabiliser en la matière et apparaît comme un frein inutile à l'effectivité de la mesure qui est non seulement de compenser les éventuelles pertes d'un pétitionnaire mais d'avoir un effet dissuasif sur les requérants abusifs.

Il est à noter que cette mesure ne fait peser aucune menace sur les requérants de bonne foi, car la réparation ne reste possible qu'en cas de recours excédant la défense légitime des intérêts du requérant.

Votre rapporteur estime qu'il s'agit d'une très bonne mesure, qui fait d'ailleurs partie de celles préconisées par nos collègues François Calvet et Marc Daunis dans leur rapport de juin 2016 sur la simplification du droit de l'urbanisme.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 bis D (articles L. 600-13 et L. 600-14 [nouveaux] du code de l'urbanisme) - Instauration d'un mécanisme de caducité de l'instance et possibilité pour le juge de soulever d'office la cristallisation des moyens

Objet : cet article permet une accélération des procédures contentieuses d'urbanisme en créant un mécanisme de caducité de l'instance et un mécanisme de cristallisation des moyens à l'initiative du juge.

I. Le droit en vigueur

L'article 1er du décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme a introduit la notion de cristallisation des moyens à l'initiative des parties dans le contentieux de l'urbanisme. Aux termes de l'article R. 600-4, saisi d'une demande motivée en ce sens, le juge devant lequel a été formé un recours contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager peut fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués. Cette disposition vise à accélérer l'instruction des litiges portés devant le juge.

Prévue par l'article 406 du code de procédure pénale, la caducité de la citation est un mécanisme qui a pour effet de provoquer l'extinction de l'instance en raison du non-accomplissement d'une formalité dans un certain délai suivant un acte de procédure. Les principales hypothèses de caducité sont : le défaut de saisine de la juridiction dans le délai légal, le défaut de comparution du demandeur soutenu et le défaut d'accomplissement par le demandeur des actes de la procédure.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption des amendements de séance n°s 428 et 429 de M. Goldberg, avec avis favorable du Gouvernement. Il introduit deux articles nouveaux dans le code de l'urbanisme :

- l'article L. 600-13 crée un mécanisme de caducité de l'instance : tout requérant qui ne produirait pas dans un certain délai un élément demandé par le juge serait réputé s'être désisté, rendant caduque l'instance avec impossibilité de réintroduire une nouvelle requête sur la même affaire. Le requérant pourra toutefois s'opposer à la procédure de caducité s'il justifie de l'impossibilité ou de difficultés particulières qu'il rencontre pour obtenir les documents sollicités ;

- l'article L. 600-14 donne au juge la faculté de cristalliser les moyens de sa propre initiative. Jusqu'à présent, il ne pouvait le faire qu'à la demande d'une des parties.

III. La position de votre commission

Les dispositions de cet article vont dans le sens de la simplification et de l'accélération du contentieux de l'urbanisme. Elles reprennent d'ailleurs deux des propositions formulées par MM. François Calvet et Marc Daunis dans leur proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement.

Le dispositif de caducité de l'instance est en effet un moyen puissant de lutter contre les procédures dilatoires propres au contentieux de l'urbanisme où certaines parties ont intérêt à ne pas produire certaines pièces ou à le faire tardivement. Le système proposé rend caduque d'office la requête déposée par un requérant qui ne présenterait pas la pièce demandée, dans un délai de trois mois à partir du dépôt s'il s'agit d'une pièce nécessaire au dépôt du dossier (rappel du greffe), ou de trois mois à compter de la date où le juge le demande en cours d'instruction (rappel du juge).

Le mécanisme de cristallisation des moyens à l'initiative du juge est pour sa part un prolongement judicieux du mécanisme de cristallisation créé par l'ordonnance Labetoulle. En matière d'urbanisme, c'est en effet souvent l'échange même des mémoires entre les parties qui ralentit les procédures. Cette cristallisation soulevée d'office, élevée au niveau législatif, permettrait de mettre définitivement fin à certaines procédures dilatoires tout en réduisant significativement les délais de jugement.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 bis E (article 101 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion) - Expérimentation de conventions d'occupation à titre gratuit au profit d'associations

Objet : cet article rend possible l'expérimentation de conventions d'occupation à titre gratuit permettant à des associations porteuses de projets artistiques ou citoyens d'utiliser des bâtiments publics et privés vacants

I. Le droit en vigueur

Le cas de mise à disposition gratuite de locaux d'activité vacants pour des associations, notamment artistiques, n'est actuellement encadré par aucune règle.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance n° 754 de M. de Rugy. Il a reçu l'avis favorable du Gouvernement.

Il complète l'article 101 de la loi n° 2009?323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion pour créer, à titre expérimental, un dispositif visant à mobiliser, tout en assurant leur protection et leur préservation, des locaux d'activités, industriels, artisanaux, de bureaux vacants dans le but de promouvoir notamment les initiatives citoyennes, associatives et artistiques.

Le dispositif, dont le bénéficiaire exclusif peut être une association, est calqué sur celui qui figure actuellement à l'article 101 de la loi précitée :

- une convention d'occupation qualifiée d'intercalaire est conclue entre le propriétaire des locaux vacants, qui peut-être un organisme public ou privé, et l'association qui s'engage à protéger et préserver lesdits locaux mis à sa disposition gratuitement et à les rendre au propriétaire libres de toute occupation à l'échéance ou lors de la survenue d'un événement définis par la convention ;

- cette convention est d'une durée maximale de 24 mois et peut être prorogée jusqu'au 31 décembre 2018 ;

- outre ses activités artistiques, sociales et citoyennes, l'association peut proposer exclusivement à ses adhérents des « espaces de vie » dans les locaux mis à sa disposition. Les engagements réciproques de l'association et de chaque adhérent figurent dans un contrat de résidence intercalaire ou un règlement intérieur contresigné ;

- le contrat de résidence intercalaire ou le règlement intérieur contresigné par l'adhérent est conclu ou renouvelé ou opposable pour une durée comprise entre 3 mois et 24 mois, laquelle peut être éventuellement prorogée jusqu'au 31 décembre 2018. La mise à disposition d'espaces de vie donne lieu uniquement au versement par l'adhérent à l'association d'une participation aux frais calculée à hauteur des charges générales. La rupture anticipée de la relation contractuelle par l'association est soumise à un préavis de trois mois ; elle ne peut être opérée que pour un motif « légitime et sérieux », notamment l'inexécution par l'adhérent de l'une des obligations lui incombant ou le terme de la convention ou le non-respect du règlement ;

- l'arrivée à terme du contrat de résidence intercalaire, du terme fixé dans le règlement opposable ou sa rupture dans les conditions susmentionnées déchoit l'adhérent de tout titre d'occupation, nonobstant toutes dispositions en vigueur, notamment celles du chapitre III du titre Ier du livre VI du code de la construction et de l'habitation et de la loi n  89?462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86?1290 du 23 décembre 1986.

III. La position de votre commission

L'article 32 bis E s'inspire du dispositif existant à l'article 101 de la loi n° 2009?323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion pour expérimenter un cadre juridique permettant la mobilisation de locaux d'activités provisoirement vacants afin de les confier temporairement à des associations porteuses d'un projet artistique ou citoyen, tout en évitant le développement de squats. L'idée mérite d'être étudiée, car elle peut favoriser un certain dynamisme associatif en utilisant des locaux qui, de toute manière, sont inutilisés et ne sauraient être mobilisés pour du logement pérenne ou même de l'hébergement. Les dispositifs de location ou de mise à disposition de locaux, tels qu'ils existent actuellement, ne permettant pas de répondre à l'objectif visé par cet article, il convenait de légiférer dans ce cas précis. Il s'agit d'un dispositif expérimental et donc limité dans le temps, ce qui semble à votre rapporteur une manière pragmatique et prudente d'aborder le sujet.

À l'initiative de votre rapporteur, la commission spéciale a adopté l'amendement COM-681 qui réécrit le dispositif pour le rendre plus clair. Outre divers aménagement rédactionnels, cet amendement précise que la possibilité pour une association d'accueillir du public dans les locaux mis à sa disposition doit se faire dans le respect de la réglementation sur les ERP. Il supprime également la disposition prévoyant que « l'association a la possibilité de proposer exclusivement à ses adhérents des espaces de vie intercalaires dans les locaux mis à sa disposition » (qu'est-ce qu'un espace de vie intercalaire ?) et la remplace par une disposition plus explicite indiquant que, lorsque la convention d'occupation le prévoit, l'association peut proposer à ses adhérents de les loger de manière temporaire dans les locaux mis à sa disposition". Enfin, l'amendement élargit le champ d'application du dispositif à tous types d'associations.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 bis (article L. 302-4-2 du code de la construction et de l'habitation) - Considérer pendant 2 ans que la métropole du Grand Paris est dotée d'un PLH exécutoire

Objet : cet article permet le maintien en vigueur des PLH dans le périmètre de la métropole du Grand Paris dans l'attente de l'élaboration du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement

I. Le droit en vigueur

La métropole du Grand-Paris, établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, créée par la loi n° 2014?58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, exercera de plein droit à compter du 1er janvier 2017 la compétence en matière de politique locale de l'habitat et plus particulièrement celle relative au programme local de l'habitat (PLH).

Par ailleurs, la MGP doit élaborer un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement (PMHH) tenant lieu de PLH au plus tard au 31 décembre 2017.

On remarque qu'aucune disposition transitoire n'a été prévue pour les PLH existants avant le 1er janvier 2017 sur le territoire de la MGP, alors même que de telles dispositions de transition ont été prévues dans les cas de modification du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale ou de création d'un nouvel établissement public de coopération intercommunale par fusion de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale. Dans ces deux derniers cas, aux termes de l'article L. 302-4-2 du CCH, il est prévu que les dispositions des PLH exécutoires préexistants demeurent applicables. Le nouvel établissement public de coopération intercommunale est considéré, pendant une durée maximale de deux ans, et dans l'attente de l'entrée en vigueur d'un PLH exécutoire couvrant l'ensemble de son périmètre, comme doté d'un PLH exécutoire reprenant les orientations et le programme d'action de ce ou ces programmes locaux de l'habitat préexistants.

En revanche, la MGP étant un établissement de coopération intercommunale sui generis, ces dispositions transitoires valables pour les EPCI de droit commun ne s'appliquent pas à son cas particulier.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n °64 présenté par MM. Ollier, Berrios, Bénisti, Carrez, Guillet et Kossowski (Républicains). Il a été adopté contre l'avis du Gouvernement. En séance, l'article a fait l'objet de deux amendements de précision qui n'en modifient pas le fond.

Il complète l'article L. 302-4-2 du code de la construction et de l'habitation par un paragraphe prévoyant que la métropole du Grand Paris est considérée, pendant une durée maximale de deux ans à compter de la date du transfert de la compétence « politique locale de l'habitat » mentionnée au 2° du II de l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, comme dotée d'un programme local de l'habitat exécutoire reprenant les orientations et le programme d'action des programmes locaux de l'habitat préexistants.

III. La position de votre commission

Entre le 1er janvier 2017 et l'adoption du PMHH, les territoires de la métropole parisienne seront privés de document de planification en matière d'habitat. Alors que la loi prévoit le maintien en vigueur des PLH existants dans les intercommunalités qui fusionnent dans l'attente de l'entrée en vigueur d'un PLH à l'échelle de l'intercommunalité issue de la fusion, rien de tel n'existe dans le cas de la MGP.

Cet article pallie donc un vide juridique réel dans le cas de la métropole parisienne en prévoyant explicitement au sein de cet article L. 302-4?2 du code de la construction et de l'habitation, la prorogation pour une durée maximale de deux ans des PLH existants dans le périmètre de la MGP, dans l'attente de l'adoption du PMHH.

Cette mesure va dans le sens de la sécurité juridique pour les collectivités de la métropole parisienne qui pourront continuer à s'appuyer sur un document de programmation en matière de logement dans l'attente du futur plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 ter A (article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales) - Conseil d'administration des OPH de la métropole du Grand Paris

Objet : cet article précise la procédure de désignation par les communes concernées des membres du conseil d'administration des offices publics de l'habitat (OPH) qui se verront rattachés aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris afin d'éviter les situations de blocage éventuelles.

I. Le droit en vigueur

Dans sa rédaction actuelle, le VIII de l'article L. 5219-5 du CGCT prévoit le rattachement avant le 31 décembre 2017 des OPH communaux ou intercommunaux aux établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris. En outre, le VIII prévoit que, lorsqu'un OPH communal comprend 50 % de son patrimoine dans le territoire communal, la commune concernée peut désigner au moins la moitié des membres du conseil d'administration de l'OPH lorsque ce dernier sera rattaché à un EPT.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance n° 642 de M. Ollier. Il a été soutenu par le Gouvernement après avoir été sous-amendé par ce dernier (sous-amendement purement rédactionnel).

Constatant que le mécanisme de désignation des membres du conseil d'administration prévu au VIII de l'article L. 5219-5 précité présente un risque de blocage dans l'hypothèse où la commune refuserait de procéder à la désignation de son quota de membres, le présent article propose une solution pour passer outre ce refus.

Dans la nouvelle rédaction proposée pour le VIII, l'EPT de rattachement pourra demander à la commune de proposer ses membres pour le conseil d'administration de l'OPH ; la commune aura alors deux mois pour le faire ; si elle ne le fait pas, le préfet demandera alors à l'OPH de désigner lui-même les membres selon les règles de droit communs de la gouvernance des OPH.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur soutient cette disposition pragmatique et de bon sens qui permet de garantir que la voix des communes sera prise en compte tout en évitant un blocage éventuel du fonctionnement des OPH concernés.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 ter B (article 59 de la loi n° 2015-991, articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales) - Entrée en vigueur différée du transfert à la métropole du Grand Paris des compétences en matière d'habitat

Objet : cet article permet de repousser au 31 décembre 2018 le transfert à la métropole du Grand Paris (MGP) d'un certain nombre de compétences liées au logement.

I. Le droit en vigueur

En application des dispositions du 2° du II de l'article L. 5219-1 du CGCT, outre la compétence « programme local de l'habitat ou document en tenant lieu », qui va permettre à la MGP d'élaborer le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement (PMHH) et de gérer les PLH existant dans l'intervalle, la MGP exerce de plein droit, en lieu et place de ses communes membres, les compétences suivantes à compter du 1er janvier 2017 :

- Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ;

- Amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt métropolitain, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre d'intérêt métropolitain ;

- Aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

Lorsque l'exercice de ces diverses compétences est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt métropolitain, celui-ci est déterminé par délibération du conseil de la métropole à la majorité des deux tiers de ses membres, au plus tard deux ans après la création de la métropole du Grand Paris.

Par ailleurs, on rappelle196(*) que les offices publics de l'habitat précédemment rattachés aux communes ou à leurs groupements situés dans le périmètre des établissements publics territoriaux de la MGP sont rattachés à ces derniers à compter de l'approbation du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement, et au plus tard le 31 décembre 2017.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance n° 1000 de Mme Lepetit, M. Bloche, M. Caresche, M. Vaillant, M. Cherki et Mme Lang, avec avis favorable du Gouvernement. M. Ollier en avait déposé un quasi identique, qu'il a retiré au profit du 1000.

Le I modifie le XII de l'article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour repousser au plus tard au 31 décembre 2018 le transfert à la métropole du grand Paris (MGP) les compétences suivantes :

- Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ;

- Aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

Le 1° du II modifie l'article L. 5219-1 du CGCT pour indiquer que la définition de l'intérêt communautaire des compétences exercées par la MGP en matière de logement et d'hébergement doit intervenir au plus tard deux ans après la création de la métropole du Grand Paris (c'est-à-dire le 31 décembre 2017) ou après le 1er janvier 2017

Enfin le 2° du II modifie le VIII de l'article L. 5219-5 pour repousser au plus tard au 31 décembre 2018 le rattachement aux établissements publics territoriaux de la MGP des OPH précédemment rattachés aux communes ou à leurs groupements.

III. La position de votre commission

Les délais prévus pour opérer les transferts de compétences en matière de logement vers la MGP apparaissent excessivement contraints pour s'opérer dans de bonnes conditions.

Cet article distingue donc la compétence PLH (qui est bien transférée au 1er janvier 2017 pour établir le PMHH avant le 31 décembre 2017) des autres compétences en matière d'habitat, ces dernières étant transférées au plus tard le 31 décembre 2018, à une date où la stratégie territoriale de la métropole devrait avoir été définie.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 ter (article L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques) - Obligation pour la SOVAFIM de céder des terrains avec décote

Objet : cet article oblige toutes les cessions réalisées par la SOVAFIM à se faire avec une décote.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a rendu possible la cession des terrains nus ou bâtis du domaine privé de l'État, ou de certains établissements publics, avec une décote : le prix de cession de ces terrains peut être inférieur à leur valeur vénale dès lors qu'ils accueillent des opérations de construction de logements, notamment sociaux (article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques).

Aux termes de l'article L. 3211-13-1, l'article L. 3211-7 est potentiellement applicable, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à l'aliénation des terrains, bâtis ou non, du domaine privé appartenant aux établissements publics de l'Etat et aux sociétés mentionnées à l'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 - ce qui inclut la SOVAFIM, Société de valorisation foncière et immobilière. Toutefois, l'article L. 3211-13-1 indique que le dispositif de la décote s'applique effectivement aux seuls établissements publics dont la liste est fixée par décret.

Or, le décret n°2013-937 ne vise que des établissements publics de l'Etat, à savoir la Société nationale des chemins de fer français, Réseau ferré de France, Voies navigables de France et la Régie autonome des transports parisiens. La SOVAFIM, bien qu'elle entre dans le champ de la loi du 18 janvier 2013, n'entre donc pas dans le champ du décret d'application de cette loi.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'amendement de commission n° 638 de Mme Linkenheld, adopté contre l'avis du Gouvernement. Il complète le I de l'article L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques pour préciser que, pour les sociétés mentionnées à l'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, l'ensemble des cessions doit être réalisé en application de l'article L. 3211-7 du présent code.

III. La position de votre commission

Même si la SOVAFIM entre bien dans le champ du dispositif législatif de cession avec décote de la loi du 18 janvier 2013, ce dispositif n'est cependant pas d'application directe et doit être mis en oeuvre dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Or, ce décret d'application (décret n°2013-937) ne prend pas en compte le cas spécifique de la SOVAFIM. La loi reste donc inapplicable à la SOVAFIM, de sorte que, à ce jour, aucune cession de la SOVAFIM n'a été réalisée avec décote.

L'article 32 ter, en prévoyant que l'ensemble des cessions de la SOVAFIM seront soumis à la décote, est un moyen de contourner l'absence du décret et de forcer la main du Gouvernement. Ce dernier a indiqué, lors des débats à l'Assemblée nationale, que le décret incluant la SOVAFIM est en cours d'élaboration et devrait être pris avant la fin de l'examen de la loi par le Parlement. Ce décret n'étant pas paru à la date d'examen du projet de loi par la commission spéciale, cette dernière a décidé de maintenir le dispositif du présent article.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE IV - Mesures de simplification
Article 33 (articles L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5216-5 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales - article 41 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte - Ordonnance n° 2015-1075 du 27 août 2015 relative à la simplification des modalités d'information des acquéreurs prévues aux articles L. 721-2 et L. 721-3 du code de la construction et de l'habitation, ordonnance n° 2016-354 du 25 mars 2016 relative à l'articulation des procédures d'autorisation d'urbanisme avec diverses procédures relevant du code de l'environnement) - Habilitation à légiférer par ordonnances en matière de logement - Entrée en vigueur du renforcement du déploiement des bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables - Renforcement de l'information des acquéreurs d'un lot de copropriété - Procédures d'autorisation d'urbanisme

Objet : cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances sur douze sujets, supprime l'entrée en vigueur différée du renforcement du déploiement des bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables, ratifie deux ordonnances en matière de procédures d'autorisation d'urbanisme et de modalités d'information des acquéreurs d'un lot de copropriété.

I. - Résidences universitaires (1° du I)

A. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 33 bis AE.

B. Le projet de loi initial

La 1ère habilitation (1°) a pour objet d'étendre et de faciliter l'application du dispositif relatif aux résidences universitaires en :

- permettant aux bailleurs sociaux de réaliser des résidences universitaires ;

- permettant à des associations dont l'objet est relatif à la vie étudiante de pouvoir gérer des résidences universitaires ;

- donnant la possibilité d'appliquer les dispositions de l'article L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation aux logements gérés par les CROUS en application de l'article L. 442-8-1 du même code ;

- armonisant les règles applicables en matière de récupération des charges pour les étudiants.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Il s'agit selon l'étude d'impact de sécuriser la possibilité pour les bailleurs sociaux de réaliser des résidences universitaires et de simplifier et améliorer l'intelligibilité de la loi s'agissant des règles relatives au forfait des charges.

C. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance, les députés ont précisé le contenu de l'ordonnance relative aux résidences universitaires en :

- donnant la possibilité d'appliquer le statut de « résidence universitaire » aux immeubles déjà conventionnés à l'aide personnalisée au logement (APL) entièrement dédiés au logement des étudiants ;

- donnant la possibilité aux bailleurs sociaux de gérer des résidences universitaires.

D. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que ces dispositions ne présentaient pas de difficultés techniques et a proposé de modifier directement le droit en vigueur.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement (COM-585) de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

II. Dépôt de garantie dans le parc social (2° du I)

A. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 33 bis AB.

B. Le projet de loi initial

La 2ème habilitation (2°) a pour objet d'harmoniser les règles relatives au dépôt de garantie dans le parc social.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Les députés n'ont pas apporté de modification à ces dispositions.

C. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que ces dispositions ne présentaient pas de difficultés techniques et a proposé de modifier directement le droit en vigueur.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement (COM-585) de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

III.- Modalités de publication des conventions à l'aide personnalisée au logement

A. Le droit en vigueur

Les conventions à l'aide personnalisée au logement (APL) signées avec l'État entrent en vigueur à compter de leur publication au fichier immobilier ou à leur inscription au livre foncier, en application de l'article  L. 353-3 du code de la construction et de l'habitation.

Cependant, par dérogation, les conventions APL concernant les logements sociaux prennent effet dès leur signature en application des articles L. 353-17 et L. 353-18 du code de la construction et de l'habitation.

Il est également prévu que lorsque des biens faisant l'objet de ces conventions sont cédés à titre gratuit ou onéreux, l'acte de cession doit mentionner ces conventions. La validité de la cession est subordonnée à l'accord du nouveau propriétaire de respecter les engagements prévus dans ladite convention.

Lorsqu'à la date d'entrée en vigueur de la convention, le logement est loué, le propriétaire doit proposer en application de l'article L. 353-7 du code de la construction et de l'habitation au locataire ou à l'occupant un bail conforme aux dispositions de la convention qui entre en vigueur à la date d'acceptation du bail par le locataire et après publication de ladite convention.

L'étude d'impact jointe au présent projet de loi souligne que si l'information des acquéreurs successifs et des tiers est assurée, tel n'est pas le cas de l'information des Caisses d'allocation familiales pourtant chargée de liquider et payer l'APL, ni des services de l'État dans les territoires chargés de statuer sur des demandes de financement qui ne peuvent être accordées que si l'immeuble ne fait pas déjà l'objet d'une convention.

En outre, la publication de la convention aux bureaux des hypothèques est une procédure lourde et contraignante. « Les demandes de publication peuvent être rejetées par les services de la publicité foncière, notamment en raison de discordances cadastrales ou d'omissions sur les propriétaires ou le bien concerné. Les conventions APL ne sont souvent alors pas publiées. »

Le Gouvernement souhaite harmoniser les règles de publication et d'entrée en vigueur.

B. Le projet de loi initial

La 3ème habilitation (3°) a pour but de simplifier les modalités de publication des conventions à l'aide personnalisée au logement.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Les députés n'ont pas apporté de modification à ces dispositions.

C. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que ces dispositions présentaient une difficulté juridique nécessitant un examen par le Parlement.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-585 de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

IV. - Codification à droit constant (4° et 5° du I)

Les 4ème et 5ème habilitations (4° et 5°) ont pour objet de procéder à des codifications à droit constant. Sont concernés :

- le livre IV du code de la construction et de l'habitation relatif aux habitations à loyer modéré ;

- les dispositions propres à l'allocation de logement familiale et à l'allocation de logement sociale, y compris les dispositions relatives aux collectivités de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de La Réunion, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, figurant dans le code de la sécurité sociale, ainsi que les dispositions relatives à ces deux allocations applicables au Département de Mayotte.

Ces ordonnances doivent être publiées dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de chaque ordonnance.

Les députés n'ont pas apporté de modification à ces dispositions.

Ces dispositions n'appellent pas de remarques particulières de votre rapporteur.

V. - Formalisme de la caution pour les personnes morales (6° du I)

A. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 33 bis AC.

B. Le projet de loi initial

La 6ème habilitation (6°) a pour objet de simplifier le formalisme de la caution pour les personnes morales afin de faciliter l'accès au logement.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Les députés n'ont pas apporté de modification à ces dispositions.

C. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que ces dispositions ne présentaient pas de difficultés techniques et a proposé de modifier directement le droit en vigueur.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-585 de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

VI. - Polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne (7° du I)

La 7ème habilitation (7°) a vocation à favoriser l'émergence d'une autorité unique exerçant l'ensemble des polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne :

- en favorisant la création de services intercommunaux d'hygiène et de santé compétents en matière de lutte contre l'habitat indigne et les bâtiments dangereux par les EPCI à fiscalité propre compétents en matière d'habitat et par la métropole de Lyon ;

- en incitant au transfert aux présidents des EPCI à fiscalité propre compétents en matière d'habitat des polices spéciales des maires de lutte contre l'habitat indigne et les bâtiments dangereux ;

- en permettant au préfet de déléguer ses attributions en matière de danger sanitaire ponctuel urgent et de lutte contre le saturnisme aux présidents des EPCI à fiscalité propre compétents en matière d'habitat et à la métropole de Lyon ;

- en clarifiant les conditions de mise en oeuvre des arrêtés pris antérieurement et postérieurement aux transferts et délégations prévus par l'article 75 de la loi ALUR ;

- en prévoyant éventuellement des adaptations des dispositions précédentes à la situation de la métropole du Grand Paris.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Lors de l'examen en séance, les députés ont supprimé la demande d'habilitation concernant les polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne.

VII. - Procédures du mandat ad hoc et d'administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté (8° du I)

A. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 33 bis AD.

B. Le projet de loi initial

La 8ème habilitation (8°) propose de procéder à des corrections de la loi ALUR relatives aux procédures du mandat ad hoc et d'administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté afin :

- d'autoriser l'administrateur provisoire à avancer des fonds au syndicat de copropriétaires lorsque celui-ci est sous administration provisoire ;

- de rétablir l'information donnée à certaines autorités en cas de désignation d'un mandataire ad hoc à la demande du syndic ;

- de clarifier l'étendue des pouvoirs du juge en termes de suspension de l'exigibilité des créances et de certaines stipulations contractuelles, et d'interdiction des poursuites et des procédures d'exécution ;

- de mettre en cause l'administrateur provisoire désigné dans toutes les procédures en cours concernant le syndicat des copropriétaires ;

- d'interdire la désignation de l'administrateur provisoire comme syndic de la copropriété à l'issue de sa mission ;

- de permettre au créancier d'agir en relevé de forclusion lorsque sa défaillance n'est pas due à son fait.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Les députés n'ont pas apporté de modification à ces dispositions.

C. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que ces dispositions ne présentaient pas de difficultés techniques et a proposé de modifier directement le droit en vigueur.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-585 de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

VIII.-  Commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières (9° du I)

A. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 33 bis AF.

B. Le projet de loi initial

La 9ème habilitation (9°) propose de modifier la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce afin d'apporter des corrections aux dispositions relatives à la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières créée par la loi ALUR. Il s'agit de :

- conférer la personnalité morale à la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières (CCATGI) et définir les modalités de son financement ;

- redéfinir la composition et les règles de nomination des membres de la CCATGI ;

- redéfinir le contenu de l'information devant être délivrée à la personne mise en cause avant toute décision de la commission afin qu'elle soit informée des griefs retenus à son encontre, redéfinir les conditions dans lesquelles les décisions disciplinaires prononçant une mesure d'interdiction temporaire peuvent être accompagnées de mesures de contrôle et de formation, redéfinir les attributions respectives de la commission et de son président en matière de suspension provisoire et préciser la nature des décisions disciplinaires devant être transmises à la chambre de commerce et d'industrie ;

- modifier le contenu et les accès au répertoire mentionné à l'article 13-10 de cette même loi pour assurer une plus grande efficacité dans l'exécution des sanctions et le contrôle par les chambres de commerce et de l'industrie des conditions d'accès à ces professions lors de la délivrance des cartes et de leur renouvellement.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

C. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance, les députés ont précisé le contenu de l'ordonnance relative à la loi Hoguet pour proposer de fusionner le CNTGI avec la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières.

D. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que non seulement les dispositions concernées introduites dans le projet de loi initial pour un accès au logement et un urbanisme rénové n'étaient, deux ans après l'adoption de cette loi, toujours pas applicables mais aussi qu'en ayant recours à cette habilitation ces dispositions n'entreraient pas en vigueur avant 18 mois à compter de la promulgation de la loi. Elle a également constaté que le Gouvernement avait changé d'avis en cours d'examen du présent projet de loi, en proposant un autre dispositif de contrôle des professionnels relevant de la loi dite Hoguet.

Elle a en conséquence estimé préférable de modifier directement le droit en vigueur. Votre commission a en conséquence adopté un amendement (COM-585) de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

IX.- Habilitation visant à adapter la législation sur les plans locaux d'urbanisme à la situation issue de la nouvelle carte intercommunale

A. Le droit en vigueur

Deux points sont développés ici :

-le premier vise à expliquer quel est l'effet des fusions d'EPCI sur le transfert et l'exercice de la compétence PLU ;

-le deuxième concerne l'effet de la constitution d'EPCI de très grande taille sur l'élaboration et la gestion des PLU intercommunaux.

1) Rappel des règles applicables en cas de fusion de deux EPCI, en ce qui concerne le transfert et l'exercice de la compétence PLU

Les règles sont complexes à appréhender mais leur effet est sans ambiguïté.

? L'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit, en cas de fusion, que l'établissement public issu de cette fusion relève de la catégorie de celui des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences ou d'une catégorie disposant de compétences obligatoires en nombre supérieur. Par ailleurs, les compétences transférées par les communes aux établissements publics existant avant la fusion, à titre obligatoire, sont exercées immédiatement par le nouvel établissement public sur l'ensemble de son périmètre. Il y a donc en quelque sorte contagion automatique et immédiate des compétences obligatoires détenues par l'un des EPCI avant la fusion au nouvel EPCI issu de la fusion, sans que les communes membres de l'EPCI qui ne détenaient pas ces compétences aient à se prononcer sur ce transfert.

? Si le point précédant est valable de façon générale, sans viser une compétence particulière, qu'en est-il précisément de la compétence PLU ? On sait en effet que le II de l'article 136 de la loi ALUR a défini un régime particulier pour cette compétence : permet-il d'écarter la règle générale applicable en cas de fusion de deux EPCI prévue par l'article L. 5211-41-3 du CGCT ?

La réponse est négative.

En effet, la loi ALUR a inscrit la compétence PLU parmi les compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération, avec effet immédiat de cette disposition (articles L.5214-16 et L. 5216-5 du CGCT résultant du I de l'article 136 de la loi ALUR). On est donc bien dans le cadre de contagion automatique de la compétence tracé par l'article L. 5211-41-3 du CGCT.

Certes le II de l'article 136 de la loi ALUR a prévu un droit d'opposition, mais ce dernier ne peut s'exercer pas dans le cas étudié ici. Il suffit pour s'en convaincre de lire attentivement ce paragraphe II de l'article 136 de la loi ALUR : le droit de véto (opposition au transfert de la compétence PLU d'au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population) est prévu pour s'exercer dans le cas d'un EPCI qui ne serait pas compétent en matière de PLU à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la loi ALUR -c'est-à-dire au 24 mars 2017. Or, les EPCI issus de la nouvelle carte intercommunale, en application de l'article L. 5211-41-3 du CGCT sont immédiatement et automatiquement compétents en matière de PLU, dès leur création, dès lors que l'un des EPCI constitutifs l'était. Très clairement, ce droit de véto ne peut donc pas s'exercer pour ces établissements qui seront créés le 1er janvier 2017.

La conséquence est claire : en application du droit actuellement en vigueur, le mouvement de fusion des EPCI produit par la recomposition de la carte intercommunale va conduire à un transfert automatique de la compétence PLU en cas de fusion mixt. À droit inchangé, ce transfert aura lieu immédiatement dès la création des nouveaux EPCI sans application possible du II de l'article 136 de la loi ALUR.

? Selon les projections fournies par la DHUP en juillet 2016, qui peuvent être encore affinées mais qui permettent néanmoins de fixer les ordres de grandeur, à droit inchangé, 145 EPCI dans la nouvelle carte intercommunale seraient compétents en matière de PLU par contagion, autrement dit le seraient parce que l'un des EPCI constitutifs l'était avant cette fusion sans que les autres le soient. Ces 145 nouveaux EPCI compétents par contagion sont issus du regroupement de 184 EPCI qui étaient compétents avant la fusion et de 256 qui ne l'étaient pas.

Ces 256 EPCI qui se verraient étendre la compétence PLU par contagion rassemblent 3846 communes. Ce sont ces 3846 communes qui ne pourraient mettre en oeuvre le droit d'opposition créé par le II de l'article 136 de la loi ALUR.

En réalité, en affinant un peu l'analyse, on peut voir que la conservation du droit d'opposition au transfert automatique de la compétence PLU est un enjeu véritable pour seulement 117 EPCI sur les 145 compétents par contagion. En effet, dans 28 cas sur 145, les communes actuellement compétentes en matière de PLU, à supposer même qu'elles puissent exercer un quelconque droit d'opposition, pèseraient de toute façon d'un poids trop faible dans la nouvelle intercommunalité pour empêcher le transfert de la compétence PLU.

Au final, en ajustant le nombre de communes en fonction de cette donnée supplémentaire, il reste que c'est de l'ordre de 3100 communes qui ne seront pas en mesure d'exercer un droit d'opposition au transfert.

2) Les difficultés posées l'urbanisme intercommunal par l'émergence d'EPCI de très grande taille

L'émergence d'intercommunalités de très grande taille, regroupant de nombreuses communes sur un vaste territoire pouvant être structuré autour de plusieurs villes ou bourgs centres, conduit à douter que la règle actuelle, prévue à l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme, imposant l'existence d'un PLU unique pour tout le périmètre de l'intercommunalité soit pertinente pour ce type d'intercommunalités.

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, en application des schémas de coopération intercommunale proposés à la fin de 2015, il devrait y avoir 147 EPCI de plus de 50 communes.

RÉPARTITION DES EPCI EN FONCTION DU NOMBRE DE COMMUNES :

Source : étude d'impact du PJL

L'élaboration et la gestion de PLU intercommunaux dans le respect de la règle actuelle de couverture intégrale du territoire intercommunal par un document unique pose toute une série de difficultés :

- Lourdeur et complexité des procédures d'élaboration et d'évolution à cette échelle sachant qu'un PLU a pour but de définir des règles précises et détaillées applicables à la parcelle ;

- Conséquences déstabilisatrices pour un très vaste territoire de l'éventuelle annulation d'un PLU de ce type ;

- Intégration artificielle dans un document unique de territoires en réalité très divers où les enjeux urbanistiques sont différents

À cette échelle, il pourrait être utile de disposer de plusieurs PLU, quitte à créer entre eux une forme de coordination à définir.

B. Le projet de loi initial et les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont que marginalement modifié le texte de la demande d'habilitation prévue au 10° du I de l'article 33. Ils n'ont pas restreint le champ de l'habilitation, ni précisé sensiblement ses termes, ni adopté de dispositions modifiant directement le droit en vigueur et rendant inutile le dispositif que le Gouvernement entendait faire adopter par voie d'ordonnance.

La demande d'habilitation à légiférer est justifiée par l'objectif suivant : procéder à diverses adaptations du droit actuel afin de prendre en compte les situations créées par les fusions d'EPCI à fiscalité propre au regard de la compétence relative au plan local d'urbanisme, aux documents en tenant lieu et à la carte communale.

Plus précisément, cette adaptation de la législation sur les PLU devrait se faire selon trois axes :

Habilitation prévue au a) du 10° du I de l'article 33. Il s'agit de faire face au problème du transfert automatique et immédiat de la compétence PLU dans les cas de fusion mixte, de manière à créer un droit d'opposition communal inspiré de celui de la loi ALUR. Pour cela, la demande d'habilitation prévoit d'instaurer une période transitoire de cinq ans pendant laquelle :

- les communes qui n'avaient pas transféré la compétence PLU avant la fusion pourront faire valoir leur opposition à l'exercice immédiat de la compétence par le nouvel EPCI à fiscalité propre issu de la fusion (autrement dit, on écarte provisoirement l'application de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales pour ce qui concerne la compétence PLU) ;

- es communes continueront, jusqu'à la fin de cette période transitoire, à exercer cette compétence ;

- l'EPCI issu de la fusion exercera jusqu'à cette date la compétence relative au plan local d'urbanisme, aux documents en tenant lieu et à la carte communale sur le périmètre du ou des anciens établissements publics qui exerçaient cette compétence avant la fusion ;

Habilitation prévue au b) du 10° du I de l'article 33. Il s'agit de créer un régime dérogatoire au droit commun pour certains EPCI qui, en raison de leur grande taille et de l'ampleur de la fusion dont ils sont issus, pourront être autorisés à élaborer plusieurs plans locaux d'urbanisme intercommunaux partiels couvrant l'ensemble de leur territoire, sur des périmètres et selon un calendrier d'élaboration validés par le représentant de l'État dans le département ;

Habilitation prévue au c) du 10° du I de l'article 33. Il s'agit de prendre toutes les mesures nécessaires pour traiter la diversité des situations (sic !) en matière de plan local d'urbanisme créées par la recomposition territoriale, en particulier pour les plans locaux d'urbanisme intercommunaux tenant lieu de programme local de l'habitat.

C. La position de votre commission

1) Une demande d'habilitation qui ne permet pas d'anticiper les orientations de la future ordonnance

Concernant l'habilitation prévue au a) du 10° du I, qui touche aux conditions d'exercice du droit d'opposition communal au transfert de la compétence PLU, la rédaction proposée par le Gouvernement ne permet pas de savoir quelle sera l'architecture générale du dispositif envisagé pour la période transitoire. Le droit d'opposition au transfert de la compétence PLU prévu à l'article 136 de la loi ALUR est renouvelable, c'est-à-dire qu'en cas de refus du transfert dans les conditions, un nouveau rendez-vous est donné après chaque renouvellement complet du conseil communautaire et ce jusqu'à ce que les communes autorisent enfin, éventuellement, le transfert de la compétence. En sera-t-il de même avec le dispositif proposé, ou bien l'ordonnance permettra-t-elle seulement d'exercer ce droit d'opposition pendant la période transitoire ? S'agit-il de maintenir un droit d'opposition dans l'esprit de la loi ALUR ou simplement de permettre de retarder le transfert (ou l'exercice ?) de la compétence PLU pendant cinq ans ?

Concernant l'habilitation prévue au b), qui touche à l'adaptation du régime des PLU aux intercommunalités de très grande taille, la rédaction proposée soulève également des interrogations. Quels sont les critères qui permettront de dire quels sont les EPCI concernés par la dérogation ? Y aura-t-il des seuils qui seront définis ? Si coexistent plusieurs PLU sur un territoire intercommunal, comment ces PLU seront-ils liés les uns aux autres ? Aura-t-on des PLU simplement juxtaposés, intégrés au moyen d'un PADD commun ou bien coordonnés entre eux par un autre mécanisme ? Quel sera la compétence de la communauté dans l'élaboration de ces PLU ? Ce régime dérogatoire sera-t-il pérenne ? De quelle manière procèdera-ton à la délimitation du périmètre des PLU intercommunaux partiels au sein du grand EPCI ?

Enfin, concernant l'habilitation prévue au c), son objet est tout simplement indéterminé au sortir de l'examen par l'Assemblée nationale. Votre rapporteur estime qu'on n'est plus ici dans le cadre d'une habilitation à légiférer, mais face à un cas d'incompétence négative du législateur, puisque le Parlement, en votant cette disposition, autoriserait le Gouvernement à prendre des mesures relevant du domaine de la loi sans aucunement encadrer ce pouvoir. Tout au plus est-il indiqué que ces mesures à prendre pourraient « en particulier » concerner «  les plans locaux d'urbanisme intercommunaux tenant lieu de programme local de l'habitat », mais sans qu'on sache quelle est la nature des difficultés rencontrées ni quelles sont les solutions envisagées. La présence d'une disposition aussi vague dans le texte d'habilitation, qui évoque une disposition « balai », donne à penser que, à quelques mois de l'entrée en vigueur de la nouvelle carte intercommunale, tous les impacts urbanistiques de cette réforme n'ont pas été évalués.

2) Des précisions ont toutefois été apportées à la commission spéciale concernant le dispositif relatif au transfert par contagion de la compétence PLU

Votre rapporteur a pu obtenir du Gouvernement de nombreuses précisions sur la nature du dispositif envisagé dans le cadre de cette ordonnance. Il est important de les faire figurer dans le présent rapport pour que chacun puisse en juger.

? Est à l'étude la possibilité de permettre aux communes appartenant à un EPCI non compétent en matière de PLU qui fusionnerait avec un EPCI compétent, de pouvoir néanmoins mettre en oeuvre un processus de minorité de report, selon des conditions inspirées de la loi ALUR, entre le moment où le nouvel EPCI existe (le 1er janvier 2017) et la date butoir de mise en oeuvre de cette minorité de report (le 26 mars 2017). Autrement dit, l'habilitation demandée par le Gouvernement a pour but d'écarter le droit actuel qui prévoit, comme on l'a expliqué précédemment, un transfert automatique et immédiat de la compétence PLU vers l'EPCI issu en cas de fusion mixte.

? Toutefois, le processus minorité de report mis en place pour ces EPCI n'aurait qu'un effet partiel et limité dans le temps, ne remettant pas en cause le principe d'exercice de la compétence PLU par l'EPCI à terme. Il ne s'agit donc pas d'une extension du dispositif créé par le II de l'article 136 de la loi ALUR, qui prévoit un droit d'opposition « rechargeable », mais plutôt d'une adaptation de ce dispositif au cas posé par les fusions mixtes instaurant un droit d'opposition « à un coup ». La minorité de report aurait pour effet, le cas échéant :

- de repousser de 5 ans le moment où l'EPCI serait obligatoirement compétent sur l'ensemble de son périmètre. Ce report, décidé au cours du premier trimestre 2017, serait possible une fois et une seule. Il permettrait, là où cela serait souhaité par une part significative de communes, de ménager une période de transition permettant à la nouvelle intercommunalité de se structurer avant l'exercice communautaire de la compétence PLU sur l'ensemble du territoire. Mais au terme de cette période de cinq ans, c'est-à-dire au premier trimestre 2022, les règles qui s'appliquent normalement au sein d'un EPCI créé par fusion seraient de nouveau effectives et l'EPCI qui aurait dû disposer immédiatement de la compétence PLU en serait désormais détenteur de plein droit ;

- pendant toute la période de report, la compétence PLU du nouvel EPCI issu de la fusion serait cantonnée aux périmètres du ou des anciens EPCI fusionnés compétents. Sur ce périmètre, c'est bien l'EPCI qui gèrerait les PLUI en cours, selon la gouvernance prévue par les textes ;

les communes situées en dehors de ces périmètres d'anciens EPCI compétents continueraient, elles, jusqu'à cette même date, à gérer leurs documents existants, sans pour autant pouvoir élaborer de nouveaux documents, ni entreprendre de révision générale sauf si elle est nécessaire pour réaliser une mise en compatibilité ou une prise en compte d'un document supérieur. Ces communes, pendant la période de report, continueraient à exercer également les compétences directement liées à la compétence PLU, comme la compétence DPU (droit de préemption urbain), RLP (règlement local de publicité), taxe d'aménagement...

Certaines dispositions sont encore à l'étude, en particulier en ce qui concerne les modalités de calcul de la minorité de report. Pour rester conforme à l'esprit du « compromis » de l'article 136 de la loi ALUR, en cas de fusion mixte, ne devraient logiquement avoir à se prononcer sur un éventuel report du transfert de la compétence PLU au nouvel EPCI issu de la fusion que les communes qui possèdent encore la compétence PLU. Les communes membres des EPCI qui étaient déjà compétents avant la fusion ne sauraient, pour leur part, se prononcer sur le transfert d'une compétence dont elles ne disposent plus puisqu'elles l'ont transféré librement avant même la fusion. Pour ce qui est du calcul du dénominateur du ratio de la minorité de blocage, là encore pour rester conforme à l'esprit du dispositif de l'article 136, il devrait comprendre la totalité des communes du nouvel EPCI, car c'est bien l'ensemble des communes qui sont concernées par l'exercice -ou non- de la compétence à l'échelle du nouvel EPCI. Tout autre solution reviendrait à surpondérer la voix des communes toujours détentrices de la compétence au détriment des autres.

3) Des précisions ont également été apportées concernant le dispositif relatif à l'élaboration et à la gestion d'un PLU intercommunal dans les intercommunalités de très grande taille

? En premier lieu, pour ce qui est du champ d'application de ce régime dérogatoire pérenne, trois critères ont été identifiés pour définir un territoire de grande taille :

- un critère pour évaluer la difficulté de gouvernance : le nombre de communes composant l'EPCI ;

- un critère pour évaluer l'hétérogénéité potentielle du territoire : le nombre d'EPCI fusionnés ;

- un critère pour évaluer la difficulté liée au caractère étendu du territoire (difficulté d'accès aux réunions...). Ce pourrait être par exemple un critère « spatial » comme la superficie de l'EPCI ou la distance maximale à vol d'oiseau entre les deux points les plus éloignés du territoire de l'EPCI.

Le droit de demander à bénéficier du régime dérogatoire serait ouvert aux EPCI qui remplissent au moins deux des trois critères de grande taille. Les modalités précises de mise en oeuvre de ces critères (modalités de calcul, seuils...) sont cependant encore en cours d'étude à la date de rédaction du présent rapport.

? Pour ce qui est des règles dérogatoires envisagées, la mesure permettra à ces EPCI de réaliser plusieurs PLU intercommunaux (PLUI) sectoriels. Ces PLUI sectoriels seront élaborés par l'EPCI, qui sera seul détenteur formel de la compétence, selon la procédure aujourd'hui en vigueur ; ils disposeront donc chacun d'un PADD qui leur est propre, la cohérence entre les PLUI étant assurée par le SCoT. Les EPCI conservent la compétence directe d'initiative et d'élaboration des PLUI, sans mise en place de conseils de territoires. Mais ils seront toutefois libres d'adopter des modalités de travail adaptées pour la conduite et le suivi des PLUI partiels. L'EPCI serait autorisé à gérer les documents existants sur les secteurs non encore couverts par un PLUI, sans pour autant pouvoir élaborer de nouveaux PLU communaux, ni entreprendre de révision générale sauf si elle est nécessaire pour réaliser une mise en compatibilité ou une prise en compte d'un document supérieur.

Le fait que les grands EPCI qui bénéficieront de ce régime dérogatoire ne soient pas forcément tous intégralement couverts par un SCoT approuvé conduit à s'interroger sur le rôle réel du SCoT. Ce dernier sera en réalité élaboré en même temps que les PLUI sectoriels qu'il est censé coordonner. De toute évidence, au moins dans les années précédant son approbation, le SCoT n'exercera donc pas un rôle de coordination juridique. La mesure n'est cependant pas pour autant vide de portée : l'établissement public en charge du SCoT, porteur d'un objectif de cohérence territoriale à une échelle plus large, sera en effet impliqué en tant que personne associée dans l'élaboration des PLUI sectoriels. La mise en place simultanée de ces derniers et du SCoT créera ainsi un dynamique de travail collectif favorable à la mise en cohérence des documents concernés autour d'une vision territoriale partagée -et ce indépendamment de toute contrainte juridique.

? Pour ce qui est des modalités d'application dans le temps, la mesure sera ouverte dès le 1er janvier 2017 et pourra être mise en oeuvre jusqu'à l'issue de la période transitoire de 5 ans suivant la création des EPCI. Si la demande de mise en oeuvre de la mesure dérogatoire est encadrée dans ce délai de 5 ans, en revanche une fois cette dérogation obtenue, la mesure sera pérenne (pas d'obligation à terme de couvrir l'EPCI de grande taille d'un seul PLUI), sous réserve du respect de certaines conditions (notamment lancement d'un SCoT couvrant a minima le territoire de ce type d'EPCI et respect d'un calendrier d'élaboration du SCoT et des PLUI sectoriels).

4) Des précisions ont été apportées concernant le volet c) de l'habilitation

? L'objectif du paragraphe c) est en premier lieu de résoudre les difficultés identifiées pour les EPCI disposant aujourd'hui d'un PLU intercommunal tenant lieu de PLH (PLUI-H) arrêté ou approuvé, et dont le périmètre évoluerait à la suite à la mise en oeuvre des nouveaux SDCI.

En effet, à droit constant, les dispositions habitat de leur PLUI-H ne pourraient plus produire leurs effets, la compétence habitat ne pouvant s'exercer qu'à l'échelle de l'EPCI dans son intégralité. Or, 93 EPCI ayant approuvé ou étant en cours d'élaboration d'un PLUI-H devraient fusionner avec un autre EPCI dans le cadre des SDCI. En particulier, 7 EPCI dotés d'un PLUI-H approuvé ou arrêté devraient voir leur périmètre évoluer du fait des SDCI.

Il est donc proposé que les PLUI-H approuvés ou arrêtés des EPCI impactés par des mouvements de périmètre, puissent temporairement produire leurs effets durant les 3 ans qui suivent une fusion en considérant l'EPCI comme doté d'un PLH exécutoire sur l'ensemble de son territoire.

? La deuxième difficulté à traiter concerne les EPCI qui ont bénéficié d'un report d'échéances (caducité des POS, obligation de mise en compatibilité avec un document upérieur, « grenellisation » des documents) dans les conditions prévues par l'article 13 de la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives (à savoir, EPCI ayant prescrit l'élaboration d'un PLUI entre le 26 mars 2014, date de promulgation de la loi ALUR et le 31 décembre 2015).

Il paraît en effet difficile à des EPCI fusionnés au 1er janvier 2017 et souhaitant joindre leurs procédures d'élaboration de PLUI de tenir le délai relatif au PADD qui doit être débattu avant le 27 mars 2017, condition nécessaire pour continuer à bénéficier du report des échéances susmentionnées.

Ce délai a déjà été repoussé au 31 décembre 2017 par amendement parlementaire en première lecture à l'Assemblée (cf article 33 bis E) pour ce qui concerne les plans d'occupation des sols, mais c'est un traitement partiel du sujet, puisqu'il faut régler aussi la question de la « grenellisation » des PLU.

5) Les amendements examinés et adoptés par votre commission

? La commission spéciale a rejeté les amendements tendant à supprimer complètement l'habilitation relative à la législation sur les PLU.

Votre rapporteur estime en effet qu'ils reposent sur une analyse erronée du droit actuel. Il faut bien comprendre que le droit d'opposition communal au transfert de la compétence PLU créé par l'article 136 de la loi ALUR ne s'applique pas en cas de fusion mixte, c'est-à-dire dans le cas où un EPCI compétent en matière de PLU fusionne avec un EPCI non compétent, puisque le nouvel EPCI est immédiatement et automatiquement compétent dès sa création. Si l'on maintient le droit en vigueur en supprimant l'habilitation, on entérine donc le fait que le droit d'opposition d'ALUR est inapplicable dans ce cas de figure. Ces amendements de suppression font donc pour ainsi dire le contraire de l'objectif qu'ils poursuivent.

En second lieu, ces amendements suppriment la totalité de l'habilitation prévue au 10° et pas seulement son volet a). Ils rendent donc impossibles des adaptations qu'il est absolument nécessaire de réaliser avant le 1er janvier prochain, notamment pour adapter le régime des PLU au cas des EPCI de grande taille.

Plutôt que la suppression pure et simple de l'habilitation sur les PLU, la commission spéciale a plutôt choisi une stratégie différenciée.

? Concernant le point a) relatif à la mise en place d'un mécanisme d'opposition communale au transfert immédiat de la compétence PLU, votre commission a adopté les amendements identiques n°96 de M. Marseille et n°432 de M. Hervé. Ces amendements proposent de réécrire le volet a) de l'habilitation sur les PLU en invitant le Gouvernement à « préciser les modalités d'application du II de l'article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. » Il s'agit de permettre que les conseils municipaux des communes membres puissent délibérer du transfert de la compétence PLU, y compris en cas de fusion mixte, pour s'opposer le cas échéant au transfert de la compétence par contagion dans des conditions identiques à celles prévues par l'article 136.

? Concernant le point b) relatif au régime des PLU sur les intercommunalités de grande taille, le dispositif envisagé dans la future ordonnance semble pragmatique et équilibré, avec une coordination des PLU sectoriels au moyen d'un SCoT. Il faudra vérifier au moment de la ratification de l'ordonnance que le paramétrage du dispositif est satisfaisant, notamment en ce qui concerne les critères définissant le camp d'application. Mais cela ne fait pas obstacle au maintien de l'habilitation. La commission spéciale s'est donc contentée d'adopter les amendements identiques COM-433 de M. Hervé et COM-97 de M. Marseille. Ils ont pour effet de supprimer la mention qui permet au Préfet de valider le périmètre des PLU intercommunaux partiels qui couvriront le territoire des EPCI de très grande taille.

? Enfin concernant le volet c) de l'habilitation, la commission a adopté l'amendement COM-682 du rapporteur, qui le réécrit de façon plus précise. L'habilitation vise désormais explicitement à ce que les PLUI-H approuvés ou arrêtés des EPCI impactés par des mouvements de périmètre puissent temporairement produire leurs effets durant les trois ans qui suivent une fusion en considérant l'EPCI comme doté d'un PLH exécutoire sur l'ensemble de son territoire.

? Enfin, on peut signaler que la question des délais pour « grenelliser » les PLU et proroger les POS dans les intercommunalités engagées dans l'élaboration d'un PLU intercommunal, qui devait initialement être traitée par ordonnance, a été traité par la voie législative normale, par l'adoption de l'amendement n°683 du rapporteur (cf. article 33 bis E).

X. - Habilitation visant à adapter la législation sur les SCoT à la situation issue de la nouvelle carte intercommunale

A. Le droit en vigueur

Au 1er janvier 2015, environ 400 établissements publics exercent la compétence SCOT et, parmi ceux-ci, environ 1/3 sont des EPCI à fiscalité propre et 2/3 des syndicats mixtes. 230 SCOT sont opposables. Dans le cadre des projets de fusion d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), environ 1 500 EPCI à fiscalité propre sont appelés à fusionner pour former un peu moins de 800 EPCI à fiscalité propre.

Votre rapporteur rappellera ici sont les conséquences des recompositions des périmètres des intercommunalités provoquées par la réforme territoriale sur le périmètre et la portée juridique des SCoT.

Rappel des règles prévues en cas de changement de périmètre d'un SCOT

? Cas de l'extension du périmètre de l'établissement public porteur de SCoT

Lorsqu'un établissement public porteur de SCoT (qu'il s'agisse d'un EPCI, d'un syndicat mixte fermé ou d'un syndicat mixte ouvert) intègre de nouvelles communes ou EPCI, son périmètre est automatiquement étendu.

Il est prévu que les dispositions du SCoT de départ des communes ou EPCI nouvellement intégrés sont abrogées et qu'une « zone blanche » s'applique sur ces territoires nouvellement inclus, jusqu'à ce que le SCoT d'accueil évolue afin de couvrir l'intégralité de son périmètre. Autrement dit, dans ce laps de temps, aucune disposition de SCoT (qu'il s'agisse des dispositions du SCoT de départ ou de celles du SCoT d'accueil) ne s'applique sur le territoire des communes ou EPCI nouvellement inclus.

Ce choix de l'abrogation directe des dispositions du SCoT de départ et de l'application d'une « zone blanche », qui présente l'avantage de la simplicité, est lié à la volonté du législateur de respecter le caractère intercommunal du SCoT et de garantir la cohérence des SCoT approuvés. Il permet en outre de respecter le principe de participation du public posé par l'article 7 de la Charte de l'environnement (ce qui n'aurait pas permis l'application directe des dispositions du SCoT d'accueil, qui serait inconstitutionnelle, les habitants n'ayant pas été associés à la concertation obligatoire tout au long de l'élaboration du SCoT).

L'établissement public de SCoT d'accueil engage l'élaboration, la révision ou la modification du SCoT en vigueur pour adopter un schéma couvrant l'intégralité de son périmètre au plus tard lors de la délibération qui suit l'analyse des résultats de l'application du schéma en vigueur, c'est-à-dire six ans au plus tard après l'approbation de ce schéma.

? Cas de la réduction du périmètre de l'établissement public porteur de SCoT

Lorsqu'un EPCI ou une commune se retire d'un EP de SCoT, la décision de retrait emporte la réduction automatique du périmètre de SCoT. La loi ALUR a prévu l'abrogation directe des dispositions du SCoT de départ et l'application d'une « zone blanche » sur cette partie du territoire.

Source : DHUP

Changements de périmètre et application des principes d'urbanisation limitée et du ScoT écran

Afin d'encourager la couverture intégrale du territoire national par des SCoT, l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme limite et encadre les possibilités d'ouverture à l'urbanisation en l'absence de SCoT : c'est le principe d'urbanisation limitée. La loi Alur a aménagé l'application de cette règle en cas de retrait de communes ou EPCI d'un EP de SCoT.

? Cas 1 - une commune ou un EPCI se retire d'un EP de SCoT et n'intègre pas un nouveau périmètre de SCoT

Dans ce cas, le principe du SCOT intégrateur ne s'applique plus, les PLU devront respecter l'ensemble des documents de rang supérieur.

Par ailleurs, l'article L.143-12 du code de l'urbanisme ne s'applique pas pendant un délai de 6 ans à compter du retrait, aux communes et EPCI se retirant d'un périmètre de SCoT applicable et n'intégrant pas un nouveau périmètre de SCoT.

Cette mesure visait initialement à ne pas pénaliser des communes ou intercommunalités, bousculées par les recompositions territoriales, qui se voyaient imposer le principe d'urbanisation limitée alors qu'elles avaient investi dans un SCOT. Le délai de 6 ans devait être mis à profit pour que ces collectivités intègrent un nouveau périmètre de SCoT puis élaborent dans ce cadre un nouveau SCoT. Toutefois, on peut s'interroger sur l'effet d'aubaine et le caractère équitable d'une telle mesure, qui offre en quelque sorte une « prime aux sortants ». C'est en effet une incitation pour des communes, souvent situées à la périphérie des SCOT, à se soustraire à la discipline du schéma et à développer des politiques opportunistes en matière d'habitat, de commerce ou d'activités susceptibles de menacer l'efficacité des efforts collectifs d'organisation de l'espace.

Cas 2 - une commune ou un EPCI se retire d'un EP de SCoT et intègre un nouveau périmètre de SCoT

Pour les communes ou EPCI qui se retirent d'un EP de SCoT pour intégrer un nouveau périmètre de SCoT, et qui ne sont pas encore couvertes par un SCoT, le principe d'urbanisation limitée s'applique, sous réserve de bénéficier d'une dérogation. Cette dérogation est accordée par l'établissement public du SCoT d'accueil jusqu'au 31 décembre 2016, puis par le préfet, dans les deux cas après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Il n'y a donc pas de prime aux sortants dans ce cas, ce qui pose un réel problème d'équité par rapport aux territoires bénéficiant d'une prime aux sortants.

Par ailleurs, s'agissant du principe du SCOT intégrateur, les PLU des communes situées en « zone blanche » n'ont pas à être compatibles avec le SCOT (puisqu'aucune disposition ne s'applique) et donc l'effet « écran » du SCOT disparaît.

B. Le projet de loi initial et les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'habilitation demandée par le Gouvernement au 11° de l'article 33 vise à compléter les dispositions en vigueur relatives au périmètre, aux procédures et à l'autorité chargée de la procédure en matière de schéma de cohérence territoriale pour tenir compte notamment des schémas départementaux de coopération intercommunale.

Il s'agit :

a) De préciser les conditions dans lesquelles les schémas de cohérence territoriale existants pourront être maintenus en vigueur et évoluer jusqu'à l'approbation d'un schéma de cohérence territoriale couvrant le périmètre du nouvel établissement porteur de schéma de cohérence territoriale ;

b) De préciser les conditions dans lesquelles les élaborations ou évolutions en cours de schémas de cohérence territoriale pourront être menées à leur terme par le nouvel établissement public porteur de schéma de cohérence territoriale ;

c) De prendre toutes les mesures nécessaires pour traiter la diversité des situations en matière de schémas de cohérence territoriale créées par la recomposition territoriale

C. La position de votre commission

Les dispositions prévues dans l'ordonnance sur les schémas de cohérence territoriale sont à la fois utiles, urgentes, techniques et consensuelles.

En cas de fusion d'EPCI porteur de SCoT à leur échelle ou en cas d'extension du périmètre de l'EP porteur de SCoT, le code de l'urbanisme n'est en effet pas suffisamment explicite sur la possibilité de maintenir en vigueur les SCoT préexistant jusqu'à l'approbation d'un SCoT unique. Il convient donc de préciser le droit pour être certain qu'à l'issue de la fusion ou de l'extension de périmètre, il n'y aura certes qu'un seul périmètre de SCoT sur le périmètre de l'établissement public, mais néanmoins plusieurs schémas en vigueur, transitoirement en attendant l'adoption d'un SCoT sur l'intégralité du territoire. Il convient également d'habilitér l'établissement public porteur du SCoT à gérer les SCoT existant, à engager une procédure de modification ou une mise en compatibilité à une échelle infra communautaire ou infra-syndicale, avant d'engager une révision pour couvrir l'intégralité du nouveau périmètre lorsque le premier des SCoT fait l'objet de l'analyse des résultats prévue à l'article L. 143-28.

Le code de l'urbanisme n'organise pas non plus aujourd'hui les conséquences des changements de périmètre sur les SCoT en cours d'élaboration ou d'évolution. Certains établissements publics de SCoT peuvent ainsi être obligés de suspendre leurs travaux en raison d'une fusion ou d'une extension de périmètre. En effet, au moment de l'approbation, il n'est pas possible d'approuver un SCoT partiel, c'est à dire un SCoT qui ne couvrirait pas la totalité du nouveau périmètre de l'EPCI. Ceci oblige alors à revenir en arrière dans le déroulement de la procédure : compléter l'ensemble des études et reprendre les débats, avec un « rattrapage » de concertation pour les habitants du nouveau territoire. Au vu des investissements financiers et humains consentis jusqu'alors, il serait donc souhaitable de permettre à ces établissements publics d'achever la procédure en cours sur le périmètre initial, de manière transitoire avant d'engager une révision pour couvrir l'intégralité du nouveau périmètre. L'ordonnance vise ainsi permettre l'achèvement des procédures d'élaboration ou d'évolution de SCOT à une échelle infra communautaire ou infra-syndicale dès lors que le débat sur le PADD a eu lieu avant la fusion ou l'extension de périmètre.

Votre rapporteur a pu avoir connaissance de l'avant-projet d'ordonnance et en discuter précisément les termes aussi bien avec les services du Gouvernement qu'avec la Fédération des SCoT. Rien ne s'oppose à l'adoption des termes de cette habilitation à légiférer ni même à la ratification des principaux points de cette ordonnance lorsqu'elle sera publiée.

XI. Normes applicables aux ascenseurs (12° du I)

A. Le droit en vigueur

Les ascenseurs sont soumis au respect de règles définies aux articles L. 125-1 à L. 125-2-4 du code de la construction et de l'habitation. Aussi doivent-ils :

- être munis au plus tard le 31 décembre 1992, soit de porte de cabine, soit d'un dispositif de protection susceptible d'assurer un niveau de protection équivalent à celui résultant de la mise en place des portes ;

- être équipé de dispositifs de sécurité ;

- faire l'objet d'un entretien permettant de les maintenir en bon état de fonctionnement et d'assurer la sécurité des personnes ;

- faire l'objet d'un contrôle technique régulier sur l'état de fonctionnement et sur la sécurité des personnes.

La directive 2014/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à l'harmonisation des législations des États membres concernant les ascenseurs et les composants de sécurité pour ascenseurs a précisé les obligations pesant sur les opérateurs intervenant dans la commercialisation, l'installation et la mise en service des ascenseurs et de ses composants. Elle prévoit la nécessité pour les Etats membres de membre en place un régime de surveillance du respect de ces obligations.

Cette directive doit être transposée avant le 19 avril 2016.

B. Le projet de loi initial

La dernière habilitation (12°) a pour objet de définir les règles de mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs ainsi que les règles de contrôle et de mise en oeuvre des sanctions applicables en cas de non-conformité des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs aux exigences essentielles de sécurité et de santé.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Les députés n'ont pas modifié ces dispositions.

C. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que cette directive avait été partiellement transposée par voie règlementaire mais que certaines dispositions nécessitaient l'adoption de dispositions législatives.

S'agissant d'un sujet technique consistant à transposer en droit français les dispositions d'une directive européenne, votre rapporteur a considéré que ce sujet pouvait justifier le recours à une ordonnance.

Cependant, elle a constaté que les dispositions de cette directive transposées par voie règlementaire faisaient l'objet d'un recours pour sur-transposition. Elle a donc estimé nécessaire que le Parlement puisse vérifier qu'il n'y aura pas de sur-transposition pour les dispositions restant à transposer au niveau législatif.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-585 de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

XII. Renforcement du déploiement des bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables (III du projet de loi)

A. Le droit en vigueur

L'article 41 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a modifié l'article L. 111-5-4 du code de la construction et de l'habitation, afin de renforcer le déploiement des bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables et le développement des parcs de stationnement de vélos.

Désormais, en cas de travaux sur un parc de stationnement annexe à des bâtiments d'habitations, de bâtiment de bureau ou de bâtiments accueillant un service public ou à un ensemble commercial, la personne doit doter une partie de ces places de stationnement de bornes de recharge de véhicules élect