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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » ET CAS « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » - MM. ALAIN HOUPERT ET YANNICK BOTREL, RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. LA MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES »

A. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS CHAOTIQUE

En 2016, la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » comportait encore quatre programmes18(*).

Le programme 154 (« Économie et développement rural de l'agriculture et des territoires ») regroupe les dépenses consacrées à la « Ferme France », le programme 149, à sa forêt, tandis que le programme 206 est spécifiquement dédié aux actions destinées à assurer la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation. Enfin, le programme 215 de « Conduite et de pilotage des politiques de l'agriculture » est un programme transversal de soutien aux actions des services.

Les poids budgétaires de ces programmes sont très inégaux. Structurellement, les moyens de la politique agricole (154) concentrent la majorité des crédits et le programme 215 environ le quart des dotations. Le poids des actions forestières est deux fois moins élevé que celui de la politique de sécurité sanitaire.

Il ne s'agit là que d'ordres de grandeur dans la mesure où le programme 154 connaît régulièrement des besoins supplémentaires en cours de gestion qui viennent perturber une structure d'interventions de plus en plus théorique d'autant que les autres programmes sont fréquemment conduits à subir les ajustements de moyens qu'impose la contrainte budgétaire.

La Cour des comptes a qualifié l'exécution en 2016 des crédits de la mission AAFAR de « chaotique et tendue » ajoutant que la programmation des crédits faisaient ressortir des « économies en trompe l'oeil ».

Ces appréciations sévères, annoncées par les observations critiques réitérées de votre rapporteur spécial Alain Houpert, invitent à aller au-delà et à prolonger et amplifier la réflexion sur la gestion du ministère de l'agriculture. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel ne partage que partiellement cette critique et ne s'associe pas à la qualification d'insincérité de l'exécution budgétaire.

Les « difficultés de pilotage » des interventions du ministère stigmatisées par la Cour des comptes doivent être déplorées. L'incapacité de la France à se conformer aux critères d'attribution des aides de la politique agricole commune avec ses conséquences budgétaires est inacceptable. Elle fait peser sur la collectivité une charge considérable et obère lourdement les marges de manoeuvre budgétaire de notre pays.

Au-delà de la gestion administrative des crédits (au stade de la programmation comme à celui de la consommation), il convient de garder à l'esprit que le ministère de l'agriculture, dans sa prise en charge de la mission AAFAR mais aussi dans ses responsabilités d'exécution des crédits européens, porte la responsabilité éminente de contribuer à la santé économique de l'agriculture française et d'assurer la qualité sanitaire de ses productions auprès des consommateurs mais est aussi comptable de l'intégrité des enveloppes budgétaires promises à la France dans le budget européen.

Avec cette dernière responsabilité, compte tenu de l'ampleur des dotations européennes, le ministère engage des enjeux sectoriels mais aussi macroéconomiques de première importance.

1. Alors même que les dépenses de la mission ont été contenues par des déplacements de charges entre exercices budgétaires...

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances pour 2016

a) En 2016, les dépenses de la mission ont reculé par rapport à l'exercice précédent...

Avec un niveau de dépenses de 3,2 milliards d'euros en crédits de paiement et une consommation des autorisations d'engagement de 3,3 milliards d'euros, les dépenses de la mission AAFAR ont connu une baisse importante par rapport à l'année précédente où les crédits de paiement consommés avaient atteint près de 4 milliards d'euros.

Le recul relatif s'élève à 21 % pour les crédits de paiement, soit une économie nominale de 838,6 millions d'euros, qui représente un niveau significatif puisque équivalent à près de 60 % du recul du déficit du budget de l'État entre 2015 et 2016.

La diminution des dépenses a été variable selon les programmes concernés, le programme 154 en concentrant la majeure partie avec une baisse de 838 millions d'euros (- 33,3 % en crédits de paiement). Compte tenu de l'augmentation des dépenses du programme 206 (+ 44,8 millions d'euros soit + 8,9 %), les autres programmes ont totalisé une diminution de leurs dépenses de l'ordre de 44,8 millions d'euros, le programme support de la mission (le programme 215), dont les crédits sont pour 86,5 % des crédits de personnel, étant celui dont les dotations ont comparativement les moins reculé.

Du point de vue des évolutions des dépenses par nature, les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'intervention qui regroupent près de 70 % des dépenses de la mission, contre 28,2 % pour les dépenses de personnel, ont connu les replis les plus importants.

De leur côté, les dépenses de personnel directement payées par les crédits de titre 2, c'est-à-dire hors les contributions versées par le budget pour rémunérer les personnels des opérateurs, ont diminué, mais plus modérément, de 3 %.

Évolution des dépenses de la mission par titre entre 2015 et 2016

 

2015

2016

Variation 2016/2015 (en %)

Variation 2016/2015 (en valeur)

Dépenses de personnel

919,6

891,7

- 3

- 27,9

Autres dépenses

3 076,40

2 265,80

- 23,3

- 810,6

Dont :

       

Dépenses de fonctionnement

1 562,20

1 087,80

- 30,4

- 474,4

Dépenses d'investissement

8,6

9,00

4,7

0,4

Dépenses d'intervention

1 466,20

1 065,60

- 27,3

- 400,6

Dépenses d'opérations financières

39,4

103,40

162,00

64

Total

3 996,00

3 157,50

- 21

- 838,5

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2016

L'évolution des emplois a fait l'objet d'une gestion adaptée, mais globalement à la baisse.

Le programme 206 a connu une augmentation de sa consommation d'ETPT qui est passée de 4 520 en 2015 à 4 588 en 2016 (+ 1,5 %), principalement sous l'effet des créations d'emplois de surveillance sanitaire des abattoirs de volailles. A l'inverse, l'autre programme de la mission porteur d'emplois, le programme 215, a perdu 654 ETPT, passant de 9 102 à 8 448 unités (soit un repli de 7,1 %) entre 2015 et 2016.

Au total, les ETPT mobilisés par la mission ont diminué passant de 13 622 ETPT à 13 063 ETPT, soit une baisse de 4,3 %.

Cette diminution ne se retrouve pas à due proportion dans les évolutions salariales qui sont légèrement plus dynamiques du fait de divers facteurs : requalification des effectifs ; impact, encore modéré en 2016 du protocole PPCR et de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique. Néanmoins, la masse salariale a enregistré une baisse de 3 %.

b) ...sous l'effet de reports de charges entre exercices

L'évolution des dépenses de la mission AAFAR entre 2015 et 2016 ne peut être considérée sans tenir compte de l'inscription de crédits sur l'exercice 2015 qui a permis d'anticiper des dépenses que l'exercice 2016 aurait dû normalement supporter. Il faut encore tenir compte, inversement, de reports de charges sur l'exercice 2017 que la mission aurait dû acquitter dès 2016.

Dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire des crédits de la mission pour 2016, la Cour des comptes fait état d'une « diminution artificielle de la dépense ».

Cette appréciation est partagée par vos rapporteurs spéciaux moyennant quelques nuances.

S'il est vrai que le paiement anticipé en 2015 d'une partie de la tranche 2016 des refus d'apurement pour 300 millions d'euros (voir infra) a permis d'alléger d'autant les dépenses en 2016, il n'en a pas moins permis d'acquitter une charge certaine représentant un « paiement par anticipation » dont on peut se féliciter autant qu'on déplore les reports de charges.

La critique des reports de charges de 2016 sur l'exercice postérieur pour de nombreuses dépenses d'intervention n'est, de son côté, pas contestable. Il en est allé ainsi, en particulier, pour la consommation des crédits relatifs à l'indemnité de compensation de handicap naturel (ICHN) pour un montant de 255,3 millions d'euros et plusieurs versements au titre des mesures agro-environnementales et climatiques (55,6 millions d'euros) ou des compensations liées aux exonérations de cotisations sociales.

L'État est débiteur de 74 millions d'euros envers la Caisse centrale de mutualité sociale agricole

Le budget du ministère de l'agriculture doit compenser les moins-values de recettes résultant des dispositifs d'allègements de cotisations sociales propres à la branche agricole. Parmi ceux-ci figurent aujourd'hui pour l'essentiel les allègements au titre des travailleurs occasionnels (le dispositif TO-DE, dont l'exécution conduit régulièrement à un dépassement des dotations initiales). En 2016, s'est ajoutée à ce phénomène la mise en réserve des crédits destinés à compenser à la mutualité sociale agricole les exonérations de cotisations afin de financer des impasses budgétaires sur plusieurs interventions du programme 154. La loi de finances rectificative - voir infra - a permis in extremis de dégager les dotations nécessaires à l'acquittement des compensations qui est intervenu le 1er janvier 2017 pour 465,4 millions d'euros. Ce paiement n'a pas empêché de devoir constater une dette de l'État envers le régime de protection sociale agricole de 74 millions d'euros au titre du dispositif TO-DE à la clôture du compte général de l'État, qui reflète l'accumulation régulière de charges à payer.

En toute hypothèse, le retraitement de ces décalages temporels, conduit, selon l'ampleur qu'on lui donne, à mettre en évidence une dépense de l'exercice 2016 plus ou moins artificiellement sous-estimée de sorte que le projet de loi de règlement peut être considéré comme donnant une image trompeuse de la réalité budgétaire de la mission.

2. ...elles ont été marquées par un dépassement considérable des crédits ouverts en loi de finances initiale

Votre rapporteur spécial Alain Houpert a rappelé lors de l'audition du Premier président de la Cour des comptes par la commission des finances du Sénat consacrée à l'exécution du budget de l'État en 2016 tenue le mercredi 31 mai 2017 la récurrence de ses observations sur la sincérité des dispositions des lois de finances relatives aux dotations de la mission AAFAR. Il s'est interrogé sur la perspective d'une évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, sortant du dilemme du « tout ou rien » auquel il se trouve confronté, pourrait prononcer des inconstitutionnalités partielles au motif de l'insincérité des crédits ouverts dans le cadre de telle ou telle mission budgétaire.

En réponse à son intervention, le Premier président de la Cour des comptes a déclaré :

« La Cour des comptes ne peut qu'observer des éléments d'insincérité, mais c'est le Conseil constitutionnel qui est le juge de la sincérité. Sa jurisprudence est de ne prendre en compte l'insincérité que lorsque les grandes lignes de la loi de finances initiales sont faussées. En l'espèce, les éléments d'insincérité se multiplient, et portent sur plusieurs milliards d'euros... Cela pose un problème ! »

C'est également le sentiment de votre rapporteur spécial Alain Houpert.

Selon lui, il faut certes convenir que la programmation budgétaire doive faire avec des aléas auxquels le recours aux procédures prévues pour ajuster les moyens en cours d'exercice, qui ont cette fonction, permet d'apporter une réponse budgétaire. Néanmoins, outre que ces procédures suscitent assez régulièrement la perplexité - ainsi de l'ouverture en fin d'exercice de crédits dont la consommation sur l'exercice est dès l'origine une vue de l'esprit -, voire la réprobation - ainsi du recours aux décrets d'avances en contravention avec les critères qui en conditionnent la validité -, il est manifeste que des engagements certains ne sont chroniquement pas couverts par des ouvertures de crédits dans le cadre de la mission AAFAR au point que l'autorisation parlementaire se trouve d'emblée régulièrement affectée d'une malfaçon qui vient ébranler les principes de notre droit budgétaire.

Votre rapporteur spécial Yannick Botrel souhaite, de son côté, rappeler les termes son intervention lors de l'audition du même Premier président de la Cour des comptes sur la situation des finances publiques le mercredi 5 juillet 2017 par lesquels il a pu mettre en évidence le poids des aléas tant climatiques que sanitaires sur les ouvertures de crédits au bénéfice de la mission AAFAR, l'ampleur des épizooties (fièvre catarrhale ovine, grippe aviaire) et leur impact budgétaire étant par exemple par nature imprévisible. De plus, il faut prendre en compte les incidences de contentieux passés relatifs aux conditions d'exécution des subventions de la politique agricole commune par la France.

a) Un dépassement considérable des autorisations votées en loi de finances initiale...

Les crédits ouverts en loi de finances initiale (2,72 milliards d'euros) ont été largement dépassés par les dépenses effectives.

Celles-ci avec 3,16 milliards d'euros ont excédé les crédits de la loi de finances initiale de pas moins de 16,2 %.

Ces dépassements avaient été anticipés par le contrôleur budgétaire et comptable du ministère qui avait émis un avis défavorable à la programmation des crédits des programmes 154 et 206 après avoir évalué l'impasse de financement dont elle témoignait à 749 millions d'euros pour le premier programme cité19(*).

(1) Les emplois

Du côté des autorisations d'emplois, le constat se dégage d'un ample dépassement du plafond d'emplois en exécution.

En ce qui concerne les emplois de la mission, le plafond en avait été fixé à 4 553 ETPT pour le programme 206 et à 8 053 ETPT pour le programme 215.

Les ETPT finalement mobilisés ont excédé ces deux plafonds de, respectivement, 35 ETPT pour le premier et 395 ETPT pour le second, soit des surplus de 0,7 % et 4,9 %.

Pour le programme 206, l'essentiel des emplois mobilisés en sus des autorisations initiales est attribué aux nécessités de gestion de la crise de l'influenza aviaire (voir ci-dessous) tandis que, pour le programme 215, ce dernier facteur est également mentionné, ce qui illustre la pluralité, regrettable, des choix de rattachement d'emplois pourtant dédiés à la même catégorie d'intervention, en plus des emplois nécessaires à la mise à niveau des pratiques de paiement face au défi qu'offre leur conformité aux règlements européens (voir infra les développements sur les refus d'apurement).

(2) Les dépenses

Les crédits ouverts en loi de finances (2,72 milliards d'euros) ont été largement dépassés par les dépenses effectives qui ont atteint 3,16 milliards d'euros si bien que le taux de consommation des dotations initiales s'est élevé à près de 117 %.

De la loi de finances pour 2016 à l'exécution des crédits

Source : Cour des comptes. Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016

Le dépassement des ouvertures de crédits initiales a principalement touché le programme 154 mais le programme 206 n'a pas été épargné par la sur-exécution des crédits initiaux, non plus que le programme 215, tandis que, comme c'est souvent le cas, les crédits destinés à la politique en faveur de la forêt ont subi des contraintes fortes.

En toute hypothèse, il est notable qu'en 2016 tous les programmes de la mission, excepté le programme forestier, aient dû faire face à des dépenses plus élevées que prévu.

Comparaison entre les crédits ouverts en loi de finances initiale
et les dépenses effectives

Programme

154

149

206

215

LFI (A)

1 279,61

289,38

485,85

662,36

Dépenses (B)

1 678,74

244,95

551,02

682,71

B- A

399,13

- 44,43

65,17

20,35

Source : commission des finances du Sénat

Dans ce contexte général, les dépassements enregistrés ont été plus ou moins forts.

En ce qui concerne le programme 154, près de 400 millions d'euros de dépenses en excédent des crédits initialement votés de 1 279,6 millions d'euros ont été réalisées. Au total, le taux de consommation des ouvertures de la loi de finances a atteint 131 %.

Pour le programme 206, il a dépassé 113 % (avec un excédent de dépenses de 65,2 millions d'euros pour une ouverture de 485,9 millions d'euros en loi de finances initiale).

Quant au programme 215, ses dépenses ont été supérieures à la prévision de 20,4 millions d'euros (soit un taux de consommation des crédits de la loi de finances de l'année de 103 %).

Finalement, seul le programme 149 a connu une sous-exécution (84,5 % des dotations) d'une forte ampleur (15,5 % des ouvertures de crédits de la loi de finances initiale).

b) ... qui a nécessité des ajustements massifs en gestion...

Afin de faire face aux impasses budgétaires apparues en cours de gestion, des mouvements de crédits massifs sont intervenus en cours d'année en plus des relèvements des plafonds d'autorisations d'emplois.

Comme le montrent les données exposées dans le tableau ci-dessous, hors fonds de concours et attributions de produits, les ouvertures effectuées en cours d'année ont atteint 716,5 millions d'euros (en crédits de paiement) soit 26,4 % des crédits de la loi de finances de l'année. Pour les autorisations d'engagement, l'importance des mouvements de crédits a été encore plus grande avec 920,7 millions d'euros d'ouvertures supplémentaires (soit plus de 33 % des ouvertures de la loi de finances initiale).

L'essentiel des ouvertures a été réalisé par voie législative, la loi de finances rectificative de fin d'année ayant autorisé plus de 96 % des crédits de paiement supplémentaires ouverts en cours d'année (+ 688,17 millions d'euros en crédits de paiement).

Parmi les mouvements réglementaires de crédits, on relève, en ce qui concerne les crédits de paiement le bilan négatif des décrets d'avance qui ont prononcé l'annulation nette de 7,3 millions d'euros et ont effacé une partie des reports de crédits de l'exercice précédent (+ 27,7 millions d'euros).

Ces différentes évolutions, détaillées ci-après, suscitent, pour le moins, une certaine perplexité.

Chronique de l'exécution budgétaire de la mission par programme

Les opérations de gestion infra-annuelle des crédits intervenues sur le programme 154 ont dû faire face à un déficit d'ouvertures de plus de 30 % par rapport aux besoins tels que réévalués en cours d'année.

Dans ce cadre, les modalités d'ajustement des crédits ont témoigné de paradoxes difficilement justifiables sinon par des considérations d'opportunisme gestionnaire consistant à équilibrer des décrets d'avances généraux par des annulations de crédits factices.

C'est ainsi que, si le bilan des mouvements réglementaires de crédits a dégagé 16,8 millions d'euros d'économies, la loi de finances rectificative de fin d'année a dû ouvrir 688,24 millions d'euros de crédits supplémentaires pour couvrir les dépenses du programme telles qu'alors envisagées, montant qui représente, en crédits de paiement, plus de la moitié des crédits initiaux.

On relèvera encore que le bilan d'exécution des crédits disponibles fait finalement ressortir une marge très conséquente correspondant à des crédits disponibles mais finalement non consommés (272,3 millions d'euros en crédits de paiement), constat qui conduit à s'interroger sur la pertinence de la programmation budgétaire de fin d'année au regard des capacités réelles d'intervention du ministère des enveloppes dégagées en loi de finances rectificative. Le sort des autorisations d'engagement disponibles renforce cette interrogation puisque plus de 17 % des autorisations n'ont pas été mobilisées.

Rapportée aux ouvertures de la loi de finances rectificative de fin d'année, la non-consommation des crédits représente près de 40 % des crédits de paiement complémentaires votés en fin d'exercice.

Compte tenu de la motivation associée au projet de loi de finances rectificative, qui faisait, à juste titre, valoir, l'urgente nécessité d'apporter aux exploitations agricoles les soutiens nécessaires à leur équilibre économique, cette sous-exécution, qui se traduit par des retards apportés à ces nécessaires soutiens, appelle une ferme critique, au-delà des observations strictement techniques sur la qualité de la programmation budgétaire du programme 154.

En ce qui concerne le programme 206, l'excès de dépenses sur les crédits initiaux a atteint 13,4 % de ceux-ci dans un contexte où la gestion réglementaire des crédits ressort comme plus cohérente que celle du programme 154, du moins dans le cadre temporel de l'exercice budgétaire.

Le programme 149 a supporté des ajustements réglementaires en cours de gestion et subi de ce fait une économie de dépenses de 15,3 % par rapport aux ouvertures initiales. Les crédits disponibles n'ont pas été exécutés en totalité, un reliquat de près de 10 millions d'euros soit près de 3,6 % des dotations du programme ajustées après les mouvements de gestion demeurant inemployés.

Quant au programme 215, qui finance principalement la masse salariale du ministère, il a connu une exécution supérieure aux dotations initiales à hauteur de 3,1 %.

c) ...et la levée de la réserve de précaution

La gestion de la réserve de précaution n'a pas manqué d'être fortement affectée par les conditions « acrobatiques » de la dépense publique agricole.

La loi de programmation des finances publiques pour la période 2014 à 2019 a prescrit qu'une réserve de précaution au taux plancher de 6 % des crédits hors crédits de personnel soit appliquée afin de faire face en cours de gestion à des aléas tant en dépenses qu'en recettes.

Cette norme budgétaire, dans l'état de son énoncé, suscite certaines interrogations, dont celle de la portée de l'intervention du législateur, une fois le législateur organique ayant consacré la pratique très ancienne des gels de crédits, dans le champ de la gestion administrative de la dépense publique qu'il autorise.

Le statut juridique de la réserve de précaution étant très peu déterminé, sa mise en oeuvre offre un assez grand nombre de motifs de perplexité.

On peut notamment s'interroger sur le sens de la fixation par la loi d'un taux plancher de réserve régulièrement dépassé dans la pratique suivie par les gestionnaires de la dépense publique, qui, au surplus, peuvent à tout moment « vider » ladite réserve à leur seule initiative.

D'autres interrogations peuvent être illustrées par les opérations intervenues au titre de la réserve de précaution sur les crédits de la mission AAFAR.

Dans les faits, on retiendra que la réserve initiale appliquée aux crédits du programme 154 au taux de 7 % a été portée à 8 % par une opération qualifiée de « surgel » - au total, 102,7 millions d'euros se trouvaient disponibles avant les « opérations de fin de gestion » (décret d'avance de fin d'année et loi de finances rectificative) - et que cette réserve s'est révélée nettement inférieure aux besoins (la loi de finances rectificative a ouvert 668,2 millions de crédits de paiement).

Dans ces conditions, alors même que, d'emblée, la programmation budgétaire faisait ressortir l'existence d'une impasse de financement, on peut se demander quelle justification pouvaient avoir la mise en réserve initiale, et son resserrement en gestion, d'autant qu'ils portaient sur des crédits non susceptibles d'un pilotage discrétionnaire.

Dans un pareil cas, la gestion de la réserve de précaution se révèle pour ce qu'elle est : le symptôme d'une programmation budgétaire initiale défaillante et l'annonce d'une fin de gestion devant faire face aux vices de conception de la loi de finances initiale. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel estime qu'un meilleur cadrage juridique et budgétaire de cette réserve de précaution permettrait d'atténuer, voire de supprimer ces critiques récurrentes.

C'est, pour le moins, un résultat paradoxal au vu des intentions de bonne gestion auxquelles répond la pratique de la mise en réserve des crédits.

L'exécution du programme 154 en 2016 illustre ces traits.

En premier lieu, la loi de finances rectificative de fin d'année a dû procéder à des ouvertures massives de crédits pour honorer des engagements inéluctables20(*) dont les dotations après avoir été gelées avaient été vidées pour financer d'autres interventions du programme sous-dotées en loi de finances initiale.

En second lieu, de façon paradoxale, des reports de charges ont été décidés au terme desquels les crédits finalement disponibles n'ont été consommés qu'en partie, un reliquat de l'ordre de 273 millions d'euros sur le programme 154 n'ayant pas été dépensé au cours de l'exercice.


* 18 La loi de finances pour 2017 a restructuré la mission en fusionnant les crédits du programme 154consacré au développement de l'agriculture et ceux du programme 149 qui regroupait jusqu'alors les crédits de la politique de la forêt.

* 19 Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que les avis de contrôle budgétaire et comptable ministériel soient annexés aux projets de loi de finances.

* 20 Il en est allé ainsi, en particulier, des compensations dues à raison des exonérations de cotisations sociales accordées dans le cadre du dispositif TO-DE (travailleurs occasionnels-demandeurs d'emploi).