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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Une enveloppe de contrats aidés majorée de 56 % en cours d'année pour faire face à la persistance d'un haut niveau de chômage

La loi de finances pour 2016 prévoyait une enveloppe de contrats aidés s'élevant à 295 000 contrats, dont 35 000 emplois d'avenir, 200 000 contrats d'accompagnement dans l'emploi dans le secteur non-marchand (CUI-CAE), et 60 000 contrats initiative emploi dans le secteur marchand (CUI-CIE), soit une diminution de plus de 173 000 contrats aidés par rapport à l'exercice 2015.

Or, face à la persistance d'un niveau de chômage élevé, le Gouvernement a décidé de réévaluer cette enveloppe en cours d'exercice à hauteur de + 99 540 CUI-CAE, + 15 000 CUI-CIE et de + 30 000 emplois d'avenir, portant l'enveloppe totale de contrats aidés à 439 540.

Cet objectif a été dépassé puisque 460 607 contrats aidés ont été finalement signés en 2016 (304 393 CUI-CAE, 80 323 CIE et 75 891 emplois d'avenir, dont 984 emplois d'avenir professeur), soit 56 % de plus que prévu en loi de finances initiale.

Nombre de prescriptions et coût des principaux dispositifs d'emplois aidés

 

 

Nombre de contrats

AE
(en millions d'euros)

CP
(en millions d'euros)

Exécution 2015

Prévision 2016

Prévision actualisée 2016

Exécution 2016

Prévision

Exécution

Écart

Prévision

Exécution

Écart

CUI-CAE

91 895

200 000

299 540

304 393

1 106,93

1 944,85

837,92

1 023,31

1 739,41

716,10

CUI-CIE

289 234

60 000

75 000

80 323

274,24

369,15

94,91

196,50

311,88

115,38

Emplois d'avenir

87 180

35 000

65 000

75 891

767,89

1 585,87

817,98

1 211,49

1 281,84

70,35

Total

468 309

295 000

439 540

460 607

2 149,06

3 899,87

1 750,81

2 431,30

3 333,13

901,83

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette augmentation en cours d'exercice de l'enveloppe de contrats aidés s'est logiquement traduite par une très forte surconsommation des crédits qui leur était consacrée tant en AE (+ 1,75 milliard d'euros) qu'en CP (+ 901 millions d'euros).

Il convient par ailleurs de noter qu'un effort a été consenti afin de cibler davantage ces dispositifs sur les personnes les plus éloignées de l'emploi. Ainsi, selon le rapport annuel de performances pour 2016, au 31 décembre 2016, les demandeurs d'emploi de très longue durée, les habitants des quartiers prioritaires de la ville, les seniors et les travailleurs handicapés représentaient 67,1 % des bénéficiaires d'un CUI-CAE et 69,5 % d'un CUI-CIE.

2. La poursuite de la montée en puissance de la Garantie jeunes avant sa généralisation en 2017

Expérimentée à partir de 2013, la Garantie jeunes s'adresse aux jeunes de 18 à 25 ans en situation de grande précarité et qui ne sont ni étudiants, ni en emploi, ni en formation (not in education, employment or training : NEET's).

Ce dispositif, qui prend la forme d'un accompagnement, individuel et collectif, assuré par les missions locales, doit permettre un accès à l'emploi ou à une formation.

Une allocation d'un montant maximal équivalent au revenu de solidarité active est attribuée aux jeunes bénéficiaires (472,37 euros par mois au 1er avril 2017). Elle est versée pendant un an renouvelable et est dégressive. Cette dégressivité s'effectue à partir du moment où le jeune déclare un revenu supérieur à 300 euros nets par mois. L'allocation est nulle lorsque que le revenu net du jeune atteint 80 % du SMIC brut.

Par ailleurs, les missions locales bénéficient d'un soutien financier de l'État permettant d'accompagner les jeunes, le coût unitaire de cet accompagnement étant de 1 600 euros par bénéficiaire. Ce soutien n'est prévu que pour la première année d'accompagnement du jeune.

Ne concernant à l'origine que dix territoires, la Garantie jeunes a été progressivement étendue. 91 départements et 358 missions locales faisaient partie de ce dispositif en 2016. Sa généralisation est en outre effective depuis le 1er janvier 2017, conformément à l'article 47 de la loi du 8 août 2016301(*).

La loi de finances pour 2016 prévoyait l'inscription de 281,99 millions d'euros en AE et de 255,39 millions d'euros en CP au titre de la Garantie jeunes, dont 185,99 millions d'euros en AE comme en CP au titre de l'allocation et 96 millions d'euros en AE et 69,4 millions d'euros en CP au titre de l'accompagnement.

Cette dotation reposait sur deux hypothèses principales : l'entrée de 60 000 jeunes supplémentaires dans le dispositif et le maintien de 5 687 jeunes entrés en 2015 (soit un taux de renouvellement des contrats de l'ordre de 15 %).

L'exécution 2016 a été inférieure aux prévisions, s'élevant à 266 millions d'euros en AE et 232 millions d'euros en CP, dont 174 millions d'euros en AE comme en CP au titre de l'allocation et 92 millions d'euros en AE et 58 millions d'euros en CP au titre de l'accompagnement.

Cet écart s'explique par différents facteurs : s'agissant des crédits d'allocation, un nombre d'entrées 2015 et 2016 inférieur aux prévisions (54 068 en 2016 sur un objectif de 60 000), une saisonnalité des entrées et une durée maximale d'allocation se différentes des hypothèses, une hypothèse de revalorisation du RSA qui ne s'est pas vérifiée, s'agissant des crédits d'accompagnement, la non-atteinte par les missions locales d'objectifs quantitatifs, qualitatifs et de reporting. Dans un rapport consacré aux missions locales302(*), vos rapporteurs spéciaux ont appelé à la fixation d'objectifs, notamment qualitatifs, plus réalistes, ainsi qu'à des obligations de reporting assouplies afin de préserver l'équilibre financier de ces structures.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de la montée en puissance de ce dispositif, généralisé à compter de 2017, dont les résultats semblent positifs. Ainsi, comme le rappelait le Comité scientifique en charge de l'évaluation de la Garantie Jeunes dans son rapport intermédiaire de novembre 2016, « la part des jeunes pré-identifiés dans les territoires pilotes qui sont en emploi est de 40,4 %, au lieu de 34,1 % si la Garantie Jeunes n'avait pas été introduite. De même, leur part en emploi durable est de 20,5 %, au lieu des 15,9 % que l'on aurait constatés sans la Garantie Jeunes ».

3. Un exercice 2016 marqué par la mise en oeuvre du « plan d'urgence pour l'emploi »

Annoncé par le Président de la République François Hollande le 18 janvier 2016, le « plan d'urgence pour l'emploi » comporte deux volets :

- le versement d'une aide à l'embauche pour les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME) ;

- la mise en place de 500 000 formations supplémentaires.

Le coût total lié à la mise en oeuvre de ce plan s'est élevé en 2016 à 3,9 milliard d'euros en AE et à 916 millions d'euros en CP.

Ces mesures ayant été décidées en cours d'exercice 2016, aucun crédit n'avait été inscrit à ce titre dans la loi de finances pour 2016.

a) L'aide à l'embauche à destination des TPE et des PME, un dispositif ayant rencontré un très fort succès

Le dispositif « embauche PME » s'adresse aux TPE et aux PME employant moins de 250 salariés et qui embauchent un salarié à temps plein en CDI ou en CDD de 6 mois ou plus, pour une rémunération comprise entre 1 et 1,3 SMIC.

Il prend la forme d'une aide forfaitaire de 2 000 euros par an versée pendant une durée maximale de deux ans, soit 4 000 euros au total. Initialement prévue jusqu'au 31 décembre 2016, cette aide a été prolongée jusqu'au 30 juin 2017.

Sur un objectif initial de 1 035 858 demandes d'aides, 1 025 450 demandes ont été enregistrées par l'Agence de services et de paiement (ASP), soit un taux d'atteinte proche de 99 %.

Selon le rapport annuel de performances pour 2016, les entreprises ayant le plus sollicité ce dispositif sont les PME dont les effectifs sont compris entre 20 et 49 salariés.

3 milliards d'euros en AE et 517 millions d'euros en CP ont été dépensés au titre de ce dispositif en 2016.

b) Le plan 500 000 formations supplémentaires

Le plan « 500 000 formations supplémentaires » poursuit trois objectifs principaux : porter le nombre de formations proposées aux demandeurs d'emploi à un million fin 2016, contre 500 000 en 2015, soit un doublement, concentrer cet effort sur les demandeurs d'emploi peu ou pas qualifiés ou de longue durée et développer une offre de formations aux métiers les plus porteurs ou en tension.

La coordination de la mise en oeuvre de ce plan a été confiée aux régions volontaires qui se sont engagées à maintenir leur effort propre pour la formation des personnes en recherche d'emploi, au niveau de 2015. Celles-ci ont pu confier à Pôle emploi tout ou partie de la réalisation opérationnelle d'une partie des formations prescrites.

L'État contribue au financement de ce plan à hauteur de 3 000 euros pour chaque formation supplémentaire.

Le rapport annuel de performance pour 2016 relève que, « hors La Réunion pour laquelle les données ne sont pas disponibles et hors conseil régional Auvergne-Rhône-Alpes, non engagé dans le plan, les conseils régionaux et Pôle emploi ont réalisé plus de 323 827 formations supplémentaires par rapport à 2015 sur un objectif de 330 377 formations supplémentaires, soit un taux de réalisation de plus de 98 % ».

Un comité d'évaluation de ce dispositif a été mis en place qui devrait rendre un rapport d'étape en juillet 2017 et son rapport final à la fin de l'année 2017.

Au total 987 millions d'euros en AE et 399 millions d'euros en CP ont été dépensés en 2016 au titre de la mise en oeuvre du plan « 500 000 formations supplémentaires », selon la répartition figurant dans le tableau ci-dessous.

Répartition des crédits consacrés au financement du plan « 500 000 formations supplémentaires »

 

Consommation
AE

Consommation
CP

Bourgogne-Franche-Comté

35 463 000

21 277 800

Bretagne

40 254 000

24 152 400

Centre-Val de Loire

35 274 000

19 903 200

Corse

1 800 000

732 000

Grand Est

74 895 000

44 937 000

Guadeloupe

6 948 000

2 084 400

Guyane

1 782 400

534 720

Hauts-de-France

62 316 500

19 819 950

Île-de-France

102 000 000

30 600 000

La Réunion

19 845 000

5 953 500

Martinique

11 394 000

3 418 200

Mayotte

2 250 000

975 000

Normandie

21 390 600

6 417 180

Nouvelle-Aquitaine

60 531 000

18 159 300

Occitanie

90 000 000

54 000 000

PACA

28 386 750

8 516 025

Pays de la Loire

56 211 000

16 863 300

Sous-total

650 741 250

278 343 975

Convention nationale avec Pôle emploi

336 639 750

121 004 290

Total

987 381 000

399 348 265

Source : rapport annuel de performances pour 2016

4. Une contribution de la mission à l'effort de modération des dépenses publiques se traduisant par une baisse de ses dépenses de personnel et de fonctionnement

La loi de finances pour 2016 prévoyait la suppression de 192 ETP. L'exécution 2016 laisse apparaître une surconsommation du schéma d'emplois à hauteur de 54 ETP.

Pour autant, il convient de souligner que les effectifs portés par le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » diminuent à hauteur de 138 ETP par rapport à 2015.

Schéma d'emplois de la mission « Travail et emploi »

(en ETP)

Catégorie d'emplois

Sorties

dont départs en retraite

Entrées

dont primo recrutements

Schéma d'emplois

Schéma d'emplois

Écart aux prévisions

Réalisation

Prévision PAP

Emplois fonctionnels

19

8

12

0

- 7

0

- 7

A administratifs

179

34

241

68

62

12

50

A techniques

130

76

89

45

- 41

- 6

- 35

B administratifs

64

20

96

51

32

67

- 35

B techniques

141

117

15

0

- 126

- 145

19

Catégorie C

142

85

84

22

- 58

- 120

62

Total

675

340

537

186

- 138

- 192

54

Source : rapport annuel de performances pour 2016

En outre, le dépassement du schéma d'emplois constaté en 2016 ne s'est pas traduit par une surconsommation des dépenses de personnel. À l'inverse, celles-ci se sont établies à 620 millions d'euros, soit une diminution de 4 millions d'euros par rapport à l'exécution 2015 et un écart de - 6 millions d'euros par rapport aux prévisions, en raison notamment d'une contribution au CAS « Pensions » inférieure aux prévisions (184,7 millions d'euros pour une hypothèse qui s'établissait à 190 millions d'euros).

Par ailleurs, hors subventions pour charges de service public, les dépenses de fonctionnement se sont élevées 94,5 millions d'euros en AE (- 10 millions d'euros par rapport à 2015) et 106,6 millions d'euros en CP (- 29 millions d'euros par rapport à 2016).

Au total, les crédits de fonctionnement ont été sous-consommés à hauteur de 45,2 millions d'euros en AE et de 48,5 millions d'euros en CP.

S'agissant du programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail », programme « support » du ministère, ses dépenses de fonctionnement ont diminué de près de 5 millions d'euros en AE et de 18 millions d'euros en CP par rapport à 2015. Cette baisse traduit notamment, comme le souligne la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire 2016 de la mission « Travail et emploi » « un effort important des services pour maîtriser leurs consommations courantes ».

5. Une mesure de la performance au niveau de la mission à refondre entièrement

La mission « Travail et emploi » ne comporte que deux objectifs et indicateurs les plus représentatifs de la mission : l'objectif « Mobiliser au mieux les outils d'insertion professionnelle au bénéfice des jeunes », dont l'atteinte est mesuré par l'indicateur « Part des jeunes chômeurs dans la population des 15-24 ans », et l'objectif « Dynamiser la négociation collective et améliorer les conditions du dialogue social », dont l'atteinte est mesurée par l'indicateur « Part des entreprises et des salariés concernés par une négociation collective ».

Ces objectifs et indicateurs ne semblent cependant pas refléter les résultats enregistrés par la mission « Travail et emploi ».

Le choix de certains indicateurs de programme, tels que le « Taux d'insertion dans l'emploi 6 mois après un contrat aidé »303(*), le « Taux d'accès à l'emploi durable 6 mois après la fin d'une formation prescrite par Pôle emploi » du programme 102 ou encore certains indicateurs transversaux du programme 155, qui permettent une comparaison interministérielle, apparaîtrait, à cet égard, plus pertinent.

Par ailleurs, le taux de renseignement des indicateurs les plus représentatifs de la mission apparait, cette année encore, très insuffisant, seul un sous-indicateur sur cinq ayant été renseigné en 2016 (« Part des jeunes chômeurs dans la population des 15-24 ans »).

Au total, vos rapporteurs spéciaux appellent à une refonte de la maquette de performance de la mission « Travail et emploi » afin que celle-ci permette une véritable évaluation de l'impact des dispositifs financés sur les crédits de la mission sur l'emploi et l'employabilité des personnes bénéficiaires. Il pourrait par exemple être envisagé de créer des indicateurs mesurant l'impact des principaux dispositifs en faveur de l'emploi des jeunes financés sur la mission « Travail et emploi » tels que la Garantie jeunes ou encore les missions locales, les écoles de la deuxième chance et l'établissement pour l'insertion dans l'emploi (Épide). Ces indicateurs devraient notamment donner une information sur le taux de sorties positives, le type de sortie, le nombre de jeunes bénéficiaires, le coût par jeune accueilli, voire le nombre de structures, etc.

De même, il serait souhaitable que des indicateurs permettent de mesurer ou de synthétiser l'impact des grandes mesures annoncées par l'exécutif, en particulier le plan d'urgence pour l'emploi : nombre de d'aides versées, type d'entreprises concernées, entreprises recrutant pour la première fois, nombre de formations prescrites, etc.


* 301 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* 302 Rapport d'information n° 575 (2016-2017) de François Patriat et Jean-Claude Requier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 juin 2017.

* 303 Cela supposerait néanmoins que cet indicateur soit renseigné chaque année, ce qui n'est pas le cas.