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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Une exécution 2016 qui, conformément à la budgétisation, marque une hausse bienvenue des crédits

L'exécution de la mission « Culture » en 2016 s'inscrit dans la tendance amorcée en 2015 de rééquilibrage des crédits après la forte baisse intervenue de 2010 à 2014.

Évolution des dépenses de la mission « Culture » de 2007 à 2016

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

En effet, le budget de la culture depuis 2007 a connu trois grandes phases : de 2007 à 2010, une hausse régulière des crédits (+ 7,6 % en crédits de paiement au total sur la période) puis, à partir de 2010 et jusqu'en 2014, une réduction très marquée (- 14,4 % en cinq ans) et enfin, sur les dernières années, une légère remontée du budget.

La hausse constatée demeure cependant très modérée puisque l'exécution 2016 est inférieure de 5,5 % aux dépenses de 2007.

Elle n'en est pas moins bienvenue : les coupes budgétaires intervenues à partir de 2010 avaient fragilisé la mission et ses opérateurs, mais aussi l'ensemble des structures qu'elle concourt à financer sur tout le territoire français. En effet, les dépenses d'intervention de la mission, qui représentent près d'un tiers du budget de la culture (840,5 millions d'euros en CP en 2016), irriguent à travers les services déconcentrés des territoires qui, sans cela, seraient éloignés de l'offre culturelle. Or, ces dépenses d'intervention sont plus faciles à réduire que d'autres en raison de leur caractère majoritairement discrétionnaire : moins de 5 % des crédits d'intervention de la mission sont des dépenses « de guichet » (comme des bourses) qui doivent obligatoirement être versées dès lors que les bénéficiaires potentielles correspondent à certains critères. Diminuer le budget de la mission « Culture », ce n'est pas seulement mettre en péril nos grands musées nationaux ou les principales scènes du spectacle vivant, c'est aussi et surtout menacer la vie culturelle de nos territoires.

Il est donc heureux que l'inflexion donnée en 2015 se prolonge en 2016 et, si la budgétisation initiale est respectée par le Gouvernement nommé à la suite des élections présidentielles, en 2017.

2. Un renforcement opportun des actions en matière d'éducation artistique et culturelle 

L'augmentation des crédits est inégale selon les programmes et les actions considérés.

Elle est particulièrement sensible en matière de démocratisation de la culture et d'éducation artistique et culturelle : les crédits alloués à l'action 02 « Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle », qui avaient déjà connu une hausse en 2015, croissent de niveau pour atteindre plus de 105 millions d'euros en 2016 - soit une hausse de plus de 30 % par rapport à 2012 !

Ces actions sont bien ciblées sur les publics qui en ont le plus besoin, comme en témoigne l'indicateur 2.2 du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » qui mesure la part des crédits d'éducation artistique et culturelle dirigés vers les territoires prioritaires par rapport à la proportion d'élèves scolarisés dans ces territoires. La cible de cet indicateur, qui était fixée à 2 en loi de finances initiale pour 2016, a été dépassée et l'exécution fait apparaître un coefficient de 2,7 : en d'autres termes, en 2016, pour chaque euro investi pour un élève sur l'ensemble des territoires non prioritaires, 2,7 euros environ ont été investis pour un élève situé en territoire prioritaire61(*).

Évolution du budget alloué aux dépenses en faveur de la démocratisation culturelle et de l'éducation artistique et culturelle entre 2012 et 2016

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Évolution de l'effort de développement de l'éducation artistique et culturelle dans les territoires prioritaires

Note de lecture : les chiffres présentés correspondent à l'indicateur 2.2 du programme 224 de la mission « Culture », qui mesure l'effort relatif de développement de l'éducation artistique et culturelle en direction des territoires prioritaires en fonction du nombre d'élèves qui y sont scolarisés.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Ce très bon résultat - le meilleur obtenu depuis dix ans - est encourageant et montre que l'augmentation des crédits ne se traduit par un simple « saupoudrage » sur l'ensemble des structures, mais fait l'objet d'une réflexion stratégique afin de toucher les publics les plus éloignés de la culture.

3. Un accompagnement nécessaire du secteur culturel à la suite des attentats de novembre 2015

Plus de trente-cinq millions d'euros de crédits ont été mobilisés en cours d'exercice pour accompagner le secteur culturel, tant privé que public, à la suite des attentats de novembre 2015.

Les structures privées sont ciblées par le fonds de soutien au spectacle vivant62(*) créé par la loi de finances rectificative pour 201563(*). Géré par le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV), le fonds d'urgence était doté initialement de 6,065 millions d'euros dont environ 4 millions d'euros de crédits du budget de l'État. Il peut intervenir pour la quasi-totalité des structures de spectacle vivant du secteur privé : il s'agit de théâtres, mais aussi de salles de concert, de cabarets, de cirques... Le fonds d'urgence intervient selon deux axes : la compensation partielle de pertes de recettes, liées à la chute de la fréquentation, et l'aide à la mise en sécurité des salles. Il attribue à la fois des aides financières directes, c'est-à-dire des subventions, qui représentent 88 % de l'enveloppe globale, et des avances remboursables sur une période maximale de deux ans. Il a fait l'objet d'un abondement de 7 millions d'euros au cours de l'exercice 2016, soit un engagement total des crédits du ministère de 11 millions d'euros en 2016 au profit du spectacle vivant privé.

Sur le programme 175, le dégel de la réserve de précaution en fin d'exercice a permis de répartir 25 millions d'euros de dotations complémentaires entre les opérateurs, à la fois pour les aider à financer leurs dépenses de sécurisation (installation de portiques, recrutement de vigiles...) mais aussi pour compenser partiellement la baisse des recettes liée à l'attrition de la fréquentation. En effet, la diminution du nombre de touristes internationaux fragilise les grands musées nationaux à plusieurs titres : elle contribue bien sûr à réduire les recettes de billetterie, mais elle a aussi un impact significatif sur les recettes des boutiques installées au sein des musées, dont les principaux clients n'étaient pas français.

Au total, ce sont donc 36 millions d'euros - soit, à titre de comparaison, 5 % du budget annuel du programme « Patrimoines » - que le ministère de la culture a redéployés afin d'aider les opérateurs culturels à traverser cette période difficile qui voit les coûts de fonctionnement des structures augmenter, en lien avec les dispositifs de sécurisation, mais aussi les recettes diminuer, en raison de la baisse de la fréquentation.

Cet accompagnement était nécessaire et la capacité du ministère à mobiliser des crédits pour des dépenses supplémentaires, sans pour autant que l'un ou l'autre des programmes budgétaires ne connaisse un dérapage, doit être soulignée.

La question qui se pose désormais est celle de la pérennisation de ces dotations : afin d'anticiper d'éventuels besoins budgétaires, il serait utile de mener une enquête approfondie, avant la fin de l'année, sur l'impact direct et indirect des attentats sur les opérateurs culturels publics et privés pour mieux comprendre si un « retour à la normale » peut être attendu dans un futur proche ou si le secteur est durablement fragilisé.

4. Un lourd programme immobilier qui fait peser des risques sérieux sur la soutenabilité du budget à horizon 2020

Plusieurs programmes de travaux sur le périmètre de la mission « Culture » ont été lancés ou annoncés en 2016 et sont susceptibles de déséquilibrer le budget culturel.

Doivent être cités les schémas directeurs de Versailles, du Louvre, la rénovation de deux théâtres nationaux (Chaillot et Opéra-Comique) mais aussi la restructuration du quadrilatère Richelieu, la réorganisation des archives nationales avec la fermeture du site de Fontainebleau et le transfert des archives qui y étaient conservées, ainsi qu'un projet de très grande ampleur (466 millions d'euros) concernant le Grand Palais.

Des travaux sont en cours à la Cité de la céramique Sèvres-Limoges et sur les sites du Mobilier national. Le relogement du Centre national des arts plastiques a également été annoncé en 2016 et devrait être lancé en 2017.

Sont prévus de nombreux travaux de réhabilitation et d'extension des écoles d'enseignement supérieur rattachées à la mission, ainsi que l'ouverture au public de l'Hôtel de la Marine, ou encore le schéma directeur du Centre Pompidou et celui du château de Fontainebleau.

Le nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) du ministère de la culture et de la communication, validé par le secrétaire d'État chargé du budget en mars 2016, prévoit la non-reconduction du bail du site de la rue Beaubourg et la cession de deux bâtiments. Si ce regroupement des sites de l'administration centrale du ministère devrait permettre, à terme, de réaliser des économies, il est probable qu'il crée dans un premier temps des coûts supplémentaires liés au déménagement des services.

Le Président de la République a également annoncé le 24 octobre 2016 la construction d'une Cité du théâtre sur le site des ateliers Berthier, pour un montant prévu à 150 millions d'euros.

Au total, le coût des travaux annoncés dépasse 1,5 milliard d'euros, dont au moins 500 millions d'euros pèseraient directement sur l'État. Si les crédits déjà engagés restent limités (à titre d'exemple, 150 millions d'euros en crédits de paiement ont été budgétés pour 2017 à ce titre), ils augmenteront nécessairement dans les années à venir.

Dans un contexte budgétaire contraint, ce lourd programme immobilier exige donc des redéploiements importants, qui doivent être anticipés au plus vite afin de permettre aux acteurs culturels de se préparer.

Or, comme cela avait déjà été souligné lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, il est pour l'instant difficile d'affirmer que le coût de l'ensemble des travaux est correctement anticipé et qu'une réflexion stratégique sur la priorisation des différents chantiers à l'échelle de la mission est lancée.

Le programme immobilier de la mission doit donc faire l'objet d'un suivi particulièrement attentif dans les années à venir et les hypothèses initiales d'estimation des coûts doivent être très prudentes au regard du dépassement quasi systématique des enveloppes prévisionnelles afin de garantir la soutenabilité budgétaire de la mission pour les années à venir.

Le risque immobilier est d'autant plus important que le ministère a procédé en 2016 à des annulations importantes sur les crédits d'entretien des monuments historiques (programme 175 « Patrimoines ») et de certains bâtiments liés au programme 131 « Création ». Les crédits d'entretien devraient être sanctuarisés : le maintien en condition opérationnelle des bâtiments - qui pour nombre d'entre eux présentent des qualités patrimoniales remarquables - est nécessaire afin d'éviter, dans le futur, des travaux extrêmement coûteux réalisés dans l'urgence.

5. Une absence d'outils en matière de suivi et d'évaluation des dépenses fiscales culturelles à laquelle il faut remédier au plus vite

En 2016, 22 dispositifs fiscaux sont rattachés à titre principal à la mission « Culture » (14 sur le programme 175 « Patrimoines » et huit sur le programme 131 « Création »), contre 26 en 201564(*), et représentent un montant total de 362 millions d'euros - soit près de 14 % des crédits budgétaires de la mission. Elles ont crû, à périmètre constant, de 68 millions d'euros par rapport à 2015 (+ 23 %).

La quasi-totalité de la hausse est liée aux dépenses portées par le programme 175 « Patrimoines », en particulier à la réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l'achat de trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques65(*). Il est très probable que ce surcroît de dépense fiscale provienne du mécénat accordé par la Banque de France pour aider le Louvre à procéder à l'achat d'un des deux tableaux de Rembrandt mis en vente par la famille Rothschild pour un montant de 80 millions d'euros.

Dépenses fiscales de la mission « Culture » en 2015 et 2016

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Le poids et le dynamisme des dépenses fiscales culturelles, renforcé par la création fréquente de nouveaux dispositifs, appellent des évaluations rigoureuses des dispositifs les plus coûteux afin d'en cerner l'efficacité et l'efficience.

Or non seulement de telles évaluations ne sont pas conduites, mais le « dialogue de sourd » entre le ministère du budget et celui de la culture sur le sujet des dépenses fiscales, déjà relevé par Vincent Éblé dans son rapport sur les niches fiscales relatives au patrimoine historique de 201566(*), demeure d'actualité. Ainsi, le ministère de la culture indique ne pas disposer, dans la plupart des cas, des données chiffrées nécessaires au suivi des dépenses fiscales - qui sont centralisées par la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère des finances. Le ministère des finances semble, quant à lui, considérer que les dépenses fiscales culturelles sont d'abord du ressort du ministère de la culture et que c'est à ce dernier de procéder aux travaux d'analyse de leur impact.

Il semble indispensable qu'une évaluation des dépenses fiscales culturelles les plus coûteuses soit conduite rapidement, de manière concertée, par le ministère de la culture et le ministère des finances. Un suivi détaillé des questions fiscales apparaît d'autant plus nécessaire que l'actuel contexte budgétaire tendu ne permet ni de se passer d'outils fiscaux incitatifs efficaces, ni de diminuer sans réelles contreparties les recettes du budget de l'État.

6. Un pilotage difficile des emplois des opérateurs malgré une intégration accrue à la démarche de performance

La mission « Culture » compte 73 opérateurs, soit près de 15 % du total des opérateurs de l'État. Ceux-ci bénéficient de près de 40 % des crédits budgétaires de la mission. Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire (NEB) relative à l'année 2016, « ils constituent donc un enjeu important de maîtrise des dépenses ».

Or le suivi des emplois des opérateurs paraît pouvoir être amélioré.

Ainsi, la Cour des comptes indique que « le ministère de la culture n'a obtenu que très tardivement des établissements l'intégralité des exécutions en emploi de titre 3 » et que, concernant les emplois financés par des dépenses de titre 2, « le ministère ne peut communiquer cette année que des données partielles sur les emplois État affectés dans les opérateurs ». En 2016, le ministère n'avait pas pu fournir d'éléments précis concernant le nombre d'emplois hors plafond exécutés en 2015, ce qui empêche toute comparaison, alors même que les emplois hors plafond appellent une vigilance renforcée.

Cette situation ne saurait perdurer et il est impératif que le ministère se dote des outils nécessaires pour connaître et piloter les emplois des opérateurs.

Cependant, l'année 2016 a aussi vu un renforcement de l'intégration des opérateurs à la démarche de performance.

Évolution des principaux indicateurs de participation des opérateurs à la démarche de performance entre 2012 et 2016

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de la Cour des comptes)

Ainsi, 9 nouveaux contrats d'objectifs et de performance (COP) ont été signés en 2016, permettant de couvrir 53 % du montant total des subventions pour charge de service public (SCSP) versées au titre de la mission « Culture », ce qui représente une amélioration significative par rapport à l'exécution 2015 qui voyait seulement 35 % des SCSP couvertes par un tel dispositif. En outre, le nombre élevé de contrats de performance en cours de préparation laisse penser que cette tendance se poursuivra en 2017.


* 61 Les territoires prioritaires correspondent à la géographie de la politique de la ville et aux réseaux d'éducation prioritaire (REP +) ainsi qu'aux zones rurales pauvres, éloignées des grands centres urbains et présentant une forte concentration de jeunes ainsi qu'une croissance démographique élevée.

* 62 Voir la communication des rapporteurs spéciaux de la mission « Culture » sur le fonds d'urgence pour le spectacle vivant, présentée à la commission des finances du Sénat le 1er juin 2016.

* 63 Article 119 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* 64 Les quatre dispositifs relatifs au secteur cinématographique et audiovisuel ont été transférés à la mission « Médias, livre et industries culturelles » en raison du transfert du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) à cette mission en 2015. Le crédit d'impôt phonographique a également été transféré au programme 334 par la loi de finances initiale. Enfin, un nouveau crédit d'impôt en faveur du spectacle vivant a été créé par l'article 113 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 et rattaché au programme 131.

* 65 Article 238 bis-0-A du code général des impôts (CGI), dépense fiscale n° 320118.

* 66 Rapport d'information n° 18 (2015-2016), de Vincent Eblé, fait au nom de la commission des finances, sur les dépenses fiscales relatives à la préservation du patrimoine historique bâti.