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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Un exercice 2016 traduisant les conséquences de l'actualisation de la loi de programmation militaire et des décisions du conseil de défense d'avril 2016

À la suite des attentats de janvier 2015, il a été décidé lors du conseil de défense du 29 avril 2015 de redéfinir le contrat opérationnel des forces terrestres.

La loi actualisant la programmation militaire avait ainsi prévu une montée en puissance de la force opérationnelle terrestre (FOT), dont les effectifs devaient passer de 66 000 hommes à 77 000 hommes d'ici la fin de l'année 2017. Afin d'atteindre cet objectif, une décélération du nombre de postes supprimés dans la défense était prévue. À la fin de la programmation, 14 925 ETP auraient dû être supprimés, contre 33 675 ETP dans le cadre de la loi de programmation militaire initiale, soit un nombre de suppressions de postes inférieur de 18 750 aux objectifs fixés dans la loi de programmation militaire initiale.

Les postes ainsi préservés étaient prioritairement destinés au soutien humain et logistique de l'opération Sentinelle ainsi qu'au renforcement des moyens humains consacrés au renseignement et à la cyberdéfense.

À la suite des attentats de novembre 2015, une nouvelle trajectoire des déflations d'effectifs a été définie, conformément aux orientations fixées par le Président de la République François Hollande devant le Parlement réuni en Congrès le 13 novembre 2015 et entérinées lors du conseil de défense du 6 avril 2016. Celle-ci n'a cependant pas fait l'objet d'une nouvelle actualisation de la loi de programmation militaire.

Évolution prévisionnelle du schéma d'emplois de la mission « Défense »

(en ETP)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

LPM

- 7 881

- 7 500

- 7 397

- 7 397

- 3 500

0

- 33 675

LPM actualisée

- 8 007

0

2 300

- 2 600

- 2 800

- 3 818

- 14 925

Annonces du Président de la République

- 8 007

0

2 300

400

200

182

- 4 925

Source : ministère de la défense

Fin 2019, le nombre total de suppressions de postes devrait atteindre 4 925 ETP, soit une diminution du nombre de postes inférieure de 10 000 ETP à la trajectoire actualisée et de 28 750 ETP à la trajectoire initiale.

Trajectoire des déflations d'effectifs à la suite des annonces du Président de la République

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat

2. Une consommation du schéma d'emplois proche des prévisions initiales mais ne permettant pas de réduire la sous-exécution constatée en 2015

Schéma d'emplois 2016

(en ETP)

Catégorie d'emplois

Sorties

dont départs en retraite

Mois moyen des sorties

Entrées

dont primo recrutements

Mois moyen des entrées

Schéma d'emplois

Schéma d'emplois

Réalisation

Prévision PAP

Catégorie A (personnels civils titulaires et non titulaires)

1 029

221

6,5

1 541

936

8,2

512

410

Catégorie B (personnels civils titulaires et non titulaires)

1 013

298

6,2

1 202

423

7

189

115

Catégorie C (personnels civils titulaires et non titulaires)

2 111

388

5,6

1 868

919

7,2

- 243

- 134

Ouvriers de l'État

1 542

760

6,7

590

337

7,1

- 952

- 1 172

Officiers

2 377

844

6,5

2 248

1 105

7,6

- 129

- 50

Sous- officiers

8 181

3 363

6,4

8 797

3 230

7,6

616

1 079

Militaires du rang

16 796

1 174

6,9

19 246

17 324

7,1

2 450

2 072

Volontaires

1 999

 

7,4

1 845

1 634

7

- 154

- 20

Total

35 048

7 048

 

37 337

25 908

 

2 289

2 300

Source : rapport annuel de performances pour 2016

Le schéma d'emplois pour 2016 s'élève à 2 289 ETP, soit un taux de consommation de plus de 99,5 %.

S'agissant des départs, le volume des flux de sorties (35 048 ETP) est en diminution par rapport à celui observé en 2015 (36 033 ETP), ce qui semble cohérent avec l'objectif de fidélisation des personnels que se sont fixé les armées.

S'agissant des entrées, si l'accélération des recrutements (37 337 ETP en 2016 contre 35 388 ETP en 2015) a compensé un nombre de départs de personnel civil plus nombreux que prévu, les flux d'entrée n'ont en revanche pas permis d'atteindre la cible de 2 300 créations de postes. Cet objectif avait en outre été majoré à hauteur de 644 ETP afin de combler le déficit constaté en 2015. Au total, la cible du schéma d'emplois pour 2016 s'élevait donc à 2 944 ETP.

L'écart à la cible s'élève donc à - 655 ETP, soit un taux de consommation du schéma d'emplois s'établissant à 77,8 %. Il résulte pour l'essentiel d'un déficit d'emplois militaires s'élevant à 649 ETP.

Selon le rapport annuel de performances pour 2016, celui-ci affecte en particulier « la catégorie des sous-officiers en raison d'un volume de sorties supérieur aux prévisions pour l'armée de terre et l'armée de l'air, cumulé à des difficultés de recrutement apparues en fin d'année 2016 au sein de l'armée de l'air ».

Cet écart, qui devra être pris en compte « dans la programmation de la gestion 2017 à titre de rattrapage », fera l'objet d'une attention particulière de votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018.

3. Une augmentation des dépenses de personnel de près de 150 millions d'euros liée au schéma d'emplois et aux mesures générales et catégorielles

Hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de personnel se sont élevées à 11,7 milliards d'euros, soit une hausse de 146 millions d'euros par rapport à l'exécution 2015 (+ 1,27 %).

Cette augmentation résulte à hauteur de 33 millions d'euros du schéma d'emplois (extension en année pleine du schéma d'emplois 2015 et schéma d'emplois 2016).

L'impact des mesures générales s'est quant à lui élevé à 33,2 millions d'euros, dont 25 millions d'euros au titre de la seule revalorisation du point d'indice de la fonction publique intervenue en juillet 2016 (+ 0,6 %).

Enfin, les mesures catégorielles se sont traduites par un coût de 90 millions d'euros en 2016.

Deux mesures décidées lors des conseils de défense des 6 avril et 3 août 2016 et faisant partie du plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP) méritent d'être plus spécifiquement évoquées.

En premier lieu, afin de prendre en compte les difficultés rencontrées par les personnels pour prendre l'ensemble des sept jours de permissions complémentaires planifiées (PCP), il leur a été versé une indemnité correspondant à la monétisation de deux jours de PCP sous la forme d'une indemnité pour temps d'activité d'obligations professionnelles complémentaires (ITAOPC). Le coût de cette mesure s'est élevé à 36 millions d'euros en 2016.

Par ailleurs, le taux journalier de l'indemnité d'alerte opérationnelle (AOPER), attribuée en 2015 aux militaires mobilisés dans le cadre de l'opération Sentinelle, a été doublé, passant de 5 euros à 10 euros. Cette mesure, rétroactive au 1er juin 2016, a représenté une dépense de 10,3 millions d'euros en 2016.

4. Des surcoûts liés aux OPEX et aux OPINT supérieurs à 1,3 milliard d'euros en 2016

La loi de programmation militaire fixe une prévision de dépense au titre du surcoût liée aux opérations extérieures (OPEX) s'élevant à 450 millions d'euros par an.

Bien qu'irréaliste dès l'adoption de la LPM, celle-ci n'a pas été modifiée lors de l'actualisation de 2015, ni remise en cause par les lois de finances qui se sont succédé depuis.

Dans le cadre de la loi de finances pour 2016, 450 millions d'euros avaient ainsi été inscrits au titre du surcoût OPEX, dont 280 millions d'euros (hors titre 2) sur l'action 06 « Surcoûts liés aux opérations extérieures » du programme 178 « Préparation et emploi des forces » et de 170 millions d'euros (titre 2) sur l'action 59 « Surcoûts liés aux opérations - Personnels travaillant pour le programme " Préparation et emploi des forces " » du programme 212 « Soutien de la politique de défense ».

S'agissant des opérations intérieures (OPINT), seuls 26 millions d'euros (titre 2) avaient été inscrits en loi de finances pour 2016 sur l'action 59 du programme 212.

Au total, le montant des surcoûts liés aux OPEX et aux OPINT s'est élevé à plus de 1,3 milliard d'euros en 2016, dont 1,17 milliard d'euros au titre du surcoût OPEX et 189 millions d'euros au titre du surcoût OPINT.

La loi de programmation militaire prévoit que le montant du surcoût lié aux OPEX excédant la dotation inscrite en loi de finances initiale doit faire l'objet d'un financement interministériel. Le décret n° 2016-1652 du 2 décembre 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance a ainsi procédé à une ouverture de 831 millions d'euros en AE comme en CP pour le financement des opérations extérieures et intérieures, dont 636,9 millions d'euros sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces », 7,1 millions d'euros pour les dépenses hors masse salariale et 187 millions d'euros pour les dépenses de personnel sur le programme 212 « Soutien de la politique de la défense ». Sur ce montant 145,2 millions d'euros étaient destinés au financement du surcoût des OPINT et 685,8 millions d'euros à celui des OPEX.

Cette modalité de financement des surcoûts liés aux OPEX et aux OPINT n'est pas neutre pour le ministère de la défense. Comme le notait votre rapporteur spécial dans un rapport consacré au financement des OPEX67(*), du fait de l'indisponibilité des crédits voire de la « ponction » opérée dans le cadre de la solidarité interministérielle, « il pourrait s'avérer nécessaire de reporter ou d'étaler des programmes. [...] Le report ou l'étalement de programmes - en contradiction avec les dispositions de la loi de programmation militaire - dans un contexte où les taux de réalisation des équipements sont déjà inférieurs à 100 % [...], s'avérerait donc catastrophique pour le ministère de la défense qui ne disposerait plus de moyens matériels suffisants pour la poursuite des opérations en cours ou l'engagement de nouvelles opérations ».

Par ailleurs, comme le note la Cour des compte dans son analyse de l'exécution 2016 des crédits de la mission « Défense », le financement interministériel des surcoûts liés aux OPEX et aux OPINT apparaît dans une large mesure artificiel dans la mesure où « in fine, ce sont seulement 6 % des dépenses en 2015 et 8 % en 2016 qui ont été supportées par les crédits des autres ministères ».

C'est pourquoi, ainsi que votre rapporteur spécial l'appelait de ses voeux dans son rapport précité, il apparaît indispensable d'inscrire en loi de finances un montant sincère du « surcoût OPEX », par exemple fondé sur les montants constatés au cours des cinq dernières années et de prévoir que l'éventuel surcoût non prévu soit pris en charge via un financement interministériel. Cette solution permettrait aux ministères d'identifier des sources d'économie en amont, au moment de la construction du budget de l'État et non en fin de gestion. Le projet de décret d'avance notifié par le Gouvernement au Parlement le 12 juillet dernier, qui prévoit l'annulation de 850 millions d'euros en CP sur le programme 146 « Équipement des forces », c'est-à-dire le financement quasi intégral du surcoût des OPEX et des OPINT par le ministère de la défense seul, et qui se traduira par des reports ou des annulations de programmes d'équipement, souligne la nécessité d'inscrire une provision juste dès la loi de finances initiale.

Un mécanisme comparable devrait en outre être mis en place s'agissant du surcoût des opérations intérieures.

5. Une consommation des crédits de titre 5 ne reflétant qu'imparfaitement la dépense réelle en matière d'investissements

L'exécution 2016 en matière de dépenses d'investissement apparaît contrastée.

En effet, si une progression importante peut être constatée par rapport à l'exercice 2015, tant en AE (+ 692 millions d'euros) qu'en CP (+ 211 millions d'euros), les crédits de titre 5 ont été très fortement sous-consommés en AE (- 6,5 milliards d'euros) et en CP (- 884,5 millions d'euros)

S'agissant des AE, cette sous-consommation des crédits de titre 5 est principalement portée par le programme 146 « Équipement des forces » (-6 milliards d'euros par rapport aux prévisions). Celle-ci résulte de plusieurs facteurs.

En premier lieu, elle peut être liée à des modifications de calendrier de réalisation d'une opération. Cela est par exemple le cas s'agissant de la deuxième étape de l'opération « Contact »68(*), qui sera lancée en 2018 et non en 2016.

Par ailleurs, pour la réalisation de ses opérations d'équipement, le ministère de la défense a recours au mécanisme d'affectation sur tranche fonctionnelle. Dans une réponse à notre collègue député François Cornut-Gentile69(*), le ministère de la défense rappelle ainsi que « l'article 8 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les AE affectées sur des tranches fonctionnelles couvrent un ensemble cohérent (opération d'investissement) de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. L'affectation d'AE sur tranche fonctionnelle constitue la limite supérieure du montant de l'opération d'investissement à couvrir et est accompagnée d'un échéancier pluriannuel d'engagements et de paiements. Ces affectations donnent donc au législateur et au Gouvernement une visibilité sur les engagements à venir ». Les AE affectées mais non consommées font l'objet d'un report en année N+1 et sur les années suivantes.

Des AE peuvent par conséquent être affectées sur tranche fonctionnelle mais ne pas être consommées en totalité l'année considérée. Cela a par exemple été le cas en 2016 s'agissant de l'opération « Scorpion »70(*) : 1,2 milliard d'euros d'AE ont été affectés sur tranche fonctionnelle mais 51,8 millions d'euros seulement ont été engagés.

Par ailleurs, à coût global d'une opération inchangé, le niveau de chargement des tranches fonctionnelles peut être modifié afin, notamment, de tenir compte du montant d'AE disponibles. Cela a par exemple été le cas s'agissant des opérations « MRTT »71(*) et « Barracuda »72(*).

S'agissant des CP, l'écart à la prévision peut également résulter de plusieurs facteurs.

Il s'explique tout d'abord par une évolution de l'échéancier de paiements, cela est par exemple le cas pour l'opération « Barracuda », afin de prendre en compte le retard de livraison du premier sous-marin Barracuda « Le Suffren », qui interviendra en 2019 et non en 2017 comme prévu initialement.

Il peut également être lié à l'insuffisance des ressources disponibles en 2016 (résultant notamment du gel de crédits sur le programme 146, et à l'« application du principe de gestion mutualisée des ressources au niveau du programme P. 146. Ainsi, [...] une partie des paiements prévus en 2016 en PLF a basculé dans le solde sortant de la gestion 2016 et a été payé début 2017 »), comme cela a été le cas pour l'opération « Scorpion ».

Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère de la défense indique donc de manière surprenante qu'il n'y a pas de « comparaison possible entre les crédits consommés (engagements hors tranche fonctionnelle et sur tranche fonctionnelle) et les crédits LFI ».

Au total, comme le note la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire 2016, « les dépenses de titre 5 ne reflètent pas la totalité des investissements effectivement réalisés car une partie d'entre eux est portée par des crédits de titre 3 ». Au total, selon la Cour des comptes, « l'agrégat " équipement " qui permet d'analyser les dépenses d'investissement avait connu une nette croissance en 2015 (17,3 Md€ contre 15,8 Md€ en 2014) et se stabilise à ce niveau en 2016 (17,3 Md€), au-delà du montant programmé en LFI de 16,7 Md€ ».

6. Un exercice marqué une nouvelle fois par d'importantes tensions en gestion

En 2016, la mission « Défense » a été soumise à de très fortes tensions en gestion en raison d'une régulation budgétaire erratique.

Ainsi, une partie des crédits issus de la rebudgétisation des recettes issues de cessions de fréquences qui n'avaient pas pu être consommées en 2015 ont été reportés en 2016 à hauteur de 597 millions d'euros, dont 590 millions d'euros sur le programme 146. Ces crédits ont cependant été gelés dès le 1er avril 2016.

Par ailleurs, le montant de la réserve initiale s'est élevé à plus de 2 milliards d'euros en AE et 1,7 milliard d'euros en CP. Un surgel a en outre été opéré sur le programme 146 à hauteur de 470 millions d'euros en AE comme en CP le 13 mai 2016.

Au total, ce sont donc près de 2,8 milliards d'euros de crédits de paiement qui ont été gelés jusqu'au mois d'octobre 2016.

Afin d'éviter « la rupture de paiement et d'engagement », la réserve de précaution a cependant été progressivement levée entre octobre et décembre 2016. Comme le relève la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire 2016, « l'année 2015 avait donné lieu à des tensions de trésorerie du fait de la budgétisation tardive des ressources exceptionnelles issues du CAS Fréquences (2,2 Md€ de CP ouverts en LFR le 29 décembre 2015). Durant l'année 2016 la régulation budgétaire, particulièrement rigoureuse, a conduit à reproduire ces difficultés ».

Par ailleurs, l'exécution 2016 a donné lieu à des pratiques budgétaires contestables. 672 millions d'euros ont ainsi été annulés par décret d'avance sur le programme 146 avant d'être rouverts en loi de finances rectificative, gelés et reportés en 2017 avant d'être à nouveau gelés au titre de 2017. Comme le notait notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général, dans son rapport sur le décret d'avance relatif à la fin de gestion 201673(*), « l'analyse des crédits annulés montre que l'équilibre entre ouvertures et annulations est artificiel : 290 millions d'euros en AE et 672 millions d'euros en CP sont annulés sur le programme 146 de la mission " Défense ", mais des crédits de même montant devraient être ouverts sur le même programme par le projet de loi de finances rectificative. En d'autres termes, l'annulation de ces crédits n'est qu'une astuce comptable, qui ne correspond aucunement à de réelles économies. Certes, la préservation des moyens de la défense est nécessaire et il ne semble pas qu'une annulation de près de 700 millions d'euros sur la mission Défense soit soutenable au regard des tensions budgétaires qu'elle connaît et des nombreuses opérations dans lesquelles est engagée l'armée française. Cependant, ce jeu d'écriture témoigne de l'incapacité du Gouvernement à réaliser de réelles économies pour faire jouer la solidarité interministérielle ».

Les 590 millions d'euros reportés de 2015 vers 2016 n'ont donc pas pu être consommés en 2016.

7. Des niveaux d'entraînement et de disponibilité des matériels qui demeurent insatisfaisants

S'agissant de l'armée de terre, le nombre de journées de préparation opérationnelle s'est élevé à 72 pour une norme fixée dans la loi de programmation militaire à 90 jours et une prévision inscrite dans le projet annuel de performances s'établissant à 83 jours. Cet écart s'explique par le niveau d'engagement, en particulier sur le territoire national, dans le cadre de l'opération Sentinelle, qui n'a pas permis aux militaires de participer à l'ensemble des activités de préparation opérationnelle programmées.

S'agissant de la marine, l'activité des bâtiments de surface correspond à 92 % de la norme fixée dans la loi de programmation militaire (100 jours de mer). L'activité aéronautique apparaît en revanche supérieure aux prévisions et aux normes fixées dans la LPM (263 heures de vol pour les pilotes qualifiés appontage de nuit, soit un écart de + 20 % par rapport à la prévision 2016, 230 heures de vol pour les pilotes non qualifiés appontage de nuit, soit un écart de + 28 % par rapport à la prévision 2016). Or, comme le note le rapport annuel de performances pour 2016, « ce rythme élevé des vols opérationnels a pour conséquence une réduction des heures de formation des pilotes non opérationnels, situation pénalisante à court et moyen termes ».

Enfin, s'agissant de l'armée de l'air, le bilan apparaît contrasté. Si l'activité des pilotes de chasse est supérieure aux prévisions (+ 3 %), cela n'est pas le cas pour les équipages d'hélicoptères (- 8 %), en raison de « difficultés logistiques et de maintien en condition opérationnelle », ni pour les équipages de transport (- 30 %), du fait de « la faible disponibilité des flottes vieillissantes » qui n'est « toujours pas compensée par la montée en puissance des nouveau appareils (A400M) qui souffrent d'un manque de maturité technique ».

Par ailleurs, comme le souligne le rapport annuel de performances pour 2016, « une grande partie des heures de vol étant réalisée en opérations (40 % pour les Mirage 2000D, 27 % pour le transport, 46 % pour la flotte Caracal), les équipages les plus expérimentés réalisent une activité aérienne bien supérieure à la moyenne alors que celle des équipages en formation leur permet juste d'acquérir les fondamentaux. La progression de ces jeunes pilotes est allongée et leur préparation opérationnelle freinée entraînant un déficit de pilotes opérationnels ».

Niveau de réalisation des activités et de l'entraînement

 

Unité

2014

2015

2016

2016

2016

2017

2017

Réalisation

Réalisation

Prévision PAP 2016

Prévision actualisée PAP 2017

Réalisation

Cible PAP 2016

Cible PAP 2017

Jours d'activités par homme Terre « JPO »

jours

84

64

83

75

72

83

83

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Terre

heures

156

146

159

159

154

164

164

Heures de vol par pilote de chasse Air

heures

153

154

159

168

163

163

163

Heures de vol par pilote de transport Air

heures

235

239

268

235

220

278

278

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Air

heures

174

159

177

172

164

191

191

Jours de mer par bâtiment Marine

jours

83 (92)

91 (104)

90 (99)

92 (100)

92 (107)

96 (105)

96 (105)

Heures de vol par pilote de chasse Marine

heures

136 (194)

193 (236)

180 (220)

187 (226)

230 (263)

180 (220)

180 (220)

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Marine

heures

218

218

195

216

224

220

220

Heures de vol par pilote de patrouille maritime Marine

heures

360

336

330

324

348

340

340

Source : rapport annuel de performances pour 2016

En matière de disponibilité des matériels, s'agissant de l'armée de terre, comme le rappelle le rapport annuel de performances pour 2016, « les conditions d'emploi et la forte utilisation des équipements engagés, notamment dans le cadre de l'opération Barkhane continuent d'éroder fortement les équipements de l'armée de terre, nécessitant une relève annuelle de 25 % des matériels pour garantir une bonne disponibilité sur les théâtres et un temps de régénération en métropole ». Certains parcs sont particulièrement sous tension, en particulier les hélicoptères de manoeuvre, dont le taux de disponibilité n'atteint que 42 % pour une prévision s'élevant à 57 %, les hélicoptères d'attaques ou de reconnaissance, dont le taux de disponibilité n'est que de 59 % (pour une prévision fixée à 75 %), ou encore les AMX 10 RCR (engin blindé de reconnaissance-feu), dont le taux de disponibilité n'est que de 66 % pour une prévision s'élevant à 71 %.

S'agissant de la marine, la disponibilité des matériels tant navals qu'aéronautiques apparaît satisfaisante. Seules les frégates affichent ainsi un taux de disponibilité inférieur aux prévisions (51 % pour une prévision s'établissant à 64 %). Néanmoins, le taux de disponibilité des hélicoptères, bien que supérieur aux prévisions (55 %), apparaît insuffisant (59 %).

Enfin, s'agissant de l'armée de l'air, les taux de disponibilité des flottes de transport tactique, d'appui opérationnel et d'hélicoptères sont en-deçà des prévisions, à hauteur de respectivement dix, trois et cinq points. Selon le rapport annuel de performances pour 2016, « elles continuent de pâtir des difficultés techniques liées au vieillissement des aéronefs anciens (C160, C130, Puma et C135) ou aux aléas de maturité des matériels récents (A400M et Caracal) ». Néanmoins, « pour ces flottes, plusieurs plans d'actions (contractuels, techniques et organisationnels) ont été engagés, notamment au niveau industriel, afin d'améliorer la disponibilité en 2017 ».

En revanche, les flottes Rafale et Mirage 2000 D affichent des taux de disponibilité supérieurs aux prévisions (92 % pour une prévision s'établissant à 88 %).

Disponibilité des matériels par rapport aux exigences des contrats opérationnels

(en pourcentage)

 

2014

2015

2016

2016

2016

2017

2017

Réalisation

Réalisation

Prévision PAP 2016

Prévision actualisée PAP 2017

Réalisation

Cible PAP 2016

Cible PAP 2017

Armée de terre Char Leclerc

82

93

100

90

83

100

100

Armée de terre AMX 10 RCR

46

70

71

65

66

74

74

Armée de terre VAB

57

74

75

75

77

82

82

Armée de terre VBCI

74

86

96

75

83

96

96

Armée de terre Pièces de 155 mm

53

78

77

85

82

77

77

Armée de terre Hélicoptères de manoeuvre

45

42

57

49

42

57

57

Armée de terre Hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance

59

59

75

58

59

75

75

Marine nationale Porte avions

92

90

93

93

95

11

11

Marine nationale SNA

69

73

83

85

89

59

59

Synthèse autres bâtiments de la marine

79

72

74

77

76

69

69

Marine nationale Composante frégates

61

58

64

62

51

69

69

Marine nationale Chasse

60

77

66

66

73

67

67

Marine nationale Hélicoptères

53

55

55

55

59

56

56

Marine nationale Guet aérien, Patrouille et surveillance maritime

50

54

54

54

57

56

56

Armée de l'air Avions de combat

88,5

86

88

88

92

90

90

Armée de l'air Avions de transport tactique

69

68

71

70

61

74

74

Armée de l'air Avions d'appui opérationnel

86

93

89

89

86

88

88

Armée de l'air Avions à usage gouvernemental

100

100

100

100

104

100

100

Armée de l'air Hélicoptères de manoeuvre et de combat

81

76

79

79

74

80

80

Armée de l'air Système sol-air moyenne portée

-

86

90

90

83

90

90

Source : rapport annuel de performances pour 2016

8. Un budget dont l'équilibre continue de reposer sur des recettes exceptionnelles

La loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la programmation militaire pour les années 2015 à 201974(*) a procédé à une rebudgétisation d'une partie des recettes exceptionnelles destinées à compléter les ressources du ministère de la défense. Cette rebudgétisation n'a cependant concerné que les recettes issues de cessions de fréquences hertziennes. Celles liées aux cessions immobilières ont à l'inverse été revues à la hausse, leur montant sur la période passant de passant de 400 millions d'euros sur la période 2015-2019 à 730 millions d'euros.

Pour 2016, la LPM actualisée fixait un objectif de cessions s'élevant à 200 millions d'euros. Celles-ci se sont in fine élevées à 189,5 millions d'euros.

Néanmoins, sur ce montant, seuls 123,8 millions d'euros ont été consommés.

C'est pourquoi, afin de sécuriser les crédits consacrés à l'immobilier, votre rapporteur spécial appelle à une rebudgétisation des recettes exceptionnelles issues de cessions immobilières sur le programme 212 « Soutien de la politique de défense » ou, à défaut, à une modification des règles de fonctionnement du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », afin d'introduire davantage de souplesse en gestion et permettre au ministère de la défense de consommer l'intégralité des recettes liées aux cessions de ses emprises, dans la limite du plafond prévu par la loi de programmation militaire.

9. Des documents budgétaires exhaustifs mais illisibles

Si votre rapporteur spécial est conscient de l'effort fourni par les services du ministère de la défense pour produire des documents budgétaires les plus exhaustifs possibles, il considère que ces derniers souffrent d'un manque de lisibilité.

D'une manière générale, il conviendrait que les documents budgétaires soient plus synthétiques et expliquent davantage au niveau de l'action (et non de l'opération stratégique ou budgétaire de la sous-action) les priorités poursuivies (entretien programmé des matériels, acquisition de nouveaux équipements, sécurisation des emprises, montée en puissance de la force opérationnelle terrestre, etc.), les moyens engagés pour y parvenir, les principales évolutions envisagées (pour le projet de loi de finances) ou constatées (pour le projet de loi de règlement) et les écarts aux prévisions (pour le projet de loi de règlement).

Des indicateurs de performance synthétiques pourraient être mis en place permettant, par exemple, de mesurer selon quelques critères (durée prévisionnelle, durée actualisée, coût prévisionnel, coût actualisé, niveau de réalisation) et opération par opération, et non de manière agrégée comme cela est le cas actuellement, l'avancée des principales opérations d'équipement et d'infrastructure.


* 67 Le financement des opérations extérieures : préserver durablement la capacité opérationnelle de nos armées, rapport d'information n° 85 (2016-2017) de Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 octobre 2016.

* 68 « Le programme CONTACT vise à doter les forces d'un réseau de radiocommunications tactiques haut débit, sécurisé et interopérable avec l'OTAN, et de postes associés. [...] Il fournira une famille de postes radios sécurisés destinés à équiper différentes plateformes (fantassin, blindés, aéronefs de combats, de renseignement et de transport, navires) en remplacement des systèmes existants ».

* 69 Assemblée nationale, question n° 74447de François Cornut-Gentille, 14e législature.

* 70 « Le programme SCORPION vise à assurer la modernisation des groupements tactiques interarmes (GTIA) afin d'accroître dans une approche globale et cohérente leur efficacité et leur protection, en utilisant au mieux les nouvelles capacités d'échanges d'information au sein du GTIA ».

* 71 « Le MRTT (Multi-role transport tanker - avion multi-rôles de ravitaillement en vol et de transport) est destiné à remplacer les composantes actuelles de ravitaillement en vol (C-135 FR et KC-135 R) et de transport stratégique de personnel et de fret (flotte Airbus de l'armée de l'air) par un parc unique d'avions gros porteurs polyvalents ».

* 72 « Le MRTT (Multi-role transport tanker - avion multi-rôles de ravitaillement en vol et de transport) est destiné à remplacer les composantes actuelles de ravitaillement en vol (C-135 FR et KC-135 R) et de transport stratégique de personnel et de fret (flotte Airbus de l'armée de l'air) par un parc unique d'avions gros porteurs polyvalents ».

* 73 Rapport sur le décret d'avance relatif à la fin de gestion 2016, rapport d'information n° 153 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 novembre 2016.

* 74 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.