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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE MAQUETTE DE PERFORMANCE LARGEMENT PERFECTIBLE

La mission comporte trois programmes assortis chacun d'objectifs suivis par des indicateurs (8 objectifs et 15 indicateurs au total).

Outre que, pour nombre d'indicateurs de performances, les résultats faisant l'objet d'un suivi échappent à la prise du responsable de programme, de nombreux indicateurs ressortent comme peu significatifs tandis que des objectifs primordiaux ne sont pas couverts par le suivi de performance.

On en expose ci-après quelques exemples parmi d'autres.

1. La maquette de performance du programme 307 devrait mieux rendre compte des priorités assignées au réseau préfectoral

Le programme 307 « Administration territoriale », qui, jusqu'en 2015 affichait cinq objectifs, n'en affiche plus que quatre depuis que l'objectif d'amélioration de la coordination des actions interministérielles ne fait plus l'objet d'un suivi en loi de finances. Les indicateurs de suivi sont au nombre de huit.

Certains d'entre eux laissent à désirer. En outre, on ne peut que regretter le défaut d'exhaustivité des données sur lesquelles se base la restitution des actions financées au titre du programme.

Sur ce dernier point, force est d'observer que les objectifs développés dans les directives nationales d'orientation des préfectures et sous-préfectures, en particulier dans la dernière en date qui couvre les années 2016-2018, sont loin d'être repris avec exhaustivité dans les documents budgétaires, alors même que ces objectifs, prioritaires, ne sont pas si nombreux que leur traduction dans l'information budgétaire soit de nature à les alourdir plus que de raison. On les rappelle pour mémoire : « quatre orientations principales se dégagent pour les services : conforter les préfectures au coeur de missions régaliennes de l'État ; moderniser les relations avec l'usager ; incarner la proximité sur le territoire ; déployer les outils d'accompagnement de ces évolutions ».

Votre rapporteur spécial recommande qu'un effort soit conduit pour que les objectifs opérationnels définis dans le cadre des orientations fixées au réseau préfectoral trouvent une traduction permettant d'enrichir une information budgétaire qui doit pouvoir saisir de façon réaliste les réformes entreprises et les orientations données aux moyens financés par le programme d'administration générale territoriale de l'État.

Par ailleurs, il serait utile que les indicateurs de gestion selon lesquels le responsable de programme apprécie les résultats obtenus, dont l'exhaustivité est nettement plus satisfaisante que celle qui caractérise l'information fournie au Parlement, soient indiqués dans les documents de restitution budgétaire.

Quant à des critères plus qualitatifs, on rappelle que certains indicateurs suivent des données dont la réalisation n'incombe qu'en partie au responsable du programme. Ainsi en va-t-il de l'élaboration des plans communaux de sauvegarde.

Surtout, d'autres fournissent des indications à la faible significativité et susceptibles d'induire des conclusions hâtives, voire erronées.

Dans ce sens, la détection des fraudes documentaires par les préfectures est certainement sensible à un « effet lampadaire ». S'il n'est pas sans signification, son interprétation comme témoin de l'efficacité administrative est soumise à trop d'incertitudes pour qu'il puisse être jugé comme représentatif de celle-ci. En toute hypothèse, il s'agit d'un indicateur pour le moins ambivalent. D'un côté, l'augmentation du taux de détection peut témoigner d'une meilleure efficacité des services de guichet, de l'autre, il peut signifier une détérioration des performances des mesures systémiques de sécurisation des titres, qui ont marqué l'historique récente des réorganisations administratives auxquelles ont été soumises leurs délivrances. Enfin, rien n'est dit sur les résultats des suites données aux constats de fraude si bien que l'orientation prioritaire donnée aux services d'améliorer la détection des fraudes ne fait l'objet que d'une évaluation sommaire dans les documents budgétaires.

Enfin, et sans préoccupation d'exhaustivité, force est d'observer que le suivi du contrôle de légalité par la mesure d'un taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture peut être affecté par des ruptures de champ. On sait que la dimension des actes prioritaires a fortement varié dans le temps (voir infra). Le rapport annuel de performances en témoigne d'ailleurs puisqu'il évoque une diminution de 10 % des actes reçus au titre du contrôle de légalité. Dans ces conditions, la stabilité du taux de contrôle des actes reçus en préfectures ressort comme une contre-performance. Ajoutons qu'un indicateur purement quantitatif ne saurait saisir la qualité du contrôle, qui est évidemment essentielle En bref, cet indicateur est trop approximatif, et, au demeurant, incomplet puisqu'il ne renseigne pas sur le contrôle budgétaire.

2. La maquette de performance du programme 232 est réductrice

Le lien entre les indicateurs de performances (deux sont renseignés) et l'action du responsable du programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » n'est pas facile à établir.

Les résultats ne dépendent pas exclusivement, loin de là, du responsable de programme. En effet, les coûts des élections pas plus que le délai de traitement des comptes des partis politiques ne sont gouvernés par le secrétaire général du ministère de l'intérieur.

Par exemple, le coût des élections résulte soit de circonstances électorales singulières, qui conduisent à étendre plus ou moins les remboursements effectués au profit des candidats en fonction des résultats des scrutins, soit de décisions éminemment politiques sur lesquelles le responsable de programme est sans prise. Ainsi en va-t-il, par exemple, de la dématérialisation des documents de propagande électorale.

Au-delà de cette caractéristique, presque fatale, on peut regretter que le dispositif de performance ne soit pas mobilisé pour être le support d'une information régulière et développée des conditions du financement de la vie politique et des cultes.

3. La maquette de performance du programme 216 est incomplète

Quant aux indicateurs de performance du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », pour fournir quelques indications utiles pour le suivi des éléments de la « fonction de production » du ministère, ils sont marqués par leur insuffisance.

Certains indicateurs sélectionnent sans raison évidente des données qui ne sont que partiellement représentatives du problème administratif envisagé - c'est le cas pour les contentieux qui ne sont informés que pour celui des étrangers.

D'autres manquent dans le domaine de la gestion du personnel (restructuration des qualifications, mobilité géographique ou fonctionnelle). Ces lacunes sont particulièrement regrettables s'agissant d'une administration de réseau en phase de changement.

Au total, un effort d'exhaustivité et de représentativité des objectifs et indicateurs de suivi des performances des actions publiques financées par la mission s'impose.