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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Le désendettement du budget annexe s'est accéléré en 2016 : sa dette représente désormais 52,8 % de ses recettes d'exploitation, contre 67,4 % en 2014

En 2016, le budget annexe a emprunté 106,6 millions d'euros, soit 6 millions d'euros de moins que le montant autorisé par la loi de finances initiale (112,6 millions d'euros). Surtout, ce montant a diminué de 61,3 millions d'euros par rapport à 2015 (167,9 millions d'euros) et de 160,6 millions d'euros par rapport à 2014 (267,2 millions d'euros).

Alors que la dette du BACEA avait connu une augmentation très forte dans les années qui avaient suivi la crise du transport aérien de 2009 pour atteindre un pic à 1,28 milliard d'euros au 31 décembre 2014, son encours a diminué de 123,4 millions d'euros en 2016, soit une baisse de -10,1 %, pour s'établir à 1 100,9 millions d'euros au 31 décembre 2016. La dynamique de résorption de la dette du BACEA s'amplifie donc, après celle déjà observée en 2015 (diminution de - 4,5 % de l'encours).

Évolution de l'endettement du budget annexe

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

PLF 2017

Emprunt contracté

103,0

104,0

282,0

250,7

194,4

250,3

247,9

267,2

167,9

106,6

102,6

Remboursement des emprunts (capital)

104,0

104,0

108,0

154,0

181,5

196,9

222,9

225,3

225,1

219,7

217,1

Endettement net
au 31/12

877,7

877,7

1 051,6

1 148,3

1 161,2

1 214,4

1 239,4

1 281,5

1 224,3

1 100,9

993,7

Évolution en valeur absolue

- 0,7

0,0

173,9

96,7

12,9

53,2

25,0

42,1

- 57,2

-123,4

-107,2

Évolution en pourcentage

- 0,08 %

0 %

19,8 %

9,2 %

1,1 %

4,6 %

2,01 %

3,40 %

- 4,46 %

-10,1 %

-9,7 %

Source : commission des finances du Sénat

Endettement du budget annexe au 31 décembre de 2007 à 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Ainsi, alors que le ratio de l'endettement sur les recettes d'exploitation du BACEA, qui constitue l'un des principaux indicateurs de performance de la mission, s'élevait à 67,4 % en 2014 et à 60,4 % en 2015, il a significativement reculé en 2016 pour atteindre le chiffre de 52,8 %, soit un résultat plus favorable que celui qui avait été prévu par la DGAC, qui s'était fixé pour objectif un ratio de 55,8 %. Outre les efforts de réduction de l'encours de dette, ce bon résultat s'explique avant tout par le dynamisme des recettes de la DGAC, et en particulier celles de la redevance de route.

La poursuite du recul de la dette du BACEA, dont l'augmentation continue avait pu paraître un temps menacer la soutenabilité financière de la DGAC, constitue une bonne nouvelle dans la perspective d'un redressement de nos finances publiques.

Elle devra impérativement se poursuivre dans les années à venir et ce, d'autant plus que la DGAC va devoir veiller tout à la fois à maîtriser ses dépenses en matière de masse salariale et à maintenir ses dépenses d'investissement, qui constituent deux sujets de vigilance pour votre rapporteur spécial.

2. La masse salariale de la DGAC, qui représente près de la moitié des dépenses du BACEA, poursuit sa hausse en dépit du respect du schéma d'emploi, en raison du caractère très favorable des protocoles sociaux

Les dépenses de personnel de la DGAC, qui représentent 49,2 % du BACEA, se sont élevées à 1 141 millions d'euros en 2016, soit seulement 2 millions d'euros de moins que la prévision de la loi de finances initiale.

Hors CAS « Pensions », ces dépenses sont passées de 875,1 millions d'euros en 2015 à 879,3 millions d'euros en 2016, soit une légère augmentation de 0,5 % sur un an. Selon la Cour des comptes, le coût moyen par ETPT de la DGAC a connu une hausse significative de 1,0 % en 2016 après une hausse de 2,1 % en 2015.

Si le respect du schéma d'emploi (- 100 ETP par an) a permis de réaliser une économie de 4,8 millions d'euros, la masse salariale du BACEA a continué à augmenter à hauteur :

- de 10,1 millions d'euros en raison de deux dispositifs spécifiques en faveur des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA), à savoir le financement du complément individuel temporaire destiné à compenser les effets de l'allongement de la durée de cotisation prévu par la loi de réforme des retraites de 2014 et la contribution à l'équilibre du fonds de gestion de leur allocation temporaire complémentaire ;

- de 7,3 millions d'euros en raison de mesures catégorielles prévues par les protocoles sociaux avantageux des personnels de la DGAC.

De fait, le caractère onéreux de ces protocoles est régulièrement mis en avant par la Cour des comptes, qui a calculé que les dépenses au titre des mesures prévues par les protocoles sociaux successifs s'élevaient à 33 millions d'euros depuis 2013, à comparer avec les économies de 16,7 millions d'euros réalisées grâce au schéma d'emploi.

Or, la situation ne paraît pas prête de changer, puisque le coût pour les finances publiques du nouveau protocole social 2016-2019 signé le 19 juillet 2016 dans un contexte social tendu est évalué à 45 millions d'euros sur la période, comprenant des mesures catégorielles et l'application du protocole interministériel « parcours professionnel, carrières et rémunérations » (PPCR). Si son coût s'est limité à 2,1 millions d'euros en 2016, celui-ci est estimé à 25 millions d'euros pour 2017.

Aussi votre rapporteur spécial sera-t-il très attentif au respect des contreparties demandées aux personnels de la DGAC, et en particulier aux ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA), en matière de productivité et d'adaptation du temps de travail, qui doivent leur permettre de faire face à la hausse continue du trafic et à sa saisonnalité de plus en plus marquée.

3. L'effort de rattrapage du retard d'investissements en faveur de la modernisation du contrôle de la navigation aérienne a été amplifié en 2016

Les dépenses d'investissement revêtent une grande importance pour la DGAC, car elles sont indispensables pour assurer le passage au « Ciel unique européen », initiative de la Commission européenne qui vise à moderniser la gestion de l'espace aérien européen, en particulier grâce au coûteux programme technologique SESAR.

Or la DGAC a pris du retard dans son programme de modernisation du contrôle de la navigation aérienne, ainsi que l'avait relevé la Cour des comptes dans un référé portant sur les investissements réalisés entre 2009 et 2013138(*).

Afin de tenter de combler ce retard, la DGAC n'a cessé d'augmenter ses dépenses d'investissement ces dernières années : celles-ci sont passées de 138,3 millions d'euros en 2013 à 179,7 millions d'euros en 2014 puis 181 millions d'euros en 2015.

Ce montant a connu une nouvelle augmentation très significative et bienvenue de 12,8 % en 2016 pour atteindre 204,2 millions d'euros, soit un niveau qui n'avait plus été atteint depuis 2010.

La hausse des crédits d'investissement de la DGAC de 2013 à 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Sur ce total, 189,5 millions d'euros (soit 92,8 % du total) sont dévolus aux grands programmes de modernisation du contrôle de la navigation aérienne (4-Flight, Coflight, Erato, Sysat, etc.) qui doivent permettre à la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) de faire face à la hausse à venir du trafic dans de bonnes conditions de capacité, de sécurité et de respect des normes environnementales.

Toutefois, comme les années précédentes, il convient de constater que les crédits d'investissement souffrent toujours d'une forte sous-exécution de 55,4 millions d'euros, puisque 259,6 millions d'euros de crédits avaient été ouverts sur ce poste de dépenses en loi de finances initiale.

Au total, la DGAC devra renforcer la maîtrise de l'ensemble de ses dépenses hors investissements - en particulier les dépenses de personnel - afin de dégager les marges de manoeuvre nécessaires pour faire face aux importants efforts d'investissements qu'elle devra consentir dans les années à venir.

4. Des indicateurs de performance qui témoignent d'un excellent niveau de sécurité aérienne mais d'une hausse des retards dus à la navigation aérienne

A l'instar des exercices précédents, l'indicateur de performance relatif à la sécurité aérienne reste très satisfaisant, avec 0,07 croisement hors norme pour 100 000 vols contrôlés (contre 0 croisement hors norme en 2015 et 0 croisement hors norme en 2014).

En revanche, le pourcentage de retards dus aux services de la navigation aérienne a connu une augmentation significative, puisqu'il est passé de 8,3 % en 2015 à 11 % en 2016, avec un retard moyen de 84 secondes par vol.

Selon la DGAC, ce retard est imputable à une pluralité de causes : grèves des contrôleurs aériens, mise en place du système « stripless » Erato dans le centre de contrôle en route de Brest, conditions météorologiques défavorables, championnat d'Europe de football, travaux sur les pistes d'Orly, forte activité militaire dans le Sud-Est de la France, etc. Il n'en demeure pas moins indispensable de le résorber rapidement.

5. Météo France, un opérateur qui a continué à consentir d'importants efforts budgétaires en 2016

Le programme 170 « Météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables » porte la subvention pour charges de service public versée par l'État à l'établissement public Météo France.

En exécution, cette subvention s'est élevée en 2016 à 190,2 millions d'euros (AE=CP), en recul de 2,7 % par rapport aux 195,6 millions d'euros de l'exécution 2015. La réserve de précaution n'a pas été levée.

Le montant de cette subvention apparaît également une nouvelle fois en retrait de - 4,0 % par rapport à la somme prévue en loi de finances initiale, qui s'élevait à 198,2 millions d'euros.

Mouvements de crédits intervenus en gestion*

pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Programme 170

LFI 2016

Reports entrant

Décrets d'avance

Décrets d'annulation

Fonds de concours et attributions de produits

Exécution 2016

Écart crédits consommés / crédits alloués en LFI

AE=CP

198,2

-

- 8,2

-

0,13

190,2

- 4,0 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Sur les 190,2 millions d'euros de subvention perçue par l'opérateur, 21 millions d'euros ont été consacrés à la recherche dans le domaine météorologique, dont la qualité est attestée par la bonne tenue de l'indicateur de performance relatif au nombre de publications scientifiques réalisées par Météo France dans les domaines du changement climatique et de ses impacts (30 publications en 2016, soit 1,5 publication par chercheur).

Les 169 millions d'euros restant ont pour leur part financé les missions de service public de Météo France en matière d'observation et de prévision météorologique.

Les indicateurs relatifs à la qualité des prévisions météorologiques présentent des résultats positifs, grâce au modèle global Arpège et au modèle à maille fine Arome : 88,3 % en 2016 pour le taux de fiabilité des prévisions sur la France à trois jours contre 86,8 % en 2015 et 83,8 % pour le taux de fiabilité des bulletins marine en 2016 contre 83,4 % en 2015.

Force est de constater en revanche que l'indicateur relatif aux recettes commerciales de l'établissement sur le marché des prestations météorologiques est une nouvelle fois décevant : ses recettes ont atteint 19,1 millions d'euros en 2016, soit un niveau stable par rapport à 2015 et à 2014, alors que la cible fixée à l'établissement était de 20,8 millions d'euros en loi de finances initiale.

Le recul de l'opérateur dans les secteurs des routes et des médias, constaté depuis plusieurs années, n'a pas été suffisamment compensé par la progression constatée dans les secteurs du sport, de l'énergie, de l'industrie, du BTP ou bien encore de l'agriculture.

S'ajoutant à la baisse de la subvention pour charges de service public, cette baisse des recettes s'est traduite par un déficit comptable de - 4,2 millions d'euros pour l'établissement et par un important prélèvement sur le fonds de roulement de 4,8 millions d'euros, même si celui-ci a pu maintenir un niveau convenable de 32,6 millions d'euros au 31 décembre 2016.

En 2016, l'opérateur Météo France a poursuivi la réduction de ses effectifs, supprimant 87 ETPT pour atteindre 3 062 ETPT en fin d'année, soit un niveau inférieur à celui prévu en loi de finances initiale (3 080 ETPT).


* 138 Cour des comptes, référé n° 71553, « Les investissements de la direction générale de l'aviation civile ».