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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Un effort budgétaire réel, mais qui continue à contourner les difficultés structurelles

Hors programme 343 « Plan France Très haut débit », dont la logique budgétaire est particulière (cf. infra), les crédits de la mission « Économie » exécutés en 2016 sont inférieurs de 7 % en CP aux crédits exécutés en 2015, soit 1,72 milliard d'euros en 2016 contre 1,85 milliard d'euros en 2015.

La mission « Économie » fournit donc une nouvelle fois un effort important à l'effort de maîtrise de la dépense publique, plus encore qu'en 2015 (- 5 %), mais toutefois moindre qu'en 2014 (- 11,3 %). Si la mission ne représente qu'environ 0,6 % du budget de l'État, elle apporte une contribution nette à l'effort réalisé en 2016, là où le budget général, qui s'élève à 310 milliards d'euros, est en 2016 supérieur de 1,5 % en exécution à l'exercice 2015.

Cet effort est, de surcroît, conforme à la prévision initiale, puisque les crédits exécutés en 2016 en CP sont égaux (+ 0,1 %) aux crédits votés en loi de finances initiale.

Encore faut-il nuancer cette bonne exécution, qui s'explique en partie par d'importants restes à payer, principalement en raison de la faible montée en charge de la « compensation carbone » : principal mouvement constaté en gestion, le transfert pour 93 millions d'euros en AE et en CP de cette aide aux entreprises électro-intensives139(*) n'a donné lieu qu'à une consommation de 64,5 millions d'euros en AE, et aucune consommation en CP140(*).

Surtout, si cet effort pris dans son ensemble doit être salué, il est plus critiquable dans sa répartition entre les différentes composantes de la dépense. Ainsi :

l'essentiel des économies pèse en réalité sur les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises, selon une logique de rabot plus que de remise à plat de l'action publique dans ce domaine ;

les dépenses de personnel et de fonctionnement, où se trouvent des gisements d'économies structurelles, sont bien moins maîtrisées, du fait non seulement des rigidités inhérentes à ces catégories, mais aussi et surtout de la faiblesse du pilotage budgétaire face à des acteurs fragmentés.

Ceci étant dit, cette rigidité met a priori la mission « Économie » à l'abri de tout risque d'insoutenabilité à moyen terme : l'enjeu du pilotage de la dépense n'est pas tant d'assurer sa soutenabilité que de lutter contre son inertie.

2. Une architecture illisible, un pilotage impossible

La mission « Économie » se caractérise par une multiplicité de dispositifs d'aide, très éclatés, ayant chacun des objectifs différents et des modalités d'intervention variées (subventions directes et indirectes, prêts, actions de communication etc.). Il résulte de cette sédimentation historique une gestion « en silo », des objectifs mal évalués, des interventions parfois concurrentes, parfois insuffisantes, mais toujours mal coordonnées.

Ces politiques publiques sont de surcroît mises en oeuvre par des acteurs eux-mêmes très éclatés, qu'il s'agisse d'administrations d'État, d'opérateurs ou d'autorités administratives indépendantes (AAI).

Il en résulte une faiblesse structurelle du pilotage budgétaire, les responsables « nominaux » devant bien souvent se contenter d'interventions ponctuelles sur tel ou tel élément, mais n'étant pas en mesure de fixer - et a fortiori de mettre en oeuvre - de réelles priorités. Dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016, la Cour des comptes rejoint cette critique formulée maintes fois par vos rapporteurs spéciaux : « le caractère fragmenté des actions engagées limite la capacité des gestionnaires à formaliser des indicateurs précis, fiables et spécifiques, directement liés à l'efficacité des politiques poursuivies. Le positionnement des responsables de programmes, notamment celui du programme 134, vis-à-vis des directions métiers annihile leur capacité à avoir une visibilité et une marge de manoeuvre effective en programmation et en gestion. C'est tout particulièrement le cas pour les cinq opérateurs de la mission, pour lesquels les responsables de programmes et la mission ne jouent au mieux qu'un rôle de synthèse des actions engagées ».

À cela viennent s'ajouter d'incessantes modifications du périmètre de la mission, quoique celles de l'exercice 2016 apparaissent relativement modestes au regard des précédentes : création d'une nouvelle action 22 « Économie sociale et solidaire » pour 4 millions d'euros en CP, rattachement à la direction générale des entreprises (DGE) du nouveau service de l'information stratégie et sécurité économiques (SISSé), et, en cours de gestion, des transfert concernant la compensation carbone (93 millions d'euros) et la reprise par le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) des aides aux stations-service de proximité (cf. infra).

Il est d'ailleurs permis de poser la question de la pertinence du rattachement à la mission « Économie » de certains crédits, tels que les subventions en faveur du tourisme, dont le montant est aujourd'hui anecdotique (1,4 million d'euros) et qui gagneraient à être rattachées, par cohérence, au ministère de l'Europe et des affaires étrangères qui est désormais en charge à titre principal de la politique en faveur du tourisme - ce qu'avaient suggéré vos rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2017.

Le caractère illisible de la maquette de la mission « Économie » -dont l'intitulé même, choisi faute de mieux, est révélateur - n'a pas pour seule conséquence de priver les gestionnaires de marge de manoeuvre. Il est aussi une entrave au contrôle du budget par le législateur, et ceci d'autant plus que les données ne sont jamais fournies à périmètre constant141(*), ce qui rend presque impossible toute comparaison sur la durée.

En conclusion, les grands défis de la mission « Économie », tant sur le plan budgétaire que de l'efficacité des multiples actions qu'elle porte, ne pourront être relevés qu'à condition de fixer une stratégie cohérente, assumant ses choix et ses priorités, et de rendre aux gestionnaires une autorité permettant de la mettre en oeuvre.

3. Les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises : une réduction plutôt qu'une réflexion

Compte tenu des rigidités inhérentes aux dépenses de personnel et de fonctionnement, accentuées par l'éclatement des structures, les efforts de la mission « Économie » reposent principalement, cette année encore, sur les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises, regroupés au sein du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme ».

Entre 2014 et 2016, ces aides affichent une baisse de 29 %, passant de 194,4 millions d'euros à 138 millions d'euros.

Certes, l'ensemble affiche une quasi-stabilité entre 2015 et 2016, mais cela s'explique principalement par la création de l'Agence France Entrepreneur (AFE) et le rattachement des dispositifs d'accompagnement aux acteurs de l'économie sociale et solidaire (ESS), ainsi que par le déblocage de 12,5 millions d'euros142(*) pour permettre la reprise, par le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), des quelques 2 200 dossiers d'aide aux stations-service de proximité auparavant distribuées par le comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC). Il s'agit là d'une demande de vos rapporteurs spéciaux, qui avaient déposé en ce sens un amendement au projet de loi de finances pour 2016. Sans prise en compte de ces mesures ponctuelles, les dispositifs d'intervention du programme 134 s'établissent à 123 millions d'euros en 2016, soit une baisse de 11 %, dans la continuité des exercices précédents.

Reste que l'effort fourni par le programme 134 répond cette année encore à une logique de « rabot » plutôt qu'à une politique volontariste de rationalisation et de sélection de ces multiples dispositifs. L'architecture fragmentée du programme complique le pilotage budgétaire, et ceci d'autant que ces aides sont souvent versées à de multiples intermédiaires, qui s'en font en retour les défenseurs auprès du législateur (réseaux consulaires, organismes professionnels, établissements publics, etc.).

Certes, des possibilités d'économies existent encore sur certains dispositifs, par exemple :

le FISAC, dont la réforme de 2015 visant à passer d'une logique de guichet à une logique d'appel à projets n'a pas encore porté tous ses fruits, et dont la gestion est encore perfectible (en témoignent notamment les 8,2 millions d'euros de restes à payer en fin d'exercice) ;

les subventions aux centres techniques industriels (CTI), alors même que le législateur a engagé, depuis 2015, un passage au financement par taxe affectée ;

Les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises relevant du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme »

 

(crédits de Titre 6 exécutés, en CP, en millions d'euros)

Action

Dispositif d'intervention

2014

2015

2016

Évolution
2014-2016

2

Aide au départ des commerçants

6,2

8,2

3,1

- 50 %

2

Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC)

34

12,3

21,5

- 37 %

2

Développement des PME (commerce, artisanat et services)

8,5

7,25

8,2

- 3 %

2

Comité professionnel de distribution de carburant (CPDC)

2,9

0

0

- 100 %

2

Mission des services à la personne

2,6

0,99

1

- 62 %

3

Subventions aux centres techniques industriels (CTI)

19,1

17,4

15,9

- 17 %

3

Subventions à l'agence française de normalisation (AFNOR)

9,8

8,9

8,2

- 16 %

3

Subventions à l'agence pour la création des entreprises (APCE)

2,9

2,6

0,8

- 72 %

3

Subventions diverses à la politique industrielle

35,2

30

22,2

- 37 %

3

Mutations industrielles (versement à STX France)

 

2,2

0,6

 

3

Subvention au Comité français d'accréditation (Cofrac)

0,3

0,19

2

- 43 %

3

Agence France Entrepreneur

 

 

1,8

 

4

Remboursements à la Poste (courrier au Président de la République)

1,4

1,4

1,3

- 7 %

4

Subventions aux organismes internationaux

11,4

9,8

13,7

- 21 %

17

Subventions aux mouvements de consommateurs

9,9

8,6

9,5

- 4 %

20

Activité « Garantie » de Bpifrance

40

26

23

- 43 %

21

Subventions diverses au développement de l'activité touristique

3,1

2,62

1,4

- 56 %

22

Économie sociale et solidaire

 

 

3,6

 

 

Divers

7,1

 

2,7

- 62 %

 

Total (après retraitements) :

194,4

139,26

138

- 29 %

Note : ne sont pas pris en compte les crédits d'intervention relavant du PIA (133 millions d'euros en 2014, 100 millions d'euros en 2015, 36 millions d'euros en 2016), ni les aides au transport de presse (100 millions d'euros en 2014, 130 millions d'euros en 2015, 119 millions d'euros en 2016). La colonne de gauche indique l'action principale du programme 134 portant les crédits correspondants.

Source : commission des finances du Sénat, d'après la note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016 de la Cour des comptes et les documents budgétaires

les subventions aux associations (mouvements consuméristes) et aux pôles de compétitivité, très nombreuses et peu évaluées.

Plus fondamentalement, toutefois, la logique du « rabot » a maintenant atteint ses limites. Certains dispositifs sont devenus tellement modestes que la question même de leur existence est posée. À la multiplicité des dispositifs, plus ou moins bien évalués, plus ou moins concentrés ou saupoudrés, mais de toute façon sans grande cohérence d'ensemble et sans véritable portée systémique, vos rapporteurs spéciaux prônent la mise en place d'un « État stratège », adapté aux enjeux du XXIe siècle, et porté par quelques grands acteurs afin d'assurer une forte cohérence.

Business France et Bpifrance pourraient compter parmi ces acteurs, comme vos rapporteurs spéciaux l'avaient suggéré lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2017.

4. Les dépenses de personnel sont tout juste maîtrisées, mais leur poids relatif dans la mission est en augmentation

Les dépenses de personnel représentent à elles seules 53 % des crédits de la mission « Économie », soit 913,3 millions d'euros en exécution. Plus précisément, elles représentent 59 % des crédits des programmes 220 et 305, qui portent les moyens humains de grandes structures administratives (l'Insee et la DG Trésor), mais aussi 46,5 % des crédits du programme 134, qui est pourtant un programme d'intervention.

Certes, l'exécution 2016 des crédits de titre 2 est inférieure de 2,1 % à la prévision en loi de finances initiale, et les plafonds d'emplois sont respectés : 12 299 ETPT en prévision et 12 022 ETPT en exécution pour l'État, et 2 628 ETPT en prévision et 2 580 ETPT en exécution pour les opérateurs.

Plafond d'emplois de la mission « Économie »

(en ETPT)

Programme

Exécution
2015

LFI
2016

Exécution 2016

[134] Développement des entreprises et du tourisme

5 108

5 214

5 071

[220] Statistiques et études économiques

5 409

5 441

5 335

[305] Stratégie économique et fiscale

1 612

1 644

1 616

TOTAL MISSION

12 129

12 299

12 022

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le respect des objectifs doit d'autant plus être salué que l'exécution a dû se faire en tentant compte de la hausse du point d'indice (+ 1,5 million d'euros sur la mission), d'un repyramidage en faveur des catégories A et A+ pour tenir compte des nouvelles compétences143(*) confiées à l'Autorité de la concurrence et à l'Arcep, et d'un facteur exogène, l'évolution du taux de change, dont l'impact sur la masse salariale des agents de la DG Trésor en poste à l'étranger (programme 305) est substantiel.

Ces remarques étant faites, la comparaison entre la prévision initiale et l'exécution ne doit pas masquer une quasi-stabilité des dépenses de personnel constatées d'une année sur l'autre : ainsi, les crédits de titre 2 exécutés en 2016 ne diminuent que de 0,3 % par rapport à 2015, une baisse à peine plus forte que celle de 0,1 % constatée entre 2014 et 2015.

Répartition par titre des dépenses de la mission « Économie » en exécution 2015 et 2016

Hors programme 343. Les dépenses d'investissement (titre 7) sont négligeables au regard de l'ensemble des crédits de la mission.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Plus encore, on constate une hausse tendancielle de la part relative des dépenses de titre 2 au sein de la mission, alors que la réduction du format des interventions (s'agissant au moins du programme 134) devrait, en toute logique, s'accompagner d'une réduction des effectifs qui en ont la charge, et de la masse salariale correspondante. La situation est inverse : les dépenses de titre 2 sont passées de 49 % des crédits de la mission en 2015 à 53 % en 2016. Ces chiffres sont néanmoins difficiles à comparer - et même impossibles à comparer sur longue période - compte tenu des incessantes modifications de périmètre. Dans sa note sur l'exécution budgétaire, la Cour des comptes aboutit aux chiffres suivants : 50,4 % en 2014, puis 52,5 % en 2015 et enfin 54,5 % en loi de finances initiale pour 2016. Reste que, pour simplifier, il semble que l'État accorde de moins en moins d'aides, mais que celles-ci coûtent de plus en plus cher à gérer.

Cette rigidité inhérente aux dépenses de personnel laisse peu de marge aux gestionnaires de programme, et conduit ceux-ci à rechercher des économies sur les autres catégories de dépenses, et notamment les dépenses d'intervention (cf. supra). On ne saurait toutefois se satisfaire de ce simple constat, qui reviendrait à ignorer deux pistes d'amélioration importantes :

tout d'abord, il serait souhaitable que la surévaluation des crédits de titre 2 en loi de finances initiale cesse. L'exécution supérieure de 2,1 % à la prévision mais quasi-stable à l'exécution de l'année précédente suggère que le pilotage pourrait être resserré. De même, il semble que les plafonds d'emplois, constamment respectés ces trois dernières années, ne soient pas une contrainte très forte, dans la mesure où le nombre d'agents n'est pas un déterminant majeur de la masse salariale de la mission (par rapport, notamment, aux repyramidages et au taux de change) ;

ensuite, de véritables marges de manoeuvre sur le titre 2 pourraient être dégagées à condition qu'une politique volontariste de rationalisation des dispositifs et de mutualisation des moyens soit mise en place, en particulier pour les opérateurs et les AAI.

5. Des économies structurelles qui resteront hors d'atteinte sans un pilotage renforcé des opérateurs et des AAI

Les dépenses de fonctionnement représentent au total 31,9 % des crédits de la mission « Économie » en 2016, soit 549,6 millions d'euros en CP, hors plan France Très haut débit. Elles affichent une hausse de 1,7 % en exécution par rapport à l'année 2015.

Là encore, l'éclatement des structures et des responsabilités qui caractérise la mission rend très complexe la réalisation d'économies transversales sur les dépenses de fonctionnement. De fait, si les crédits des structures relevant de l'État affichent un effort réel144(*), grâce notamment à la dématérialisation des procédures, à l'amélioration de la politique d'achats ou encore de la politique immobilière, les gestionnaires de programme n'ont en pratique que peu de prise sur les crédits de titre 3, car ceux-ci sont en réalité principalement composés :

des subventions pour charges de service public (SCSP) versés aux opérateurs ;

des crédits des autorités administratives indépendantes (AAI), toutes deux rattachées au programme 134 : l'Autorité de la concurrence et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) ;

de la subvention à la Banque de France pour les prestations réalisées pour le compte de l'État, dont la baisse de 10,6 % est le principal facteur d'explication de la baisse des dépenses du programme 305, mais ne semble pas garantie à moyen terme (cf. infra).

S'agissant tout d'abord des subventions versées aux opérateurs, celles-ci, d'un montant de 133,1 millions d'euros en exécution en 2016, affichent certes une baisse honorable de 6,3 % par rapport à 2015, mais cette diminution est presque intégralement portée par Business France (cf. infra), qui voit sa subvention pour charges de services public (SCSP) baisser de 8,7 % et passer de 105,4 millions d'euros en 2015 à 96,2 millions d'euros en 2016.

Évolution des subventions aux opérateurs du programme 134

(crédits de titre 3) (en CP) (en millions d'euros)

 

Exécution 2015

LFI
2016

Exécution 2016

Exé 2016 / LFI 2016

Exé 2016/
exé 2015

ANFr - Agence nationale des fréquences

30,7

31,8

31,1

- 2,2 %

1,4 %

Business France (fusion AFII et Ubifrance)

105,4

101,3

96,2

- 5,0 %

- 8,7 %

EPARECA - Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux

6,1

6,3

5,9

- 6,6 %

- 3,6 %

FNPCA - Fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat

financement par une ressource affectée (9,91 M€ en 2016)

INPI - Institut national de la propriété industrielle

financement par une ressource affectée (166,7 M€ en 2015)

Total SCSP :

142,1

139,4

133,1

- 4,5 %

- 6,3 %

Seules sont mentionnées les subventions pour charges de service public (SCSP) du programme 134.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Pour les autres opérateurs bénéficiaires de subventions, des marges d'amélioration existent, mais l'autorité des responsables de programmes demeure faible, lorsqu'elle n'est pas tout juste théorique - la Cour des comptes souligne ainsi que ceux-ci ne peuvent même pas assister aux conseils d'administration des opérateurs, où l'État est représenté par les directions sectorielles. Le pilotage de la dépense des opérateurs est donc malaisé.

Dans ce contexte, l'utilité de disposer de structures autonomes n'apparaît pas toujours évidente, et la question de leur « reprise » au niveau central ou déconcentré, ou de leur regroupement avec d'autres entités mérite à tout le moins d'être posée. Ainsi, l'Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca), qui finance la restructuration de centres commerciaux de proximité dégradés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, pourrait être rattaché au FISAC, comme le fût le Comité professionnel de distribution de carburant (CPDC) il y a deux ans. Les missions du Fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat (FNPCA), consistant principalement à financer des campagnes publicitaires, ne semblent pas a priori devoir être absolument accomplie par un opérateur autonome, de surcroît financé par une taxe affectée.

S'agissant ensuite des autorités administratives indépendantes, notre collègue Jacques Mézard a montré dans son rapport de 2015145(*) qu'il demeurait là aussi d'importantes marges de manoeuvre, notamment en matière de dépenses immobilières. Il apparaît ainsi qu'en 2015, la cible de 400 euros par mètre carré (hors taxes et hors charges) fixée par France Domaine pour les prises à bail à Paris était dépassé par l'Arcep (477 euros) - et au total par 12 des 42 AAI. La cible de 12 mètres carrés par agent est par ailleurs peu respectée. Dans sa note d'analyse sur l'exécution budgétaire 2016, la Cour des comptes ne dit pas autre chose : « Compte tenu de la structure de leurs dépenses (le loyer représente plus de 50 % et les rémunérations le second poste), les marges de manoeuvre sont réduites en l'absence d'une politique volontariste (rationalisation des AAI ou, au moins, co-localisation) ».

6. La réussite de Business France : un exemple pour la mission ?

Une exception, notable, mérite toutefois d'être signalée : il s'agit de Business France, dont la subvention affiche en exécution une baisse de 8,7 % par rapport à l'exercice précédent. Celle-ci résulte non seulement des gains de productivité permis par la fusion en 2015 de l'Agence française pour le développement international des entreprises (Ubifrance) et de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), mais aussi et surtout de la volonté de diversification des recettes de cet opérateur - qui pourrait même à terme contribuer à l'effort de maîtrise des dépenses de la mission « Économie ».

Dans ce cadre, le contrat d'objectifs et de performance (COP) 2015-2017 de Business France, signé le 6 octobre 2015, prévoit la hausse graduelle des recettes commerciales issues des services d'accompagnement à l'international des entreprises. En 2016, celles-ci ont atteint 99,2 millions d'euros, soit 47,6 % des ressources, contre 50,3 % pour les subventions de l'État. Ces ressources propres dépassent d'ailleurs la prévision initiale, qui était de 97,4 millions d'euros.

La diminution de la contribution du budget de l'État n'entrave en rien la mission de Business France, qui présente d'excellents résultats. S'agissant par exemple de l'objectif de 10 000 PME et ETI accompagnées à l'export, a été atteint avec 14 mois d'avance sur le COP, fin 2016146(*).

7. La subvention à la Banque de France : une diminution continue, mais qui pourrait devenir artificielle

Imputée sur le programme 305, la subvention à la Banque de France pour les prestations réalisées pour le compte de l'État (secrétariat des commissions de désendettement, tenue du compte du Trésor, mise en circulation des monnaies métalliques etc.) s'élève à 258,4 millions d'euros en exécution en 2016, en diminution tendancielle depuis plusieurs années. Compte tenu de son montant, cette subvention tient une place importante dans l'équilibre général de la mission « Économie ».

Évolution de la subvention versée à la Banque de France

(en millions d'euros) (titre 3) (en AE = CP)

2011

2012

2013

2014

2015

2016

PLF 2017

316,64

316,73

304,62

290

279,5

250

250

Source : documents budgétaires et questionnaire budgétaire

Ceci dit, et en dépit de la dématérialisation et de l'allègement des procédures de surendettement permis par une série de mesures adoptées ces dernières années147(*), il apparaît que le coût moyen du traitement d'un dossier est en augmentation : mesuré par l'indicateur 4.3 du programme, il atteint 996 euros en 2016, soit bien plus que l'objectif initial de 860 euros, et même que l'objectif révisé de 897 euros. La baisse du montant de la subvention est donc avant tout imputable à la baisse du nombre de dossiers (- 10 % par rapport à 2015), ce qui pourrait n'être que conjoncturel.

Or, si l'avenant au contrat de performance de 2011 signé en octobre 2016 prévoit que la subvention versée chaque année par l'État corresponde à l'objectif pluriannuel fixé par le contrat de performance, éventuellement ajusté en fonction de la volumétrie constatée, le ministre de l'Économie a par ailleurs, dans un courrier du 20 octobre 2016 au gouverneur de la Banque de France, que celle-ci pourrait compenser le différentiel entre les coûts complets et les crédits budgétaires dans la répartition de son résultat, c'est-à-dire, en pratique, en minorant d'autant le dividende versé à l'État.

Il apparaît donc que la baisse de la subvention à la Banque de France, si elle permet d'afficher un effort sur la mission « Économie », est au mieux neutre pour le budget général de l'État, et au pire une hausse déguisée compte tenu de la hausse tendancielle du coût de traitement des dossiers.

8. Le plan « France Très haut débit » : maintenir l'ambition tout en préservant la soutenabilité

Le programme 343 porte une partie de la participation de l'État au financement du plan « France très haut débit », qui s'élève à 3,3 milliards d'euros d'ici 2022 au total, soit la moitié du financement public engagé148(*).

Le plan « France très haut débit »

Annoncé par le Premier ministre le 28 février 2013 dans le cadre de la feuille de route numérique du Gouvernement, le plan « France très haut débit » vise à déployer un réseau de fibre optique à très haut débit sur l'intégralité du territoire d'ici 2022, avec un objectif intermédiaire de 50 % des foyers couverts en 2017.

Sont considérés comme des réseaux « très haut débit » les réseaux offrant un débit supérieur à 30 Mbits/seconde, y compris avec des technologies « cuivre » ou « câble coaxial » traditionnelles. Seuls les réseaux entièrement en fibre optique (Fiber to the Home - FttH) offrent un débit supérieur à 100 mégaoctets.

Le plan représente plus de 20 milliards d'euros d'investissements sur la période 2014-2022, ainsi répartis :

6 à 7 milliards d'euros dans les « zones d'initiative privée », financés par les opérateurs. Ces zones dites « conventionnées » couvrent environ 10 % du territoire mais 57 % de la population dans les 3 600 communes les plus denses, et donc les plus rentables. Les opérateurs s'engagent à y déployer sur fonds propres des réseaux privés mutualisés entre tous les opérateurs ;

13 à 14 milliards d'euros dans les « zones d'initiative publique ». Ces zones moyennement ou peu denses, dites « non conventionnées », couvrent 43 % de la population. Y seront déployés des réseaux publics ouverts à tous les opérateurs, en FttH ou avec des technologies intermédiaires. Les réseaux d'initiative publique (RIP) seront financés à moitié par les opérateurs eux-mêmes (dans le cadre de co-financements), et à moitié par des subventions publiques (État, collectivités territoriales, Union européenne).

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire et le rapport annuel de la mission France très haut débit

La loi de finances initiale prévoyait 188 millions d'euros en AE et aucun CP au titre de l'exercice 2016. Il est toutefois rapidement apparu que ce montant était très insuffisant, compte tenu de l'engagement rapide des dépenses. De fait, l'objectif d'une couverture intermédiaire de 50 % du territoire a été atteint dès la fin de l'année 2016, avec une année d'avance.

Le montant exécuté s'élève finalement à 721,9 millions d'euros en AE, soit une sur-exécution de 284 %. La sous-budgétisation initiale a été couverte par d'importants mouvements en gestion149(*), notamment le report de 308 millions d'euros non utilisés en 201515, le dégel des crédits mis en réserve et une ouverture complémentaire de 296 millions d'euros en loi de finances rectificative.

Cet engagement plus rapide que prévu des AE n'est toutefois pas le signe d'une progression satisfaisante du plan France Très haut débit -bien que les documents budgétaires restent muets sur ce point. Dans son rapport du 31 janvier 2017 sur le sujet150(*), la Cour des Comptes estiment plutôt que ces surcoûts sont le signe d'un dépassement important du coût total du Plan, évalué à 34,9 milliards d'euros au lieu de 20 milliards d'euros sur la période. Le rapport estime également que « si l'objectif de couverture intermédiaire (50 % en 2017) sera bien atteint, l'insuffisance du co-investissement privé compromet l'atteinte de l'objectif de 100 % en 2022. Les juridictions financières appellent donc à actualiser les objectifs, à mieux prendre en compte les technologies alternatives à la fibre optique jusqu'à l'abonné, afin de construire un « mix technologique » moins coûteux, et à intégrer un objectif de haut débit minimal pour tous ».

En outre, les chiffres nationaux dissimulent des réalités locales extrêmement hétérogènes. Vos rapporteurs spéciaux, constatant les difficultés et retards opérationnels dans les territoires, ne peuvent que partager l'analyse de la Cour des Comptes, et appeler à la mise en place d'une politique plus ambitieuse en la matière - c'est-à-dire plus incitative, et le cas échéant plus contraignante.

9. Propositions pour des indicateurs de performance reflétant les défis de la mission

Les indicateurs de performance de la mission « Économie » ne semblent pas, à ce jour, entièrement pertinents au regard des objectifs de cette mission, c'est-à-dire essentiellement l'intervention en faveur des entreprises et la régulation économique de certains secteurs.

Ainsi, l'indicateur MDB.2.1, retenu comme l'un des deux indicateurs les plus indicatifs de la mission, mesure le rang de classement de la France dans l'étude « Doing Business » de la Banque mondiale : il donne ainsi une idée générale de l'environnement juridique et administratif offert par la France - qui figure au 20e rang mondial, sans objectif d'aller au-delà -, mais ne rend compte ni de la qualité, ni de l'efficience, ni de l'efficacité des dispositifs de la mission ou de la gestion des responsables de programme.

Par ailleurs, de nombreux indicateurs fixent des objectifs trop complaisants, de sorte qu'ils ne constituent pas une véritable contrainte. Ainsi par exemple de l'indicateur 1.1 du programme 220, qui mesure le « nombre de jours de retard cumulés entre les dates de diffusion et les dates prévues » pour les statistiques transmises à Eurostat, qui reste stable à 0 jours d'année en année, ou encore de l'indicateur 2.1 du même programme, qui retrace le « pourcentage de communes pour lesquels l'enquête de recensement a été traitée dans les délais prescrits », qui atteint chaque année 100 %.

Cette critique, déjà formulée par vos rapporteurs spéciaux l'année dernière, semble toutefois avoir été entendue. Dans la maquette du projet de loi de finances pour 2018151(*), si l'indicateur 1.1 précité est conservé, le second est supprimé et remplacé par les nouveaux objectifs et indicateurs suivants, bien plus pertinents au regard des défis de l'Insee (cf. supra) :

- l'objectif 2 « Développer la dématérialisation des enquêtes, dans le but d'alléger la charge de réponse des enquêtés, de gagner en qualité et de réduire les coûts », composé de l'indicateur 2.1 « Dématérialisation des enquêtes » ;

- l'objectif 3 « Faire parler les chiffres de l'Insee et aller au-devant de tous les publics », composé de l'indicateur 3.1 « Pertinence de l'Insee du point de vue des utilisateurs du site Insee.fr ».

Plus fondamentalement, il est impératif de mettre en place des indicateurs reflétant réellement les objectifs assignés à la mission « Économie », et plus précisément au programme 134. Vos rapporteurs spéciaux formulent à cet égard deux propositions, qui pourraient trouver leur place parmi les indicateurs représentatifs de la mission :

- un indicateur synthétique portant sur l'ensemble des dispositifs d'intervention du programme 134, faisant apparaître sur plusieurs années non seulement leur montant, mais aussi leur nombre et l'évolution de leur périmètre152(*), ainsi que le ratio aides distribués/effectifs et moyens affectés à leur gestion153(*) ;

un indicateur synthétique des contrats d'objectifs et de performance (COP) des opérateurs et AAI relevant de la mission, faisant apparaître sous un format comparable la réalisation de ces objectifs, le respect du calendrier, et le cas échéant la signature (ou non) de ces COP. Cet indicateur devrait porter non seulement sur les aspects budgétaires et financiers des COP (crédits prévus/exécutés, évolution de la part des ressources propres et/ou des taxes affectées etc.), mais aussi les différents objectifs relevant de la mission de chacun de ces organismes.


* 139 Décret n° 2016-557 du 6 mai 2016. La compensation carbone était initialement rattachée au le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables. À compter de la loi de finances initiale pour 2017, elle est inscrite sur les crédits du programme 134 (à hauteur de 116,7 millions d'euros).

* 140 La différence entre les deux expliquant la sur-exécution de 4,4 % des crédits de la mission en AE, là où la non-consommation des CP permet de respecter la prévision initiale malgré le transfert de la compensation carbone en cours de gestion.

* 141 Ni dans les documents budgétaires publics (PAP et RAP), ni dans les réponses aux questionnaires budgétaires successifs de vos rapporteurs.

* 142 Par le décret de transfert n° 2016-631 du 19 mai 2016.

* 143 Notamment prévues par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron ».

* 144 Toutes catégories de dépenses confondues, les dépenses de la direction générale des entreprises (DGE) baissent de 13,1 % en exécution, celles de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) de 4,7 %, et celles de la direction générale du Trésor de 6,1 %.

* 145 Rapport n° 126 (2015-2016) de Jacques Mézard, au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, « Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler », 28 octobre 2015.

* 146 Source : audition de Muriel Pénicaud, directrice générale de Business France (19 octobre 2016).

* 147 Dans la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (loi « Macron »), la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du 20e siècle et enfin la loi du 6 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (loi « Sapin 2 »).

* 148 Sur le plan budgétaire, la participation de l'État au plan « France très haut débit » est portée par deux outils :

- jusqu'en 2014, le fonds national pour la société numérique (FSN), géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir (PIA), à hauteur de 900 millions d'euros ;

- depuis 2015, le programme 343 « Plan France très haut débit », qui prend le relais du FSN pour les financements restants, soit 2,1 milliards d'euros à horizon 2022.

* 149 En raison de la logique budgétaire propre au programme 343, ceux-ci ne figurent pas dans le tableau ci-dessus des mouvements intervenus en cours d'exercice.

* 150 Cour des Comptes, Les réseaux fixes de haut et très haut débit : un premier bilan, 31 janvier 2017.

* 151 Tome II du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, publié en juillet 2017.

* 152 Compte tenu de l'enjeu qui s'attache à la rationalisation de ces dispositifs et au renforcement de leur pilotage. Un tel indicateur pourrait être construit par analogie avec l'indicateur 1.2 « Nombre de corps de fonctionnaires relevant de l'État ou des établissements publics administratifs après des mesures de fusion ou de mise en extinction - ou par un alignement sur des dispositions statutaires communes » du programme 148 « Fonction publique ».

* 153 Compte tenu notamment de la hausse tendancielle de la part relative des crédits de titre 2 au sein de la mission, évoquée supra.