II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL GÉRARD LONGUET
1. La création de 7 885 postes en 2016
Schéma d'emplois de la mission « Enseignement scolaire »
(en ETP)
|
Programme |
Sorties |
dont départs en retraite |
Entrées |
dont primo recrutements |
Schéma d'emplois |
Schéma d'emplois |
Écart réalisation/prévision |
|
Réalisation |
Prévision PAP |
||||||
|
140 |
23 219 |
6 145 |
27 326 |
13 132 |
4 107 |
4 411 |
- 304 |
|
141 |
23 102 |
9 444 |
25 484 |
10 493 |
2 382 |
3 200 |
- 818 |
|
230 |
1 001 |
471 |
1 683 |
1 135 |
682 |
450 |
232 |
|
139 |
5 944 |
2 818 |
6 493 |
2 190 |
549 |
500 |
49 |
|
214 |
696 |
604 |
723 |
27 |
0 |
27 |
|
|
143 |
989 |
294 |
1 127 |
53 |
138 |
140 |
- 2 |
|
Total mission |
54 951 |
19 776 |
62 836 |
27 003 |
7 885 |
8 701 |
- 816 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
7 885 postes budgétaires ont été créés en 2016, pour un objectif de 8 701 ETP, soit un écart de - 816 postes par rapport aux prévisions .
Cet écart est principalement dû à un nombre de créations de postes significativement inférieur aux prévisions dans le premier et le second degrés publics, à hauteur de respectivement - 304 postes et - 818 postes.
S'agissant du premier degré, il résulte, d'une part, d'un nombre de sorties d'enseignants stagiaires plus important que prévu et lié au recrutement non anticipé de 1 400 stagiaires issus des listes complémentaires à la rentrée 2015 et, d'autre part, d'un nombre de sorties d'enseignants titulaires supérieur de 956 ETP aux prévisions. Or les explications de ce dernier phénomène présentées dans les documents budgétaires apparaissent très lacunaires , le rapport annuel de performances pour 2016 se contentant de noter que « le nombre de départs à la retraite étant légèrement inférieur à la prévision, le dépassement s'explique par une augmentation des autres départs (démissions, radiations, réintégrations, congés parentaux, disponibilités, congés longue durée, flux de temps partiel...) ». Il conviendrait par conséquent qu'un bilan plus précis soit réalisé afin de quantifier et d'analyser chaque type de sortie .
S'agissant du second degré, l'écart aux prévisions s'explique par un niveau d'entrée très inférieur à l'objectif fixé en loi de finances initiale . En particulier, les effectifs de stagiaires ont été inférieurs de 2 762 ETP aux hypothèses, en raison des très faibles rendements des concours de recrutement .
À l'inverse, le nombre de créations de postes a été supérieur aux prévisions, à hauteur de 232 ETP, sur le programmes 230 « Vie de l'élève » (en lien avec un nombre de départs moins important que prévu et un nombre d'entrées, en particulier de conseillers principaux d'éducation stagiaires, supérieur aux hypothèses), de 49 ETP sur le programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés » (résultant d'un nombre de sorties inférieur aux prévisions) et de 27 ETP sur le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » (résultant également d'un nombre de sorties inférieur aux prévisions).
Cette surexécution des schémas d'emplois de ces trois programmes n'a cependant pas été suffisante pour permettre d'atteindre les prévisions fixées en loi de finances initiale.
En incluant les 1 325 créations de postes d'assistants d'éducation 175 ( * ) -qui ne sont pourtant pas soumis au plafond d'emplois ministériel, malgré les demandes répétées tant de vos rapporteurs spéciaux que de la Cour des comptes - le total des créations de postes pour la mission « Enseignement scolaire » s'est élevé à 9 210 ETP, soit un écart de 1 641 ETP par rapport aux prévisions (10 851 ETP) .
Comme le montre le tableau ci-dessous, au total, 40 828 postes ont été créés entre 2012 et 2016 . Si le nouveau Gouvernement faisait sienne la politique du chiffre menée par la précédente majorité, l'atteinte de l'objectif de 55 000 créations de postes en 2012 et 2017 supposerait la création de 14 172 postes sur la seule année 2017, ce qui constituerait un niveau record depuis 2012 .
Bilan des créations de postes depuis 2012
(en ETP)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 (prévision) |
2016 (exécution) |
Total des postes créés fin 2016 |
2017 (prévision) |
Postes devant être créés en 2017 |
|
4 326 |
9 076 |
8 804 |
9 421 |
10 851 |
9 201 |
40 828 |
11 802 |
14 172 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
S'agissant du plafond d'emplois, la sous-consommation récurrente du plafond d'emplois constatée depuis 2011 et qui s'est aggravée depuis 2012 n'a pas été résorbée en 2016, l'écart aux prévisions s'élevant à - 12 702 ETPT, contre - 12 468 en 2015. Néanmoins, le plafond d'emplois de la mission « Enseignement scolaire » a été consommé à hauteur de 98 % .
Comme le note la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire 2016 de la mission « Enseignement scolaire », « ce phénomène récurrent résulterait d'après le ministère de facteurs techniques (notamment le sur-calibrage des corrections techniques effectuées au moment du passage à Chorus pour le décompte des emplois à partir des fichiers de paye, qui ne permet pas la conversion des acomptes en ETPT), et des effets frictionnels dans la gestion des emplois liés au rythme particulier imposé par l'année scolaire (décrue des ETPT l'été liée à la diminution du volume de contractuels) ».
Le plafond d'emplois ministériel, contrairement à sa vocation initiale, ne peut donc pas servir de véritable outil de pilotage des effectifs et de la masse salariale .
Un ajustement technique du niveau du plafond d'emplois devrait par conséquent être envisagé par le ministère afin de mieux rendre compte de la corrélation entre évolution de la masse salariale et du plafond d'emplois .
Évolution du plafond d'emplois de la missions « Enseignement scolaire »
(en ETPT)
|
Programme |
Prévision 2015 |
Réalisation 2015 |
Écart à la prévision |
Prévision 2016 |
Réalisation 2016 |
Écart à la prévision |
|
140 |
327 085 |
324 797 |
- 2 288 |
331 924 |
329 498 |
- 2 426 |
|
141 |
453 543 |
445 025 |
- 8 518 |
457 042 |
448 523 |
- 8 519 |
|
230 |
37 781 |
37 163 |
- 618 |
38 544 |
39 203 |
659 |
|
139 |
132 390 |
131 380 |
- 1 010 |
133 227 |
132 035 |
- 1 192 |
|
214 |
23 760 |
23 623 |
- 137 |
26 561 |
25 228 |
- 1 333 |
|
143 |
14 987 |
15 090 |
103 |
15 123 |
15 232 |
109 |
|
Total mission |
989 546 |
977 078 |
- 12 468 |
1 002 421 |
989 719 |
- 12 702 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Logiquement, les créations de postes intervenues en 2016 se retrouvent dans l'évolution du plafond d'emplois de la mission, qui a crû de 12 641 ETPT par rapport à 2015.
2. Des créations de postes budgétaires qui ne sont cependant pas pourvues en intégralité
Il convient tout d'abord de rappeler que la création de postes budgétaires constitue une autorisation à recruter mais ne signifie pas que ces postes sont effectivement pourvus .
S'agissant du seul concours externe du CAPES, sur 7 416 postes ouverts, seuls 6 312 ont été pourvus.
Le déficit constaté dans certaines matières ne peut qu'inquiéter . Ainsi, en lettres classiques, malgré un taux d'admis/présents supérieur à 55 %, 170 postes sont restés vacants. Il en va de même pour les mathématiques, où seuls 1 134 postes ont été pourvus sur 1 440 postes ouverts et ce malgré un taux d'admission de plus de 50 %.
Statistiques du concours externe du CAPES 2016
|
Sections et options |
Postes |
Inscrits |
Présents |
Admissibles |
Admis |
Admis/présents |
Postes non pourvus |
|
Arts plastiques |
242 |
1 758 |
1 052 |
517 |
242 |
23,00 % |
0 |
|
Documentation |
252 |
1 657 |
745 |
483 |
253 |
33,96 % |
1 |
|
Éducation musicale et chant choral |
165 |
357 |
243 |
177 |
132 |
54,32 % |
- 33 |
|
Histoire et géographie |
700 |
5 333 |
3 094 |
1 512 |
700 |
22,62 % |
0 |
|
Langues vivantes étrangères : allemand |
345 |
618 |
358 |
254 |
149 |
41,62 % |
- 196 |
|
Langues vivantes étrangères : anglais |
1 225 |
4 292 |
2 641 |
1 603 |
1 055 |
39,95 % |
- 170 |
|
Langues vivantes étrangères : espagnol |
462 |
2 978 |
1 882 |
1 006 |
462 |
24,55 % |
0 |
|
Langues vivantes étrangères : italien |
35 |
854 |
432 |
90 |
35 |
8,10 % |
0 |
|
Lettres option lettres classiques |
230 |
233 |
123 |
101 |
68 |
55,28 % |
- 162 |
|
Lettres option lettres modernes |
1 316 |
3 515 |
1 937 |
1 469 |
1 079 |
55,70 % |
- 237 |
|
Mathématiques |
1 440 |
5 365 |
2 251 |
1 868 |
1 134 |
50,38 % |
- 306 |
|
Philosophie |
110 |
1 676 |
972 |
271 |
110 |
11,32 % |
0 |
|
Physique- chimie |
302 |
2 248 |
1 117 |
669 |
302 |
27,04 % |
0 |
|
Sciences de la vie et de la Terre |
420 |
2 860 |
1 587 |
806 |
420 |
26,47 % |
0 |
|
Sciences économiques et sociales |
120 |
2 039 |
741 |
233 |
120 |
16,19 % |
0 |
|
Autres |
52 |
830 |
388 |
104 |
51 |
13,14 % |
- 1 |
|
Total |
7 416 |
36 613 |
19 563 |
11 163 |
6 312 |
32,26 % |
- 1 104 |
Source : ministère de l'éducation nationale
Selon le ministère, entre 2012 et 2016, seuls 36 624 postes ont été effectivement pourvus. Au total, ce sont donc 17 376 postes supplémentaires qui devront être créés et pourvus d'ici la fin de l'année 2017 .
Certes, si le ministère considère que « la perte en moyens d'enseignement devrait être couverte par le recours à des heures supplémentaires et des recrutements complémentaires de contractuels dans le courant de l'année scolaire pour faire face aux besoins de remplacement plus importants lors de la période hivernale », votre rapporteur spécial ne peut que s'inquiéter de la poursuite d'une telle politique, qui, outre son coût pour les finances publiques, se traduirait nécessairement par une baisse du niveau d'exigence aux concours de recrutement, alors que les taux d'admission dans certaines matières apparaissent déjà élevés .
3. Une évolution des dépenses de personnel dont la soutenabilité peut être questionnée
a) Une augmentation des dépenses de personnel de plus d'un milliard d'euros en 2016
Les dépenses de personnel (titre 2), contribution au CAS « Pensions » comprise, se sont élevées à 62,5 milliards d'euros, en augmentation de 1,7 milliard d'euros par rapport à 2015.
Évolution des dépenses de personnel et du plafond d'emplois
(en milliards d'euros et en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de titre 2 se sont élevées à 43,4 milliards d'euros, contre 42,6 milliards d'euros en 2015, soit une augmentation de 827 millions d'euros (+ 2 %) .
Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale sont :
- les schémas d'emplois 2015 et 2016, à hauteur de 251,3 millions d'euros ;
- le glissement-vieillesse-technicité (GVT), à hauteur de 291,5 millions d'euros ;
- les mesures catégorielles, à hauteur de 162 millions d'euros ;
- les mesures générales, à hauteur de 178,5 millions d'euros.
L'augmentation du coût des mesures catégorielles résulte essentiellement de :
- l'extension en année pleine de la revalorisation des indemnités versées en éducation prioritaire intervenue en 2015, ces dernières atteignant 1 734 euros bruts par an en REP et à 2 312 euros bruts par an en REP + ( 36,4 millions d'euros sur le programme 140 et 28,2 millions d'euros sur le programme 141 ) ;
- la revalorisation de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE) intervenue en 2016 pour un coût de 11,6 millions d'euros au titre du programme 139 et 65,6 millions d'euros au titre du programme 140 (soit respectivement 46,4 millions d'euros et 262,6 millions d'euros en année pleine).
Parmi les mesures générales, la progression constatée entre 2015 et 2016 est essentiellement imputable à la revalorisation du point d'indice de la fonction publique intervenue en juillet 2016 (+ 0,6 %), à hauteur de 124 millions d'euros .
Facteurs d'évolution de la masse salariale hors contribution au CAS « Pensions »
(en millions d'euros)
Source : commissions des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
b) Une surconsommation des dépenses de titre 2 de plus de 530 millions d'euros
L'exécution 2016 laisse apparaître une surconsommation des crédits de titre 2, contribution au CAS « Pensions » incluse, de plus de 535 millions d'euros .
Hors contribution au CAS « Pensions », l'écart aux prévisions inscrites en projet de loi de finances s'élève à 570 millions d'euros.
Cette surconsommation est notamment imputable à :
- un coût des mesures générales supérieur aux prévisions de près de 128 millions d'euros, dont 124 millions d'euros au titre de la revalorisation du point de la fonction publique ;
- une dépense consacrée aux mesures catégorielles supérieure de 45,3 millions d'euros aux hypothèses ;
- un GVT sous-budgété à hauteur de 48 millions d'euros.
Il convient cependant de noter qu' un effort en matière de budgétisation du GVT a été consenti en 2016, l'écart à la prévision n'étant que d'une cinquantaine de millions d'euros, contre 120 millions d'euros en 2015 et 185 millions d'euros en 2014 .
L'inscription d'un GVT solde s'élevant à 269,10 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017 semble aller dans le sens d'une budgétisation plus sincère des dépenses de personnel. Cet effort devra être poursuivi dans les années à venir.
Au total, l'augmentation de 1,7 milliard d'euros des dépenses de personnel se conjuguant avec une surexécution dépassant les 500 millions d'euros pose la question de la soutenabilité de la trajectoire des dépenses de la mission « Enseignement scolaire ». Cette question devra nécessairement être abordée par le nouveau Gouvernement.
4. Une diminution des dépenses consacrées au fonds de soutien au développement des activités périscolaires de près de 37 millions d'euros
Les dépenses du fonds de soutien au développement des activités périscolaires se sont élevées à 350 millions d'euros en 2016, soit une diminution de 37 millions d'euros par rapport à 2015 .
Cette baisse résulte principalement de l'obligation d'établir un projet éducatif territorial (PEDT) posée à compter de la rentrée 2015 pour bénéficier des aides du fonds .
Le taux de couverture des communes est ainsi passé de 100 % à 92 % environ à la fin de l'année 2016 .
5. Des modalités de financement du plan numérique à l'école opaques
À la suite d'une concertation nationale sur le numérique pour l'éducation qui s'est déroulée entre le 20 janvier et le 9 mars 2015, un appel à projets a été lancé le 10 mars 2015. La rentrée 2016 devait voir la généralisation progressive de ce plan.
L'objectif du plan numérique est triple : mettre en place au sein des programmes des enseignements dédiés au digital (initiation au codage et à la culture digitale, etc.), développer des ressources pédagogiques numériques et doter l'ensemble des collégiens d'un outil numérique d'ici 2018.
En 2016, à l'exception des dépenses de formation (24 millions d'euros), les crédits destinés au financement de ce plan n'ont pas été inscrits dans la mission « Enseignement scolaire » mais ont été ouverts dans le cadre du deuxième plan d'investissement d'avenir.
Plus de 82 millions d'euros ont ainsi été rattachés par voie de fonds de concours en 2016 et 56,5 millions d'euros ont été ouverts en loi de finances rectificative 176 ( * ) , ces crédits ayant ensuite été reversés à la Caisse des dépôts et consignations, qui est chargée d'assurer la gestion administrative et financière de l'action « Innovation numérique pour l'excellence éducative » inscrite au programme d'investissement d'avenir.
Au total, selon la Cour des comptes, « la dépense s'est élevée à 116,8 M€ en AE et 90,8 M€ en CP (dont une atténuation de dépense de 82 M€) ».
Dans son rapport sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2016, votre rapporteur spécial regrettait une telle situation qui lui semblait contraire au droit budgétaire. Son analyse est en cela rejointe par celle de la Cour des comptes qui estime, dans son analyse de l'exécution budgétaire 2016, qu'« une telle utilisation des fonds de concours [...] s'apparente à une opération de débudgétisation ».
L'information contenue dans les documents budgétaires est en outre morcelée rendant malaisée une vue exhaustive de l'ensemble des dépenses consacrées à la mise en oeuvre du plan numérique .
Par ailleurs, votre rapporteur spécial ne peut, une nouvelle fois, que s'interroger sur la pertinence de cette dépense, les études menées par l'OCDE sur cette question montrant le faible impact de telles mesures sur les apprentissages. Ainsi, dans une note de 2015 177 ( * ) , l'OCDE rappelait qu'« au cours des dix dernières années, les pays qui ont consenti d'importants investissements dans les TIC dans le domaine de l'éducation n'ont, en moyenne, enregistré aucune amélioration notable des résultats de leurs élèves en compréhension de l'écrit, en mathématiques et en sciences ».
6. SIRHEN, chronique d'un échec annoncé
Votre rapporteur spécial a alerté à plusieurs reprises le ministère de l'éducation nationale sur les risques de dérapage du programme SIRHEN (système d'information des ressources humaines de l'éducation nationale).
Principaux projets informatiques du ministère de l'éducation nationale
|
Année d'initialisation du projet |
Durée initiale du projet |
Durée révisée du projet |
Coût initial du projet (en millions d'euros) |
Coût révisé du projet (en millions d'euros) |
Écart entre coût révisé et coût initial (en millions d'euros) |
|
|
Nombre d'années |
Nombre d'années |
a |
b |
c=b-a |
||
|
SIRHEN |
2009 |
7 |
12 |
80 |
323,3 |
243,3 |
|
OCEAN (CYCLADES) |
2009 |
7 |
12 |
12,5 |
27,1 |
14,6 |
|
OP@LE (ex REFONTE GFC) |
2011 |
7 |
9 |
8,9 |
8,9 |
0 |
|
OPER@ (ex SI Paie en EPLE) |
2015 |
4 |
6 |
12 |
10,5 |
- 1,5 |
Source : rapport annuel de performances pour 2016
Malgré un coût multiplié par trois et une durée prévisionnelle de mise en oeuvre qui est passée de sept ans à douze ans, le ministère a décidé de poursuivre le développement de ce système d'information .
Or les déboires de ce projet semblent se poursuivre , le rapport annuel de performances pour 2016 notant ainsi que « la trajectoire fonctionnelle prévoyait, au cours de l'année 2016, le lancement des travaux relatifs aux enseignants du 1 er degré. Compte tenu des orientations issues de la phase de refondation, le début de ces travaux a été repositionné fin 2016 / début 2017 ».
Même si les montants en jeu apparaissent plus faibles, le projet OCEAN (CYCLADES), système d'information des examens et concours, dont la durée prévisionnelle est passée de sept à douze ans et le coût a été multiplié par plus de deux, devra également faire l'objet d'une vigilance pour éviter tout dérapage plus important .
7. Un dispositif de mesure de la performance inadapté
Au niveau de la mission, l'évaluation de la performance s'effectue via deux objectifs (« Conduire tous les élèves à la maîtrise des connaissances et compétences du socle commun exigibles au terme de la scolarité primaire » et « Conduire le maximum de jeunes aux niveaux de compétences attendues en fin de formation initiale et à l'obtention des diplômes correspondants ») déclinés en cinq indicateurs , dont trois indicateurs spécifiques et deux indicateurs de programme, et 31 sous-indicateurs .
Le taux de renseignement atteint 68 % (21 sous-indicateurs renseignés sur 31), mais 27 sous-indicateurs sont inexploitables faute de prévision renseignée .
Le choix des indicateurs considérés comme les plus « représentatifs de la mission » ne semble pas pertinent dans la mesure où ils se contentent de présenter - lorsque les résultats sont renseignés - des taux de réussite à des évaluations ou à des examens, sans se pencher sur les moyens déployés .
Il conviendrait par conséquent de repenser la maquette de performance au niveau de la mission , celle-ci devant par exemple permettre de mesurer l'atteinte des principaux objectifs fixés par l'exécutif : priorité donnée au primaire, nombre de créations de postes, postes effectivement pourvus, plan numérique à l'école, moyens consacrés à l'éducation prioritaire, etc. Certains indicateurs de programme pourraient par exemple être étendus à l'ensemble des programmes pertinents et synthétisés au sein d'un indicateur de mission spécifique (taux d'heures d'enseignement devant des groupes de dix élèves ou moins, écarts de taux d'encadrement entre éducation prioritaire et hors éducation prioritaire, scolarisation des élèves en situation de handicap, pourcentage d'heures d'enseignement non assurées, etc.).
Les indicateurs de programme semblent mieux rendre compte des résultats enregistrés par chacun d'entre eux . La poursuite d'un effort de rationalisation apparaît néanmoins indispensable, la mission comportant 16 objectifs déclinés en 55 indicateurs .
* 175 Ce nombre est issu de l'analyse de l'exécution budgétaire 2016 de la mission « Enseignement scolaire » produite par la Cour des comptes, celui-ci n'étant pas retracé dans les documents budgétaires alors qu'il est pris en compte, bien que de manière contestable, dans l'atteinte de l'objectif de création de 55 000 postes sur le quinquennat et constitue, par conséquent, un indicateur important .
* 176 Loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.
* 177 OCDE, Connectés pour apprendre ? Les élèves et les nouvelles technologies - Principaux résultats, PISA.