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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Une contribution importante et constante à la réduction des dépenses publiques, permise par un pilotage rigoureux

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » apporte, depuis plusieurs années, une contribution importante à l'effort de maîtrise de la dépense publique.

Cette contribution se vérifie cette année encore : les crédits exécutés en 2016 s'élèvent à 10,85 millions d'euros en CP, soit une baisse de 2,4 % (263,5 millions d'euros) par rapport à l'exercice 2015. La tendance est donc encore plus marquée qu'en 2015, où l'exécution était en baisse de 1,3 % (151,5 millions d'euros) par rapport à l'exercice précédent.

L'exécution est de surcroît conforme à la prévision initiale, signe d'un pilotage rigoureux et constant de la dépense. Les crédits exécutés sont ainsi inférieurs de 0,8 % aux crédits votés en loi de finances initiale.

Ce résultat doit beaucoup, comme les années précédentes, aux importantes annulations intervenues en cours de gestion, pour un total de quelque 162,2 millions d'euros, dont 149,1 millions d'euros par décret d'avance.

Sans qu'il faille en exagérer la portée, deux mesures de périmètre ont également contribué à minorer les dépenses de l'exercice 2016 :

une mesure de périmètre minorant de 55 millions d'euros les crédits du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » en loi de finances initiale, traduisant la nouvelle architecture budgétaire du régime d'allocations viagères des débitants de tabacs (RAVGDT) : désormais, le programme 302 retrace exclusivement la part du financement de ce régime supportée par l'État lui-même181(*). À ce sujet, vos rapporteurs spéciaux rappellent, comme cela avait été le cas à l'occasion du projet de loi de finances pour 2017, que ces aides n'ont que peu de rapport avec les missions de la DGDDI, et qu'elles auraient vocation à être rattachées à la mission « Économie » ;

la création d'une nouvelle action 03 « Apprentissage » au sein du programme 148 « Fonction publique », dotée de 30 millions d'euros en loi de finances initiale, mais dont seuls 23 millions d'euros ont été effectivement consommés.

À l'inverse, des créations de postes viennent majorer les dépenses de titre 2, et donc les dépenses de la mission, sans pour autant remettre en cause l'effort constaté.

2. Les dépenses de personnel : un effort d'autant plus significatif qu'il s'accompagne de créations de postes exceptionnelles

Le pilotage de la masse salariale constitue de loin le principal enjeu de la mission, compte tenu du poids des crédits de personnel, qui représentent 79,1 % du total des crédits exécutés. Cet enjeu tend d'ailleurs à se renforcer, compte tenu de la hausse tendancielle de la part des crédits de personnel dans les crédits de la mission puisque les marges de manoeuvre y sont, par nature, plus réduites que sur les autres titres.

Part des crédits de titre 2 dans la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

 

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Sur l'ensemble de la mission, les crédits de titre 2 affichent une baisse de 1,9 % (153,6 millions d'euros) en exécution : c'est la deuxième fois que l'exécution est inférieure à l'exécution constatée l'année précédente, et dans des proportions nettement plus importantes qu'en 2015 (- 0,2 % par rapport à 2014, soit 17,5 millions d'euros).

Les plafonds d'emplois de la mission sont également tenus - et même très largement, ce qui suggère qu'ils ne sont pas aussi contraignants que la programmation des crédits budgétaires, et qu'ils pourraient donc être adaptés en conséquence.

Plafond d'emplois de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en ETPT)

 

Exécution
2015

LFI+LFR
2016

Transferts en gestion

Exécution 2016

Écart exécution/prévision

P.156 - Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

107 202

107 294

1

105 121

- 2 174

P.302 - Facilitation et sécurisation des échanges

16 216

16 473

- 1

16 258

- 214

P.218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

5 457

5 529

- 30

5 320

- 179

Total pour la mission

128 875

129 296

 

126 699

- 2 597

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Ces bons résultats sont d'autant plus significatifs qu'ils ont été réalisés dans le contexte de la revalorisation du point d'indice (+ 23,4 millions d'euros pour la mission), et surtout de la révision à la hausse du schéma d'emplois de la mission en cours de gestion, correspondant à :

la création de 500 ETP supplémentaires pour la branche surveillance de la DGDDI, au titre du plan de lutte contre le terrorisme (PLAT), qui se traduit, compte tenu du schéma d'emplois initial (- 215 ETP), par un schéma d'emplois positif de + 285 ETP en exécution. Pour cette raison, le programme 302 est le seul de la mission à afficher des crédits de titre 2 en hausse (+ 1,1 %) par rapport à l'exécution 2015, le surcoût du PLAT représentant 18,5 millions d'euros ;

l'allègement en cours de gestion de 80 ETP sur le schéma d'emploi de la DGFiP, par une décision ministérielle du 10 mai 2016, afin de tenir compte de la création de la direction de l'immobilier de l'État (DIE), du renforcement du service de traitement des déclarations fiscales rectificatives (STDR) et enfin de l'accueil d'agents des chambres régionales des comptes (CRC).

Schéma d'emplois de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en ETP)

 

Prévision
LFI 2016

Sorties

dont départs
en retraite

Entrées

Exécution
2016

Écart exé/LFI

P.156 - Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

- 2 130

5 690

1 352

3 640

- 2 050

80

P.302 - Facilitation et sécurisation des échanges

- 215

697

488

982

285

494

P.218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

- 108

826

216

703

- 123

487

Total pour la mission

- 2 453

7 213

2 056

5 325

- 1 888

3 269

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

A contrario, plusieurs éléments ont contribué à la forte réduction des dépenses de personnel, et notamment :

une meilleure évaluation des départs en retraite par la DGDDI, alors que les exercices précédents étaient systématiquement marqués par une sous-évaluation, ce qui constitue une amélioration notable du pilotage ;

la suppression de deux cabinets ministériels (remaniements de février et août 2016), facteur exogène permettant la réduction de 123 ETP sur le programme 218 au lieu des 108 ETP prévus initialement.

3. Un effort à poursuivre sur le fonctionnement courant

En 2016, dépenses de fonctionnement affichent une diminution de 6 % en exécution par rapport à l'exécution 2015 - la hausse de 11,1 % constatée en AE étant liée aux dépenses immobilières de l'Insee et aux dépenses informatiques de la DGFiP évoquées ci-dessous.

Toutefois, cette diminution en CP tient pour beaucoup à la sous-exécution des crédits consacrés à l'action sociale interministérielle (restauration, vacances, garde d'enfants, logement, associations socio-culturelles etc.) sur le titre du programme 218 (132,7 millions d'euros en exécution en CP contre 156,6 millions d'euros en prévision) et sur le programme 148 (113,1 millions d'euros contre 123,9 millions d'euros en prévision). Le pilotage de ces dépenses est en réalité malaisé, dans la mesure où celles-ci sont pour la majorité gérées au niveau déconcentré et confiées à des associations.

Au-delà de cela, les efforts réalisés sur le fonctionnement courant, s'ils sont réels, notamment en matière de dépenses immobilières et de frais d'affranchissement, apparaissent encore insuffisants. Or, avec 83,9 % des crédits hors titre 2 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », très concernée par les enjeux liés à la dématérialisation et à la révolution numérique.

4. Les modalités du déménagement de l'Insee à Montrouge : un exemple de pilotage à courte vue ?

En juillet 2016182(*), l'Insee a bénéficié d'une ouverture de 80 millions d'euros en AE hors titre 2, financés par des annulations sur le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », pour permettre la prise à bail (9 ans) avec option d'achat de l'immeuble White à Montrouge, destiné à reloger les services de la direction générale. Il s'agit là d'une opération nécessaire, compte tenu de la vétusté du site actuel de Malakoff. Le bail a été signé en juillet juste après la mise à disposition des crédits.

Toutefois, le décret d'avance de juillet 2017 vient ouvrir 164,8 millions d'euros en AE et en CP sur le programme 2018, afin, cette fois de financer l'achat - et non plus la location - de l'immeuble White.

Dans le rapport de motivation du décret d'avance, le Gouvernement explique que « L'État s'est d'ores-et-déjà juridiquement engagé à occuper ce nouvel immeuble, par la signature en juillet 2016 d'un bail avec option d'achat, l'option devant être levée avant le 30 septembre 2017. La loi de finances initiale pour 2017 ne prévoyait pas de crédits pour concrétiser cet achat, qui présente une option financièrement plus avantageuse pour l'État que la location, compte tenu du caractère pérenne de l'implantation de ces services dans ce bâtiment. L'option d'un crédit-bail immobilier, envisagée par le précédent gouvernement, a été écartée au motif du surcoût financier pour l'État, évalué à près de 20 millions d'euros d'intérêts cumulés. Compte tenu des conditions de levée de l'option d'achat, il est nécessaire pour l'État de signer l'acte de vente avant le 30 septembre 2017. En effet, au-delà de cette échéance et jusqu'au 31 décembre 2017, un paiement différé aura pour conséquence le versement de pénalités de retard et le paiement de loyers financiers au bailleur dès le milieu du mois d'octobre. Les franchises de loyer négociées au moment du bail expirent en effet au 30 septembre ».

Ces explications posent question quant à la sincérité des dépenses affichées en 2016. Ainsi :

soit les gestionnaires ont, en l'espace de quelques mois, changé d'avis quant à la pertinence de la location par rapport à l'achat, ce qui, compte tenu de l'importance de l'opération et des conséquences de long terme qu'elle emporte, est problématique ;

soit l'arbitrage en faveur de l'achat était déjà envisagé - si ce n'est tranché - à l'époque, ce que suggère la présence de l'option d'achat dans le contrat initial, mais le choix a été fait de ne pas débloquer les crédits correspondants sur l'exercice 2016, puis de ne pas les prévoir en loi de finances initiale pour 2017, afin de ne pas dégrader à ce moment-là le solde du budget général.

Ce pilotage approximatif est d'autant plus regrettable que l'Insee a déjà rencontré d'importantes difficultés dans le cadre du déménagement d'une partie de ses services à Metz, l'objectif initial de 625 agents présents à la mi-2017 n'étant qu'à moitié tenu.

À cet égard, il convient de souligner que la quasi-totalité des crédits de l'Insee, dont l'opération de Metz, relèvent du programme 220 « Statistiques et études économiques » de la mission « Économie ». À cet égard, l'imputation sur l'action 05 « Prestations d'appui et de support » du programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ne semble pas justifiée, et vos rapporteurs spéciaux recommandent donc de rassembler l'ensemble des crédits de l'Insee au sein de la mission « Économie ».

5. Les chantiers informations : l'incertitude des dépenses liées au prélèvement à la source

Au cours de l'année 2016, la DGFiP a engagé une série de dépenses dans la perspective de la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu au 1er janvier 2018. Ces dépenses se traduisent notamment sur les crédits d'investissement du programme 156, qui s'élèvent à 38,9 millions d'euros en AE, soit une exécution supérieure de 87 % à la loi de finances initiale. La sur-exécution est de 38,4 % en CP.

Concrètement, la DGFiP a bénéficié de libérations de la réserve de précaution à hauteur de 88,4 millions d'euros en AE et 74,1 millions d'euros en CP. Ces dégels ont notamment concerné le financement de projets informatiques. Le rapport annuel de performances ajoute aussi que « dans le domaine informatique, au 31 décembre 2016, le niveau des engagements non couverts par des paiements est supérieur d'environ 15 M€ au montant enregistre au titre de l'exercice précèdent et ce compte tenu notamment de l'engagement, en gestion, des premières dépenses relatives à la réforme du prélèvement à la source ». Des dépenses ont également été engagées en matière de fonctionnement, et des personnels ont été affectés à ce chantier.

Le report de la mise en oeuvre du prélèvement à la source, décidé en mai 2017, pourrait remettre en cause l'utilité de ces dépenses, dans une proportion toutefois difficile à évaluer à ce stade. Les explications fournies par le Gouvernement à l'occasion de la préparation du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) suggèrent toutefois que certaines dépenses informatiques pourraient avoir été engagées en vain, si le prélèvement à la source venait à ne pas voir le jour : « les réformes fiscales qui seront mises en oeuvre au cours du quinquennat, devront être soigneusement préparées afin de sécuriser les contribuables. Pour cette raison, la mise en oeuvre du prélèvement à la source a été décalée d'un an, le temps d'examiner la robustesse technique et opérationnelle du dispositif et d'évaluer la réalité de la charge induite pour les collecteurs, en particulier les entreprises, au moyen d'un audit et d'une expérimentation183(*) ».

Le risque de dépenses « non récupérables », c'est-à-dire effectuées à perte par l'administration fiscale en matière de conception de systèmes informatiques ne doit pas être ignoré, compte tenu des précédents fâcheux en la matière, à commencer par celui de l'Opérateur national de paye (ONP), dont le volet « SI Paye » a été interrompu en mars 2014, après six années de développement en pure perte, évaluée à 286 millions d'euros sur la seule période comprise entre 2009 et 2013184(*).

Les enjeux budgétaires liés à l'adaptation des systèmes informatiques au prélèvement à la source apparaissent toutefois de bien moindre ampleur. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi de finances pour 2017, « l'essentiel de ces travaux reposera sur les équipes et équipements existants », ce qu'avait confirmé Bruno Parent, directeur général des finances publiques, lors de son audition par la commission des finances du Sénat185(*) : « nos équipes informatiques sont assez puissantes : nous assumons une grande diversité de tâches, et notre métier consiste à traiter des informations. Ce sont essentiellement les fonctionnaires des services informatiques de la DGFiP qui feront face, même si nous solliciterons aussi une aide externe. Cela représentera peut-être quelques dizaines de millions d'euros ; ce n'est pas considérable. Mais l'essentiel du travail sera effectué par les fonctionnaires déjà à l'oeuvre sur les systèmes informatiques, pas seulement pour des raisons d'économie budgétaire, mais tout simplement parce qu'il est plus facile de modifier dans un délai contraint un système d'information si on le connaît déjà ».

La qualité et l'utilité des systèmes informatiques des ministères économiques et financiers se traduisent directement dans leur valeur au sein bilan de l'État. Au sein du compte général de l'État, les logiciels produits en interne sont évalués à 2 061 millions d'euros en valeur brute au 31 décembre 2016, en hausse de 150 millions d'euros sur un an. Il constituant le poste principal de la catégorie « Concessions et droits similaires, brevets, licences, marques, procédés, logiciels, droits et valeurs similaires », rattachée aux immobilisations incorporelles. Dans cet ensemble, les logiciels des ministères économiques et financiers occupent une place prépondérante : « le progiciel Chorus est le logiciel produit en interne par un ministère civil présentant la valeur brute la plus importante (238 millions d'euros en valeur brute) devant les logiciels SIRHEN (Éducation nationale), Adonis et Portails (Ministère de l'économie et des finances) ». S'y ajoutent 39 millions d'euros au titre de l'application RSP (refonte des outils de recouvrement), comptabilisée dans la catégorie « immobilisations incorporelles en cours ». On voir par-là que de nouveaux problèmes dans le développement de logiciels informatiques par la DGFiP pourraient avoir un impact non négligeable sur le bilan de l'État.

En tout état de cause, le report du prélèvement à la source devrait conduire à d'importants ajustements en cours de gestion en 2017, dans la mesure où ce chantier, au-delà de son aspect informatique, emporte des conséquences sur le schéma d'emplois de la DGFiP, la programmation initiale étant construite sur une « moindre baisse » de 500 ETP pour préparer le prélèvement à la source, mais aussi sur le financement de la formation des agents et des campagnes de communication internes et externes.

6. La nécessité d'indicateurs de performance plus significatifs

Certains indicateurs de performance de la mission ne rendent pas suffisamment compte des enjeux qui sont les siens.

Ainsi par exemple de l'indicateur 1.1 du programme 156, par ailleurs retenu comme l'un des deux indicateurs les plus représentatifs de la mission. Celui-ci qui mesure le taux de déclaration et de recouvrement spontanés, c'est-à-dire le civisme fiscal, et est très stable depuis plusieurs années. En 2016, le taux de recouvrement spontané est une fois de plus supérieur à 98 % pour les particuliers comme pour les professionnels.

À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, vos rapporteurs spéciaux Thierry Carcenac et Michel Bouvard avaient suggéré de remplacer cet indicateur de la mission par l'indicateur 1.2 du programme 156, bien plus significatif des défis que doit relever l'administration fiscale. Celui-ci mesure en effet non pas le recouvrement spontané, mais recouvrement effectif des créances fiscales à N+2, qui reste bien moins élevé, quoiqu'en progression notable : 60 % en 2016, pour une cible de 63 %, et une réalisation de 59 % en 2015. Cela tient non seulement aux faillites et procédures contentieuses, mais aussi aux difficultés à recouvrer les sommes redressées dès lors que le contribuable - du particulier à l'entreprise multinationale - est établi à l'étranger, et que l'assistance administrative internationale, avec ses lenteurs et ses dysfonctionnements, doit être activée.

Sur le même sujet du contrôle et de la collecte de l'impôt, la Cour des comptes recommande, dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire, d'unifier les indicateurs de performance de la DGFiP et de la DGDDI afin de rendre compte de l'activité fiscale commune à ces deux administrations. Vos rapporteurs spéciaux souscrivent pleinement à cette recommandation, qui semble devoir être satisfaite par la nouvelle maquette du projet de loi de finances pour 2018186(*), laquelle prévoit, au niveau de la mission, un nouvel indicateur synthétique MGA.1.1 « Coût de collecte des recettes douanières et fiscales », associé au nouvel objectif « Améliorer l'efficience des réseaux du recouvrement fiscal ».


* 181 Cette mesure de périmètre correspond en fait à deux changements :

- d'une part, pour 29 millions d'euros, le reversement direct des contributions des débitants de tabac (collectées par les fournisseurs) au receveur régional des douanes d'Ile-de-France, devenu depuis le 1er janvier 2017 le trésorier général des douanes, sans transit par le budget de l'État ;

- d'autre part, pour 26 millions d'euros, le remplacement d'une partie du financement du RAVGDT par le budget de l'État par un prélèvement de 0,25 % sur le produit du droit de consommation sur les tabacs, directement versé par l'ACOSS.

* 182 Décret n° 2016-920 du 6 juillet 2016.

* 183 Tome II du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, publié en juillet 2017.

* 184 D'après les chiffres fournis par le directeur interministériel des systèmes d'information et de communication (DISIC), Jacques Marzin, à l'occasion de l'audition conjointe du 21 mai 2014 sur le projet de l'ONP devant la commission des finances.

* 185 Audition de Bruno Parent, directeur général des finances publiques, par la commission des finances du Sénat, le 19 octobre 2016.

* 186 Tome II du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, publié en juillet 2017.