EXAMEN EN COMMISSION
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M. Philippe Bas , président, rapporteur . - La gestion de la crise que nous traversons ne relève pas du seul Gouvernement : le Parlement, qui assure la représentation nationale, a aussi un rôle à jouer. Conformément aux dispositions de notre Constitution, le Gouvernement a donc déposé sur le bureau des assemblées plusieurs projets de texte destinés à donner une base légale aux décisions nécessaires qui sont prises durant cette période.
Nous examinons, ce matin, deux textes. Le projet de loi organique est secondaire par rapport à nos préoccupations : il est relatif aux délais de transmission des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) par le Conseil d'État et la Cour de cassation au Conseil constitutionnel, ainsi qu'au délai dans lequel le Conseil constitutionnel statue sur une QPC transmise. En effet, si le délai d'examen d'une QPC par une juridiction est dépassé, celle-ci est automatiquement transmise, sans filtre, au Conseil constitutionnel, qui craint d'être rapidement encombré.
Le projet de loi ordinaire que nous examinons ce matin est un texte volumineux, qui comporte de nombreuses mesures de toute nature, y compris économique, sociale et financière, qui ne relèvent pas toutes de notre commission des lois. En d'autres circonstances, son examen par notre assemblée aurait probablement justifié la constitution d'une commission spéciale. Dans sa sagesse, le Président du Sénat a choisi un dispositif plus simple et plus rapide : l'examen au fond par une commission - la commission des lois - et la saisine pour avis des autres commissions intéressées, la commission des affaires sociales et la commission des affaires économiques. Sur les sujets relevant de leur compétence, je vous proposerai de suivre l'avis des commissions saisies pour avis, même si formellement elles n'ont pas reçu de délégation pour un examen au fond de tel ou tel article.
En ce qui concerne la commission des lois, nous devons examiner deux types de dispositions : celles relatives à l'urgence sanitaire et celles liées au report du second tour des élections municipales et à l'organisation de la vie de nos collectivités territoriales d'ici là.
Vous comprendrez aisément que je donnerai une priorité absolue à toutes les préoccupations de sécurité sanitaire. Cela ne signifie pas que nous devions tout autoriser, mais nous ne devons pas perdre de vue que nous vivons des circonstances de crise exceptionnelles, avec des questions de vie et de mort qui se posent quotidiennement aux pouvoirs publics. Nous ne serions pas à la hauteur des enjeux si nous ne donnions pas l'entière primauté à la gestion de la crise sanitaire et à la maîtrise de l'épidémie. Nous devons confier aux autorités administratives des moyens d'action exceptionnels pour faire face à la crise, prévenir les contaminations et assurer dans les meilleures conditions possibles la prise en charge des malades.
J'ai veillé à ce que ces moyens soient proportionnés aux objectifs de sécurité sanitaire poursuivis par les pouvoirs publics. Les restrictions à l'exercice des libertés ne doivent être édictées que si elles sont strictement indispensables, pour une durée limitée et avec un contrôle renforcé du Parlement. Pour des raisons juridiques que je comprends parfaitement, le Conseil d'État n'a pas souhaité maintenir le contrôle du Parlement pourtant prévu dans le texte initial du Gouvernement ; je vous proposerai néanmoins de le réaffirmer.
S'agissant de l'état d'urgence sanitaire, le Gouvernement nous propose de dupliquer, en l'adaptant aux crises sanitaires, le dispositif issu de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, que nous connaissons bien pour l'avoir modifié à plusieurs reprises dans le cadre du renforcement de la lutte contre le terrorisme. Mais les décisions à prendre aujourd'hui ne sont pas de même nature que celles prises en matière de terrorisme - assignations à résidence, périmètres de sécurité, perquisitions administratives, fermetures de lieux de culte. Notre commission devra donc définir précisément les catégories de décisions qui pourront être prises en période d'état d'urgence sanitaire. Le texte initial du Gouvernement visait toute mesure proportionnée aux objectifs poursuivis, ce qui est beaucoup trop large et soulève un problème de respect des principes constitutionnels. Le Conseil d'État l'a d'ailleurs relevé et est allé dans notre sens : le texte issu du conseil des ministres est de meilleure facture, mais nous pouvons encore l'améliorer, afin de le rendre plus conforme à nos principes fondamentaux, sans pour autant altérer les moyens d'action nécessaires.
Alors que le Gouvernement nous propose d'inscrire définitivement dans la loi un nouveau régime exorbitant du droit commun - qui ne pourrait être prolongé au-delà d'un certain nombre de jours qu'avec l'accord du Parlement -, je propose un régime limité à la seule gestion du Covid-19. Le Gouvernement doit avoir les moyens de gérer cette crise sanitaire, y compris si elle devait rebondir quelques mois après une éventuelle accalmie, en novembre ou janvier prochains le cas échéant. Je propose donc un dispositif temporaire qui couvre toute la crise du Covid-19, mais qui, à l'issue de cette crise - dans neuf mois, un an, un an et demi - n'existera plus. Si toutefois nous estimions, à froid et non plus à chaud comme aujourd'hui, qu'un arsenal juridique devait être prêt pour d'autres éventualités et tirant les leçons de notre expérience de la gestion du Covid-19, nous serions ouverts à la discussion avec le Gouvernement. C'est le sens du compromis que j'ai proposé au Gouvernement et que je vous propose d'adopter aujourd'hui.
La non-tenue du second tour des élections municipales et communautaires de dimanche prochain, le 22 mars 2020, pose des problèmes multiples. Nous ne sommes d'ailleurs pas certains d'avoir tout envisagé, et c'est pourquoi le Gouvernement nous demande l'autorisation de prendre par ordonnances un certain nombre de mesures qui se révèleraient utiles. Je n'y suis pas hostile, mais je préfère que nous inscrivions directement dans la loi tout ce qu'il est d'ores et déjà possible d'y prévoir. Les ordonnances devront se limiter à n'être que la « voiture-balai » de la loi, pour opérer des ajustements strictement nécessaires et dans une période aussi brève que possible.
La première question qui se pose à nous est celle de l'élection du maire et des adjoints dans les conseils municipaux complets à l'issue du premier tour des élections municipales. Cela concerne plus de 30 000 conseils municipaux et 44 % des conseils communautaires.
Plusieurs paramètres doivent être pris en considération. Tout d'abord, il est indispensable que les communes, qui sont un échelon essentiel de la gestion de crise, soient dotées d'un maire et d'une municipalité, car leur concours va être nécessaire. L'hygiène publique est au coeur de la responsabilité du maire. Rappelez-vous que, à la fin du XIX e siècle, l'un des premiers pouvoirs de police administrative conférés aux maires par la loi, c'est l'hygiène publique. Nous devons assurer, autant que faire se peut, la continuité de la vie de nos communes.
C'est pourquoi le Gouvernement a souhaité maintenir l'élection du maire et des adjoints. Je ne m'y oppose pas et ne vous proposerai donc pas de report. Mais je sens bien que l'inquiétude au sujet de cette élection ne fait que monter et nous n'accepterons son maintien qu'à condition que des précautions supplémentaires soient prises pour protéger les élus et les agents territoriaux. Les ministères concernés ont déjà diffusé des circulaires aux maires et aux préfets afin de rappeler les précautions à prendre et de prévoir des souplesses d'organisation - par exemple, la possibilité de se réunir sur le territoire d'une autre commune afin de disposer d'une salle suffisamment grande. Ces souplesses devront être consolidées et étendues.
Par amendements, je vous proposerai également de modifier, pour la durée de la crise sanitaire, les règles de quorum - le tiers des présents et non plus la moitié - et de procuration - deux procurations au lieu d'une - au sein du conseil municipal. Par ailleurs, l'élection du maire et des adjoints pourra être réputée valide même avec un simple vote à l'urne et le vote électronique pourra être mis en place.
Le ministre de l'intérieur m'a assuré que, dans les communes où les conseillers refuseraient de procéder à l'élection du maire et de ses adjoints, cette élection serait simplement repoussée à une date ultérieure.
Beaucoup de nos concitoyens ne croient toujours pas ce que nous disent les experts sur les modes de contamination. Cette inquiétude doit être prise au sérieux : nous ne pouvons pas être porteurs d'un message trop abrupt à l'encontre de ceux qui s'inquiètent. C'est pourquoi les mesures de souplesse proposées par le ministre de l'intérieur me semblent de bon aloi.
Grâce à ces mesures, nous devrions réussir à assurer la continuité de la vie démocratique de notre pays dans les conditions les moins mauvaises possible. De concert avec le Gouvernement, je vous propose donc de lâcher du lest, mais de continuer à avancer.
Le deuxième problème qui se pose en matière électorale est le suivant : comment organiser la vie des collectivités territoriales jusqu'au second tour de scrutin ? Même au complet, certains conseils municipaux ne souhaiteront peut-être pas se réunir pour adopter un budget ou toute autre délibération. Par mes amendements, je vous propose donc de permettre aux conseils de nos collectivités de ne pas se réunir s'ils ne le souhaitent pas, tout en garantissant la continuité du service public jusqu'à la fin de la période de confinement. À l'inverse, pour toutes les collectivités dont les conseils souhaiteraient se réunir - par exemple, une communauté de communes qui voudrait s'associer au soutien économique organisé par la région - je proposerai, là aussi, d'assouplir les règles de quorum et de faciliter les procurations.
Deux questions sensibles devront également être traitées : comment faire vivre une commune de 500 habitants si le conseil municipal n'a pas été élu au complet dès le premier tour de scrutin ? Comment faire fonctionner un conseil communautaire « hybride », dont seulement une partie a été élue au premier tour ?
Je propose une solution différente de celle qui a été envisagée initialement par le Gouvernement. J'ai obtenu l'accord de la présidente et de la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale, ainsi que celui du ministre de l'intérieur sur ma proposition relative aux conseils communautaires : plutôt que l'élection d'un président intérimaire, que proposait le Gouvernement, je propose le maintien en fonctions du président sortant, s'il est encore délégué communautaire ; à défaut, la présidence reviendrait au premier vice-président ; à défaut, au deuxième vice-président. Certes, cela n'ira pas sans poser des problèmes politiques. Cette solution n'est pas idéale, mais elle me semble bien meilleure que celle consistant à élire une équipe intérimaire. En outre, ma solution permet de ne pas rendre obligatoire la réunion du conseil communautaire pendant la période de confinement.
Pour les petites communes, le Gouvernement proposait que, si huit des quinze conseillers municipaux étaient élus, un maire temporaire puisse être élu. Ce dernier pourrait ainsi être élu avec seulement quatre voix ! Et cela aurait eu pour effet d'avantager ensuite ses autres colistiers dans l'attente du second tour. Je ne vois pas de raison de distinguer deux régimes selon que plus ou moins de la moitié des conseillers municipaux ont été élus dès le premier tour. Ma proposition est donc similaire à celle que j'ai faite pour les conseils communautaires : je propose le maintien de la municipalité sortante à titre temporaire et jusqu'à la tenue du second tour.
S'agissant enfin de la date de dépôt des listes de candidats pour le second tour, le droit est clair : celles-ci doivent être déposées au plus tard deux jours après le premier tour. Malheureusement, certains candidats se sont permis de violer la législation en ne déposant pas leur liste - peut-être incités par le ministre de l'intérieur, qui a annoncé que la loi ne serait pas appliquée... Il faut tenir compte de cet état de fait, mais ce n'est pas une raison suffisante pour différer davantage le dépôt des listes par rapport au droit commun. Je ne méconnais pas les raisons politiques qui pourraient justifier de se conformer au droit commun ou de s'en écarter. Sans esprit partisan, je considère qu'un report trop lointain de cette date de dépôt conduirait à des tractations entre candidats qui ne pourront que polluer le climat d'unité nationale dont nous avons besoin. C'est pourquoi je vous propose de fixer cette date à mardi prochain, le 24 mars 2020.
Mme Sophie Primas , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - La commission des affaires économiques a émis un avis favorable sur l'ensemble de l'article 7 du projet de loi. Nous avons conscience de l'urgence économique et des moyens à donner au Gouvernement pour qu'il agisse de façon forte et très ciselée sur toute l'économie. Le champ des ordonnances prévues est suffisamment large pour permettre des adaptations nécessaires et répondre à la diversité des cas et des crises sectorielles ; toutes les entreprises ne sont pas touchées de la même façon. Le Gouvernement doit tenir compte de cette diversité.
Nous alerterons en séance publique sur quelques points de vigilance. Nous sommes favorables à toutes les dispositions qui assouplissent temporairement le droit du travail, ce qui permettra d'appuyer sur l'accélérateur à la fin de la crise. Mais nous nous interrogeons sur la durée d'application de ces dispositions. Il ne faut pas défaire définitivement le code du travail... Nous verrons ultérieurement les règles à appliquer après la fin de la crise sanitaire - repos dominical, nombre d'heures par semaine, dérogation sur les congés payés... Mais nous ne pouvons pas accepter des dérogations ad vitam aeternam .
Hormis ce point, nous apporterons notre soutien total et entier au Gouvernement sur ces ordonnances.
M. Jean-Pierre Sueur . - Nous partageons beaucoup des propositions du rapporteur de la commission des lois, mais selon notre groupe, les priorités sont sanitaires, économiques et sociales. Même si nous n'avons pas déposé d'amendement modifiant l'ordre du projet de loi, il serait significatif que sa discussion en séance publique débute par les deuxième et troisième parties et que la partie électorale soit discutée en dernier. Commencer par la question des élections municipales et communautaires, assez complexe, ce serait être éloigné des préoccupations majeures des Français.
Cet état d'urgence sanitaire doit être strictement temporaire. C'est pourquoi nous présenterons un amendement « balai » précisant que toutes les dispositions du texte ont un effet temporaire et s'arrêteront dans quelques mois, à une date à déterminer.
Concernant les élections municipales, ce que vous dites pour les communes de moins de 1 000 habitants est très clair : lorsqu'il n'y a pas de conseil municipal élu au complet, l'ancien conseil municipal doit continuer de fonctionner. Sur les intercommunalités, le communiqué de plusieurs associations d'élus présente une proposition légèrement différente de la vôtre, à savoir le maintien en l'état des assemblées intercommunales, sans distinguer si le conseil municipal des communes membres a été élu au complet ou non. Vous proposez de faire cette distinction, conformément au projet de loi, mais cela contraindrait logiquement à renouveler les exécutifs des intercommunalités. La proposition des associations d'élus, raisonnable, prévoit à titre transitoire de garder les instances telles qu'elles sont.
À partir du moment où le Conseil d'État a admis que l'unicité du scrutin pour le renouvellement des conseils municipaux puisse être préservée malgré le report du second tour, nous proposons que le dépôt des listes de candidats ait lieu jusqu'au second vendredi suivant la promulgation du projet de loi, soit le 3 avril 2020.
Mme Nathalie Delattre . - Toutes mes félicitations pour votre rapport, compte tenu des délais, et pour vos propositions qui rejoignent nombre d'amendements du groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE).
Ne serait-il pas utile de faire valider le projet de loi par le Conseil constitutionnel, tant il modifie le calendrier électoral et les modalités de fonctionnement des collectivités territoriales, tout comme le dispositif de l'état d'urgence sanitaire, par définition restrictif des libertés fondamentales ? Vous avez la sagesse d'évoquer une date de fin pour cet état d'urgence sanitaire. Le Conseil constitutionnel pourrait être saisi par une saisine « blanche », qui éviterait peut-être des questions prioritaires de constitutionnalité ultérieures. Cela demanderait 24 heures de plus ; mais je prends acte du fait que nous n'en avons sans doute pas le temps.
Sur les autres dispositions, il faut faire appel le moins possible aux ordonnances, dont le principe ne doit être admis que pour les mesures « balai ». Nous devons pouvoir introduire d'autres dispositions dans la loi, et par exemple sortir de l'ordonnance la règle du dépôt des listes de candidats aux élections municipales. Je ne pense pas qu'il faille le faire dans la précipitation. Il y a des problèmes humains - les préfectures ne sont pas forcément ouvertes pour enregistrer les listes, ce n'est pas l'urgence du moment -, mais ne prévoyons pas un dépôt trop tardif non plus. Le RDSE propose de le faire une douzaine de jours avant le second tour, pour des raisons pratiques.
Trois régimes sont prévus pour l'installation des conseils municipaux, selon le stade des élections. Ramenons-le à deux régimes : les conseils municipaux élus au complet dès le premier tour, et les autres devant fonctionner avec les anciens élus.
De très nombreux maires sont inquiets de ne pas pouvoir réunir le quorum de leur assemblée délibérante. Beaucoup ont renouvelé, rajeuni leurs listes, beaucoup ont des parents au sein de leur conseil municipal, qui ne veulent pas mettre en danger leur famille. Entendons-les.
Sur les aides économiques, nous avons déposé un amendement qui est une extension de l'article 71 de la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019. Cet amendement d'appel aurait davantage sa place dans le projet de loi de finances rectificatif (PLFR), en cours d'examen. Nous avions reconnu que le département pouvait intervenir en cas de catastrophe naturelle, nous pourrions aussi l'autoriser à intervenir « en cas de catastrophe sanitaire » pour aider les entreprises en difficulté.
Mme Catherine Di Folco . - Mon propos sera très pratique - cela relève peut-être d'un décret. Dans les communes, les services d'urbanisme sont souvent fermés, or nous continuons à recevoir par recommandé des demandes à traiter. Doit-on les traiter ou non ? La plupart des bureaux de poste étant fermés, on ne peut pas renvoyer les réponses par lettre recommandée avec accusé de réception. Quid de l'instruction et des réponses, devant être réalisées dans des délais contraints ?
Certaines personnes souhaitent contester les résultats du premier tour des élections municipales et communautaires, mais ne peuvent pas consulter en préfecture les listes d'émargement. Les délais de recours sont de cinq jours à compter du scrutin. Quelle réponse apporter ? Une préfecture a refusé de transmettre les listes d'émargement sous prétexte du confinement...
Vous parlez de modifier des règles de quorum pour l'élection du maire et des adjoints, mais certains conseils municipaux tiennent leur première réunion dès demain soir...
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Je n'ai pas d'illusion sur la généralisation de l'information d'ici la tenue des conseils municipaux, mais j'ai fait valoir au ministre de l'intérieur que sa parole avait un grand poids, puisqu'elle avait permis à des candidats de ne pas déposer leurs listes pour le second tour des élections municipales. Il est d'accord pour utiliser la caisse de résonance de son ministère pour informer l'ensemble des élus des nouvelles dispositions et notamment de l'assouplissement des règles de procuration et de quorum , afin de ne pas exposer inutilement des conseillers municipaux inquiets face au risque de contamination.
Mme Françoise Gatel . - Je souscris aux propos du président de la commission des lois, et à ceux de Mme Di Folco sur l'urbanisme : on sait quels sont les enjeux de potentiels contentieux...
Autant je comprends que des conseils communautaires « hybrides » puissent fonctionner de la manière évoquée, autant on garde la possibilité pour des conseils communautaires dont l'intégralité des communes membres ont des conseils municipaux élus au complet dès le premier tour de procéder à la désignation de leur exécutif, dans la suite de ce que nous proposons pour les conseils municipaux. Au-delà de la crise sanitaire et de la nécessité de sécuriser les choses, n'oublions pas la dimension humaine : ces élections ont souvent été douloureuses.
L'assouplissement du quorum que vous proposez et du système de procurations permettront de régler des difficultés. C'est une excellente initiative.
M. Hervé Marseille . - Merci de votre rapport. Nous restons dans un état de droit. En dépit des injonctions médiatiques, il convient d'apporter aux textes qui nous sont soumis les corrections nécessaires. Je soutiens vos propos sur l'urgence sanitaire.
Il appartiendra également au Parlement de s'organiser. Il nous faudra réfléchir à la forme des relations entre le Gouvernement et le Parlement en temps d'urgence sanitaire, à des modalités fonctionnement qui soient organisées, appropriées et codifiées, sachant que les responsables publics peuvent eux-mêmes être touchés par la crise sanitaire. À l'époque de moyens modernes de communication, réfléchissons pour savoir qui est informé, comment se transmet l'information, et comment le Parlement peut contrôler le Gouvernement dans les périodes où celui-ci demande, naturellement, des pouvoirs exorbitants - même temporaires.
Il y aurait beaucoup à dire sur les opérations électorales, chacun cherchant à adapter les règles à son territoire. On ne peut pas attendre davantage pour la date de dépôt des listes de candidats au second tour. Dans le cas contraire, il y aura des problèmes pour les comptes de campagne, en particulier pour les listes qui choisiront de fusionner. L'ordre des experts-comptables propose d'ailleurs de reporter les délais de dépôt des comptes de campagne, par exemple d'une semaine, y compris pour les candidats élus dès le premier tour. Confinés, ils ont parfois du mal à rassembler les documents nécessaires...
Les syndicats intercommunaux et syndicats mixtes sont-ils bien compris dans les dispositions sur l'intercommunalité ? Ils sont composés d'élus au « second degré », désignés par les conseils municipaux ou communautaires. Proroger leur mandat de quelques mois permettrait d'assurer la gestion des affaires courantes.
M. Patrick Kanner . - Bien évidemment, il faut adapter notre droit de manière proportionnée face à la situation sanitaire. Vous proposez de limiter l'application du régime d'état d'urgence sanitaire à l'épidémie de Covid-19. Nous proposerons d'aller plus loin, en imposant la caducité de l'ensemble des mesures prises sur le fondement des articles 4 à 11, notamment des habilitations à légiférer par ordonnance, à la date du 31 décembre 2020, espérant que le virus sera traité d'ici là...
Nous sommes favorables au « gel » des conseils communautaires, pour une meilleure efficacité, comme proposé, notamment, par l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF).
Nous avons déposé un amendement pour décaler au 3 avril 2020 le dépôt des listes de candidats pour le second tour des élections municipales ; la date proposée par le rapporteur, le 24 mars, c'est demain. Pendant les prochains jours, le confinement sera la priorité des maires. Nous avons reçu de nombreux appels en ce sens, qui nous demandaient un peu plus de temps pour les négociations d'ordre politique. Ce serait néanmoins un délai bref, conformément à l'esprit de la loi, car il est nécessaire de figer les résultats du premier tour et ne pas avoir une autre élection en juin prochain.
M. Jean-Yves Leconte . - Nous avons un rôle ingrat, et sommes totalement décalés des priorités des Français... Mais notre rôle est, même dans une situation d'urgence, de maintenir l'équilibre des pouvoirs, et de ne pas permettre que des aspects fondamentaux de notre vie en société puissent être modifiés sans débat. Les circonstances rendront le contrôle de légalité et le contrôle de constitutionnalité sur toutes les dispositions adoptées un peu légers durant les prochains mois. Je m'étonne que, lorsque l'ensemble de la France est en télétravail, le Conseil d'État ou la Cour de cassation ne puissent pas tenir leurs séances de façon dématérialisée et qu'il faille modifier des délais de jugement. L'aménagement proposé par le projet de loi organique est-il proportionné par rapport à ce que nous demandons à tous les Français ? Il n'y aura pas de contrôle de constitutionnalité durant les mois où s'appliqueront ces dispositions...
À l'exception des mesures d'ordre économique, pour lesquelles je comprends que l'on puisse avoir besoin de stabilité, il est absolument impératif de limiter la durée d'application des règles nouvelles qui seront instituées par ordonnance. Nous n'en débattrons pas, alors qu'elles peuvent profondément modifier la manière dont la société est organisée. Limitons-les à une période strictement nécessaire, peut-être jusqu'au 31 décembre 2020. Nous en débattrons en séance.
Compte tenu de l'évolution de l'épidémie dans le monde, je crains qu'il ne soit pas réaliste d'envisager en juin une élection des conseillers des Français de l'étranger - que vous n'avez pas évoqués. Ce ne serait pas correct, car ce n'est pas la même chose que pour les élections municipales, pour lesquelles la campagne a déjà eu lieu. Pour les Français de l'étranger, les déclarations de candidature ont été faites, mais il n'y a pas eu de campagne, et il n'y en aura pas dans ce contexte. Il serait irréaliste d'envisager des élections en juin. Malgré les problèmes constitutionnels que cela pourrait poser, allons plus loin en reportant les élections consulaires en septembre, voire dans les mois suivants.
Mme Muriel Jourda . - Vous n'avez pas évoqué de date précise pour le second tour des élections municipales et communautaires, me semble-t-il ? Je m'interroge sur la possibilité d'assouplir les règles de quorum pour tous les conseils municipaux durant la durée du confinement, et sur tous les délais légaux, non seulement d'urbanisme, mais aussi de procédure devant les juridictions, y compris d'appel. Nous aurons besoin de les interrompre... Les tribunaux sont actuellement fermés.
La parole du ministre de l'intérieur a de l'importance pour certains préfets, moins pour d'autres... Dans certaines préfectures, il a été répondu aux candidats pour le second tour qu'il leur fallait impérativement déposer leur liste, y compris même parfois avant l'heure légale fixée au mardi 17 mars, 18 heures... N'y a-t-il pas une rupture d'égalité entre ceux qui ont été obligés de déposer leur liste et ceux qui ne l'ont pas fait ? Ne doit-on pas autoriser ceux qui ont déjà déposé une liste à la redéposer, éventuellement « renégociée » ?
M. Dany Wattebled . - Les propositions du rapporteur sont très intéressantes, notamment celle concernant les conseils communautaires « mixtes », mélangeant nouveaux élus et anciens restants. C'est la solution la plus raisonnable.
Il faudrait laisser quelques jours supplémentaires pour le dépôt des listes de candidats pour le second tour. Mardi 24 mars 2020, comme proposé par le rapporteur, c'est un peu court pour contacter les gens et faire liste commune.
Concernant le fonds de solidarité pour les entreprises en difficulté, on évoque beaucoup les régions, mais les métropoles et autres établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre seront-ils aussi associés ?
M. Vincent Segouin . - Si le Covid-19 mute, devra-t-on reprendre toutes ces procédures ? On évoque un report des loyers, mais ceux-ci constituent une retraite pour certains propriétaires. A-t-on prévu une aide particulière pour ceux-ci ? Les entreprises peuvent-elles abonder le fonds d'aide État-régions ? Les convocations pour l'élection du maire et des adjoints doivent être envoyées trois jours francs avant la date de la réunion ; certains maires sortants ont refusé et n'ont rien envoyé. Qu'est-il prévu ? Va-t-on réduire ce délai ?
Mme
Esther Benbassa
. - Merci pour ce rapport très clair et
synthétique. Notre boussole, c'est la santé et la protection de
nos concitoyens
- nous en convenons tous. À situation
exceptionnelle, mesures exceptionnelles, mais il faut des garde-fous, car ces
mesures entravent nos libertés publiques et peuvent se
pérenniser. Un comité de suivi et des rapports réguliers
du comité de scientifiques seront également
nécessaires.
À titre personnel, je ne suis pas favorable à précipiter le dépôt des candidatures pour le second tour pour les élections municipales, d'autant qu'on ne connaît pas la date du scrutin. Conclure des négociations de listes et procéder à leur dépôt pose problème dans le contexte actuel.
M. Alain Richard . - Nous approuvons l'essentiel des améliorations envisagées par le rapporteur. Mais du point de vue de la méthode législative, les conditions précipitées dans lesquelles nous allons légiférer, sur de nombreux sujets complexes, supposeront que nous prenions le temps nécessaire en séance publique.
Cette loi ne pourra au mieux entrer en vigueur que lundi prochain, le 23 mars 2020. Je recommanderai au Gouvernement de saisir le Conseil constitutionnel après son adoption. Mieux vaut reporter certains sujets à un deuxième texte complémentaire d'urgence, dans trois semaines ou un mois, plutôt que d'aller plus loin dans l'improvisation.
M. Arnaud de Belenet . - Il n'est pas complètement inutile, compte tenu des débats sur la sécurité juridique des décisions prises ou à prendre, que nous rappelions que les circonstances exceptionnelles, le consensus politique et la loi que nous allons voter vont sécuriser ces mesures et les légitimer. Cela rassurera même d'éminents juristes...
Ne fixons pas d'échéances trop rapides pour la signature des formulaires CERFA de déclaration de candidatures pendant la période de confinement, en particulier en cas de fusion de listes. Cela demande du temps. La date du 24 mars 2020 soulève de fortes interrogations.
Sur le reste des dispositions, j'approuve le consensus général proposé par le président de la commission des lois.
M. François-Noël Buffet . - On évoque beaucoup la situation des communes et intercommunalités, mais la seule métropole qui est une collectivité territoriale au sens juridique du terme est celle de Lyon. N'oublions pas cette spécificité afin qu'elle ne soit pas exclue des mesures qui pourraient être prises.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - De nombreuses questions trouveront une réponse dans l'examen rapide des amendements.
Mme Sophie Primas , rapporteur pour avis . - Monsieur Segouin, l'ensemble des dispositifs que vous avez évoqués sont couverts par les champs, très larges, des ordonnances. Nous avons renoncé à les restreindre pour que le Gouvernement ait le maximum de flexibilité.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Certains aspects sont certes secondaires par rapport à la crise sanitaire, comme le dépôt des listes de candidats pour le second tour des élections municipales, mais tous les problèmes sont sur la table.
Les ordonnances sont faites pour traiter les nombreuses questions techniques comme les autorisations d'urbanisme et les délais légaux de procédure. Je vous propose d'en accepter le principe, même si notre ligne directrice est d'introduire le maximum de choses dans la loi, sans improviser ni se précipiter.
Si les élections consulaires n'ont pas lieu en juin 2020, l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France devra être reportée... Il faudrait une loi organique pour ce faire, en application de l'article 25 de la Constitution. J'ai beaucoup d'empathie pour les difficultés que rencontreront nos compatriotes à l'étranger, sans avoir de solution à vous proposer dans l'immédiat. Nous ne pouvons juridiquement pas régler le problème dans ce texte, sauf à nous exposer à une censure du Conseil constitutionnel.
Je remercie le président Marseille d'avoir soulevé un problème central. Lorsque la nation est en guerre, le travail du Parlement peut se poursuivre dans des conditions imaginées durant la Première Guerre mondiale, y compris avec le secret des délibérations. En temps de guerre, on peut aussi mettre en sûreté les différentes autorités de l'État, et veiller ainsi à préserver le maximum de continuité dans le fonctionnement de nos institutions. En revanche, jusqu'à présent, nous n'avons pas prévu de dispositif pour adapter l'organisation de nos délibérations à la situation de crise sanitaire. Une réflexion, très utile, sur ce sujet, ne peut se faire que sous l'impulsion des présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale et en lien avec le Gouvernement. Il faudra préparer, en temps de paix sanitaire, les situations de guerre sanitaire pour ne pas avoir à improviser des solutions qu'on pourrait avoir préparées à l'avance. C'est le principe même de la défense nationale, cela pourrait devenir celui des crises sanitaires. Nous pourrions ainsi rendre le Parlement présent, quoiqu'il arrive, en ajustant le dimensionnement de notre travail parlementaire en fonction de la crise.
Je vous remercie de vos nombreux accords sur les conseils communautaires, prouvant que nous travaillons dans la bonne direction. On ne fait pas d'élection de maires dans les petites communes qui n'ont pas de conseil municipal complet. Il faut raisonner de la même manière pour les EPCI à fiscalité propre.
Je n'ai pas évoqué la date du second tour des élections municipales et communautaires, qui est un point important. On peut accepter que ce second tour soit éloigné de plusieurs mois du premier, à condition de ne pas aller au-delà d'une certaine date, comme l'a rappelé le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi. Dans le cas contraire, le vote du premier tour serait « périmé ». Le figer durablement serait nier aux électeurs du premier tour la faculté de changer d'avis, alors que le contexte national va évoluer. Si l'on veut permettre l'expression du suffrage universel dans des conditions correctes, on peut accepter de dilater exceptionnellement le délai entre le premier et le second tour, mais on ne peut excéder une certaine limite. Le Gouvernement devra revenir vers nous s'il n'arrive pas à organiser le second tour des élections municipales et communautaires d'ici le 30 juin 2020. Il faudra alors rebattre les cartes et voir comment s'organiser, y compris pour la date des élections sénatoriales, prévues en septembre 2020 : un certain délai est nécessaire entre la désignation des délégués sénatoriaux de tous les départements de France et le scrutin des sénatoriales.
Concernant le second tour des élections municipales et communautaires, les listes de candidats déjà déposées doivent pouvoir être modifiées jusqu'au délai limite de dépôt. Je constate qu'il y a autant d'approches sur ce délai limite que de sénateurs présents...
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Les amendements COM-47 , COM-48 et COM-49 sont contraires aux positions que j'ai défendues dans mon propos liminaire. Avis défavorable.
Les amendements COM-47, COM-48 et COM-49 ne sont pas adoptés.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-14 est de précision.
L'amendement COM-14 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement rédactionnel COM-38 est satisfait par mon amendement précédent.
L'amendement COM-38 est retiré.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-59 vise à fixer la date limite pour le dépôt des déclarations de candidature au second tour des élections municipales et communautaires quatorze jours après la promulgation de la loi. Je préconise plutôt la date du 24 mars 2020.
L'amendement COM-59 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Comme annoncé, l'amendement COM-15 fixe la date limite pour le dépôt des candidatures au 24 mars.
L'amendement COM-15 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-17 vise à transposer la prolongation des mandats des conseillers municipaux en exercice aux villes à secteurs ou arrondissements, dans l'attente du second tour.
L'amendement COM-17 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-16 concerne le régime applicable aux communes de moins de 1 000 habitants. Le débat que nous venons d'avoir a montré qu'il y avait, sur ce point, une quasi-unanimité au sein de notre commission.
L'amendement COM-16 est adopté ; l'amendement COM-53 devient sans objet.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-6 rectifié vise à assurer la continuité du fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d'ici au second tour des élections municipales.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - La question des métropoles soulevée par notre collègue Hervé Marseille a-t-elle vocation à être traitée à cet endroit du texte ?
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Oui. Elle est d'ores et déjà prise en compte.
L'amendement COM-6 rectifié est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-36 est satisfait par un de mes amendements.
L'amendement COM-36 est retiré.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-7 vise à autoriser le report de la réunion d'installation des conseils communautaires intégralement renouvelés, compte tenu de la situation sanitaire, pour qu'elle n'ait pas lieu en pleine période de confinement.
L'amendement COM-7 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-39 , relatif au délai d'élection du bureau provisoire de certains EPCI à fiscalité propre, est incompatible avec un amendement que je présente.
L'amendement COM-39 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-8 a pour objet de prolonger les mandats dans les syndicats et autres structures où siègent des représentants des communes ou de leurs groupements, comme je l'ai annoncé dans mon propos liminaire.
L'amendement COM-8 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-9 vise à allonger le délai pour le vote des indemnités des membres du conseil municipal. Il s'agit d'éviter des réunions trop longues, compte tenu du contexte.
M. Jean-Pierre Sueur . - S'agit-il ici de répondre à la préoccupation de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité ?
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Ce dispositif concerne les communes. C'est un autre amendement qui traite des EPCI à fiscalité propre.
Il convient de prévoir que certaines délibérations, habituellement prises juste après l'élection du maire et des adjoints, en particulier en matière d'indemnités, puissent l'être au-delà du délai de trois mois que prévoit la loi.
L'amendement COM-9 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-19 tend à allonger la durée d'application des règles de propagande électorale pour le second tour des élections municipales et communautaires.
L'amendement COM-19 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Les amendements COM-33 et COM-34 sont contraires à l'amendement fixant la date de dépôt des candidatures au 24 mars 2020, que nous venons de voter. Les déclarations de candidature doivent être déposées au plus vite pour garantir une certaine unité entre ces deux tours de scrutin.
Les amendements COM-33 et COM-34 deviennent sans objet.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-18 a pour objet de tirer les conséquences de la modification de la date du second tour sur le délai de dépôt du compte de campagne.
L'amendement COM-18 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-20 prévoit que le second tour puisse se dérouler à une date différente de celle qui est prévue en métropole en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, ces territoires ne connaissant pas la même situation sanitaire. Il n'y a pas de raison d'y différer inutilement des élections, d'autant que, en Nouvelle-Calédonie, un report pourrait conduire à un « télescopage » avec le référendum prévu le 6 septembre prochain.
L'amendement COM-20 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-37 est en partie satisfait par un amendement que j'ai déposé après l'article 1 er pour faciliter la première réunion du conseil municipal.
L'amendement COM-37 est retiré.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-56 est incompatible avec un amendement que nous avons adopté. M. Alain Richard partage mes réserves sur les modalités retenues par le Gouvernement pour le cas où le nombre de conseillers communautaires d'une commune aurait évolué : évitons d'obliger les conseils municipaux concernés à se réunir. Sa solution diffère de la mienne : elle se fonde sur les moyennes obtenues par chaque liste dans les communes de 1 000 habitants et plus, et non sur l'ordre du tableau. C'est une piste intéressante. Je vous propose d'y retravailler d'ici à cet après-midi. Cela dit, mon amendement me paraît plus complet, puisqu'il traite aussi de l'exécutif.
M. Alain Richard . - Le Conseil constitutionnel a rendu un certain nombre de décisions qui assimilent un EPCI à fiscalité propre à une commune. Il sera délicat que l'exécutif ne soit pas élu par l'assemblée représentative, même pour une période transitoire...
Sur le point précis que vous évoquez, je propose également de ne pas modifier la représentation des communes en ballotage lorsque l'écart avec l'arrêté du préfet n'est que d'un siège et de ne procéder à des rectifications que lorsque l'écart est d'au moins deux sièges, de manière à avoir le moins possible de situations d'instabilité.
L'amendement COM-56 devient sans objet.
Article additionnel après l'article 1 er
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-21 rectifié tend à ce que le conseil municipal puisse se réunir en dehors de la commune, pour l'élection, ce week-end, du maire et de ses adjoints, dans un lieu permettant de préserver la santé des élus et des agents territoriaux ; à ce que le quorum des présents soit exceptionnellement fixé à un tiers des membres du conseil municipal, contre la moitié aujourd'hui ; à ce que les conseillers municipaux puissent détenir deux pouvoirs chacun, contre un seul en l'état du droit ; et à ce que la lecture et la remise de la charte de l'élu local soient reportées à une prochaine séance.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Les conseils se réunissent entre ce vendredi 20 mars et ce dimanche 22 mars 2020 !
M. Alain Richard . - Le ministre peut annoncer que la loi prévoira ces aménagements...
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Les instructions données, par circulaire, sur les lieux du vote anticipent aussi sur la loi. Au reste, la situation est couverte par les circonstances exceptionnelles, qui permettent d'attendre que l'action du législateur ait produit son plein effet.
M. Alain Richard . - Au-delà de la réunion d'installation du conseil municipal, il faudrait que nous proposions d'alléger les règles de quorum et de procuration pour tous les conseils municipaux au cours de ce trimestre.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Cet amendement ne vise que la réunion d'installation du conseil municipal. En revanche, je vous présenterai tout à l'heure un amendement tendant à étendre ces dispositions à toute la période où il ne faut pas s'exposer à la promiscuité.
Nous aurons peut-être aussi l'occasion d'examiner en séance un amendement qui permettra le vote à main levée pour l'élection du maire et des adjoints, sauf opposition d'un membre du conseil municipal, afin d'aller plus vite.
L'amendement COM-21 rectifié est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-23 a pour objet de réduire le délai de dépôt du projet de loi de ratification des ordonnances que nous habilitons le Gouvernement à prendre concernant le report du second tour des élections municipales et communautaires, de façon que nous puissions modifier lesdites ordonnances avant le scrutin. Au demeurant, les projets de loi de ratification ne sont pas très compliqués à rédiger... Nous pourrons débattre du délai - que je propose de fixer à un mois à compter de la publication de chaque ordonnance - en séance.
L'amendement COM-23 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-22 vise le délai limite pour le dépôt des candidatures au second tour des élections municipales et communautaires. Il s'agit d'un amendement de cohérence avec la volonté de mieux encadrer le délai de ce dépôt : le Gouvernement ne doit pas pouvoir le modifier par ordonnance.
L'amendement COM-22 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-35 est un amendement de coordination avec des amendements qui n'ont pas été adoptés.
L'amendement COM-35 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Je suis favorable à l'amendement COM-2 de Christophe-André Frassa, qui tend au maintien des procurations pour les élections consulaires.
L'amendement COM-2 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-3 vise à ce que le rapport remis par le Gouvernement évoque les conséquences d'un report au-delà de juin 2020 des élections consulaires sur les élections sénatoriales, de manière à régler le problème qu'a soulevé M. Jean-Yves Leconte.
L'amendement COM-3 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Dans le même esprit qu'à l'article 2, l'amendement COM-4 tend à réduire le délai de dépôt du projet de loi de ratification des ordonnances relatives au report des élections consulaires. En effet, le Parlement doit être en mesure de se prononcer sur l'ordonnance relative aux élections consulaires avant la tenue de ce scrutin.
L'amendement COM-4 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-24 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-51 corrige une erreur de référence.
L'amendement COM-51 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-40 tend à une simplification rédactionnelle, en supprimant la référence à la notion d'épidémie dans les conditions de déclaration de l'état d'urgence sanitaire.
Cette précision n'est pas indispensable, mais n'est pas non plus complètement inutile, parce qu'elle permet de préciser que seules les épidémies d'une ampleur particulière peuvent conduire à la déclaration de l'état d'urgence sanitaire. Ainsi, une épidémie de grippe ne serait pas suffisante. J'y suis favorable.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - J'ai l'impression que nous ne définissons jamais ce qu'est une crise sanitaire. Nous sommes en train de prévoir un régime d'exception, mais nous ignorons les circonstances de son déclenchement. Il me semble que nous devrions y réfléchir cet après-midi.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Je salue la pertinence de votre observation. Je vais y travailler.
L'amendement COM-40 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-29 a pour objet d'encadrer l'état d'urgence sanitaire.
Le Gouvernement m'a fait savoir qu'il n'était pas favorable à cet amendement, qui vise à définir une liste précise et limitative des catégories de mesures restrictives de libertés susceptibles d'être prises compte tenu de l'état d'urgence sanitaire. Dès lors que l'on déroge au droit commun, il faut être précis sur ce que l'on permet au Gouvernement de faire dans ce régime d'exception !
J'ai voulu reprendre une à une les mesures que le Gouvernement a déjà prises. Mon état d'esprit n'est pas du tout de limiter les moyens d'action du Gouvernement, mais de lui donner tous les moyens d'action nécessaires et de les préciser dans la loi. En effet, la constitutionnalité d'un régime dérogatoire repose sur la définition précise des mesures autorisées ou non, et pas seulement sur la juste proportion des mesures à l'objectif d'intérêt général.
Cet amendement est important pour que nous assumions notre rôle de protection des libertés publiques, tout en facilitant l'action de lutte contre l'épidémie.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Nous soutenons tout à fait votre démarche, qui consiste à fixer les choses de manière claire. Cela dit, je fais observer que la durée d'application ne figure pas dans le texte.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Nous prévoyons un système dans lequel l'état d'urgence sanitaire se limite à la lutte contre le Covid-19. Autrement dit, nous ne sommes pas en train de créer un instrument permanent dans le droit français.
Il s'agit de permettre la prise de mesures temporaires dans un régime lui-même temporaire. Pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire, ces mesures pourront être renouvelées si les circonstances le justifient.
Nous pourrons, un jour, si cela nous paraît justifié, nous doter d'un régime d'état d'urgence sanitaire permanent auquel le Gouvernement pourrait recourir en cas de besoin. Je n'y suis pas fermé, mais je vous propose de ne pas le faire à l'occasion de l'adoption de ce texte et de restreindre le régime d'état d'urgence sanitaire au traitement du Covid-19.
M. Alain Richard . - Je trouve légitime que le Gouvernement, quinze jours après la déclaration initiale de l'état d'urgence, ait à en solliciter la confirmation auprès du Parlement. Il me semble que ce nouveau rendez-vous parlementaire permettra d'ajuster la liste des mesures à prendre et leurs conditions d'application.
M. Arnaud de Belenet . - Si je souscris aux objectifs et au cadre proposé, le délai de deux mois me paraît un peu court, particulièrement pour ce qui concerne les conséquences sociales et économiques.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Le texte du Gouvernement prévoit la publication d'un décret après la promulgation de la loi pour valider toutes les mesures qui ont commencé à être appliquées sur d'autres fondements juridiques que l'état d'urgence sanitaire.
L'article L. 3131-1 du code de la santé publique donne des pouvoirs au ministre de la santé, mais les décisions qui ont été prises dépassent largement ce que permet cette disposition, aussi large soit-elle. Les premières mesures - fermeture des établissements scolaires, des établissements recevant du public, etc. - ont été prescrites par arrêté du ministre de la santé. La liberté d'aller et venir des 66 millions de Français a quant à elle été limitée par un décret du Premier ministre, sur le fondement de la théorie des circonstances exceptionnelles, forgée durant la première guerre mondiale. Les mesures les plus restrictives prises par le ministre de la santé ont été reprises à son compte par le Premier ministre, par voie de décret, ce qui démontre une certaine gêne juridique quant à la base légale des mesures prises... C'est la raison pour laquelle le Conseil d'État a conseillé au Gouvernement de déposer le projet de loi que nous sommes en train d'examiner.
Le texte du Gouvernement prévoit donc l'édiction d'un nouveau décret prononçant l'état d'urgence, qui ne pourrait être prolongé au-delà d'un mois que par la loi.
À titre dérogatoire, je vous proposerai par l'amendement COM-31 de déclarer l'état d'urgence sanitaire directement par la loi, pour une période de deux mois, sans qu'il soit nécessaire de passer préalablement par un décret. Il s'agit d'aller plus vite, dès lors que le Parlement est d'ores et déjà saisi aujourd'hui. Au-delà de ces deux mois, l'état d'urgence sanitaire ne pourra être prorogé que par une nouvelle loi.
L'amendement COM-29 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Les amendements COM-41 et COM-62 visent à modifier la durée maximale pendant laquelle l'état d'urgence sanitaire pourrait être prononcé par simple décret, qu'ils font passer d'un mois à douze jours. Je n'y suis pas favorable. On ne peut assimiler l'état d'urgence sanitaire à l'état d'urgence de la loi de 1955. C'est volontairement que je n'ai pas procédé à un décalque de cette loi : je propose un régime spécifique à la lutte contre le Covid-19. J'espère que ce dispositif recueillera un vote conforme. On peut l'espérer, car il permet au Gouvernement de revenir devant le Parlement plus tard que ce qui a été prévu.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Le sujet est important. Compte tenu des pouvoirs assez exceptionnels octroyés au Gouvernement, il est assez préoccupant que nous relâchions le délai de manière excessive. En tout état de cause, le délai de deux mois me semble préoccupant.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Le dispositif proposé par le Gouvernement dans ce projet de loi ne se limite à un système recopié de l'état d'urgence : il tend aussi à la consolidation des dispositions déjà prises.
Il ne faut pas se tromper sur la computation du délai total. Nous sommes d'ores et déjà saisis, avant même que l'état d'urgence sanitaire entre en vigueur. Il ne serait pas raisonnable que le Gouvernement ait à revenir devant le Parlement ni dans douze jours ni dans un mois.
Le Gouvernement propose d'inscrire dans le code de la santé publique un système recopié de la loi de 1955 et de le rendre pérenne. Pour ma part, je propose de lutter contre le Covid-19 avec un régime dérogatoire, bâti exclusivement pour lutter contre cette crise. Je me borne à énoncer le fait que les dispositions prises par le Gouvernement pour lutter contre l'épidémie de Covid-19 pourront durer deux mois après la promulgation de la loi et pourront être prolongées après une nouvelle saisine du Parlement.
Les amendements COM-41 et COM-62 ne sont pas adoptés ; les amendements COM-42 et COM-43 deviennent sans objet.
L'amendement rédactionnel COM-30 est adopté.
Article additionnel après l'article 5
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Comme je l'ai déjà indiqué, par exception au régime d'état d'urgence sanitaire inscrit dans le code de la santé publique, l'amendement COM-31 vise à déclarer immédiatement l'état d'urgence sanitaire à compter de l'entrée en vigueur de la loi pour une période de deux mois, sans que l'adoption d'un décret soit nécessaire.
Au regard de la situation sanitaire et des mesures réglementaires d'ores et déjà prises par le Gouvernement, il paraîtrait en effet inutilement complexe d'imposer au Gouvernement, d'une part, de prendre un nouveau décret sur le fondement des nouvelles dispositions introduites par la loi et, d'autre part, dans l'hypothèse où la situation sanitaire l'exigerait, de revenir devant le Parlement avant le délai maximal d'un mois, alors même que les conditions de sa convocation sont difficiles dans un tel contexte.
Cette disposition transitoire, justifiée par les circonstances actuelles, n'aurait pas vocation à se reproduire à l'avenir.
L'amendement COM-31 est adopté.
Article additionnel après l'article 6
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-32 vise à affirmer que le dispositif de l'état d'urgence sanitaire n'est pas pérenne : il n'est prévu que pour la lutte contre le Covid-19.
L'amendement COM-32 est adopté.
M. Jean-Yves Leconte . - L'outil que constitue l'état d'urgence sanitaire sera-t-il encore à la disposition du Gouvernement en avril 2021 ?
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Au-delà de deux mois, l'état d'urgence sanitaire ne pourra être prorogé que par la loi. Si, après que l'état d'urgence aura pris fin, l'épidémie repartait, par exemple à l'automne, le Gouvernement devrait alors reprendre un décret pour ouvrir une nouvelle période d'un mois, à l'issue de laquelle il devra revenir devant le Parlement. Ce système vaut jusqu'au 1 er avril 2021.
Article additionnel avant l'article 7
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-10 revient sur des questions de gestion des collectivités locales. Il permet de reporter les dates d'adoption du budget quand il n'est pas possible de réunir l'assemblée délibérante pour voter le nouveau budget.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Le dispositif de votre amendement couvre-t-il bien le champ de ce qui est traditionnellement inséré dans la délégation générale donnée au maire lors de la première réunion du conseil municipal ? Cette délégation est, de fait, tombée depuis le début du mois de mars. Or les collectivités territoriales devront être gérées au moins jusqu'au mois de juin.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Le mandat des maires en exercice est prolongé dans ce contexte de crise sanitaire. Les délégations dont ils disposent le sont également.
L'amendement COM-10 est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-61 tend à réduire, pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire, le quorum de la moitié au tiers des membres en exercice des assemblées délibérantes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Cette proposition semble faire consensus au sein de notre commission.
L'amendement COM-61 est adopté.
Article 7
L'amendement rédactionnel COM-12 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-67 est adopté.
L'amendement COM-54 rectifié n'est pas adopté.
Les amendements COM-68 et COM-69 sont adoptés.
Les amendements rédactionnels COM-13 et COM-27 sont adoptés.
Les amendements COM-66 , COM-64 et COM-65 sont adoptés.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-11 tend à préciser l'habilitation donnée au Gouvernement afin de prévoir la possibilité de recourir à la visioconférence pour les assemblées délibérantes des collectivités territoriales. Cela peut faciliter leur fonctionnement pendant cette période de confinement.
L'amendement COM-11 est adopté.
Articles additionnels après l'article 7
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-50 propose que la détention provisoire puisse être prolongée hors la présence de la personne détenue. Il est satisfait par le projet de loi, qui prévoit qu'une ordonnance traitera la question.
L'amendement COM-50 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Je vous propose de ne pas adopter les amendements COM-55 et COM-57 dans l'attente d'une analyse plus approfondie. Nous réserverions ainsi notre position en vue du débat en séance.
Les amendements COM-55 et COM-57 ne sont pas adoptés.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Je suis défavorable à l'amendement de suppression COM-45 . En raison de la crise sanitaire, il me semble nécessaire de prolonger la durée des habilitations à légiférer par ordonnances dont dispose le Gouvernement.
L'amendement COM-45 n'est pas adopté.
Article 9
L'amendement rédactionnel COM-25 est adopté.
Article 10
L'amendement rédactionnel COM-28 est adopté.
Articles additionnels après l'article 11
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Les amendements COM-1 , COM-5 rectifié, COM-58 et COM-60 ont pour objet de prolonger la durée des travaux des commissions d'enquête, normalement créées pour une durée de six mois. En effet, la situation complique le travail des commissions d'enquête actuellement en place. Je suis favorable à ces amendements.
Les amendements identiques COM-1, COM-5 rectifié, COM-58 et COM-60 sont adoptés.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . -L'amendement COM-26 vise à rétablir le contrôle du Parlement sur les mesures prises pour l'application de cette loi. On m'a fait savoir que le Gouvernement n'y était pas favorable.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Nous souscrivons à cette proposition. Cependant, il nous semble important de maintenir l'indicatif présent dans sa rédaction, car l'information du Parlement ne doit pas être une option.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Nous avons voulu éviter d'être submergés de documents dans notre mission de contrôle. Nous devons trouver la rédaction qui nous permette d'exercer notre contrôle et d'obliger le Gouvernement à nous communiquer ce que nous lui demandons sans que nous soyons pénalisés par une surabondance de documents. Je rectifie l'amendement en ce sens, pour tenir compte de votre suggestion, madame de la Gontrie.
M. Alain Richard . - Il serait raisonnable de rendre la communication impérative pour les seules mesures de portée nationale, ce qui soulève déjà une difficulté sur le plan constitutionnel puisqu'il s'agit d'une injonction au Gouvernement. Les mesures locales, qui, du reste, sont publiques, seraient communiquées sur demande.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Il peut y avoir des mesures locales très restrictives sur le plan des libertés, notamment dans les clusters de l'épidémie. Cela dit, je vais examiner votre suggestion.
L'amendement COM-26 rectifié, ainsi modifié, est adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-52 , qui concerne les aides départementales aux entreprises.
L'amendement COM-52 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-44 est satisfait par un amendement que j'ai présenté.
L'amendement COM-44 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - L'amendement COM-63 vise à donner une durée limitée aux mesures qui seront prises au titre de l'état d'urgence sanitaire et économique et aux habilitations à légiférer par ordonnances.
Pour ce qui concerne l'état d'urgence sanitaire, cet amendement est satisfait par le dispositif que j'ai proposé. Nous avons choisi de prévoir une durée un peu plus longue pour permettre que ces mesures puissent être prolongées durant une année, pour le cas où l'épidémie redémarrerait, de manière à ne pas avoir à remettre en route une trop lourde machinerie.
M. Jean-Yves Leconte . - Notre amendement vise aussi les ordonnances qui seront prises pour gérer la crise, lesquelles n'ont pas vocation à perdurer. Notre préoccupation est donc plus large que la vôtre.
Les dispositions économiques peuvent avoir besoin de s'appliquer plus longtemps. Pour toutes les autres mesures, il est raisonnable que l'on fixe un délai.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Toutes les habilitations prévoient que les ordonnances qui seront prises auront pour finalité de lutter contre la crise sanitaire actuelle.
Compte tenu du dispositif que nous avons adopté, nous ne pouvons retenir cet amendement, mais je suis ouvert à ce que nous examinions ensemble la question des ordonnances, même si les conditions me semblent déjà posées pour que leur effet ne puisse aller au-delà de la crise sanitaire, dès lors que le Gouvernement a l'intention de n'adopter que des mesures strictement liées à la gestion de la crise du Covid-19.
L'amendement COM-63 n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Sueur . - Seriez-vous d'accord pour demander une réserve de manière que, en séance, les titres II et III puissent être examinés avant le titre I ? Il me semble que nos concitoyens seraient sensibles au fait que l'on évoque d'abord les questions sanitaires, économiques et sociales, avant les sujets électoraux.
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - Je mesure la valeur du symbole. Je ne suis pas défavorable à votre proposition. Je suis prêt à soulever cette question auprès du Président du Sénat et du Gouvernement.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
M. Philippe Bas , président . - Je suis défavorable aux amendements COM-1 et COM-2 , qui sont d'ordre rédactionnel : leur auteur estime que le projet de loi organique comporte, dans ses dispositifs, des énoncés qui relèvent davantage de l'exposé des motifs.
Les amendements COM-1 et COM-2 ne sont pas adoptés.
M. Jean-Yves Leconte . - Ne pouvons-nous pas envisager que la Cour de cassation et le Conseil d'État puissent se réunir en visioconférence afin que leur activité de contrôle et de transmission des questions prioritaires de constitutionnalité ne soit pas freinée ?
M. Philippe Bas , président, rapporteur . - On peut discuter de l'opportunité de ce projet de loi organique. Il vise à répondre à une préoccupation très vive du Conseil constitutionnel, qui anticipe le fait que ni le Conseil d'État ni la Cour de cassation ne pourront respecter le délai de trois mois qui leur est imparti pour filtrer les demandes de questions prioritaires de constitutionnalité. Je rappelle que, sans aucune décision de ces deux juridictions souveraines au bout de trois mois, le Conseil constitutionnel est automatiquement saisi. Or celui-ci n'est pas équipé pour traiter un tel afflux d'affaires lié à l'absence de filtrage.
Je ne suis pas enthousiaste à l'égard de cette proposition - pourquoi privilégier les juridictions qui ont le plus de moyens pour s'organiser face à la crise ? - mais j'en comprends les motivations et vous propose de ne pas vous opposer à l'attente pressante du Conseil constitutionnel.
L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi organique est adopté.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :
PROJET DE LOI
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1
er
|
|||
|
M. MASSON |
47 |
Annulation du premier tour dans les communes de moins de 1 000 habitants |
Rejeté |
|
M. MASSON |
48 |
Date du second tour des élections |
Rejeté |
|
M. MASSON |
49 |
Date du décret de convocation des électeurs |
Rejeté |
|
M. BAS,
|
14 |
Convocation des électeurs pour le second tour des élections municipales et communautaires |
Adopté |
|
Mme DELATTRE |
38 |
Rédactionnel |
Retiré |
|
M. KANNER |
59 |
Délai limite pour le dépôt des candidatures au second tour |
Rejeté |
|
M. BAS,
|
15 |
Délai limite pour le dépôt des candidatures au second tour |
Adopté |
|
M. BAS,
|
17 |
Régime applicable aux villes à secteurs ou arrondissements |
Adopté |
|
M. BAS,
|
16 |
Régime applicable aux communes de moins de 1 000 habitants |
Adopté |
|
Mme ASSASSI |
53 |
Conseils municipaux incomplets dans les communes de moins de 1 000 habitants |
Satisfait ou sans objet |
|
M. BAS,
|
6 rect. |
Régime applicable aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre |
Adopté |
|
Mme DELATTRE |
36 |
Droit applicable aux communes de moins de 1 000 habitants dont le conseil municipal n'a pas été élu au complet |
Retiré |
|
M. BAS,
|
7 |
Réunions d'installation des conseils communautaires |
Adopté |
|
Mme DELATTRE |
39 |
Délai pour l'élection du président et des vice-présidents provisoires de certains conseils communautaires |
Rejeté |
|
M. BAS,
|
8 |
Prolongation des mandats des représentants des communes, EPCI et syndicats mixtes fermés dans divers organismes |
Adopté |
|
M. BAS,
|
9 |
Allongement du délai pour le vote des indemnités des membres du conseil municipal |
Adopté |
|
M. BAS,
|
19 |
Propagande électorale |
Adopté |
|
Mme DELATTRE |
33 |
Délai limite pour le dépôt des candidatures au second tour |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme DELATTRE |
34 |
Délai limite pour le dépôt des candidatures au second tour |
Satisfait ou sans objet |
|
M. BAS,
|
18 |
Délai pour le dépôt du compte de campagne |
Adopté |
|
M. BAS,
|
20 |
Élections municipales en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française |
Adopté |
|
Mme DELATTRE |
37 |
Règles de délégation de vote et de quorum au sein des conseils municipaux |
Retiré |
|
M. RICHARD |
56 |
Composition des conseils communautaires « hybrides » |
Satisfait ou sans objet |
|
Article additionnel après l'article 1 er |
|||
|
M. BAS,
|
21 rect. |
Mesures préventives pour la première réunion du conseil municipal |
Adopté |
|
Article 2
|
|||
|
M. BAS,
|
23 |
Réduction du délai pour le dépôt d'un projet de loi de ratification |
Adopté |
|
M. BAS,
|
22 |
Délai limite pour le dépôt des candidatures au second tour |
Adopté |
|
Mme DELATTRE |
35 |
Délai limite pour le dépôt des candidatures au second tour |
Rejeté |
|
Article 3
|
|||
|
M. FRASSA |
2 |
Maintien des procurations pour les élections consulaires |
Adopté |
|
M. FRASSA |
3 |
Rapport sur les élections consulaires |
Adopté |
|
M. FRASSA |
4 |
Délai pour le dépôt d'un projet de loi de ratification |
Adopté |
|
M. BAS,
|
24 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Article 4
|
|||
|
M. BAS,
|
51 |
Correction d'une erreur de référence |
Adopté |
|
Article 5
|
|||
|
Mme DELATTRE |
40 |
Simplification rédactionnelle |
Adopté |
|
M. BAS,
|
29 |
Encadrement de l'état d'urgence sanitaire |
Adopté |
|
Mme DELATTRE |
41 |
Modification de la durée maximale du décret de déclaration de l'état d'urgence sanitaire |
Rejeté |
|
M. KANNER |
62 |
Modification de la durée maximale du décret de déclaration de l'état d'urgence sanitaire |
Rejeté |
|
Mme DELATTRE |
42 |
Précision rédactionnelle |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme DELATTRE |
43 |
Précision rédactionnelle |
Satisfait ou sans objet |
|
M. BAS,
|
30 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 5 |
|||
|
M. BAS,
|
31 |
Déclaration de l'état d'urgence sanitaire |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 6 |
|||
|
M. BAS,
|
32 |
Caractère non pérenne du dispositif de l'état d'urgence sanitaire |
Adopté |
|
Articles additionnels avant l'article 7 |
|||
|
M. BAS,
|
10 |
Procédures budgétaires applicables aux collectivités territoriales |
Adopté |
|
M. BAS,
|
61 |
Assouplissement des règles de quorum et de procuration pour les assemblées délibérantes des collectivités territoriales |
Adopté |
|
Article 7
|
|||
|
M. BAS,
|
12 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
M. MILON, rapporteur pour avis |
67 |
Amendement rédactionnel |
Adopté avec modification |
|
M. THÉOPHILE |
54 rect. |
Champ des entreprises pouvant bénéficier d'une aide publique |
Rejeté |
|
M. MILON, rapporteur pour avis |
68 |
Suppression d'une précision inutile |
Adopté avec modification |
|
M. MILON, rapporteur pour avis |
69 |
Limitation à six jours ouvrables la durée des congés payés pouvant être imposés par l'employeur sans respecter l'habituel délai de prévenance |
Adopté avec modification |
|
M. BAS,
|
13 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
M. BAS,
|
27 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
M. MILON, rapporteur pour avis |
66 |
Précision sur le champ de l'habilitation relative à la garde d'enfants |
Adopté avec modification |
|
M. MILON, rapporteur pour avis |
64 |
Rédactionnel |
Adopté avec modification |
|
M. MILON, rapporteur pour avis |
65 |
Rédactionnel |
Adopté avec modification |
|
M. BAS,
|
11 |
Recours à la visioconférence pour les assemblées délibérantes des collectivités territoriales |
Adopté |
|
Articles additionnels après l'article 7 |
|||
|
Mme GOULET |
50 |
Débats pour la prolongation de la détention provisoire |
Rejeté |
|
M. CHAIZE |
55 |
Dérogations à la législation applicable à la gestion des réseaux |
Rejeté |
|
M. CHAIZE |
57 |
Dérogations à la législation applicable à la gestion des réseaux |
Rejeté |
|
Article 8
|
|||
|
Mme DELATTRE |
45 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
Article 9
|
|||
|
M. BAS,
|
25 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Article 10
|
|||
|
M. BAS,
|
28 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Articles additionnels après l'article 11 |
|||
|
M. DELAHAYE |
1 |
Prolongement de la durée des commissions d'enquête |
Adopté |
|
M. JACQUIN |
5 rect. |
Prolongement de la durée des commissions d'enquête |
Adopté |
|
Mme DELATTRE |
58 |
Prolongement de la durée des commissions d'enquête |
Adopté |
|
Mme EUSTACHE-BRINIO |
60 |
Prolongement de la durée des commissions d'enquête |
Adopté |
|
M. BAS,
|
26 rect. |
Contrôle parlementaire renforcé |
Adopté avec modification |
|
Mme DELATTRE |
52 |
Aides départementales aux entreprises |
Rejeté |
|
Mme DELATTRE |
44 |
Contrôle parlementaire renforcé |
Rejeté |
|
M. KANNER |
63 |
Limitation dans la durée des mesures du projet de loi |
Rejeté |
PROJET DE LOI ORGANIQUE
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article unique
|
|||
|
Mme DELATTRE |
1 |
Rédactionnel |
Rejeté |
|
Intitulé du projet de loi organique |
|||
|
Mme DELATTRE |
2 |
Rédactionnel |
Rejeté |