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Article 18 -

Conventions de mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées au niveau infradépartemental

L'article 18 complète l'article 5 de la loi du 31 mai 1990 qui prévoit que les différents partenaires du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, c'est-à-dire l'Etat, le département, les collectivités locales et leurs groupements ainsi que les autres personnes morales concernées -bailleurs publics et privés, caisses d'allocations familiales, collecteurs du 1 % logement- passent des conventions au niveau départemental pour encadrer la mise en oeuvre du plan et répartir les participations financières.

Le texte du projet de loi prévoit, qu'au niveau infradépartemental, de telles conventions pourront être signées entre les participants aux instances locales de mise en oeuvre au plan. Cette contractualisation devrait encourager une mise en oeuvre déconcentrée du plan départemental.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 19 -

Fonds de solidarité pour le logement

Cet article apporte plusieurs correctifs et précisions à l'article 6 de la loi du 31 mai 1990, modifiée par la loi du 14 novembre 1996 qui institue les fonds de solidarité pour le logement (FSL). De façon générale, il institue un corpus minimum de règles que les FSL vont devoir appliquer pour leurs interventions. L'ensemble des mesures proposées par cet article devrait mettre un terme aux inégalités les plus flagrantes constatées entre les différents FSL, et souvent dénoncées par les associations et les acteurs de terrain.

Le paragraphe 1° propose d'une part, une amélioration rédactionnelle, afin d'énumérer de façon limitative, mais complète, les différentes modalités d'intervention du FSL, à savoir les cautions, les prêts, les garanties et les subventions. D'autre part, il ouvre le champ des bénéficiaires potentiels des FSL, en visant également les sous-locataires. Dans les faits, certains départements refusaient de prendre en compte cette catégorie d'occupants, au motif que la loi ne le prévoyait pas expressément. Ceci était d'autant plus regrettable, que le régime de la sous-location s'est considérablement développée sous des formes diverses pour proposer des solutions adaptées aux personnes les plus défavorisées (logement-passerelle, bail glissant, hôtels meublés) ; cette formule implique le plus souvent un accompagnement social lié au logement, qui peut faire l'objet d'une prise en charge par le FSL.

Le paragraphe 2° précise les critères d'éligibilité au FSL sur deux points :

Il précise que c'est le plan départemental d'action qui devra définir les critères d'éligibilité aux aides, dans le respect des priorités relatives aux personnes définies à l'article 4 de la loi du 31 mai 1990, modifié par l'article 17 du projet de loi. La priorité reste reconnue aux personnes sans logement, menacées d'expulsion ou vivant dans des logements précaires ou insalubres, ainsi qu'à celles confrontées à un cumul de difficultés financières et d'insertion sociale. Il est également indiqué qu'aucun autre critère ne pourra être pris en compte.

L'Assemblée nationale a précisé que l'un des éléments à prendre en compte pour apprécier les critères d'éligibilité au FSL, s'agissant du cumul des difficultés, devait être l'état de santé des personnes et notamment la contamination du demandeur par le virus de l'immunodéficience.

Tout en condamnant avec vigueur toute pratique ou mesure qui pourrait apparaître comme discriminatoire à l'encontre des personnes à la recherche d'un logement et atteintes du virus de l'immunodéficience, votre commission ne souhaite pas que cette affection, aussi dramatique soit-elle, soit expressément mentionnée dans la loi.

Il existe en effet d'autres situations de santé qui peuvent également entraîner des problèmes d'accès ou de maintien dans le logement ; de plus, la mise en oeuvre de cette disposition pourrait soulever des difficultés au regard du respect du secret médical, voire entraîner paradoxalement d'autres formes d'exclusion. En conséquence, votre commission n'a pas cru devoir retenir cette précision, et a jugé plus opportun d'en rester aux critères prévus par le dispositif initial du projet de loi : l'un relatif aux conditions de ressources et aux difficultés d'intégration (qui pourront avoir une origine médicale), l'autre relatif à l'état du logement.

Le paragraphe 3° indique que l'attribution des aides par un FSL ne peut être soumise à aucune condition de résidence préalable dans le département. Cette disposition se justifie afin de ne pas entraver la mobilité professionnelle d'un demandeur, mais elle peut avoir des conséquences financières non négligeables pour certains départements, situés en secteur périurbain qui voient affluer des demandes d'aide à l'accès au logement émanant de personnes ayant trouvé un emploi en centre-ville mais pas de logement.

Il convient donc de rester vigilant et de suivre l'évolution de ce type d'aides qui représente 38 % du total des dépenses des FSL. Si cette proportion devait s'accroître du fait de la prise en charge croissante de " nouveaux arrivants ", il conviendrait alors de réfléchir au financement de cette dépense sur les seuls crédits d'Etat des FSL.

 Le paragraphe 4° précise le contenu des mesures d'accompagnement social pouvant être prises en charge par un FSL, afin d'harmoniser, pour ce type de dépenses, les règles d'intervention pratiquées par les différents départements :

- les mesures pourront être individuelles ou collectives ;

- les bénéficiaires pourront être à la recherche d'un logement, locataires, sous-locataires ou propriétaires de leur logement.

Votre commission souligne que la notion de propriétaire inclut également les accédants à la propriété et vous propose, dans un souci d'harmonisation, de mentionner également les familles comme pouvant bénéficier de cet accompagnement social. Ces mesures devront en effet être mises en oeuvre pour éviter toute séparation dans les familles.

Le paragraphe 5° réécrit et complète le dernier alinéa de l'article 6, qui indique que le plan départemental définit les modalités de gestion et d'intervention du FSL. Son fonctionnement et son financement font l'objet de conventions entre les différents partenaires impliqués, c'est-à-dire de façon obligatoire l'Etat et le département et de façon facultative, les communes, les bailleurs publics ou privés, les collecteurs du 1 % logement ou encore les caisses d'allocations familiales.

- Le premier alinéa précise que toute demande d'aide déposée au FSL doit faire l'objet d'une instruction, ce qui accroît les garanties des usagers et devrait rendre plus transparent le fonctionnement du FSL. Dans ce même souci, l'Assemblée nationale a indiqué que toute notification de refus devait être motivée, alors que le projet de loi proposait que toute personne s'étant vu opposer un refus puisse en demander les raisons. Votre commission, rappelant que les FSL prennent environ 200.000 décisions d'attribution ou de refus par an, considère que cela aggravera inutilement les charges de secrétariat des FSL, en entraînant de surcroît un risque de contentieux important. Pour ces raisons, elle préfère en revenir au texte du projet de loi.

- Le deuxième alinéa, ajouté par l'Assemblée nationale prévoit qu'une gestion décentralisée des FSL peut être mise en place par l'intermédiaire des instances locales de mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

- Le troisième alinéa ajouté par l'Assemblée nationale, rend obligatoire un mécanisme de contractualisation entre l'Etat, le département et les organismes ou associations qui sont financés par le FSL pour faire de l'accompagnement social. L'établissement de conventions dont la durée pourrait être de trois ans pour coïncider avec la période séparant deux évaluations du plan départemental, assure aux associations la pérennisation de leurs moyens financiers. L'alinéa rend également obligatoire une évaluation des mesures d'accompagnement social financées sur fonds public, à laquelle devront être impliqués l'association ou l'organisme ayant réalisé l'accompagnement ainsi que le bailleur propriétaire au logement, loué aux bénéficiaires de cet accompagnement.

Votre commission vous propose, afin d'éviter une confusion rédactionnelle de supprimer l'ajout de l'Assemblée nationale indiquant que les organismes d'habitation à loyer modéré peuvent être partie à ces conventions, car ils sont déjà expressément visés dans la phrase précédente.

- Le dernier alinéa ajouté dispose qu'un décret fixe le montant maximum des frais de fonctionnement du fonds de solidarité.

S'agissant des coûts de gestion et de fonctionnement des FSL, le bilan de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement établi pour 1995 soulignait toute la difficulté qu'il y avait à apprécier tant les coûts réels que les coûts de fonctionnement effectivement supportés par les FSL, compte tenu des pratiques très diverses observées et plus généralement du manque de données homogènes et comparables. En pratique, les frais de fonctionnement sont moins élevés lorsque la CAF (Caisse d'Allocations familiales) gère le FSL, car cet organisme ne facture pas l'intégralité des prestations offertes, voire même travaille gratuitement pour le FSL, mais ne participe pas, dans ce cas, à son financement. Il en va différemment dans le cas des FSL constitués en groupement d'intérêt public (GIP) ou en associations loi de 1901 qui doivent rémunérer intégralement leur propre personnel.

En moyenne, les frais de gestion et de fonctionnement ont représenté 83,1 millions de francs en 1995 soit 8,6 % du total des dépenses, et ce ratio est stable depuis plusieurs années. Cependant 49 FSL avaient un ratio supérieur à 10 % (dont 4  supérieurs à 20 %), et on peut craindre que les frais de gestion augmentent du fait du poids croissant des contentieux des impayés de loyers dus aux FSL.

Compte tenu de ces données, le projet de loi prévoit d'encadrer le montant des frais de fonctionnement par décret. Parallèlement, on peut indiquer que le ministère du logement et la CNAF (Caisse nationale d'allocations familiales) développent des actions communes pour proposer un cadre unique de gestion aux gestionnaires des FSL.

Sous réserve des quatre amendements qu'elle vous a présentés, votre commission a donné un avis favorable cet article.

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